Definitive Report - Report No 300, November 1995

Case No 1839 (Brazil) - Complaint date: 17-MAY-95 - Closed

1. 74. La queja figura en una comunicación de la Central Unica de Trabajadores de fecha 17 de mayo de 1995. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 4 de septiembre de 1995.
2. 75. Brasil no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) pero ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 76. En su comunicación de 17 de mayo de 1995, la Central Unica de Trabajadores (CUT) explica que en Brasil las actividades de extracción, refinamiento y destilación de petróleo se desarrollan por Petrobrás que es la empresa pública brasileña más importante y que tiene el monopolio estatal. Petrobrás emplea alrededor de 50.000 trabajadores organizados en 20 sindicatos y en una federación nacional, la Federación Unica de Petroleros (FUP) afiliada a la CUT. La fecha prevista para la negociación colectiva entre esa categoría representada por la CUT y la dirección de Petrobrás es, cada año, el 1.o de septiembre.
2. 77. El querellante añade que la negociación de 1994 se inició en el mes de agosto y se prolongó durante el mes de septiembre con una negativa permanente de la empresa a aceptar las principales reivindicaciones sindicales (ajuste salarial según la inflación; 10 por ciento de productividad; reajuste mensual de los salarios; pago de los pasivos laborales; reposición de los efectivos de personal a través de concursos públicos, etc.). Habiéndose llegado a un impase, las asambleas sindicales aprobaron la realización de una huelga por tiempo indeterminado a partir del 27 de septiembre. El día 30 de septiembre el Tribunal Superior del Trabajo juzgó que la huelga era abusiva (ilegal) y retiró ciertos derechos históricos de la categoría profesional en cuestión, como por ejemplo, la garantía del empleo y la licencia de dirigentes sindicales. Durante una asamblea que tuvo lugar, los sindicatos del petróleo decidieron mantener la huelga. El día 5 de octubre a solicitud de la FUP y del presidente de la CUT se realizó una negociación con el Presidente de la República y con los Ministros de Hacienda, de Trabajo, y de Minas y Energía, firmándose con este motivo unos términos de entendimiento en los que se determinaba la reanudación de las negociaciones por parte de Petrobrás, la discusión de las pérdidas salariales, el no despido o sanciones contra los huelguistas, la creación de una comisión para la discusión sobre créditos en favor de trabajadores, el pago de las horas extras de turno y la negociación de las cláusulas sociales del acuerdo colectivo. La huelga fue suspendida.
3. 78. El querellante indica que en los meses de octubre y noviembre la dirección de Petrobrás se negó a cumplir con los términos del acuerdo e inició procesos administrativos contra los huelguistas en Minas Gerais, Bahía y Feara. El 10 de noviembre ante la amenaza de reiniciar la huelga hubo una nueva negociación, llegándose a un acuerdo entre la FUP y los Ministros de Minas y de Trabajo (que el querellante envía en anexo), previéndose en el mismo el pago de dos salarios extras como complemento en favor de los trabajadores, la amnistía de los dirigentes sindicales sancionados como consecuencia de movimientos reivindicatorios y el derecho de defensa de todos los trabajadores petroleros amenazados con sanciones y, por último, el mantenimiento de la garantía de empleo y otras cláusulas sociales del acuerdo colectivo.
4. 79. El 25 de noviembre el Gobierno revocó el acuerdo firmado y por ello se reinició la huelga. Ese mismo día se produjo una nueva audiencia en el Tribunal Superior del Trabajo en la que Petrobrás presentó una propuesta de conciliación garantizando la revisión de los niveles salariales de la empresa, lo que resultaría en un reajuste del 12 al 18 por ciento por banda salarial. Los petroleros aceptaron la propuesta (el querellante envía copia del protocolo) y suspendieron la huelga. No obstante, en el mes de diciembre Petrobrás se negó a aplicar los términos del acuerdo firmado alegando que el Gobierno no lo autorizaba.
5. 80. En enero abril, la FUP continuó reivindicando que la empresa cumpliera el acuerdo firmado y a raíz de su negativa las asambleas sindicales aprobaron la realización de una nueva huelga. El día 3 de mayo empezó la huelga de los trabajadores petroleros en todo el país reivindicando el cumplimiento del acuerdo del 25 de noviembre de 1994, la reposición salarial del 26 por ciento, el reintegro de los despedidos durante el período Collor, la reposición de los efectivos del personal de la empresa y el pago de créditos en favor de los trabajadores. El 9 de mayo el Tribunal Superior del Trabajo juzgó que la huelga era abusiva alegando la nulidad jurídica del acuerdo de noviembre/diciembre de 1994 y por tanto la ausencia de motivos para el movimiento de huelga. El 11 de mayo, por decisión de la Presidencia de la República, Petrobrás empezó a despedir a funcionarios de la empresa invocando justa causa, entre ellos a varios dirigentes sindicales. El 15 de mayo se habían efectuado 59 despidos entre los cuales dirigentes de los sindicatos y de la federación. La huelga continuó y los sindicatos garantizaron el mantenimiento de las instalaciones y el 30 por ciento de la producción de gas, para el abastecimiento de los hospitales, industrias y domicilios.
6. 81. A juicio de la dirección de la CUT, las medidas adoptadas por el Gobierno brasileño constituyen una flagrante violación de la Constitución nacional y del Convenio núm. 98 de la OIT, ratificado por Brasil. Concretamente el texto constitucional prevé que el despido de los dirigentes sindicales solamente puede realizarse una vez comprobada la realización de un delito o falta grave. Por otra parte, el querellante insiste en que el Tribunal Superior del Trabajo declaró nulo el acuerdo colectivo (de 10 de noviembre de 1994) invocando que el mismo fue realizado fuera de las fechas para la negociación y que no fue firmado por la empresa. Sin embargo, como se ha indicado, dicho acuerdo fue firmado por dos Ministros de Estado y por tanto por autoridades jerárquicamente superiores a la dirección de Petrobrás, que está subordinada a ellos. El Poder Ejecutivo por su parte desconoce y rechaza el documento negociado y firmado por la anterior administración de la cual el actual Presidente de la República formaba parte.

B. Respuesta del Gobierno

1. 82. En su comunicación de 4 de septiembre de 1995, el Gobierno confirma que la empresa Petrobrás S.A. es la mayor empresa pública brasileña y que tiene el monopolio estatal de la extracción, refinamiento, destilación y distribución de derivados del petróleo, empleando a alrededor de 50.000 funcionarios, organizados en 20 sindicatos y en una federación nacional, la Federación Unica de los Petroleros (FUP) afiliada a la Central Unica de Trabajadores (CUT).
2. 83. El Gobierno añade que las negociaciones entre la empresa y los trabajadores se produjeron cronológicamente como sigue:
   • - agosto de 1994. Inicio de las negociaciones para la renovación del acuerdo colectivo sin que las partes lleguen a un acuerdo;
3. - 24 de septiembre de 1994. Las asambleas sindicales aprueban la realización de una huelga por tiempo indeterminado;
4. - 30 de septiembre de 1994. A raíz de la huelga, el conflicto fue resuelto por el Tribunal Superior del Trabajo, de acuerdo con el artículo 114 de la Constitución federal que establece lo siguiente:
   • "Compete a la justicia del trabajo conciliar y juzgar las diferencias individuales y colectivas entre trabajadores y empleadores, incluidos los entes de derecho público externo y de la administración pública directa de los municipios, del distrito federal, de los Estados y de la Unión, y, en la forma prevista por la ley, otras controversias relativas a la relación de trabajo, así como los litigios que se originen en el cumplimiento de sus propias sentencias, incluidas las que tienen carácter colectivo.
5. 1. Fracasada la negociación colectiva, las partes podrán elegir árbitros.
6. 2. Si cualquiera de las partes rehúsa la negociación o el arbitraje, se faculta a los sindicatos respectivos a someter el conflicto colectivo a la justicia, pudiendo ésta establecer normas y condiciones, respetándose las disposiciones convencionales y legales mínimas de protección laboral."
   • El Gobierno añade que en su sentencia (30 de septiembre de 1994), el Tribunal estableció también las condiciones de trabajo que deberían respetar las partes hasta la nueva fecha límite, es decir, agosto de 1995. Con la decisión del Tribunal la categoría de que se trate debería volver inmediatamente al trabajo, en virtud de la ley sobre la huelga (ley núm. 7783/89). No obstante la existencia de esta decisión judicial, los trabajadores petroleros mantuvieron la huelga sin que se hubiera formalizado acuerdo alguno;
7. - 5 de octubre de 1994. Los trabajadores petroleros volvieron al trabajo y siguieron buscando acuerdos con la empresa y con el Gobierno sin que se consiguiera formalizar acuerdo alguno;
8. - 25 de noviembre de 1994. Se reinicia el movimiento de huelga cuando la empresa recurrió al Tribunal Superior del Trabajo. Antes de que éste tomara decisión alguna, Petrobrás firmó un Protocolo de Intenciones y a consecuencia de esto el proceso judicial se extinguió y se suspendió la huelga;
9. - 3 de mayo de 1995. Los trabajadores petroleros realizaron nuevamente un movimiento de huelga reivindicando el cumplimiento del Protocolo de Intenciones que se había firmado el 25 de noviembre de 1994;
10. - 9 de mayo de 1995. La empresa sometió el conflicto colectivo, a través de la correspondiente acción judicial, al Tribunal Superior del Trabajo, solicitando la declaración de ilegalidad de la huelga con el argumento de que se hallaba en vigor una norma colectiva establecida por el Tribunal que viene siendo cumplida y que convierte, por tanto, en virtud de la ley núm. 7783/89, la huelga en abusiva. El Tribunal, después de analizar los argumentos de la empresa, juzgó que la huelga era abusiva, no reconoció validez jurídica al Protocolo de Intenciones, y determinó el retorno al trabajo de los empleados.
11. 84. El proceso judicial de declaración del carácter abusivo de la huelga se produjo dentro de los límites de la Constitución federal y de la ley núm. 7783/89. La categoría profesional en cuestión ejerció su más amplio derecho de defensa que se asegura siempre a las partes en los regímenes democráticos. Como consecuencia de la declaración del carácter abusivo de la huelga se permitió a la empresa, de acuerdo con lo establecido por la ley, realizar despidos y sustituir a empleados que estaban en huelga, tanto para velar por el cumplimiento de la decisión judicial como para que se respetara el estado de derecho. También correspondía a la empresa asegurar el abastecimiento de productos esenciales a la comunidad, tales como combustibles y gas de cocina, cuya falta estaba alcanzando a toda la población y comprometiendo la seguridad nacional. Para garantizar tal abastecimiento fue necesario realizar algunos despidos para sustituir a los trabajadores que insistían en continuar la huelga una vez declarada ilegal. El Gobierno envía sentencias judiciales sobre los asuntos planteados en el presente caso de fechas 9 y 26 de mayo de 1995.

C. Conclusiones del Comité

1. 85. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante alega: 1) la violación del principio de negociación colectiva consagrado en el Convenio núm. 98 durante el conflicto colectivo en el sector petrolero brasileño (septiembre de 1994 mayo de 1995) con motivo de la negociación del acuerdo entre los trabajadores petroleros y la empresa Petrobrás S.A. (monopolio estatal); 2) que con motivo de las huelgas emprendidas en el marco de dicho conflicto colectivo se procedió al despido de 59 huelguistas (tanto sindicalistas como dirigentes sindicales).
2. 86. En lo que respecta a la violación del principio de negociación colectiva en el mencionado conflicto, el Comité observa que, según el querellante, la huelga se inició el 27 de septiembre de 1994 al negarse la empresa a aceptar las principales reivindicaciones sindicales y que tres días después, el 30 de septiembre de 1994, el Tribunal Superior del Trabajo estableció, según declara el Gobierno, las condiciones de trabajo que deberían respetar las partes (como consecuencia de ello los huelguistas debían, según estipula la legislación, volver inmediatamente al trabajo). Asimismo, el Gobierno ha declarado que posteriormente, el 9 de mayo de 1995 la empresa sometió el conflicto colectivo al Tribunal Superior del Trabajo. El querellante ha señalado también en relación al conflicto colectivo que el Gobierno y la empresa Petrobrás no respetaron los respectivos acuerdos que se envían en anexo y que habían suscrito con la Federación Unica de Petroleros el 10 y 25 de noviembre de 1994 (este último acuerdo sería calificado posteriormente por el Tribunal Superior del Trabajo como "Protocolo de intenciones", sin validez jurídica). Con independencia de estos instrumentos, el Comité debe poner de relieve que tres días después de iniciarse la huelga y mientras que ésta se desarrollaba, el Tribunal Superior del Trabajo impuso las condiciones de trabajo que debían respetar las partes, haciendo así ilegal la acción huelguística. A este respecto, el Comité desea recordar el principio según el cual "una disposición que permite que una de las partes del conflicto pueda unilateralmente, solicitar la intervención de la autoridad del trabajo para que se aboque a la solución del mismo presenta un riesgo contra el derecho de los trabajadores a declarar la huelga y es contraria al fomento de la negociación colectiva" (véanse 265.o informe, casos núms. 1478 y 1484 (Perú), párrafo 547, y 295.o informe, caso núm. 1718 (Filipinas), párrafo 296). En estas condiciones, el Comité considera que la acción tomada violó el derecho de huelga y pide al Gobierno que tome medidas con miras a la modificación de la legislación con objeto de que el sometimiento de los conflictos colectivos de intereses a las autoridades judiciales sólo sea posible de común acuerdo entre las partes o bien en el caso de servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población).
3. 87. El Comité urge al Gobierno a que garantice que los convenios colectivos entre empresas y sindicatos sean respetados. Le pide también que aliente a los interlocutores sociales a resolver los conflictos colectivos a través de la negociación colectiva.
4. 88. En cuanto a los 59 dirigentes sindicales y sindicalistas despedidos para ser sustituidos y garantizar, según la empresa, los servicios mínimos, el Comité observa que la legislación brasileña reconoce el derecho de huelga en los servicios petroleros si bien supedita su ejercicio al mantenimiento de servicios mínimos. El Comité observa igualmente que la versión del querellante y del Gobierno difieren en cuanto a la cuestión de si se garantizaron efectivamente los servicios mínimos durante la huelga: el querellante afirma que en el transcurso de las huelgas se garantizó el abastecimiento de hospitales, industrias y domicilios mientras que el Gobierno afirma que la empresa, para garantizar tal abastecimiento, necesitó realizar algunos despidos para sustituir a huelguistas. Sobre esta cuestión, dada la contradicción entre los alegatos y la respuesta del Gobierno y que en las sentencias facilitadas por el Gobierno se alude en general a fuertes evidencias de incumplimiento del 30 por ciento de mantenimiento de los servicios, sin especificar de manera suficientemente precisa centros de trabajo o trabajadores concretos, el Comité no se halla en condiciones de formular conclusiones sobre esta cuestión. Por otra parte, el Comité observa que, según el Gobierno, la huelga en el sector petrolero fue declarada abusiva por el Tribunal Superior del Trabajo a instancia de la empresa, porque se hallaba en vigor "una norma colectiva establecida por el Tribunal" (una sentencia normativa que había establecido las condiciones de trabajo que deberían respetar las partes).
5. 89. En estas condiciones, dado que en este caso el Comité ha criticado precisamente el sometimiento unilateral del conflicto al tribunal en cuestión, y teniendo en cuenta que se trató de un conflicto tenso, complejo y de muy larga duración, así como que el querellante ha invocado dos acuerdos que firmó con el Gobierno y con la empresa respectivamente, que a su modo de ver no fueron respetados, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para facilitar el reintegro en sus puestos de trabajo de los 59 dirigentes sindicales y sindicalistas despedidos.

Recomendación del Comité

1. 90. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome medidas con miras a la modificación de la legislación con objeto de que el sometimiento de los conflictos colectivos de intereses a las autoridades judiciales sólo sea posible de común acuerdo entre las partes o bien en el caso de servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población);
   • b) el Comité urge al Gobierno a que garantice que los convenios colectivos entre empresas y sindicatos sean respetados. Le pide también que aliente a los interlocutores sociales a resolver los conflictos colectivos a través de la negociación colectiva, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que tome medidas para facilitar el reintegro en sus puestos de trabajo de los 59 dirigentes sindicales y sindicalistas despedidos por la empresa Petrobrás.