Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 299, June 1995

Case No 1808 (Costa Rica) - Complaint date: 12-SEP-94 - Closed

1. 361. La plainte qui fait l'objet du présent cas figure dans des communications de l'Association des agents publics des douanes (ASEPA) datées du 12 septembre et des 5 et 14 octobre 1994. L'ASEPA a envoyé des informations complémentaires par une communication du 24 novembre 1994. Le gouvernement a envoyé ses observations par des communications des 14 février et 4 mai 1995.
2. 362. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 363. Dans ses communications des 12 septembre, 5 et 14 octobre, et 24 novembre 1994, l'Association des agents publics des douanes (ASEPA) dénonce les actes antisyndicaux ci-après menés à son encontre par les autorités administratives:
   • - le harcèlement syndical opéré par le biais d'une prétendue restructuration des postes pour mettre fin aux activités du Centre de documentation et d'information douanière, qui est dirigé par le secrétaire général de l'ASEPA et dont les locaux servent de bureau à ce syndicat;
   • - la décision prise par les autorités en novembre 1994 de mettre fin aux fonctions de 255 fonctionnaires, dont 63 étaient membres de l'ASEPA (et certains d'entre eux en étaient les dirigeants), assortie d'une offre de mutation ou de formation en vue de la création de petites entreprises. L'organisation plaignante indique que les fonctionnaires visés ont accepté l'offre du gouvernement;
   • - le refus de participer à un groupe de concertation. L'organisation plaignante déclare que l'administration a invité les dirigeants syndicaux à participer à des entretiens et des exposés sur la modernisation douanière, mais seulement pour les informer des réalisations déjà effectuées, et non pour recueillir leur opinion ou leur permettre de faire des contre-propositions;
   • - les persécutions à l'égard de l'ASEPA, les manoeuvres d'obstruction menées à son encontre et la violation de son autonomie syndicale. L'organisation plaignante a envoyé à ce sujet le texte d'un avis indiquant que les autorités judiciaires ont condamné l'Etat à verser des dommages-intérêts en juillet 1994 (toutefois, l'organisation plaignante ne donne aucune indication concrète sur les faits dénoncés et les personnes visées);
   • - la perpétration d'actes antisyndicaux à l'encontre du secrétaire général et des dirigeants de l'ASEPA (à ce sujet, l'organisation plaignante mentionne bien une condamnation en justice de l'Etat à verser des dommages-intérêts, mais n'a pas envoyé le texte du jugement et n'a pas précisé quels étaient les actes antisyndicaux commis);
   • - les retards apportés aux actions judiciaires intentées par l'ASEPA contre les actes antisyndicaux susvisés (l'organisation plaignante mentionne trois cas où se sont produites des "manoeuvres dilatoires");
   • - le refus des autorités de signer une convention sur la liberté syndicale en cours de négociation depuis trois ans (l'organisation plaignante indique qu'elle a déposé un recours en amparo devant la justice à ce sujet);
   • - le refus d'autoriser l'ASEPA à utiliser un véhicule officiel 24 heures sur 24 (depuis la création de l'ASEPA, tous les gouvernements l'ont autorisée à utiliser un véhicule de l'Etat).

B. Réponses du gouvernement

1. 364. Dans ses communications des 14 février et 4 mai 1995, le gouvernement déclare qu'il est faux et outrancier de prétendre que la restructuration des postes du Centre de documentation et d'information douanière et la réorganisation de cet organisme constituent des manifestations de harcèlement syndical. A cet égard, il faut avoir à l'esprit la décision no 5432-93 de la Chambre constitutionnelle relative au recours en amparo déposé par M. Loria Arias, secrétaire général de l'ASEPA, tendant à maintenir en vigueur le règlement relatif à l'organisation, aux compétences et aux fonctions du Service national des douanes, tel que prévu par le décret exécutif no 2215-6H-93, afin d'éviter de léser gravement l'intérêt général. Il convient de souligner que ce recours a été transformé en recours pour inconstitutionnalité et que son admissibilité est actuellement à l'étude. Le gouvernement indique également que l'ASEPA a l'assurance d'avoir des locaux, comme cela a été la règle jusqu'à maintenant.
2. 365. Par ailleurs, le gouvernement estime que l'allégation selon laquelle il aurait été mis fin aux fonctions de 255 fonctionnaires, parmi lesquels des dirigeants syndicaux, est ambiguë et incohérente. En effet, s'il est exact que le système douanier a fait l'objet d'une restructuration fondamentale, indispensable à sa modernisation et à l'accomplissement efficace de sa mission d'intérêt public, il faut aussi savoir que les fonctionnaires ont librement choisi entre un transfert à d'autres organismes ou la cessation de leurs fonctions. Le gouvernement affirme qu'on ne saurait affirmer qu'un dirigeant syndical en activité a été touché par cette restructuration, étant donné que le critère de l'appartenance syndicale n'est pas intervenu dans la détermination des postes à maintenir ou à supprimer; en outre, l'organisation plaignante ne cite pas le nombre des fonctionnaires qui auraient été ainsi visés, ce qui ôte toute valeur à ses allégations.
3. 366. Le gouvernement note que l'organisation plaignante ne précise pas de quel groupe de concertation elle parle. Il rappelle qu'il fait preuve d'une ouverture d'esprit totale vis-à-vis de tous les travailleurs, dirigeants syndicaux ou non, qui souhaitent présenter au ministère des revendications sérieuses au sujet de toutes questions qu'ils estiment liées à leurs intérêts.
4. 367. En ce qui concerne l'allégation relative aux persécutions antisyndicales dont l'ASEPA ferait l'objet, la Direction nationale de l'inspection du travail du ministère du Travail et de la Sécurité sociale a considéré en novembre 1992 que les faits allégués avaient été prouvés et a déclaré recevable la plainte portée par l'ASEPA contre l'organe de supervision et de contrôle des douanes. Conformément à l'article 52 de la loi constitutionnelle, le recours en amparo no 676-92 a donc été déclaré recevable, mais uniquement pour ce qui est de l'indemnisation et des frais; elle l'a rejeté sur le fond au motif que l'autorité administrative avait déjà fait droit à la demande du requérant. A ce sujet, il est établi que les responsables des faits sont les six fonctionnaires qui constituent l'organe de supervision et de contrôle des douanes. Le directeur des douanes a remis un rapport au Cabinet du ministre des Finances par communication du 25 octobre 1994, rapport qui a été remis pour action au Département du personnel, organe compétent pour les questions disciplinaires. Il convient de faire remarquer que trois des fonctionnaires ne sont plus au service de l'administration publique. Il apparaît donc clairement que l'administration actuelle s'est efforcée dès le départ d'établir les responsabilités respectives, et que c'est sous le règne de l'administration précédente que se sont produits les faits de persécution syndicale dénoncés.
5. 368. Le gouvernement déclare que la version donnée par le plaignant des actes antisyndicaux commis à l'encontre du secrétaire général et des dirigeants de l'ASEPA est inexacte et indique que, s'il est vrai que la Chambre constitutionnelle a déclaré partiellement recevable le recours en amparo qui avait été déposé, elle a constaté également qu'avaient cessé les mesures tendant à limiter le droit de réunion et d'information et que les demandes des travailleurs avaient été acceptées par l'autorité administrative. Le gouvernement indique que la personne à laquelle ont été imputés les faits incriminés s'est démise de ses fonctions au sein de l'administration publique. Il joint à sa réponse la copie d'un avis judiciaire constatant qu'il y a bien eu persécution du secrétaire général par son supérieur et que les autorités judiciaires ont ordonné à la direction générale des douanes de ne pas entraver l'exercice des activités syndicales du secrétaire général et des membres de l'ASEPA et ont condamné l'Etat à verser des dommages-intérêts. Par ailleurs, l'allégation relative à la lenteur des procédures judiciaires relatives aux actions antisyndicales n'est pas corroborée par les faits.
6. 369. En ce qui concerne l'allégation relative au refus du ministère des Finances et du ministère du Travail de signer une convention sur la liberté syndicale, les affirmations de l'organisation plaignante sont inexactes et exagérément subjectives et omettent de signaler le fait que, dans un Etat de droit, l'administration doit se soumettre à l'ordre juridique (c'est-à-dire au principe de légalité) et peut seulement prendre les mesures et fournir les services publics autorisés par cet ordre. Le gouvernement joint à son courrier une copie de la réponse faite par le ministère des Finances à la demande d'amparo présentée devant la justice à ce sujet par l'organisation plaignante. Cette réponse dit, entre autres, qu'"on n'a pas laissé traîner l'affaire ... tous les documents ont été étudiés et analysés, conformément au Règlement sur la négociation collective; par ailleurs, il convient de rappeler que le blocage de la procédure d'acceptation est imputable à l'ASEPA, puisque la convention qui nous a été envoyée n'était pas pleinement conforme aux observations faites en temps utile par la Direction des affaires juridiques du ministère du Travail".
7. 370. Pour ce qui est de l'allégation à l'effet que l'ASEPA s'est vu refuser l'utilisation d'un véhicule officiel 24 heures sur 24, le gouvernement indique qu'elle est inexacte et que l'organisation plaignante a eu accès aux véhicules de l'institution à chaque fois qu'elle l'a demandé, et qu'à aucun moment il ne l'a privée de cet instrument de travail pour mener à bien ses activités. Le gouvernement ajoute également que l'utilisation des véhicules de l'Etat est régie par la loi sur la circulation qui fixe les restrictions pertinentes.

C. Conclusions du comité

1. 371. Le comité note que les allégations formulées dans le présent cas portent sur différents actes antisyndicaux commis par les autorités administratives à l'encontre de l'Association des agents publics des douanes (ASEPA) et que certaines d'entre elles se situent dans le cadre d'une restructuration.
2. 372. Le comité note que le gouvernement réfute l'allégation selon laquelle l'ASEPA fait l'objet d'un harcèlement antisyndical qui se manifesterait par une restructuration des postes visant à mettre fin aux activités du Centre de documentation et d'information douanière (dont le chef est le secrétaire général de l'ASEPA et dont les locaux servent de bureau à ce syndicat) et indique que l'ASEPA a l'assurance d'avoir des locaux. Etant donné la contradiction existant entre les allégations du plaignant et la réponse du gouvernement, le comité n'est pas en mesure de déterminer si la restructuration contestée obéit à des motivations antisyndicales. Remarquant cependant que, selon le gouvernement, cette question fait actuellement l'objet d'un recours pour inconstitutionnalité devant la justice, il prie le gouvernement de le tenir informé de l'issue de ce recours. En tout état de cause, le comité estime que le syndicat ne devrait pas être privé, dans la mesure du possible, d'un local sur le lieu de travail.
3. 373. En ce qui concerne la décision prise en novembre 1994 de mettre fin aux fonctions de 255 fonctionnaires (dont 63, selon l'organisation plaignante, étaient membres de l'ASEPA et certains en étaient les dirigeants), le comité prend note de ce que le gouvernement a fait les déclarations suivantes: le système douanier a fait l'objet d'une restructuration fondamentale qui était indispensable à sa modernisation; les fonctionnaires ont choisi librement entre un transfert à d'autres organismes et la cessation de leurs fonctions; on ne saurait affirmer qu'un dirigeant syndical en activité a été touché par la restructuration, et l'organisation plaignante n'a fourni aucun nom à ce sujet.
4. 374. Tout en notant qu'il existe des divergences entre les déclarations de l'organisation plaignante et celles du gouvernement au sujet du point de savoir si la restructuration a touché des dirigeants syndicaux de l'ASEPA, le comité constate que l'organisation plaignante n'a pas fourni le nom de ces dirigeants et que, comme le gouvernement, elle reconnaît que les fonctionnaires touchés ont accepté l'offre des autorités. Le comité doit rappeler, comme il l'a fait en différentes occasions, "qu'il ne peut se prononcer sur les allégations concernant les programmes et les mesures de rationalisation économique, que ceux-ci impliquent ou non des réductions de personnel, que dans la mesure où ils ont donné lieu à des actes de discrimination ou d'ingérence antisyndicaux. Il ne peut alors que déplorer que, dans le cadre du programme de rationalisation et de réduction du personnel, le gouvernement n'ait pas consulté les organisations syndicales ou essayé de parvenir à un accord avec elles". (Voir 291e rapport, cas no 1707 (Pérou), paragr. 189; 286e rapport, cas no 1609 (Pérou), paragr. 434; 292e rapport, cas nos 1620 et 1702 (Colombie).) Le comité note que la restructuration évoquée par l'organisation plaignante présentait un caractère global et s'appliquait à un grand nombre de travailleurs, et non seulement aux membres de l'ASEPA, mais qu'il ne dispose pas des éléments lui permettant de déterminer si l'organisation plaignante a été dûment consultée. Il souligne donc de manière générale l'importance qu'il attache à ce que toute restructuration se fasse en consultation avec les organisations syndicales intéressées.
5. 375. En ce qui concerne l'allégation relative aux actes antisyndicaux commis à l'encontre de l'ASEPA, formulée en termes généraux et sans grandes précisions, le comité prend note des déclarations suivantes du gouvernement: 1) la Direction nationale de l'inspection du travail du ministère du Travail et de la Sécurité sociale a estimé que les faits allégués avaient été prouvés et a déclaré recevable la plainte présentée par l'ASEPA; 2) l'autorité administrative a fait droit à cette plainte; 3) il a été demandé au Département du personnel du ministère des Finances de prendre les mesures disciplinaires voulues (trois des fonctionnaires responsables ne sont plus au service de l'administration). Le comité prend note de ces informations et de ce qu'il ressort de la documentation envoyée par l'organisation plaignante que les autorités judiciaires ont ordonné à l'Etat de verser des dommages-intérêts. Il prie le gouvernement de prendre les mesures voulues pour qu'à l'avenir les fonctionnaires de rang supérieur reçoivent instruction de ne pas entraver les activités syndicales des fonctionnaires placés sous leur autorité.
6. 376. En ce qui concerne l'allégation relative aux actes antisyndicaux qui auraient été commis à l'encontre du secrétaire général (sous la forme d'un harcèlement de la part de son supérieur) et des dirigeants de l'ASEPA, le comité prend note de ce que le gouvernement a indiqué qu'il avait constaté que ces actes avaient cessé, que les demandes des travailleurs avaient été accueillies favorablement par l'autorité administrative et que le responsable des actes allégués s'était démis de ses fonctions.
7. 377. A cet égard, le comité observe que, si l'organisation plaignante ne précise pas la nature des actes antisyndicaux commis à l'encontre de son secrétaire général et de ses dirigeants, le gouvernement ne nie pas l'existence de ces actes, mentionne des mesures contrevenant au droit de réunion et d'information et joint à sa réponse une copie d'un avis judiciaire certifiant que le secrétaire général a fait l'objet de persécutions de la part de son supérieur et que l'Etat a été condamné à verser des dommages-intérêts. Dans ces conditions, tout en prenant note des affirmations du gouvernement selon lesquelles les actions antisyndicales de harcèlement menées à l'encontre de dirigeants syndicaux ont cessé et que la personne responsable n'est plus au service de l'administration, le comité souligne le principe selon lequel nul ne doit faire l'objet d'une discrimination ou subir un préjudice dans l'emploi en raison de son activité ou de son affiliation syndicale légitimes et que les responsables de tels actes doivent être punis. Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures voulues pour faire respecter ce principe dans l'avenir.
8. 378. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle les autorités du ministère des Finances ont refusé de signer une convention sur la liberté syndicale, le comité prend note de ce que l'organisation plaignante et le gouvernement ont indiqué tous deux qu'un recours avait été déposé en justice à ce sujet et qu'aucune décision n'avait encore été prise (selon le gouvernement, cette convention doit se conformer à l'ordre juridique et ne tient pas compte des observations faites par la Direction des affaires juridiques du ministère du Travail). Etant donné que la plainte ne fournit pas d'informations précises sur cette allégation, le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l'issue de l'instance judiciaire en question afin de pouvoir examiner les problèmes posés en l'espèce.
9. 379. En ce qui concerne l'allégation relative aux retards et manoeuvres dilatoires dont ont fait l'objet les trois recours intentés devant la justice par l'ASEPA au sujet d'actes antisyndicaux, le comité observe que le gouvernement ne conteste pas les faits. En même temps qu'il note que l'organisation plaignante mentionne trois décisions judiciaires qui auraient été retardées par suite de "manoeuvres dilatoires", le comité constate que l'organisation plaignante ne fournit sur la nature et les causes des retards en question aucune information concrète lui permettant d'en vérifier la véracité.
10. 380. En ce qui concerne le refus allégué d'autoriser l'ASEPA à participer "au groupe de concertation" (l'organisation plaignante affirme à ce sujet qu'on s'est contenté de l'informer des mesures prises par les autorités au sujet de la modernisation des douanes, mais qu'on n'a pas tenu compte de ses avis et de ses contre-propositions), le comité prend note de ce que le gouvernement répond que l'organisation plaignante n'a pas précisé de quel groupe de concertation il s'agissait et qu'il fait preuve d'une ouverture d'esprit totale vis-à-vis des travailleurs qui souhaitent présenter au ministère des revendications sérieuses touchant à leurs intérêts. Dans ces conditions, le comité observe que les allégations présentées sont par trop générales et que, comme indiqué précédemment, il ne dispose pas des éléments lui permettant de déterminer si la restructuration des douanes a donné lieu à de véritables consultations. Le comité doit se limiter à souligner l'importance de promouvoir le dialogue et les consultations sur les questions d'intérêt commun entre les autorités publiques et les organisations professionnelles les plus représentatives du secteur en question. (Voir 254e rapport, cas no 1362 (Espagne), paragr. 162.)
11. 381. En ce qui concerne l'allégation relative au refus d'autoriser l'ASEPA à se servir d'un véhicule officiel 24 heures sur 24, contrairement à la pratique en vigueur, le comité prend note des informations fournies par le gouvernement et condidère qu'un refus d'autoriser l'utilisation d'un véhicule de l'Etat ne constitue pas en soi une violation des principes de la liberté syndicale.

Recommandation du comité

1. 382. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) En ce qui concerne l'allégation selon laquelle l'ASEPA a été victime de harcèlement syndical par le biais d'une prétendue restructuration qui aurait visé à mettre fin aux activités du Centre de documentation et d'information douanière (dont le directeur est le secrétaire général de l'ASEPA et dont les locaux servent de bureau à celle-ci), le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l'issue de l'instance judiciaire en cours à ce sujet. De même, le comité considère qu'en un tel cas le syndicat ne devrait pas être privé dans la mesure du possible d'un local sur le lieu de travail.
   • b) En ce qui concerne l'allégation relative aux actes antisyndicaux qui auraient été perpétrés contre l'ASEPA, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures voulues pour qu'à l'avenir les fonctionnaires de rang supérieur reçoivent instruction de ne pas entraver les activités syndicales des fonctionnaires placés sous leur autorité.
   • c) En ce qui concerne les allégations relatives aux actes antisyndicaux qui auraient été commis à l'encontre du secrétaire général et les autres dirigeants de l'ASEPA - actes confirmés et sanctionnés par l'autorité judiciaire -, le comité souligne le principe selon lequel nul ne doit faire l'objet d'une discrimination ou subir un préjudice dans l'emploi en raison de son activité ou de son affiliation syndicale légitimes et que les responsables de tels actes doivent être punis. Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures voulues pour faire respecter ce principe dans l'avenir.
   • d) En ce qui concerne l'allégation relative au refus des autorités du ministère des Finances de signer une convention sur la liberté syndicale, le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l'issue de l'instance judiciaire en cours afin de pouvoir examiner les problèmes posés en l'espèce.