Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 299, June 1995

Case No 1807 (Ukraine) - Complaint date: 24-OCT-94 - Closed

1. 342. En sus comunicaciones de fecha 24 y 27 de octubre de 1994, la Organización Internacional de Energía y Minas (OIEM) presentó una queja contra el Gobierno de Ucrania por violación de los derechos sindicales. Posteriormente, por comunicación de fecha 30 de noviembre de 1994, la OIEM envió informaciones complementarias en apoyo de su queja.
2. 343. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 30 de enero y 15 de marzo de 1995.
3. 344. Ucrania ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). En cambio, no ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 345. La OIEM declara que el Consejo Nacional del Sindicato de los Trabajadores de la Industria del Carbón de Ucrania (RS PROUP), afiliado a dicha organización, es parte en un convenio nacional con la Dirección Nacional del Carbón de Ucrania mediante el cual se fijan, entre otras cosas, las remuneraciones y las garantías sociales (citado en adelante como el Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales). El primer Viceprimer Ministro, Sr. Constantin Massik, refrendó este Acuerdo el 12 de febrero de 1992.
2. 346. La OIEM señala que el Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales fue enmendado sucesivamente el 10 de septiembre de 1992, el 19 de julio, el 22 de octubre y el 14 de diciembre de 1993. El Gobierno tiene la responsabilidad, junto con la Dirección Nacional del Carbón de Ucrania, de velar por el respeto y el cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el mismo.
3. 347. La OIEM alega que, tras la firma del Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales, la Dirección Nacional del Carbón de Ucrania y el Gobierno omitieron el cumplimiento o se negaron a cumplir muchas de las obligaciones previstas en él, particularmente en lo que respecta al pago de los salarios, al pago de las prestaciones debidas por enfermedad profesional o accidente del trabajo o al respeto de las disposiciones relativas a la seguridad en el trabajo y a la seguridad social. La OIEM añade que varios representantes laborales se han dirigido por escrito a las autoridades gubernamentales con el fin de denunciar esa situación, pero que hasta la fecha no se han tomado medidas para remediarla.
4. 348. La OIEM señala por último que el no respeto de las obligaciones previstas en el Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales constituye una violación del derecho a la libre negociación colectiva, ya que al no cumplir con las obligaciones contraídas los signatarios del Acuerdo ponen en tela de juicio las cláusulas esenciales del mismo que fueron negociadas libremente y aceptadas por ellos. Asimismo, la OIEM afirma que esa actitud afecta seriamente las condiciones de vida y los derechos adquiridos por los trabajadores.

B. Respuestas del Gobierno

1. 349. En respuesta a los alegatos de la OIEM, el Gobierno indica que instó a los Ministros de Trabajo, Protección Social, Industria Minera y Justicia a que comprobaran en qué medida las partes respetaban el Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales. A pedido del Gobierno, la Federación de Sindicatos de Ucrania y la Organización de Industriales y Empleadores de Ucrania participaron también en esa tarea.
2. 350. El Gobierno indica que, según los resultados de ese análisis, no se respetan las disposiciones del Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales, particularmente las relativas a los salarios y al pago de los subsidios por enfermedad profesional y accidente de trabajo.
3. 351. El Gobierno sostiene que la falta de recursos financieros de la industria minera es la principal causa del no respeto de las obligaciones previstas en el Acuerdo. El Gobierno se refiere seguidamente a la difícil situación en la que se encuentra esa industria. Durante los últimos cinco años, la cantidad de carbón extraído de las minas ucranianas ha disminuido continuamente: de 191,7 toneladas en 1988 bajó a 115,7 en 1993. La cantidad de carbón extraído en el curso de los 11 primeros meses de 1994 fue un 18,3 por ciento inferior a la cantidad obtenida durante el mismo período del año anterior. El 1.o de diciembre de 1994, la deuda neta de la industria minera ucraniana totalizaba 15,6 trillones de karbovanets. La disminución de las cantidades de carbón producido, sumada al retraso en los pagos por parte de los deudores, ha dado lugar a un grave problema de liquidez, lo cual ha tenido a su vez repercusiones en el pago de los salarios y de los diferentes subsidios debidos a los trabajadores.
4. 352. El Gobierno declara que, junto con las autoridades competentes, procura adoptar las medidas necesarias para corregir la situación. El Gobierno indica a ese respecto que, el 2 de marzo de 1994, el Consejo de Ministros adoptó el decreto núm. 141, en virtud del cual se puso en marcha un programa de desarrollo de la industria minera y de las distintas regiones. El Gobierno afirma que gracias a esas medidas será posible estabilizar esa industria y aportar soluciones a los problemas económicos y sociales de los trabajadores.
5. 353. De manera más general, el Gobierno indica que en octubre de 1994 se adoptó un programa destinado a posibilitar la transición hacia una economía de mercado y la estabilización de los diferentes sectores de la economía. En ese contexto, en el presupuesto de 1994 se asignaron 30 trillones de karbovanets a la industria minera con objeto, sobre todo, de proveer el pago de los salarios y otros subsidios sociales. El 1.o de diciembre de 1994, el Ministerio de Minas había recibido más de dos tercios de los karbovanets inicialmente presupuestados. El Banco Nacional de Ucrania concedió préstamos en condiciones favorables a diferentes industrias de ese sector. Además, el Gobierno añade que en noviembre de 1994 se votó una ley que tiene por finalidad anular las deudas de las explotaciones mineras ucranianas, y que se está elaborando un mecanismo para promover el pago total de los salarios mediante una mayor responsabilización de los directores de empresa.
6. 354. Por último, el Gobierno expresa su deseo de desarrollar y fortalecer la cooperación con la OIT y reitera su firme intención de tomar todas las medidas necesarias para garantizar el respeto de los convenios internacionales del trabajo que ha ratificado.

C. Conclusiones del Comité

1. 355. El Comité observa que la presente queja se refiere al no respeto de las disposiciones del Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales concluido entre la Dirección Nacional de Minas de Ucrania y el Consejo Nacional del Sindicato de los Trabajadores de la Industria del Carbón de Ucrania (RS PROUP), y que ha sido refrendado por el Gobierno el 12 de febrero de 1992.
2. 356. El Comité observa, también, que al parecer en este caso no se impugnan ni la firma ni la identificación de las partes en el Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales ni tampoco la aplicación en sí del Acuerdo. Asimismo, se desprende de la documentación examinada por el Comité que el Gobierno no contradice los alegatos de la organización querellante en cuanto al no respeto de ciertas disposiciones de dicho Acuerdo. El Gobierno reconoce, en efecto, que las disposiciones del Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales, entre otras, las relativas al pago de los salarios y otras prestaciones, no han sido respetadas. A ese respecto, el Comité recuerda el principio general según el cual "la interrupción de contratos ya negociados no está en conformidad con los principios de la libre negociación colectiva, ya que tales contratos deben ser respetados" (véase 241.er informe, caso núm. 1172, párrafos 97 a 122). En otras palabras, las autoridades públicas deberían promover la libre negociación colectiva y no impedir la aplicación de acuerdos colectivos concertados libremente, y ello tanto más cuando esas mismas autoridades actúan como empleadores o se han comprometido a garantizar la aplicación de los acuerdos al refrendarlos.
3. 357. El Gobierno sostiene que el hecho de que no se haya pagado la totalidad de los salarios y de los subsidios debidos a los trabajadores se justifica por la crisis financiera que afecta a todo el país en general y a la industria minera en particular,. El Comité toma nota de las medidas adoptadas por el Gobierno con miras a sanear la situación de la industria minera y de proveer al pago de los salarios y las prestaciones sociales. El Comité pide al Gobierno que prosiga sus esfuerzos en ese sentido de manera que el Acuerdo pueda cumplirse íntegramente. Asimismo, el Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado acerca de la evolución de la situación a ese respecto.
4. 358. El Comité es consciente de las serias dificultades a las que debe hacer frente el país debido principalmente al proceso de transición de su economía y a la crisis en el sector de la energía. No obstante, el Comité considera que el actual problema es en parte el resultado de una falta de claridad, incluso de una anomalía, del sistema de relaciones laborales. En efecto, en este caso no se pone en tela de juicio el hecho de que los salarios, las cargas sociales y los subsidios hayan sido negociados y concertados libremente. Por ende, el Comité estima que sería conveniente, en primer lugar, identificar claramente a las partes en el Acuerdo, en particular a la parte que actúa como empleador. Además, debería fomentarse lo más posible la consulta, y deberían preverse mecanismos a tales efectos en el sistema de relaciones de trabajo. En otros términos, el Gobierno debería favorecer la puesta en práctica de mecanismos que permitan a las partes tener en cuenta voluntariamente las consideraciones relativas a la política económica y social y a la salvaguarda del interés general. Pero para ello es necesario, ante todo, que se reconozca el interés nacional de los objetivos y que éstos sean objeto de una amplia consulta de las partes a ese nivel. El Comité invita pues al Gobierno a que prevea la posibilidad de poner en marcha un mecanismo de esa índole. El Comité considera que de haber existido tal mecanismo quizás se habría podido evitar el conflicto de que se trata en este caso.
5. 359. De manera general, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar un sistema de relaciones de trabajo eficaz y estable en el que puedan participar las diferentes partes interesadas y en el cual las partes puedan tener confianza, así como mecanismos de consulta a las organizaciones de trabajadores y de empleadores en los procesos de reestructuración de diversos sectores de la economía. Asimismo, el Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado sobre la evolución en ese sentido. El Comité recuerda además al Gobierno que la Oficina Internacional del Trabajo está a su disposición para cualquier asistencia que estime necesaria a ese respecto.

Recomendación del Comité

1. 360. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) en lo que respecta a las disposiciones del Acuerdo sobre remuneraciones y garantías sociales que no han sido respetadas, el Comité recuerda el principio general según el cual deben respetarse los contratos negociados previamente con las organizaciones de trabajadores. A este respecto, el Comité toma nota de las medidas adoptadas por el Gobierno con el fin de sanear la situación de la industria minera y de proveer al pago de los salarios y las prestaciones sociales, y le pide que continúe realizando esfuerzos en ese sentido, de manera que el Acuerdo pueda cumplirse íntegramente;
   • b) el Comité invita al Gobierno a que prevea mecanismos que permitan a las partes tener en cuenta voluntariamente las consideraciones relativas a la política económica y social y a la salvaguarda del interés general, y
   • c) el Comité solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar un sistema de relaciones laborales eficaz y estable en el que puedan participar las diferentes partes interesadas y en el cual las partes puedan tener confianza, así como mecanismos de consulta a las organizaciones de trabajadores y de empleadores en los procesos de reestructuración de diversos sectores de la economía. Asimismo, el Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado del curso de los acontecimientos en ese sentido. El Comité recuerda al Gobierno que la Oficina Internacional del Trabajo está a su disposición para cualquier asistencia que considere necesaria a ese respecto.