Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 302, March 1996

Case No 1849 (Belarus) - Complaint date: 31-AUG-95 - Closed

1. 161. En una comunicación de fecha 31 de agosto de 1995, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) presentó contra el Gobierno de Belarús una queja por violación de la libertad sindical y de los derechos sindicales. Envió informaciones complementarias en comunicaciones de 7 y 11 de septiembre de 1995. La Confederación Mundial del Trabajo (CMT), el Sindicato Libre de Belarús (SLB) y el Congreso de Sindicatos Democráticos de Belarús (CSDB) apoyaron esta queja en comunicaciones de fecha 4 de septiembre de 1995, 5 de septiembre de 1995 y 7 de septiembre de 1995, respectivamente.
2. 162. El Gobierno presentó sus observaciones en comunicaciones de fecha 30 de octubre y 10 de noviembre de 1995.
3. 163. Belarús ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 164. Las organizaciones querellantes alegan que las medidas adoptadas por las autoridades públicas contra la acción de protesta organizada entre el 16 y el 21 de agosto de 1995 en el metro de Minsk y la red de trolebuses de la ciudad de Gomyel han vulnerado los Convenios núms. 87 y 98.
2. 165. Para fundamentar su queja, las organizaciones querellantes señalan que el artículo 41 de la Constitución de Belarús garantiza a los trabajadores los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. El artículo 13 de la ley sobre el "procedimiento para la solución de los conflictos colectivos de trabajo" garantiza específicamente el derecho de huelga a los trabajadores del metro. Sin embargo, con arreglo al artículo 16 de la misma ley, las huelgas se prohíben en ciertos sectores, como en las fuerzas armadas por ejemplo y, más generalmente, en las empresas en las que "la interrupción del trabajo podría poner en peligro la vida y la salud de personas". La orden núm. 158, de 28 de marzo de 1995, del Consejo de Ministros de Belarús contiene una lista detallada de las empresas e industrias en las que, con arreglo a esta orden, las huelgas ponen en peligro la vida y la salud de las personas. Esta lista comprende los servicios de transporte y menciona específicamente el metro de Minsk. Por consiguiente, según los querellantes, esta orden conculca el artículo 13 de la ley sobre la solución de los conflictos. La orden también enumera, entre otras, las empresas u organizaciones activas en los ferrocarriles, la radio y la televisión, el tráfico aéreo, las telecomunicaciones, la industria del petróleo, la industria química y la industria de alimentos y establece, por consiguiente, que las huelgas también son ilícitas en estos sectores.
   • La huelga en el metro de Minsk
3. 166. La CIOSL y la CMT indican que una huelga de los trabajadores del metro de Minsk empezó a las 5 de la mañana del 17 de agosto de 1995 tras una votación celebrada en una reunión del sindicato de los trabajadores del metro. Las principales cuestiones consideradas eran las siguientes: 1) la incapacidad del empleador para pagar los salarios en las fechas señaladas, que causaba graves dificultades a los trabajadores y sus familias; 2) la violación por el empleador del acuerdo en vigor sobre negociación colectiva; y 3) la violación por el empleador de la legislación sobre negociación colectiva por medio de cambios unilaterales de ciertas condiciones relativas a la remuneración y las prestaciones previstas en el acuerdo colectivo en vigor.
4. 167. El 21 de agosto, aproximadamente a las 9 de la mañana, 23 empleados del metro, entre ellos conductores, mecánicos, electricistas y otros, fueron detenidos por el cuerpo especial de policía del Ministerio de Interior (OMON). Este hecho ocurrió cuando los trabajadores caminaban pacíficamente desde su lugar de trabajo a la sede del Sindicato Libre de Belarús (SFB), sin carteles o banderas, y sin estorbar el tráfico. Las fuerzas del OMON llevaban máscara protectora y dispararon al aire para obligar a los trabajadores a tumbarse en el suelo antes de llevarlos detenidos. Los trabajadores arrestados fueron recluidos en la sala de deportes de un cuartel militar vecino.
5. 168. Entre los 23 empleados detenidos figuraban Vladimir Makarchuk, presidente del Comité Sindical de Trabajadores del Metro del Sindicato Libre de Belarús (SFB), y Nikolai Konakh, presidente del Comité Sindical de Trabajadores del Metro de la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB). Los Sres. Makarchuk y Konakh fueron detenidos en una parte separada de la sala de deportes. Después de 13 horas, aproximadamente a las 11 de la mañana, un oficial pidió a cada trabajador que firmara un documento en el que declaraba no formular ninguna queja por el trato recibido durante su arresto antes de ser puesto en libertad sin inculpación. En cambio, los Sres. Makarchuk y Konakh permanecieron detenidos y fueron interrogados sin la presencia de un abogado.
6. 169. Por otra parte, el Sr. S. Antonchik, miembro fundador del SFB y diputado elegido del Soviet Supremo fue detenido el 21 de agosto de 1995 después de haber hablado de la huelga en una reunión celebrada a la hora de la comida. El Sr. Antonchik fue puesto en libertad sin inculpación en la mañana del 23 de agosto.
7. 170. También el 21 de agosto, la policía se llevó contra su voluntad al Sr. G. Bykov, presidente del SPB, para ser interrogado en un paradero desconocido. Pidió un abogado durante su interrogatorio pero se le negó este derecho. Su familia no pudo comunicarse con él. El 23 de agosto, a las 5 de la tarde, los Sres. Bykov y Konakh fueron presentados a un juez de tribunal administrativo. Ambos fueron acusados de haber violado las disposiciones del reglamento administrativo relativas a la organización de reuniones, desfiles y manifestaciones. El Sr. Konakh fue acusado de haber encabezado la marcha del grupo antes mencionado de trabajadores hacia la sede del SPB, y el Sr. Bykov de haber tomado la palabra ante los trabajadores en la sede del SPB. El abogado de los dos detenidos no fue informado previamente de su comparecencia y no se le permitió citar a testigos de la defensa, pero sí se recogió contra ellos el testimonio de un oficial de la policía. El abogado señaló al juez que el pliego de cargos había sido modificado indebidamente por el fiscal. Los dos interesados fueron condenados a diez días de detención en un establecimiento para delincuentes primarios (entre ellos alcohólicos, matones y personas detenidas por delitos sexuales) sin tener derecho a visitas de su familia o a recibir paquetes.
8. 171. El Sr. Makarchuk no pudo conseguir el abogado que deseaba y compareció ante el juez el 24 de agosto a las 11 de la mañana, siendo acusado de las mismas faltas administrativas. La audiencia se celebró a puerta cerrada, prohibiéndose la entrada a todos los observadores. El Sr. Makarchuk no fue autorizado a citar a testigos pero se admitió el testimonio de miembros de la policía. Fue condenado a 15 días de detención en las mismas condiciones.
9. 172. Según informaciones de Minsk recibidas por la CIOSL se negaron alimentos a los tres detenidos, aparte de 400 gramos de pan negro y un vaso de agua cada dos días porque se habían negado a trabajar durante su arresto. Se indica que los tres interesados se negaron a trabajar porque se consideraban a sí mismos como prisioneros políticos.
10. 173. Los días 21 y 22 de agosto se allanaron los locales del SFB, se cortó el teléfono, se decomisaron documentos y se precintó temporalmente el local. También se decomisó el matasellos oficial del sindicato. Según los querellantes, la autorización de decomiso de documentos relativos a las actividades sindicales viola la legislación de Belarús. También los locales del Congreso de Sindicatos Democráticos, organización de tutela integrada entre otras por el SPB, fueron allanados y precintados parcialmente.
11. 174. Se celebró una audiencia judicial el 22 de agosto a las 10 de la mañana para determinar si la huelga era ilegal. El abogado del SPB sólo fue avisado 30 minutos antes de la audiencia y no se permitió que preparara documentos escritos ni que citara a testigos para la defensa del sindicato. Un oficial de la policía certificó que trabajadores habían organizado un desfile el 21 de agosto entre la estación terminal del metro y la sede del SPB, caminando por la acera sin estorbar el tráfico, y sin carteles o banderas. El juez declaró que la huelga era ilegal.
12. 175. Entretanto, el fiscal general autorizó una investigación penal de los cargos de interrupción del trabajo en el transporte público. Este cargo puede dar lugar a una pena máxima de tres años de cárcel. El SPB y la FPB también fueron amenazados con multas por la huelga que ascendían aproximadamente a 174.000 dólares en total.
13. 176. Además de adoptar medidas contra los afiliados y los dirigentes sindicales, conductores de trenes de cercanías de Belarús e instructores de conductores de metro de Ucrania y Moscú fueron contratados el 21 de agosto de 1995 para conducir los trenes del metro de Minsk con una remuneración muy superior a las tasas habituales. Un policía acompañó a cada conductor para controlar su trabajo. Los trabajadores del metro fueron invitados, con amenazas de despido, a firmar un documento en el que se declaraban en contra de la huelga. La huelga terminó oficialmente en la mañana del 22 de agosto de 1995.
14. 177. Según la CIOSL, el número de trabajadores del metro despedidos por haberse declarado en huelga asciende a 58. En una reunión con 34 trabajadores del metro, se aduce que el alcalde de Minsk declaró que el Presidente de la República, Sr. L. Lukashenko, había firmado una ordenanza con arreglo a la cual los trabajadores despedidos del metro tenían que encontrar un empleo en una granja colectiva durante dos meses y conseguir una recomendación favorable para que se considerara la posibilidad de ocuparlos en otra actividad.
    • La huelga de trolebuses en Gomyel
15. 178. Se declaró una huelga de conductores de trolebús en Gomyel el miércoles 16 de agosto de 1995. Unos 500 conductores se personaron en el lugar de trabajo pero se negaron a conducir los vehículos. El motivo de esta acción de protesta fue que los salarios debidos no se pagaban desde hacía más de un mes. Los conductores de Gomyel reivindicaron un aumento de su remuneración además de la actualización del pago de sus salarios. El salario medio de un conductor era de 750.000 rublos de Belarús (65 dólares de los Estados Unidos), y el nuevo salario reivindicado ascendía a 1,5 millones de rublos. Sin embargo, los medios de comunicación social controlados en su mayor parte por el Estado publicaron que los conductores ganaban actualmente 1,5 millones de rublos y reivindicaban un salario de 3 millones, con la voluntad evidente de levantar la opinión pública contra la huelga. Pero los conductores consiguieron el apoyo del público al poner de relieve que el precio del transporte había aumentado considerablemente mientras que había un número insuficiente de trolebuses y escasos servicios de reparación y que como consecuencia de ello los vehículos transportaban a un número excesivo de gente con graves riesgos para la seguridad.
16. 179. La huelga duró seis días, hasta el lunes 21 de agosto. En esta fecha la dirección actualizó el pago de los salarios y ofreció un aumento de 30 por ciento. Los conductores reanudaron entonces el trabajo porque pensaron que una huelga más larga causaría graves inconvenientes a los usuarios.
17. 180. Los querellantes declaran que durante la huelga seis conductores fueron despedidos. Después de la huelga se decidieron más despidos, ascendiendo actualmente su número a 23. Con arreglo al acuerdo colectivo que ampara a estos trabajadores, los despidos han de ser aprobados por el Comité Sindical (Profkom). Las peticiones pertinentes de despido se enviaron al Comité Sindical afiliado a la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB), que se había opuesto a la huelga. El Comité Sindical aprobó el despido de los trabajadores. Según la CIOSL existe el peligro de que se tomen más decisiones de esta índole y la dirección ha preparado una lista de 142 trabajadores que todavía pueden ser despedidos por motivo de huelga.
18. 181. El fiscal local abrió un expediente criminal contra los miembros de la "Comisión de negociación del acuerdo colectivo", aunque éstos no fueran los que habían organizado la huelga. Los cargos imputados de interrupción del transporte público pueden dar lugar a penas de cárcel de tres años. El fiscal también amenazó con imponer multas de aproximadamente 130.000 dólares de los Estados Unidos al SPB y/o a personas privadas.
    • El decreto núm. 336
19. 182. Además de las medidas antes mencionadas que se adoptaron respecto de las huelgas en Minsk y Gomyel, un "decreto del Presidente de la República de Belarús núm. 336", titulado "Medidas encaminadas a garantizar la estabilidad y la ley y el orden en la República de Belarús", se proclamó y entró en vigor el 21 de agosto de 1995. Dicho decreto dice lo siguiente:
    • Con el fin de garantizar la estabilidad política y económica, eliminar las contradicciones entre las leyes y la Constitución de Belarús, fortalecer la disciplina y el orden público e impedir las huelgas ilegales, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 100 de la Constitución de Belarús, por el presente ordeno:
20. 1) suspender hasta la adopción de los cambios correspondientes en la legislación sindical de la República de Belarús la actividad del Sindicato Libre de Belarús y de la organización local del metro de Minsk, afiliada al Sindicato de Trabajadores del Ferrocarril y de la Construcción de Medios de Transporte de la República de Belarús;
21. 2) que la oficina del fiscal incoe los procedimientos apropiados ante los tribunales para prohibir la actividad del Sindicato Libre de Belarús y la organización local del metro de Minsk afiliada al Sindicato de Trabajadores del Ferrocarril y de la Construcción de Medios de Transporte de la República de Belarús;
22. 3) disponer que se terminen por vía jurídica las actividades de los partidos políticos, asociaciones públicas y sindicatos que participen en huelgas en empresas que figuran en la lista del Consejo de Ministros de la República de Belarús de 28 de marzo de 1995, núm. 158;
23. 4) suspender, hasta que se adopten enmiendas apropiadas, la aplicación de:
    • los párrafos 3 y 5 del artículo 37 de la ley sobre el estatuto de diputado al Soviet Supremo de la República de Belarús;
    • los párrafos 1 y 3 del artículo 37 de la ley sobre el estatuto de diputado al Soviet local de la República de Belarús;
    • el párrafo 2 del artículo 110 de la ley sobre el Soviet Supremo de la República de Belarús (relativo a las inmunidades de diputado al Soviet por un período de dos años después de la terminación de su mandato);
24. 5) que el Consejo de Ministros y la oficina del fiscal adopten medidas para mejorar la supervisión de las leyes de Belarús y su cumplimiento por los partidos políticos, las asociaciones públicas y los sindicatos;
25. 6) que el Consejo de Ministros de la República de Belarús, junto con la Federación de Sindicatos de Belarús, elabore y presente en el plazo de un mes al Presidente de la República de Belarús los proyectos de ley necesarios sobre la introducción de cambios y medidas complementarias en las leyes existentes de la República de Belarús;
26. 7) que este decreto se aplique en el día de su firma.
    • Presidente de la República de Belarús (Firmado) A. Lukashenko, 21 de agosto de 1995.
27. 183. A juicio de los querellantes, este decreto viola a la vez los principios pertinentes de la libertad sindical y la legislación y la Constitución de Belarús. Sin embargo, según señala la CIOSL, el fiscal general continúa dando primacía a los decretos presidenciales de esta naturaleza sobre la Constitución y la legislación.
28. 184. En cumplimiento de las ordenanzas del Presidente, los directores de empresa precintaron los locales de tres grandes comités sindicales del SPB, además del local del SPB en el metro de Minsk. Estos locales están situados en la fábrica de motores de Minsk, la fábrica de automóviles Mogilyov y la central eléctrica de Novo-Lukoml. Por otra parte, se congeló la cuenta bancaria del SPB en Minsk y los servicios de contabilidad de las empresas han empezado a negarse a descontar en nómina las cuotas pagaderas al sindicato SPB. Resulta casi imposible así percibir cuotas descontadas directamente de las nóminas de salarios por cuenta del SPB.
29. 185. A principios de septiembre, el SPB interpuso un recurso contra este decreto ante el Tribunal Constitucional. También lo hicieron los miembros del Soviet Supremo a los que el decreto suprime su inmunidad constitucional.
30. 186. Por último, la CIOSL señala que, pocas semanas después de la huelga, el 6 de septiembre de 1995, el presidente del SPB, Sr. G. Bykov, y otros miembros del sindicato trataron de viajar a Varsovia para celebrar una conferencia de prensa organizada en colaboración con la filial polaca de la CIOSL, NSZZ Solidarnosc. Dos automóviles siguieron al que utilizaban desde Minsk hasta Brest. En la frontera, una persona desconocida que viajaba en uno de los dos automóviles se acercó al Sr. Bykov; le preguntó su nombre y le dijo que si trataba de pasar la frontera "podría ser arrestado durante tres días". Los miembros de SPB recorrieron entonces 40 kilómetros con su vehículo hasta otro puesto fronterizo, pero seguidos por los mismos dos automóviles. En este punto, dejaron de tratar de salir de Belarús y dieron por teléfono su conferencia de prensa.

B. Respuesta del Gobierno

1. 187. En su respuesta, el Gobierno reafirma su empeño en la transformación democrática de todas las esferas de vida, así como en los intereses y derechos legítimos de los diferentes grupos de la población. Desde la proclamación de su independencia y soberanía, Belarús ha adquirido cierta experiencia en materia de acción y cooperación mancomunadas entre las autoridades y las organizaciones sindicales que se basa en una colaboración social dentro del marco de la legislación nacional y de las normas internacionales del trabajo. Desde la independencia se ha iniciado un procedimiento encaminado a crear una nueva base legislativa y desarrollar mecanismos de colaboración social.
2. 188. El Gobierno señala que se concierta cada año un acuerdo general entre los empleadores y los sindicatos que define claramente el marco de las relaciones entre empleadores y trabajadores, incluidos los procedimientos para la solución de los conflictos laborales. A juicio del Gobierno, esto ha contribuido a que en los últimos años no se hayan declarado conflictos sociales graves ya que todos los problemas se han resuelto por vía de acuerdos negociados.
3. 189. Desgraciadamente, en este período de transición caracterizado por una crisis económica y tensiones sociales cada vez más graves algunos sindicatos y sus dirigentes, según declara el Gobierno sin más detalles, actúan sin respetar la legislación nacional. Las acciones de protesta y las huelgas en sectores clave de la economía, y en particular en las empresas de transporte, dificultan la aplicación de las medidas adoptadas por el Gobierno con miras a resolver la crisis y estabilizar la situación en el país.
   • Las huelgas de Minsk y Gomyel
4. 190. Sin negar los hechos aducidos por los querellantes, el Gobierno señala, en su comunicación de 30 de octubre de 1995, que los casos mencionados fueron sometidos por los trabajadores despedidos a diferentes tribunales para pedir su reintegración. En su comunicación de 19 de diciembre de 1995, indica que la reintegración en su empleo se concedió a tres trabajadores y se denegó a otros 25 porque se comprobó, en el caso de los segundos, que habían violado la legislación en vigor, entre otras la ley sobre el procedimiento para la solución de los conflictos colectivos de trabajo.
5. 191. El 23 de octubre de 1995, el Tribunal Supremo confirmó las decisiones del tribunal municipal de Minsk y del tribunal regional de Gomyel que declararon ilícitas las huelgas de Minsk y Gomyel. Según indica el Gobierno, sin aportar datos específicos, los sindicatos vulneraron el procedimiento establecido por la legislación respecto de la formulación de reivindicaciones a los empleadores y la organización de huelgas. Por otra parte, el fiscal de la República viene llevando a cabo una investigación sobre la legalidad de las medidas adoptadas por las autoridades encargadas de velar por el respeto de la ley.
   • El decreto núm. 336
6. 192. En su respuesta de 30 de octubre de 1995, el Gobierno ponía de relieve que este decreto no tenía de ninguna manera por objeto limitar los derechos de los trabajadores. La necesidad de adoptar medidas administrativas urgentes surgió a raíz de la desorganización de la producción y de sus efectos negativos que ponían en peligro las ciudades principales y la salud de la población. En su comunicación de 19 de diciembre de 1995, envió una copia de la decisión del Tribunal Constitucional, de 8 de noviembre de 1995, por la que se declara que el párrafo 1 del decreto núm. 336 no es conforme a la Constitución, la legislación y los instrumentos jurídicos internacionales ratificados por la República de Belarús, y que los párrafos 2, 3 y 4 del decreto tampoco cumplen la Constitución y la legislación de la República de Belarús. Por consiguiente, los párrafos 1, 2, 3 y 4 del decreto carecen de fuerza jurídica desde su publicación. En lo que se refiere a los párrafos 1, 2 y 3 del decreto, que conciernen muy directamente a la presente queja, el tribunal se basó en las razones siguientes.
7. 193. En lo que se refiere al párrafo 1 del decreto, el Tribunal declara que, con arreglo al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa. Por otra parte, de conformidad con el artículo 5 de la ley de Belarús sobre los sindicatos, las actividades de un sindicato pueden suspenderse en virtud de una decisión de sus afiliados en la forma prevista en sus estatutos. Cuando las actividades de los sindicatos o de sus asociaciones vulneran la Constitución y la legislación de la República de Belarús, los sindicatos pueden ser prohibidos en virtud de una decisión de un tribunal de la República de Belarús, con base en una declaración del fiscal de la República de Belarús. El Tribunal añade que las actividades de un sindicato no pueden prohibirse con base en la decisión de ningún otro órgano. La legislación en vigor no prevé la prohibición de las actividades de una organización sindical local. Un sindicato local se establece o disuelve de conformidad con sus estatutos.
8. 194. El Tribunal Constitucional toma nota asimismo de que la legislación que reglamenta las actividades de los sindicatos no contiene ninguna disposición en la que se prevea una "suspensión de las actividades". Con arreglo a la decisión del Tribunal, el efecto de la suspensión de las actividades del Sindicato Libre de Belarús y de la organización sindical local del metro subterráneo de Minsk significaba que habían de interrumpir temporalmente su actividad por lo cual ya no podían cumplir su cometido.
9. 195. En relación con el párrafo 2 del decreto, el Tribunal Constitucional toma nota de que no cumple la Constitución de Belarús ni las disposiciones de la ley sobre "la oficina del fiscal de la República de Belarús". En virtud del artículo 135 de la Constitución de Belarús, el fiscal general y sus fiscales subordinados son independientes en el ejercicio de su autoridad y sólo se rigen por la legislación. En virtud del artículo 1 de la ley sobre la "oficina del fiscal", esta oficina, que depende del Consejo Supremo, es un órgano independiente encargado de velar por la aplicación de la legislación en nombre del Estado.
10. 196. El Tribunal también llegó a la conclusión de que el párrafo 3 del decreto no cumple las disposiciones de la Constitución y de las leyes de la República de Belarús. Declaró que el procedimiento y los motivos que justifican la terminación de las actividades de partidos políticos, otras asociaciones públicas y sindicatos se establecen en la legislación de la República de Belarús. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 22 de la ley sobre los "partidos políticos" y el artículo 21 de la ley sobre las "asociaciones públicas", los partidos políticos y las asociaciones públicas pueden ser disueltos con base en una decisión de sus órganos rectores o de un tribunal. De conformidad con el artículo 35 de la ley sobre los "partidos políticos" y el artículo 29 de la ley sobre las "asociaciones públicas", los partidos políticos y las asociaciones públicas pueden ser disueltas por los tribunales cuando: se dedican a actividades encaminadas a alterar el orden constitucional por medios violentos; vulnerar la integridad y la seguridad del Estado; desempeñar actividades de propaganda para incitar a la lucha abierta o la violencia; fomentar odios nacionales, religiosos o raciales; reincidir en menos de un año en actividades para las cuales fueron amonestados, así como, cuando, al registrarse en tanto que partido político o asociación pública, sus fundadores reconocen que violan la ley. Sin embargo, la legislación en vigor no prohíbe las actividades de sindicatos, partidos políticos o asociaciones públicas por motivo de haber participado en huelgas.
11. 197. Por otra parte, la ley sobre "el procedimiento para la solución de los conflictos colectivos de trabajo" sólo establece la responsabilidad material de los sindicatos en caso de huelga ilícita. Con arreglo al artículo 35 de dicha ley, la indemnización por daños sufridos por el empleador como consecuencia de una huelga ilícita se determina sobre la base de un recurso legal incoado por el empleador o el fiscal, y el monto de dicha indemnización, según lo fije los tribunales, deberá pagarse con fondos sindicales. El sindicato también puede tener que pagar una cantidad equivalente en forma de multa impuesta por los tribunales por haber organizado una huelga considerada como ilícita. En vista de lo que precede, el Tribunal llegó a la conclusión de que el decreto, contrariamente a las disposiciones de la legislación, establecía nuevos motivos para terminar las actividades de los sindicatos.
12. 198. El Tribunal también puso en tela de juicio la cuestión de la entrada en vigor con efecto inmediato del decreto en su párrafo 7. El Tribunal tomó nota de que el decreto se publicó por primera vez en el boletín oficial del 1.o de septiembre de 1995. Además, el Tribunal observó que sin embargo, entre el día de su firma y el de su publicación el decreto se aplicó. El Tribunal estimó que, como el decreto núm. 336 se refiere a los derechos, libertades y obligaciones de los ciudadanos, sólo debería haberse aplicado después de que se hubiera publicado o que se hubiera dado parte del mismo por otro medio previsto por la legislación.
13. 199. Por último, el Tribunal declaró claramente que si bien correspondía al Presidente adoptar medidas para proteger la soberanía, la seguridad nacional y la integridad territorial de la República de Belarús, garantizar la estabilidad política y económica y el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos, esta facultad sólo debía ejercerse dentro de los límites de la autoridad que le confieren la Constitución y las leyes de la República de Belarús.
14. 200. El Tribunal también ordenó que las disposiciones normativas adoptadas con base en el decreto núm. 336 se armonizaran con el fallo del Tribunal. En su comunicación de 19 de diciembre de 1995, el Gobierno declara que, de conformidad con esta decisión del Tribunal, se ha suspendido la prohibición del Sindicato Libre y que éste ha reanudado sus actividades.

C. Conclusiones del Comité

1. 201. El Comité observa con gran preocupación que los alegatos en el presente caso se refieren a graves restricciones al derecho de huelga ejercido por trabajadores para promover sus intereses profesionales; a suspensiones de sindicatos, a graves actos de discriminación antisindical; al arresto y detención de sindicalistas y a serios casos de injerencia en el funcionamiento de organizaciones sindicales en relación con las huelgas declaradas en Minsk y Gomyel en agosto de 1995. El Comité lamenta observar que si bien en las respuestas del Gobierno no se niegan los hechos aducidos por los querellantes éstas no contienen detalles e información concreta sobre varios de los alegatos formulados.
2. 202. En primer lugar, el Comité desea recalcar, como en ocasiones anteriores (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 47), que los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores sólo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los dirigentes y afiliados de tales organizaciones, e incumbe a los gobiernos garantizar el respeto de este principio. Además, un movimiento sindical realmente libre e independiente no se puede desarrollar en un clima de violencia e incertidumbre (véase Recopilación, op. cit., párrafo 48).
3. 203. El Comité también recuerda que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 457). Sin embargo, el Comité reconoce que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, e incluso de prohibiciones, cuando se trata de servicios esenciales, en la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias (véase Recopilación, op. cit., párrafo 533). Por consiguiente, a juicio del Comité, las huelgas pueden ser objeto de restricciones e incluso prohibiciones en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (véase Recopilación, op. cit., párrafo 536). El Comité ha estimado, no obstante, que los transportes no pueden, en general, incluirse en la categoría de los servicios esenciales (Recopilación, op. cit., párrafo 545).
4. 204. El Comité toma nota con preocupación de que el efecto combinado del artículo 16 de la ley sobre el "procedimiento para la solución de los conflictos colectivos de trabajo" y de la orden núm. 158 del Consejo de Ministros de 28 de marzo de 1995 conduce a declarar la ilegalidad de las huelgas en el sector del transporte, vulnerándose así los principios de la libertad sindical: el artículo 16 prohíbe las huelgas, entre otras, en las empresas en las que la interrupción del trabajo pone en peligro "la vida y la salud de la persona". Estas empresas comprenden, con arreglo a la orden núm. 158, las empresas de transporte y en especial el metro de Minsk. Por otra parte, se incluyen otras muchas industrias y servicios que no son esenciales a juicio del Comité, como, por ejemplo, los servicios de radio y televisión o el sector del petróleo. (véase Recopilación, op. cit., párrafo 545).
5. 205. Por otra parte, el Comité toma nota de que las disposiciones de la legislación sobre las huelgas en el sector del transporte también parecen ser contradictorias y crean así cierta confusión en el plano jurídico: como se ha dicho más arriba, el artículo 16 de la ley sobre la solución de los conflictos laborales junto con la orden núm. 158 implican la ilegalidad de la huelga en el sector del transporte. Sin embargo, con arreglo al artículo 13 de la misma ley, las huelgas en el transporte público, a reserva de que se cumplan ciertas condiciones, son lícitas.
6. 206. Por esta razón, el Comité toma nota de que las disposiciones actuales relativas a la huelga en Belarús son a la vez indebidamente restrictivas y contradictorias por su naturaleza. En esas circunstancias, el Comité pide al Gobierno que se modifique la legislación de manera que los trabajadores del transporte disfruten inequívocamente del derecho de huelga. Pide al Gobierno que derogue la orden núm. 158 del Consejo de Ministros, de 28 de marzo de 1995, en la medida que incluye las organizaciones y las empresas que no prestan servicios esenciales con arreglo a la definición del Comité. Recuerda al Gobierno que la asistencia técnica de la OIT está a su disposición en la materia.
7. 207. En este contexto, el Comité toma nota con satisfacción de que el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del párrafo 3 del decreto núm. 336. Este párrafo dispone que los sindicatos que participen en huelgas en las empresas enumeradas en la orden núm. 158 serán disueltos, exponiendo así a los sindicatos a una sanción muy grave que amenaza su existencia. A ese respecto, el Comité desea recordar que la imposición de sanciones a sindicatos por haber organizado una huelga legítima constituye una grave violación de los principios de la libertad sindical.
8. 208. Por otra parte, el Comité lamenta que, con motivo de las huelgas de Minsk y Gomyel, las autoridades públicas adoptaran medidas concretas que violan los principios de la libertad sindical en contra de los sindicatos que participaron en las mismas, de sus afiliados y de sus dirigentes. En especial, las autoridades públicas a) suspendieron las actividades del Sindicato Libre de Belarús y de un sindicato local; b) detuvieron a afiliados y dirigentes del sindicato; c) impusieron penas de cárcel de corta duración, que violaban el procedimiento establecido, a los dirigentes sindicales Sres. Bykov, Konakh y Makarchuk; d) allanaron locales sindicales y decomisaron bienes sindicales; e) desarrollaron actividades para romper la huelga; f) despidieron a afiliados sindicales que participaron en la huelga; g) amenazaron con incoar procedimientos penales adicionales que podían dar lugar a graves sanciones económicas y penas de cárcel; y, h) impidieron que un dirigente sindical participara en el extranjero en actividades sindicales.
   • a) Suspensión por decreto de las actividades del Sindicato Libre de Belarús y de la organización sindical local del metro de Minsk
9. 209. El Comité deplora que el artículo 1 del decreto núm. 336, que entró en vigor el 21 de agosto durante la huelga, suspendiera con efecto inmediato las actividades del Sindicato Libre de Belarús y de la organización sindical local del metro de Minsk. El Comité toma nota con satisfacción de que, el 8 de octubre, el Tribunal Constitucional dictaminó la inconstitucionalidad de dicho párrafo y otros. Sin embargo, el Comité observa que se habían adoptado medidas para aplicar el decreto núm. 336 con anterioridad a la decisión del Tribunal, y que las informaciones disponibles no muestran que todas estas medidas hayan sido levantadas posteriormente. En estas condiciones, tal como lo ha hecho el Tribunal Constitucional de Belarús, el Comité recuerda que la suspensión por vía administrativa de organizaciones sindicales constituye una grave violación de los principios de la libertad sindical y viola el artículo 4 del Convenio núm. 87. Análogamente, la suspensión por el Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus atribuciones legislativas, como ocurrió en el presente caso, no ofrece las garantías que el Comité estima esenciales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 675). El Comité comparte la opinión de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones con arreglo a la cual:
   • Las medidas de disolución y suspensión y otras con efectos análogos suponen graves riesgos de injerencia de las autoridades en la existencia misma de las organizaciones y, por consiguiente, deberían preverse las garantías necesarias, particularmente por vía judicial, para evitar todo riesgo de arbitrariedad. Es preferible que la legislación no permita la disolución o suspensión de las organizaciones de trabajadores y de empleadores por vía administrativa, pero de admitirse esta posibilidad, la organización a la cual se aplican esas medidas debería poder interponer un recurso ante un órgano judicial independiente e imparcial que tenga competencia para examinar el caso en cuanto al fondo, estudiar los motivos en que se basan las medidas administrativas y, en su caso, anular dicha medida. Por otra parte, la decisión administrativa no debería surtir efecto antes de que se haya pronunciado una decisión final. (Libertad sindical y negociación colectiva, Estudio general, 1994, párrafo 185.)
10. 210. El Comité también nota con satisfacción de que el artículo 2 de dicho decreto, que obligaba a la oficina del fiscal a pedir la disolución de los sindicatos de que se trata, ha sido declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional. No obstante, el Comité expresa su preocupación ante el hecho de que no dispone de informaciones sobre el curso dado en la práctica a la sentencia del Tribunal Constitucional. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que aplique íntegramente la sentencia del Tribunal y a que le mantenga informado sobre toda medida adoptada a este respecto.
    • b) Detención de dirigentes y afiliados sindicales
11. 211. El Comité lamenta profundamente que, durante la huelga en Minsk, el 21 de agosto, 23 sindicalistas fueran detenidos por fuerzas especiales de la policía cuando desfilaban pacíficamente sin estorbar el tráfico hacia la sede del Sindicato Libre de Belarús y que permanecieran detenidos durante unas 13 horas. También el 21 de agosto el Sr. Antonchik fue detenido y puesto en libertad el día 23 del mismo mes. El Comité desea reafirmar el principio general con arreglo al cual nadie debería ser objeto de sanciones por realizar o intentar realizar una huelga legítima (véase 295.o informe, caso núm. 1755, párrafo 343). Más concretamente, el recurrir a la policía en estos casos debería limitarse al mantenimiento del orden público y no debería menoscabar el legítimo ejercicio del derecho de huelga (véase Recopilación, op. cit., párrafo 581). En el presente caso, el recurso a la policía rebasó claramente este límite puesto que el orden público no se alteró y, por consiguiente, la detención de 23 sindicalistas vulneró los principios de la libertad sindical. Por lo tanto, el Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de recurrir a la intervención de la policía en una huelga legítima por razones distintas del mantenimiento del orden público.
    • c) Imposición de penas de cárcel de corta duración a los dirigentes sindicales Sres. Bykov, Makarchuk y Konakh
12. 212. El Comité también lamenta que los Sres. Bykov, Makarchuk y Konakh fueran sentenciados a penas de cárcel de corta duración por haber ejercido su derecho de huelga en virtud de reglamentos administrativos relativos a las reuniones, desfiles y manifestaciones, y que se les haya negado un debido proceso legal, así como que fueran sometidos a condiciones severas de detención. El Comité también entiende que el Sr. Bykov y el Sr. Makarchuk no siempre estuvieron representados por un abogado de su elección y que los abogados no siempre dispusieron del tiempo y de los medios necesarios para organizar eficazmente su defensa.
13. 213. El Comité desea recalcar que la detención de dirigentes sindicales por actividades relacionadas con el ejercicio de los derechos sindicales - como el derecho de huelga - es contraria a los principios de la libertad sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafo 69). También recuerda que los sindicalistas detenidos, como toda persona, deberían tener derecho a un procedimiento imparcial, disponer de tiempo y medios adecuados para preparar su defensa y poder comunicarse libremente con un abogado de su propia elección. Por consiguiente, el Comité pide con urgencia que el Gobierno se abstenga en el futuro de detener a sindicalistas por haber organizado una acción de huelga o participado en la misma y garantice un debido procedimiento a todo sindicalista acusado.
    • d) Allanamiento de bienes y locales sindicales
14. 214. En relación con la huelga de Minsk, el Comité lamenta el allanamiento de los locales del SFB y del Congreso de Sindicatos Democráticos, la interrupción del servicio telefónico y el decomiso de documentos y otros bienes. El Comité recuerda que el allanamiento de locales sindicales por la policía y el decomiso de bienes sindicales sin el correspondiente mandamiento judicial constituyen una grave e injustificable injerencia en las actividades sindicales (véase 284.o informe, caso núm. 1642, párrafo 987). El Comité subraya que el derecho a una protección adecuada de los bienes sindicales constituye una de las libertades civiles esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 178).
15. 215. El Comité lamenta asimismo que los locales del SFB y del Congreso de Sindicatos Democráticos fueran precintados y que la dirección de la empresa, en aplicación del decreto presidencial núm. 336, cerrara sedes sindicales locales y suspendiera el descuento en nómina de las cuotas sindicales. También se han vulnerado los derechos de propiedad del sindicato con la congelación de ciertas cuentas bancarias del SFB. El Comité considera que el cierre de locales sindicales a raíz de una huelga legítima vulnera los principios de la libertad sindical y constituye, cuando lo decide la dirección de la empresa, una injerencia del empleador en el funcionamiento de una organización de trabajadores, que prohíbe el artículo 2 del Convenio núm. 98.
16. 216. El Comité también toma nota de que, según indica el Gobierno, el Sindicato Libre de Belarús ha reanudado sus actividades y de que puede utilizar de nuevo su cuenta bancaria. En estas circunstancias el Comité expresa la firme esperanza de que el Gobierno haya adoptado todas las medidas necesarias para devolver cualesquiera bienes del sindicato decomisados en sus locales y restablecer el funcionamiento de las líneas telefónicas. También espera que hayan vuelto a abrirse todas las sedes de los sindicatos locales y que se haya restablecido el descuento en nómina de las cuotas además del acceso a la cuenta bancaria del sindicato. El Comité insta al Gobierno a que se abstenga en el futuro de recurrir a medidas de esta índole.
    • e) Acciones contra la huelga
17. 217. El Comité lamenta que, el 21 de agosto, se recurriera a conductores de reemplazo para conducir los trenes del metro de Minsk, y que se recurriera asimismo a la intervención de la policía para velar por que dichos conductores pudieran realizar su trabajo. A ese respecto, el Comité desea señalar que la contratación de trabajadores para romper una huelga, en un servicio al que no cabría considerar como un servicio esencial en el sentido estricto del término para que pudiera prohibirse la huelga, constituye una grave violación de la libertad sindical (véase 241.er informe, caso núm. 1281, párrafo 419). Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de recurrir a trabajadores de reemplazo para romper una huelga.
    • f) Despido de afiliados sindicales por motivo de su participación en la huelga
18. 218. El Comité deplora profundamente que tanto en Minsk como en Gomyel se despidiera a sindicalistas que participaron en la huelga. Si bien toma nota que tres trabajadores que participaron en la huelga han sido reintegrados en su empleo por decisión judicial, el Comité lamenta que el reintegro se haya negado a muchos otros. El Comité estima asimismo oportuno subrayar que el despido de trabajadores por haber participado en una huelga legítima constituye un acto de discriminación antisindical en el empleo y pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, a la mayor brevedad, para reintegrar en su empleo a todos los trabajadores despedidos en relación con las huelgas de Minsk y Gomyel en agosto de 1995.
    • g) Procedimiento penal
19. 219. El Comité lamenta además que se hayan incoado nuevos procedimientos penales que pueden conducir a la imposición de multas o penas de cárcel severas. De la misma manera que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el Comité estima que la imposición de sanciones penales desproporcionadas no favorece en modo alguno el desarrollo de relaciones laborales y armoniosas y estables (véase Estudio general, op. cit., párrafo 177). Considerando que las huelgas de Minsk y Gomyel estuvieron en conformidad con los principios de la libertad sindical, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que no se prosiga con ninguno de los procesos judiciales iniciados contra los sindicatos y los sindicalistas que participaron en las huelgas de Minsk y Gomyel en agosto de 1995.
    • h) Participación en actividades sindicales en el extranjero
20. 220. Por último, el Comité lamenta que se prohibiera al Sr. Bykov, presidente del SFB, cruzar la frontera el 6 de septiembre de 1995 para participar en Polonia en una actividad organizada por el sindicato NSZZ Solidarnosc. El Comité estima que los sindicalistas, como cualquier otra persona, deberían gozar de libertad de movimiento. En especial, deberían gozar del derecho a participar en actividades sindicales en el extranjero, a reserva de lo que disponga la legislación nacional, que no debería vulnerar los principios de la libertad sindical. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que vele por que los sindicalistas puedan, en el futuro, ausentarse del país para participar en actividades sindicales en el extranjero.
21. 221. El Comité aprecia que el Fiscal de la República realice una investigación en relación con la legalidad de las medidas adoptadas por las autoridades encargadas de aplicar la legislación. Sin embargo, dado que las cuestiones planteadas en este caso son de una amplitud tal que van más allá del mandato confiado al Fiscal de la República, el Comité pide al Gobierno que de inmediato designe una comisión de investigación independiente, cuya composición sea aceptable para todas las partes interesadas, con el fin de esclarecer la totalidad de los hechos alegados en este caso. El Comité pida al Gobierno que le mantenga informado sobre las conclusiones a que llegue el Fiscal de la República y la comisión de investigación que se pueda constituir en conformidad con las recomendaciones del Comité.

Recomendación del Comité

1. 222. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que se modifique la legislación de manera que los trabajadores del transporte disfruten inequívocamente del derecho de huelga. Pide al Gobierno que derogue la orden núm. 158 del Consejo de Ministros, de 28 de marzo de 1995, en la medida en que se aplica a organizaciones o empresas que no prestan los servicios esenciales definidos como tales por el Comité. El Comité recuerda al Gobierno que los servicios de asistencia técnica de la OIT están a su disposición en la materia. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones el aspecto legislativo de este caso;
   • b) el Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de recurrir a la intervención de la policía en una huelga legítima por razones distintas del mantenimiento del orden público;
   • c) el Comité pide con carácter urgente al Gobierno que se abstenga en el futuro de encarcelar a sindicalistas por haber organizado una acción de huelga o participado en la misma y que garantice un trato imparcial a todo sindicalista que sea objeto de un procedimiento incoado en su contra;
   • d) el Comité expresa su preocupación ante el hecho de que no dispone de informaciones sobre el curso dado en la práctica a la sentencia del Tribunal Constitucional declarando inconstitucionales ciertos artículos del decreto núm. 336. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que aplique íntegramente la sentencia del Tribunal y a que le mantenga informado sobre toda medida adoptada a este respecto;
   • e) el Comité expresa la firme esperanza de que el Gobierno haya adoptado todas las medidas necesarias para restituir todo bien decomisado en el local registrado y restablecer el funcionamiento de las líneas telefónicas. También espera que hayan vuelto a abrirse todas las sedes de los sindicatos locales que se hubieren cerrado y que el sindicato pueda de nuevo beneficiarse del descuento en nómina de las cuotas y pueda utilizar su cuenta bancaria. El Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de recurrir a medidas de esta índole;
   • f) el Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de utilizar a trabajadores de reemplazo para romper una huelga;
   • g) el Comité subraya que el despido de trabajadores por haber participado en una huelga legítima constituye un acto de discriminación antisindical en el empleo y pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, a la mayor brevedad, para reintegrar en su empleo a los trabajadores despedidos en relación con las huelgas de Minsk y Gomyel en agosto de 1995;
   • h) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que no se prosiga ninguno de los procesos judiciales iniciados contra los sindicatos y los sindicalistas que participaron en las huelgas de Minsk y Gomyel en agosto de 1995;
   • i) el Comité pide al Gobierno que vele en el futuro por que los sindicalistas puedan ausentarse del país para participar en el extranjero en actividades sindicales;
   • j) dado que las cuestiones planteadas son de una amplitud tal que van más allá del mandato confiado al Fiscal de la República, el Comité pide al Gobierno que de inmediato designe una comisión de investigación independiente, cuya composición sea aceptable para todas las partes interesadas, con el fin de esclarecer la totalidad de los hechos alegados en este caso, y
   • k) asimismo, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre las conclusiones a que llegue el Fiscal de la República y la comisión de investigación que se pueda constituir en conformidad con las recomendaciones del Comité.