Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 302, March 1996

Case No 1817 (India) - Complaint date: 30-DEC-94 - Closed

1. 297. En una comunicación de fecha 30 de diciembre de 1994, el Congreso Panindio de Sindicatos (AITUC) presentó una queja contra el Gobierno de la India por violación de la libertad sindical. Posteriormente, envió informaciones complementarias por comunicación de 20 de febrero de 1995. La Central de Sindicatos Indios (CITU) presentó alegatos relativos a este caso en una comunicación de fecha 21 de febrero de 1995.
2. 298. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 12 de diciembre de 1995.
3. 299. La India no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 300. En sus comunicaciones de fechas 30 de diciembre de 1994 y 20 de febrero de 1995, respectivamente, el Congreso Panindio de Sindicatos (AITUC) y la Central de Sindicatos Indios (CITU) declaran que el Gobierno ha promulgado nuevas normas de reconocimiento de asociaciones/sindicatos de funcionarios y empleados de la administración central mediante la notificación núm. 2 (10/88 del Departamento de Personal y Formación - JCA (vol. IV)) de fecha 5 de noviembre de 1993 en virtud de los artículos 309 y 148, 5) de la Constitución de la India. Tanto el AITUC como la CITU alegan que las nuevas normas de reconocimiento (en adelante las "normas") modificarán y menoscabarán en sumo grado los derechos y las condiciones de empleo de por lo menos un millón y medio de empleados de la administración central, incluidos los trabajadores de los departamentos de correos y telecomunicaciones y que constituyen una flagrante violación de los principios de la libertad sindical.
2. 301. Los querellantes alegan más específicamente que las normas fueron promulgadas arbitrariamente sin consultar a las federaciones, los sindicatos, las asociaciones, tal como se requiere conforme a los mecanismos conjuntos de consulta (JCM) y al sistema de arbitraje obligatorio (CAS). El sistema conjunto de consulta (JCM) prevé que se efectúen tales consultas con relación a los asuntos que afectan a los trabajadores. De hecho, las normas eran ya objeto de discusión en los JCM. Sin esperar los resultados de las deliberaciones en el foro del JCM, el Gobierno promulgó las nuevas normas de manera unilateral, lo cual constituye una violación de los mecanismos de consulta.
3. 302. Además, muchas de las disposiciones contenidas en las normas violan los principios de la libertad sindical. Por ejemplo, según los términos de la norma 4, todos los sindicatos/asociaciones de funcionarios y empleados de la administración central que están legalmente reconocidos como tales dejarán de estarlo tras un período de un año y medio a contar a partir de la fecha en que se promulgaron las normas, a menos que se ajusten a las condiciones estipuladas en las mismas. Los querellantes alegan que las condiciones estipuladas en dichas normas para determinar la representatividad de un sindicato/una asociación son excesivas e injustas y se prestan a abusos por parte de las autoridades. Los querellantes señalan además que el reconocimiento es muy importante para los sindicatos/asociaciones del personal de los servicios de la administración central dado que la negociación colectiva y las discusiones sólo pueden tener un carácter oficial cuando se trata de entidades reconocidas. En todo caso, dado que, una vez otorgado, el reconocimiento confiere ciertos derechos, privilegios y beneficios a los sindicatos/asociaciones, no se puede suprimir arbitrariamente tal reconocimiento sin que esas organizaciones tengan la oportunidad de ser oídas. Por lo tanto, el reconocimiento de sindicatos/asociaciones otorgado previamente debe seguir siendo válido.
4. 303. Análogamente, en la norma 5, c) se estipula que el derecho a afiliarse a una asociación de funcionarios y empleados públicos se limita a una determinada categoría de funcionarios y empleados que tengan un interés común. En virtud de dicha cláusula, no podrán reconocerse ni las federaciones ni los sindicatos que agrupan a varias categorías de empleados. Actualmente, la mayoría de los sindicatos/asociaciones están constituidos por diferentes categorías/cuadros/grupos de empleados en determinados departamentos. En opinión de los querellantes, se impone esta restricción en la norma 5, c) con la intención de desorganizar a los sindicatos existentes a fin de debilitar su fuerza en la negociación colectiva. Señalan, además, que algunos de los sindicatos/asociaciones afectados por esta disposición fueron constituidos antes de la independencia y se han mantenido unidos y organizados desde entonces. En vista de que la norma 5, c) viola el derecho fundamental de los funcionarios y empleados de constituir las organizaciones que estimen conveniente, debería suprimirse y se debería permitir que dichos sindicatos y federaciones sigan funcionando.
5. 304. Asimismo, la norma 5, d) prevé que un sindicato/una asociación que represente como mínimo al 35 por ciento del total de empleados de una determinada categoría puede ser reconocido. Sin embargo, se dispone además en dicha norma que cuando haya una sola asociación cuyos afiliados superen ese 35 por ciento, se podrá otorgar también el reconocimiento a otra asociación cuyo número de afiliados se sitúe en segundo lugar en importancia, aunque represente un porcentaje inferior al 35 por ciento, si agrupa por lo menos el 15 por ciento de los empleados sindicados. Además de ser discriminatoria, esta disposición dará lugar a una proliferación de sindicatos tanto más por cuanto se pueden constituir hasta cinco sindicatos/asociaciones para una misma categoría de empleados. Los querellantes afirman que la idea que inspira esta disposición es obviamente la de desbaratar la unidad de los trabajadores y alentar a las fuerzas descontentas para que formen sindicatos minoritarios, con lo cual se ha de menoscabar la fuerza que tienen los sindicatos actuales en la negociación colectiva. Alegan también que hay que oponerse firmemente a esta disposición porque lo que se busca con ella es institucionalizar por vía legislativa la proliferación de sindicatos/asociaciones.
6. 305. Los querellantes afirman además que en virtud de la norma 5, e) se prohíbe a los jubilados y a los ex funcionarios y empleados afiliarse a una asociación o ser dirigentes de la misma. La norma 5, g) estipula que la dirección de una asociación de esa índole debe constituirse únicamente con personas que sean miembros de la misma. Señalan que de acuerdo con las normas existentes los empleados que se han jubilado pueden afiliarse a un sindicato, integrar su dirección y desempeñar otras funciones sindicales. Además, de acuerdo con los mecanismos conjuntos de consulta (JCM), los empleados jubilados pueden ser miembros o desempeñar funciones en los consejos de los JCM. Conforme a la ley sobre las organizaciones sindicales, los trabajadores de los departamentos de correos y telecomunicaciones tienen derecho a elegir personas ajenas al gremio como miembros y dirigentes de su sindicato. Los querellantes afirman que dado que la autonomía de una organización sindical sólo se puede garantizar efectivamente si los miembros tienen derecho a elegir libremente a sus representantes, las autoridades deberían abstenerse de toda intervención al respecto.
7. 306. Además, las cláusulas g), h), i) y j) de la norma 6 violan la libertad sindical al imponer restricciones a las actividades sindicales a las que se hace referencia a continuación. La publicación y distribución de noticias y de informaciones de interés general o particular para los afiliados constituyen actividades sindicales legítimas. Cualquier control sobre la publicación de informaciones destinadas a los afiliados equivale a una censura y una interferencia en los asuntos internos de un sindicato. Análogamente, el derecho a expresar opiniones mediante la prensa o de otra forma es un elemento fundamental de la actividad sindical y no se debería imponer restricción alguna a ese derecho. Estas disposiciones limitan también el derecho a mantener correspondencia con organizaciones sindicales internacionales.
8. 307. Por último, la norma 7 estipula que la verificación por el Gobierno del número de afiliados de una asociación de funcionarios públicos a efectos de su reconocimiento ha de efectuarse mediante el sistema de descuento salarial de las cuotas sindicales según las modalidades y con la periodicidad que prescriba el Gobierno. De acuerdo con esto, los empleados deberán dirigirse por escrito a la autoridad designada a tales efectos para pagar su cuota sindical al sindicato o la asociación respectivos. Conforme a este procedimiento, la cotización anual se recaudará en un mes. Los querellantes explican que actualmente la mayoría de los sindicatos/asociaciones prevén en sus estatutos el pago de cuotas mensuales y que el cobro de una cotización anual será difícil. Además, los querellantes afirman que, dado que este sistema será aplicado por funcionarios, se podrá ejercer presión sobre los trabajadores para que se afilien a una determinada asociación sobre la cual el Gobierno tenga influencia. Esto puede hacerse extraoficialmente de diversas maneras y ese tipo de presión sería difícil de comprobar. La verificación de la afiliación debería efectuarse mediante votación secreta y debería estar a cargo de un órgano independiente e imparcial.
9. 308. Los querellantes declaran, por último, que estas normas de reconocimiento han sido concebidas con la finalidad de modificar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados mediante una injerencia directa en los derechos de los sindicatos y la creación de condiciones que inducen a la fragmentación de los sindicatos que de no ser así contarían con una amplia base de afiliados. Dado que estas normas son contrarias al espíritu fundamental de los principios de la libertad sindical, deberían dejarse inmediatamente sin efecto.

B. Respuesta del Gobierno

1. 309. En su comunicación de fecha 12 de diciembre de 1995, el Gobierno explica, ante todo, que las normas de 1993 relativas al reconocimiento de asociaciones de funcionarios y empleados de los servicios de la administración central, han sido estipuladas de conformidad con el artículo 309 de la Constitución de la India. Esa disposición se aplica especialmente a las "personas nombradas como funcionarios públicos y para ocupar puestos en conexión con asuntos de carácter nacional o de la incumbencia de cualquiera de los Estados", ya que dichas personas se encuentran en una situación diferente de la de los trabajadores de otros sectores. El Gobierno destaca que las normas de 1993 se aplican a un gran número de funcionarios públicos empleados en los servicios de la administración del Estado.
2. 310. Por lo que respecta al alegato específico según el cual las normas de reconocimiento fueron promulgadas de manera arbitraria sin consultar previamente a los sindicatos/asociaciones tal como se requiere en virtud de los mecanismos conjuntos de consulta (JCM) y del sistema de arbitraje obligatorio (CAS), el Gobierno declara que no era necesario que las normas inscritas en ese marco fueran redactadas en consulta o de consuno con los miembros del JCM. Sin embargo, teniendo presente el espíritu que inspiran los JCM, la formulación de las normas de reconocimiento fue discutida en el Consejo Nacional de los JCM y se creó además una comisión con tal finalidad. Pero, tras una serie de reuniones, los empleados manifestaron que les era imposible someter a la consideración del Gobierno un proyecto común de normas. No obstante, el Gobierno mantuvo un gran número de discusiones con representantes de las asociaciones existentes acerca de diversos aspectos de esas normas y está haciendo todo lo posible por garantizar que se apliquen de manera adecuada.
3. 311. El Gobierno declara además que es incorrecto alegar que el reconocimiento ya otorgado a las asociaciones existentes vaya a quedar sin efecto tras un cierto período de tiempo. Con esas normas de reconocimiento sólo se pretende establecer ciertas restricciones y condiciones razonables a las cuales deben ajustarse las asociaciones de funcionarios y empleados públicos para poder ser reconocidas como tales por el Gobierno. Del mismo modo que las nuevas asociaciones tienen que cumplir las condiciones prescritas por las normas para obtener el reconocimiento, las asociaciones existentes tienen también que cumplir dichas condiciones para seguir teniendo derecho a este reconocimiento a fin de que haya un criterio uniforme al respecto. Además, se mantiene el reconocimiento de las asociaciones/federaciones existentes a fin de facilitar la transición. Hasta ahora, no se ha anulado el reconocimiento de ninguna asociación de funcionarios y empleados públicos.
4. 312. Análogamente, la norma 5, c) no fue tampoco redactada con la finalidad de desorganizar los sindicatos y federaciones. La finalidad de esas normas es, de hecho, procurar que las asociaciones de funcionarios y empleados públicos se constituyan en torno a las distintas categorías de personal a fin de que tengan un carácter homogéneo y también para evitar situaciones de conflicto de intereses entre los miembros de las asociaciones. Esta disposición, que no viola ninguno de los principios de la libertad sindical, sólo tiene por finalidad facilitar el funcionamiento adecuado de las asociaciones. Además, las normas no prohíben la formación de sindicatos compuestos por diversas categorías de personal. El Gobierno señala, asimismo, que las normas de reconocimiento sólo estipulan las condiciones requeridas para el reconocimiento de las organizaciones de base y no de las federaciones ya que de lo que se trata es únicamente de la afiliación de los funcionarios y empleados públicos a una asociación y no a una federación. Por consiguiente, la cuestión del reconocimiento de una federación sólo se planteará una vez que las asociaciones que constituyan esa federación hayan sido reconocidas. Por ende, las directrices para el reconocimiento de federaciones se establecerán, de ser necesario, en el momento apropiado.
5. 313. El Gobierno se refiere seguidamente al alegato según el cual la norma 5, d) es discriminatoria pues permite que una asociación que reúna a menos del 35 por ciento de los empleados sindicados sea reconocida si agrupa a por lo menos el 15 por ciento de los afiliados en el caso en que haya una única asociación que represente como mínimo al 35 por ciento del número total de empleados de una determinada categoría. El Gobierno rechaza el argumento según el cual la norma en cuestión dará lugar a una proliferación de sindicatos para una misma categoría de empleados. El Gobierno indica, en primer lugar, que se estipuló el porcentaje mínimo del 35 por ciento de los afiliados únicamente para garantizar que la asociación que obtenga el reconocimiento esté en condiciones de representar los intereses de un número importante de empleados de una determinada categoría y para reducir la rivalidad entre los sindicatos y no con la intención de menoscabar la unidad de los trabajadores. Conforme a esas normas, sólo se reconocerían dos asociaciones con el mayor número de afiliados. El propósito de reconocer a otra asociación cuyo número de afiliados se sitúa en el segundo lugar en importancia (menos del 35 por ciento pero más del 15 por ciento) es simplemente garantizar que no se dejen de lado las opiniones de los grupos minoritarios.
6. 314. Por lo que atañe a las cláusulas e) y g) de la norma 5, por la cual se prohíbe que los jubilados y los ex funcionarios y empleados sean miembros o dirigentes de una asociación, el Gobierno señala que la posibilidad de afiliarse a una asociación se limita a las personas en servicio y no a los jubilados y añade que lo mismo ocurría con las normas anteriores. Esto se debe a que las asociaciones de funcionarios y empleados públicos se constituyen para proteger los intereses del personal en servicio en relación con sus condiciones de trabajo, su bienestar, etc. De ello se deduce que sólo podrán ser miembros o dirigentes de esas asociaciones los empleados públicos en servicio a fin de asegurar la eficacia de la negociación. Para garantizar que los empleados públicos en servicio puedan desempeñar efectivamente las funciones inherentes a la actividad sindical, el Gobierno ha previsto que se otorguen a esas personas diversas facilidades y concesiones tales como la autorización de licencia por causas especiales, etc.
7. 315. Por lo que respecta a diversas cláusulas de la norma 6 por la cual se imponen restricciones a las publicaciones de las asociaciones, así como a su derecho de mantener correspondencia con organismos internacionales, el Gobierno responde que las asociaciones de funcionarios y empleados públicos se constituyen para promover los intereses de los empleados públicos en servicio en aquellos asuntos relativos a las condiciones de servicio, bienestar, etc. Esas asociaciones no deben desplegar actividades que no sean acordes con los fines y propósitos para los cuales han sido constituidas. Se han incluido estas disposiciones con el fin de garantizar que las asociaciones funcionen dentro del ámbito del reglamento del servicio público (administración central).
8. 316. Por último, el Gobierno señala que la decisión de comprobar la afiliación a las asociaciones mediante el sistema de descuento salarial de las cuotas sindicales fue tomada tras extensas deliberaciones. Este sistema se aplica ya de manera generalizada en el sector de la banca. Es incorrecto alegar que mediante este sistema de verificación el Gobierno podrá influir en la decisión de los trabajadores de afiliarse a un determinado sindicato. El descuento salarial de las cuotas sindicales se efectúa únicamente sobre la base de la declaración de cada empleado después de haberse comprobado su afiliación ante la asociación correspondiente. Por consiguiente, los temores que se han manifestado son infundados. Además, por lo que respecta al cobro de las cuotas, el Gobierno ha dado ya instrucciones para modificar la periodicidad prevista y adoptar una base mensual.

C. Conclusiones del Comité

1. 317. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren a la promulgación unilateral y arbitraria por el Gobierno de las normas de 1993 relativas al reconocimiento de asociaciones de funcionarios y empleados de los servicios de la administración central que afectan, según se indica, las condiciones de empleo de por lo menos un millón y medio de empleados de la administración central. Se alega, además, que las condiciones estipuladas en las normas para determinar el carácter representativo de una asociación a efectos de la negociación colectiva son excesivas y constituyen una violación de la libertad sindical.
2. 318. En lo que respecta a la cuestión de la consulta, el Comité toma nota de la afirmación de los querellantes de que las citadas normas fueron promulgadas sin haberse consultado suficientemente a las asociaciones pertinentes como era debido conforme a las disposiciones que rigen los mecanismos conjuntos de consulta (JCM) y el sistema de arbitraje obligatorio (CAS). Por otra parte, el Gobierno insiste en que la elaboración de las nuevas normas de reconocimiento fue discutida en el Consejo Nacional de los JCM y que, además, se constituyó una comisión con tal finalidad. Sin embargo, los empleados no lograron ponerse de acuerdo para presentar al Gobierno un proyecto común de normas a pesar de que se celebraron una serie de reuniones. Ante estas versiones divergentes de los hechos que precedieron a la promulgación de las nuevas normas, el Comité se limita a recordar el principio según el cual es esencial que, cuando se introduzca un proyecto de legislación que afecte la negociación colectiva o las condiciones de empleo, se proceda antes a consultas detalladas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición (revisada), 1996, párrafo 931).
3. 319. En cuanto al alegato según el cual el reconocimiento otorgado a las asociaciones de funcionarios y empleados de la administración central existentes será retirado tras un período de un año y medio a contar a partir de la fecha de promulgación de las nuevas normas si dichas asociaciones no cumplen con las condiciones establecidas en las mismas, el Gobierno responde que con esas normas sólo se pretende establecer ciertas restricciones y condiciones razonables que las nuevas asociaciones, al igual que las ya existentes, tendrán que cumplir a fin de obtener el reconocimiento. El Gobierno señala, además, que hasta la fecha no se ha anulado el reconocimiento de ninguna asociación de funcionarios y empleados públicos. A juicio del Comité, la cuestión de determinar si el retiro del reconocimiento es compatible con la libertad sindical dependerá en gran medida de que las condiciones estipuladas en las nuevas normas de reconocimiento sean en sí compatibles con los principios de la libertad sindical. El Comité examina este asunto en los párrafos siguientes.
4. 320. Los querellantes alegan que en virtud de la norma 5, c), que estipula que la afiliación se limita a una determinada categoría de funcionarios públicos que tengan un interés común, no se reconocerán ni las federaciones ni los sindicatos de diferentes categorías de empleados, lo cual llevará al desmembramiento de la mayoría de los sindicatos existentes constituidos en general por distintas categorías de empleados con lo cual se reducirá su fuerza en la negociación colectiva. El Gobierno, por su parte, declara que la finalidad de esta disposición es lograr la homogeneidad de las asociaciones y evitar que haya situaciones de conflicto de intereses. Por otra parte, esta disposición no excluye la formación de sindicatos que agrupen diferentes categorías de empleados o de federaciones ya que dichas normas establecen las condiciones para otorgar el reconocimiento únicamente a las organizaciones de base de funcionarios y empleados públicos y no a las federaciones. No obstante, el Gobierno reconoce que en el futuro podrían formularse directrices para el reconocimiento de federaciones. En este contexto, el Comité desea recordar al Gobierno que las federaciones y confederaciones deberían poder concluir convenios colectivos (véase Recopilación, op. cit., párrafo 783). Además, el Comité recuerda al Gobierno que con respecto a las restricciones que limitan la afiliación de los funcionarios y empleados públicos a los sindicatos que agrupan a dicha categoría de trabajadores, cabe aceptar que las organizaciones de base de funcionarios y empleados públicos puedan limitarse exclusivamente a estos trabajadores, a condición de no prever simultáneamente que estas organizaciones deban limitarse a los funcionarios o empleados de un ministerio, departamento o servicio particular y de que las organizaciones de base puedan afiliarse libremente a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes (véase Recopilación, op. cit., párrafo 285). Por consiguiente, la restricción que se impone a las organizaciones de base de limitar la afiliación a los funcionarios y empleados públicos que tengan un interés común puede ser admisible, siempre y cuando no se aplique dicha restricción a las federaciones o confederaciones.
5. 321. En lo que respecta al alegato según el cual la norma 5, d) (por la cual se permite que una segunda asociación que reúna a menos del 35 por ciento de las personas afiliadas sea reconocida si agrupa a por lo menos el 15 por ciento de los empleados sindicados) llevará a una proliferación de sindicatos constituidos por empleados de una misma categoría, el Gobierno indica que de acuerdo con esta disposición sólo se reconocerán dos asociaciones con el mayor número de afiliados. Además, la finalidad de la norma 5, d) no es distorsionar la unidad de los trabajadores sino únicamente asegurar que se escuche la opinión de la minoría. El Comité ha declarado en ocasiones anteriores que si ningún sindicato representa a más del 50 por ciento de los trabajadores en un centro de trabajo, deberían reconocerse no obstante los derechos de negociación colectiva a los sindicatos de dicha unidad, por lo menos en nombre de sus propios miembros (véase Recopilación, op. cit., párrafo 833). En este caso concreto se reconocen los derechos de negociación colectiva a una segunda asociación para una determinada categoría de empleados cuando la primera cuenta con un mínimo de afiliados equivalente al 35 por ciento de los trabajadores de dicha categoría. Dado que en virtud de la norma 5, d) se posibilita el reconocimiento de derechos de negociación a otra asociación cuando sólo haya una organización que reúna al 35 por ciento de los empleados, el Comité considera que esta disposición no contraviene los principios de la libertad sindical.
6. 322. Con respecto a las cláusulas e) y g) de la norma 5, por las cuales se prohíbe que los jubilados y los ex funcionarios y empleados puedan afiliarse a una organización o ser dirigentes de la misma, el Comité toma nota del argumento esgrimido por el Gobierno según el cual las asociaciones de funcionarios y empleados públicos se constituyen para proteger los intereses del personal en servicio en relación con las condiciones de trabajo, el bienestar, etc; y que por consiguiente debería limitarse la posibilidad de afiliarse a tales organizaciones o de desempeñar funciones sindicales en las mismas a los empleados en servicio a fin de garantizar la eficacia de las negociaciones. A ese respecto, el Comité quiere destacar, en primer lugar, que los ex funcionarios y empleados y los jubilados deben tener derecho a afiliarse a las organizaciones de su elección y, por lo tanto, en este caso deben poder ser miembros de una asociación de funcionarios y empleados públicos si así lo desean. En todo caso, se debería permitir que las organizaciones dispongan por sí mismas, ya sea en sus estatutos o en su reglamento, qué derechos han de tener los jubilados y los ex funcionarios y empleados. Por lo que respecta al derecho a desempeñar funciones sindicales, el Comité señala a la atención del Gobierno el principio general según el cual el derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus dirigentes constituye una condición indispensable para que puedan actuar efectivamente con toda independencia y promover con eficacia los intereses de sus afiliados. Para que se reconozca plenamente este derecho, es menester que las autoridades públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de ese derecho, ya sea en la fijación de las condiciones de elegibilidad de los dirigentes o en el desarrollo de las elecciones mismas. Más específicamente, para poner en conformidad con el principio de la libertad de elección las cláusulas que limitan el acceso a las funciones sindicales a las personas que trabajan efectivamente en la profesión considerada, es necesario por lo menos conferirles mayor flexibilidad, aceptando la candidatura de personas que hayan trabajado en épocas anteriores en la profesión y suprimiendo las condiciones de pertenencia a la profesión para una proporción razonable de los dirigentes de las organizaciones (véase Recopilación, op. cit., párrafos 353 y 371). El Comité solicita, por lo tanto, al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar en este sentido las disposiciones contenidas en la norma 5, e) y g).
7. 323. Con respecto a las diversas cláusulas de la norma 6 que, según se alega, imponen restricciones a las actividades sindicales, el Comité toma nota de que en efecto, la norma 6, g) dispone que sólo se podrán efectuar enmiendas a los estatutos o los reglamentos de una organización sindical "con la aprobación previa del Gobierno". A ese respecto, el Comité ha señalado que las enmiendas a los estatutos sindicales deben ser sometidas a debate y adoptadas por los propios miembros del sindicato. Para que las organizaciones tengan derecho a elaborar sus propios estatutos y reglamentos con libertad absoluta, la legislación nacional debería limitarse tan sólo a sentar las condiciones formales que deberán respetar los estatutos, los cuales, junto con los reglamentos correspondientes no necesitarán la aprobación previa de las autoridades públicas para entrar en vigor (véase Recopilación, op. cit., párrafos 342 y 333). El Comité solicita por lo tanto al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la norma 6, g) de modo que las enmiendas a los estatutos o reglamentos de una asociación no estén sujetas a la aprobación previa de las autoridades públicas.
8. 324. Asimismo, el Comité observa que: una asociación "no podrá crear ni publicar ningún periódico, revista o boletín sin la autorización previa del Gobierno" (norma 6, h)); "dejará de publicar cualquier periódico, revista o boletín si el Gobierno así lo exige por considerar que dicha publicación es contraria a los intereses de la administración central, del gobierno de cualquier Estado o de cualquier organismo gubernamental o que puede menoscabar las relaciones entre los funcionarios públicos y el Gobierno o cualquier autoridad pública, o perjudicar las relaciones entre el Gobierno de la India y el gobierno de un Estado extranjero" (norma 6, i)), y "no dirigirá ninguna comunicación ni entablará correspondencia con una autoridad extranjera excepto por conducto del Gobierno, el cual tendrá derecho a retener dicha comunicación" (norma 6, j)). El Comité ha puesto de relieve en ocasiones previas que el derecho de expresar opiniones sobre toda cuestión de interés general o especial para los sindicatos y sus afiliados sin autorización previa por medio de la prensa o en otra forma es uno de los elementos esenciales de los derechos sindicales. Además, el temor de las autoridades de que un periódico sindical pueda servir para lograr finalidades políticas ajenas a la actividad sindical, o, por lo menos, que rebasen ampliamente los límites normales de ésta, no constituye un motivo legítimo para negar la autorización de publicar dicho periódico. Por último, el principio según el cual las organizaciones nacionales de trabajadores tienen el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales implica para las mismas el derecho de mantenerse en contacto y, especialmente, de intercambiar sus publicaciones sindicales (véase Recopilación, op. cit., párrafos 153, 154, 160, 161 y 634). El Comité pide por lo tanto al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar las cláusulas h), i) y j) de la norma 6 de conformidad con los principios antes mencionados.
9. 325. Por último, el Comité observa que la norma 7 dispone que la verificación por el Gobierno de la afiliación a los efectos del reconocimiento de una asociación de funcionarios y empleados públicos "será efectuada mediante el sistema de descuento salarial de las cuotas sindicales según las modalidades y con la periodicidad que prescriba el Gobierno". El Comité considera, sin embargo, que deben existir en la legislación criterios objetivos, precisos y previamente establecidos para determinar la representatividad de una organización de empleadores o de trabajadores, y que dicha apreciación no podría dejarse a la discreción de los gobiernos (véase Recopilación, op. cit., párrafo 315). El Comité considera que para poder determinar de la mejor manera posible la representatividad de las organizaciones sindicales es necesario garantizar la imparcialidad y la confidencialidad del procedimiento. Por ende, la verificación de la representatividad de una organización sindical debería estar a cargo de un órgano independiente e imparcial. El Comité solicita por lo tanto al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la norma 7 de acuerdo con ese criterio.
10. 326. De modo más general, el Comité observa que esas nuevas normas de reconocimiento reglamentan cuestiones relativas a las asociaciones de funcionarios y empleados públicos en términos demasiado detallados. A ese respecto, el Comité señala a la atención del Gobierno el principio según el cual ninguna legislación sindical debe menoscabar los derechos de los trabajadores definidos en el marco de los principios de la libertad sindical. Prescripciones legislativas demasiado detalladas y estrictas en la materia pueden frenar en la práctica la creación y el desarrollo de las organizaciones sindicales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 332).
11. 327. Con respecto a la cuestión inicial de si la norma 4 (por la cual se suprime el reconocimiento ya otorgado a las asociaciones de funcionarios y empleados de la administración central ya existentes si éstas no respetan las condiciones estipuladas en las nuevas normas) es compatible o no con los principios de la libertad sindical, el Comité observa que si bien algunas de las condiciones establecidas en las nuevas normas son compatibles con los principios de la libertad sindical otras no lo son tal como se indica en los párrafos precedentes. Por consiguiente, el Comité se ve obligado a concluir que el retiro de ese reconocimiento de las asociaciones de funcionarios y empleados de la administración central no está en conformidad con la libertad sindical en la medida en que las condiciones estipuladas en las nuevas normas de reconocimiento son en sí incompatibles con los principios de la libertad sindical. El Comité toma debida nota de la declaración del Gobierno de que hasta ahora no se ha suprimido el reconocimiento de ninguna de las asociaciones existentes. El Comité solicita pues al Gobierno que adhiera estrictamente a esta práctica hasta tanto haya tomado medidas para enmendar las disposiciones de las nuevas normas de reconocimiento que son incompatibles con los principios de la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 328. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité recuerda que es esencial que, cuando se introduzca un proyecto de legislación que afecte la negociación colectiva o las condiciones de empleo, se proceda antes a consultas detalladas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas;
   • b) el Comité recuerda al Gobierno que las federaciones y confederaciones deberían poder concluir convenios colectivos. Además, recuerda que con respecto a las restricciones que limitan la afiliación de los funcionarios y empleados públicos a los sindicatos que agrupan a dichas categorías de trabajadores, cabe aceptar que las organizaciones de base de funcionarios y empleados públicos puedan limitarse exclusivamente a estos trabajadores, a condición de no prever simultáneamente que estas organizaciones deban limitarse a los funcionarios o empleados de un ministerio, departamento o servicio particular y de que las organizaciones de base puedan afiliarse libremente a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes;
   • c) el Comité solicita al Gobierno que tome medidas para enmendar las normas 5, e) y g), 6, g), h), i) y j), y 7 de las normas de 1993 relativas al reconocimiento de las asociaciones de funcionarios y empleados de los servicios de la administración central de conformidad con los principios enunciados detalladamente en sus conclusiones. Solicita además al Gobierno que tenga a bien informarle de la evolución de la situación en ese sentido, y
   • d) el Comité solicita al Gobierno que adhiera estrictamente a la práctica de no retirar el reconocimiento a las asociaciones de funcionarios y empleados públicos existentes hasta tanto no haya tomado medidas apropiadas para enmendar las disposiciones de las nuevas normas de reconocimiento que sean incompatibles con los principios de la libertad sindical. Solicita también al Gobierno que le mantenga informado de cualquier cambio a ese respecto.