Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 299, June 1995

Case No 1808 (Costa Rica) - Complaint date: 12-SEP-94 - Closed

1. 361. La queja objeto del presente caso figura en comunicaciones de la Asociación de Empleados Públicos Aduaneros (ASEPA) de fechas 12 de septiembre, 5 y 14 de octubre de 1994. Posteriormente, la ASEPA envió informaciones complementarias por comunicación de 24 de noviembre de 1994. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 14 de febrero y 4 de mayo de 1995.
2. 362. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 363. En sus comunicaciones de 12 de septiembre, 5 y 14 de octubre y 24 de noviembre de 1994, la Asociación de Empleados Públicos Aduaneros (ASEPA) alega los siguientes actos antisindicales en su contra por parte de las autoridades administrativas:
   • - el hostigamiento sindical, llevado a cabo a través de una supuesta reestructuración de puestos para eliminar las actividades del Centro de Documentación e Información Aduanera en el cual se desempeña como jefe el secretario general de la ASEPA y es utilizado como oficina de dicho sindicato;
   • - la separación de sus puestos de trabajo de 255 funcionarios en noviembre de 1994, de los cuales 63 se encontraban afiliados a la ASEPA (algunos de ellos eran dirigentes sindicales), previo ofrecimiento por parte de las autoridades de ser trasladados o de ser capacitados profesionalmente para formar pequeñas empresas. La organización querellante informa que los funcionarios aceptaron los ofrecimientos del Gobierno;
   • - la negativa a participar en la mesa de concertación. La organización querellante manifiesta que la administración invita a los dirigentes sindicales a participar en charlas y exposiciones sobre modernización aduanera, pero solamente a efectos de información sobre lo que se está haciendo pero no para solicitarles su opinión o darles la posibilidad de ofrecer propuestas alternativas;
   • - la persecución, obstrucción y violación de la autonomía sindical (persecución antisindical) de la organización ASEPA. A este respecto, la organización querellante envía el texto de una notificación donde se indica que las autoridades judiciales condenaron al Estado al pago de daños y perjuicios en julio de 1994. (La organización querellante no indica sin embargo, cuáles han sido los hechos concretos denunciados ni las personas afectadas.);
   • - la comisión de actos antisindicales contra el secretario general y los integrantes del directorio de ASEPA. (A este respecto, si bien la organización querellante hace referencia a un fallo judicial que condena al Estado al pago de daños y perjuicios, no se ha enviado el texto de la sentencia ni ha especificado cuáles han sido los actos antisindicales cometidos.);
   • - los retrasos en los procesos interpuestos por la ASEPA ante la justicia contra actos antisindicales (la organización querellante menciona tres casos en los que se habría producido "tácticas dilatorias");
   • - la negativa de las autoridades a firmar un convenio sobre libertad sindical que se viene negociando desde hace tres años (la organización querellante indica que ha interpuesto ante la justicia un recurso de amparo a este respecto);
   • - la negativa a que ASEPA utilice un vehículo oficial durante las 24 horas del día (desde la creación de ASEPA todos los gobiernos permitieron a la organización la utilización de un vehículo del Estado).

B. Respuestas del Gobierno

1. 364. En sus comunicaciones de 14 de febrero y 4 de mayo de 1995, el Gobierno declara que es falso y temerario que exista un hostigamiento sindical fundado en la reestructuración de puestos y la consecuente adecuación de la oficina denominada Centro de Documentación e Información Aduanera. En este sentido, debe tenerse a la vista el voto núm. 5432-93 de la Sala Constitucional, en relación con el recurso de amparo interpuesto por el Sr. Loría Arias, secretario general de ASEPA, mediante el cual se ordena mantener los efectos en la ejecución del reglamento de organización, competencia y funciones del Servicio Nacional de Aduanas, decreto ejecutivo núm. 2215-6H-93, en razón de evitar mayor perjuicio a los intereses públicos. Cabe destacar que este recurso fue convertido en acción de inconstitucionalidad, el cual a esta fecha se encuentra en estudio, pendiente de su admisibilidad. Asimismo, el Gobierno manifiesta que la ASEPA tiene asegurado su espacio físico, como ha sido la norma hasta ahora.
2. 365. En cuanto al alegato relativo a la separación de sus puestos de trabajo de 255 funcionarios, incluidos dirigentes sindicales, el Gobierno estima que es ambiguo e incoherente. Si bien es cierto que el sistema aduanero sufrió una reestructuración, indispensable y fundamental para su modernización y mejor cumplimiento de sus fines de interés público, debe aclararse que los funcionarios libremente escogieron entre ser trasladados a otras instituciones o que se les cancelaran sus prestaciones. El Gobierno manifiesta que no consta que ningún dirigente sindical activo haya sido incluido en el proceso de reestructuración, dado que dicho aspecto no fue parámetro para determinar qué puestos se mantenían o se excluían del sistema aduanero; además, la organización querellante no ofrece ningún nombre de funcionarios que estuvieran en esta circunstancia, por lo que los alegatos de la organización querellante resultan infundados.
3. 366. El Gobierno manifiesta que la organización querellante no especifica a cuál mesa de concertación hace referencia. El Gobierno indica que existe una total apertura con todos aquellos trabajadores - dirigentes sindicales o no - que han querido formular planteamientos serios ante el Ministerio en relación con cualquier asunto que consideren pertinente a sus intereses.
4. 367. En cuanto al alegato relativo a la persecución antisindical de ASEPA, la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social consideró en noviembre de 1992, que los hechos alegados habían sido probados y declaró con lugar la denuncia presentada por ASEPA contra el Organo Supervisor y Contralor Aduanero. En consecuencia y de conformidad con el artículo 52 de la ley de la jurisdicción constitucional se declaró con lugar el recurso de amparo núm. 676-92, únicamente para efectos de indemnización y costas y se rechazó en cuanto al fondo, por haber de previo una satisfacción en sede administrativa de la denuncia interpuesta por la recurrente. Al respecto, quedó acreditado que los servidores responsables de los hechos fueron seis funcionarios que constituían el Organo Contralor y Supervisor Aduanero. De lo referido, el señor Director de Aduanas remitió informe al Despacho del Ministro de Hacienda según oficio de 25 de octubre de 1994, el cual fue remitido al departamento de personal, órgano competente del orbe disciplinario, para lo correspondiente. Cabe destacar que tres de los funcionarios ya no laboran para la administración pública. Así las cosas, resulta claro que durante la presente administración se ha procurado desde un inicio sentar las responsabilidades pertinentes, sin embargo fue durante la anterior administración en la cual se consumaron los hechos de persecución sindical denunciados.
5. 368. En lo que respecta a la versión del querellante sobre actos antisindicales contra el secretario general y los miembros del directorio de ASEPA, el Gobierno aclara que es inexacta e indica que si bien es cierto que la Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar el recurso de amparo interpuesto, también constató que habían cesado las acciones que estaban limitando los derechos de reunión y de información, así como que las peticiones de los trabajadores ya habían sido acogidas en sede administrativa. El Gobierno informa que la persona a la que se atribuían los hechos denunciados ha renunciado a su puesto en la administración pública. El Gobierno adjunta a su respuesta copia de una notificación judicial en la que consta que existió persecución del secretario general por parte de su superior y que las autoridades judiciales ordenaron a la Dirección General de Aduanas que se abstuviera de obstaculizar el ejercicio de la actividad sindical del secretario general y de los miembros de ASEPA, condenándose al Estado al pago de daños y perjuicios; en cuanto a la alegada lentitud de los procesos judiciales relacionados con actos antisindicales, no le consta que ello sea así.
6. 369. En lo que respecta al alegato relativo a la negativa del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Trabajo a firmar un convenio sobre libertad sindical, lo afirmado por la organización querellante resulta inexacto, abusa de consideraciones subjetivas y omite referirse al hecho de que en un Estado de derecho la administración deberá actuar sometida al ordenamiento jurídico (principio de legalidad) y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento. El Gobierno adjunta a su respuesta una copia de la contestación formulada por el Ministerio de Hacienda al recurso de amparo presentado por la organización querellante ante la justicia a este respecto. Entre otras cosas, en dicha respuesta se manifiesta que: "no se está dando largas al asunto, ... todos esos documentos han sido objeto de estudio y análisis, al amparo de lo que establece el Reglamento de negociación colectiva; en cuanto al estancamiento del procedimiento de suscripción es menester reiterar que éste es imputable a la ASEPA, ya que el Convenio que nos ha sido enviado no cumple a cabalidad con las observaciones realizadas oportunamente por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo; etc.".
7. 370. En cuanto al alegato relativo a la negativa de que ASEPA utilice un vehículo oficial durante las 24 horas del día, el Gobierno manifiesta que no es cierto y que la organización querellante ha tenido acceso en todo momento, siempre que lo haya requerido, a los vehículos de la institución y en ningún caso se le ha privado de dicho instrumento de trabajo para efectuar sus actividades. Asimismo, el Gobierno indica que la utilización de los vehículos del Estado está regulada por la ley de tránsito que establece las restricciones pertinentes.

C. Conclusiones del Comité

1. 371. El Comité observa que los alegatos presentados en el presente caso se refieren a distintos actos antisindicales por parte de las autoridades administrativas contra la Asociación de Empleados Públicos Aduaneros (ASEPA); algunos de ellos se sitúan en un contexto de reestructuración.
2. 372. En lo que respecta al alegato según el cual existe un hostigamiento sindical en contra de ASEPA, a través de una supuesta reestructuración de puestos para eliminar las actividades del Centro de Documentación e Información Aduanera (del que es jefe el secretario general de la ASEPA y es utilizado como oficina de dicho sindicato), el Comité observa que el Gobierno niega dicho alegato y manifiesta que la organización ASEPA tiene asegurado su espacio físico. Dada la contradicción entre los alegatos y la respuesta del Gobierno, el Comité no se halla en condiciones de determinar si hubo una motivación antisindical en la reestructuración en cuestión. No obstante, observando que según el Gobierno está en curso un recurso de inconstitucionalidad ante la justicia sobre este tema, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado de dicho proceso. En cualquier caso, el Comité considera que el sindicato no debería ser privado - en la medida que sea posible - de un local en el lugar de trabajo.
3. 373. En cuanto a la separación de sus puestos de trabajo de 255 funcionarios en noviembre de 1994 (de los cuales, según la organización querellante, 63 se encontraban afiliados a la ASEPA y algunos de ellos eran dirigentes sindicales), el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: el sistema aduanero sufrió una reestructuración, indispensable y fundamental para su modernización; los funcionarios libremente escogieron entre ser trasladados a otras instituciones o que se les cancelaran sus prestaciones; no consta que ningún dirigente sindical activo haya sido incluido en el proceso de reestructuración y la organización querellante no ha facilitado nombres al respecto.
4. 374. Aunque observa que existen divergencias entre lo declarado por la organización querellante y el Gobierno, en cuanto a si la reestructuración alcanzó a dirigentes sindicales de ASEPA, el Comité constata que la organización querellante no ha facilitado nombres de dirigentes, y que tanto ésta como el Gobierno reconocen que los funcionarios afectados aceptaron las ofertas de las autoridades. El Comité desea recordar que en distintas ocasiones ha señalado que "sólo le corresponde pronunciarse sobre alegatos de programas y procesos de racionalización económica, impliquen éstos o no reducciones de personal, en la medida en que hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales. En cualquier caso, debe lamentarse que en los procesos de racionalización y reducción de personal no se consulte o se intente llegar a un acuerdo con las organizaciones sindicales" (véase 291.er informe, caso núm. 1707 (Perú), párrafo 189, 286.o informe, caso núm. 1609 (Perú), párrafo 434 y 292.o informe, casos núms. 1620 y 1702 (Colombia)). El Comité observa que la reestructuración a la que se refiere la organización querellante tuvo un carácter global, alcanzando a un importante número de trabajadores y no sólo a los afiliados a ASEPA; no obstante, el Comité no dispone de elementos para determinar si la organización querellante fue debidamente consultada. Por consiguiente, el Comité subraya de manera general la importancia de que en todo proceso de reestructuración se consulte a las organizaciones sindicales interesadas.
5. 375. En cuanto al alegato, redactado en términos generales y sin mayores precisiones, relativo a actos antisindicales contra la organización ASEPA, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: 1) la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social consideró que los hechos alegados habían sido probados y declaró con lugar la denuncia presentada por ASEPA; 2) se dio una satisfacción en sede administrativa a la denuncia presentada; y 3) se solicitó al departamento de personal del Ministerio de Hacienda que tomara las medidas disciplinarias correspondientes (tres de los funcionarios responsables ya no trabajan en la administración pública). El Comité toma nota de estas informaciones y de que, de la documentación enviada por la organización querellante se desprende que las autoridades judiciales ordenaron al Estado el pago de daños y perjuicios causados. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que en el futuro los funcionarios de categoría superior reciban instrucciones para no obstaculizar las actividades sindicales de los funcionarios de sus dependencias.
6. 376. En relación con el alegato relativo a la comisión de actos antisindicales contra el secretario general (hostigamiento por parte de su superior) y los integrantes del directorio de ASEPA, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que constató que las acciones antisindicales habían cesado, que las peticiones de los trabajadores habían sido acogidas satisfactoriamente en sede administrativa y que el responsable de los actos alegados ha renunciado a su puesto de trabajo.
7. 377. A este respecto, el Comité observa que aunque la organización querellante no especifica cuáles han sido los actos antisindicales contra el secretario general y los directivos de dicha organización, el Gobierno no niega la existencia de los mismos, se refiere a acciones contra los derechos de reunión y de información y acompaña una copia de una notificación judicial acreditando que hubo persecución del secretario general por parte de su superior y que se condenó al Estado al pago de daños y perjuicios. En estas condiciones, al tiempo que toma nota de que el Gobierno afirma que las acciones antisindicales de hostigamiento contra dirigentes sindicales han cesado y que la persona responsable ya no trabaja en la administración pública, el Comité subraya el principio de que ninguna persona debería ser objeto de discriminación o de perjuicios en el empleo a causa de su actividad o de su afiliación sindical legítimas, y que debe sancionarse a las personas responsables de la comisión de tales actos. El Comité pide al Gobierno que tome medidas para garantizar el cumplimiento de este principio en el futuro.
8. 378. En lo que respecta al alegato según el cual las autoridades del Ministerio de Hacienda se niegan a firmar un convenio sobre libertad sindical, el Comité toma nota de que tanto la organización querellante como el Gobierno manifiestan que se ha interpuesto un recurso judicial al respecto y que aún no se ha dictado el fallo correspondiente (según el Gobierno, entre otras cosas, el convenio presentado debía ajustarse al ordenamiento jurídico y no cumple con las observaciones realizadas por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo). Dada la ausencia de datos precisos en la queja sobre este alegato, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado de dicho proceso judicial a fin de que pueda considerar los problemas planteados a este respecto.
9. 379. En cuanto al alegato relativo a los retrasos y tácticas dilatorias de que son objeto tres procesos judiciales interpuestos por la ASEPA en relación con actos antisindicales, el Comité observa que el Gobierno manifiesta que no le consta que ello sea así. Al tiempo que advierte que la organización querellante se refiere a tres procesos judiciales en los cuales considera que se habrían efectuado "tácticas dilatorias" para dictar los fallos, el Comité constata que la organización querellante no facilita datos concretos sobre el alcance y causas de posibles retrasos que permitan al Comité dar por demostrados estos alegatos.
10. 380. En lo que respecta a la alegada negativa a que ASEPA participe en "la mesa de concertación" (según la organización querellante, sólo se le informaría sobre las medidas adoptadas por las autoridades en relación con la modernización aduanera, sin tener en cuenta sus opiniones o propuestas alternativas), el Comité toma nota de que el Gobierno responde que la organización querellante no ha especificado cuál ha sido la mesa de concertación en la que no se le ha permitido participar, y que afirma que existe una total apertura con todos aquellos trabajadores que quieran formular planteamientos serios pertinentes a sus intereses ante el Ministerio. En estas condiciones, el Comité observa que los alegatos presentados son de carácter demasiado general y que, tal como ha indicado anteriormente, no dispone de elementos para determinar si hubo verdaderas consultas en el proceso de reestructuración de aduanas. El Comité debe limitarse pues, a subrayar la importancia que atribuye a la promoción del diálogo y la consulta en las cuestiones de interés común entre las autoridades públicas y las organizaciones profesionales más representativas del sector de que se trate (véase 254.o informe, caso núm. 1362 (España), párrafo 162).
11. 381. En cuanto al alegato relativo a la negativa de permitir a ASEPA la utilización de un vehículo oficial durante las 24 horas del día, contrariamente a la práctica que existía, el Comité toma nota de las informaciones del Gobierno y considera que la no autorización de utilizar un vehículo del Estado no viola en sí los principios de la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 382. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) en lo que respecta al alegato según el cual existe un hostigamiento sindical en contra de ASEPA, llevado a cabo a través de una supuesta reestructuración de puestos para eliminar las actividades del Centro de Documentación e Información Aduanera (del cual es jefe el secretario general de la ASEPA y es utilizado como oficina de dicho sindicato), el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado del proceso judicial en curso a este respecto. Asimismo, el Comité considera que, en cualquier caso, el sindicato no debería ser privado, en la medida de lo posible, de un local en el lugar de trabajo;
   • b) en cuanto al alegato relativo a actos antisindicales contra la organización sindical ASEPA, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que en el futuro, los funcionarios de categoría superior reciban instrucciones para no obstaculizar las actividades sindicales de los funcionarios de sus dependencias;
   • c) en cuanto a los alegatos sobre actos antisindicales contra el secretario general y otros dirigentes sindicales de ASEPA - confirmados y sancionados por la autoridad judicial -, el Comité subraya el principio de que ninguna persona debería ser objeto de discriminación o de perjuicios en el empleo a causa de su actividad o de su afiliación sindical legítimas, y que debe sancionarse a las personas responsables de la comisión de tales actos. El Comité pide al Gobierno que tome medidas para garantizar el cumplimiento de este principio en el futuro, y
   • d) en lo que respecta al alegato relativo a la negativa de las autoridades del Ministerio de Hacienda a firmar un convenio sobre libertad sindical, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado del proceso judicial en curso a fin de que pueda considerar los problemas planteados a este respecto.