Definitive Report - Report No 306, March 1997

Case No 1882 (Denmark) - Complaint date: 10-MAY-96 - Closed

1. 369. La Organización de Enfermeras de Dinamarca (DNO) presentó una queja contra el Gobierno de Dinamarca por violación de los derechos sindicales por comunicaciones de fecha 10 de mayo y 17 de junio de 1996, así como de 3 de febrero de 1997.
2. 370. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 6 de septiembre de 1996.
3. 371. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 372. En su comunicación de 10 de mayo de 1996, la Organización de Enfermeras de Dinamarca (DNO) indica que la queja se refiere a un proyecto de ley presentado por el Gobierno el 23 de mayo de 1995 de "Prórroga y renovación de los contratos de trabajo y convenios colectivos aplicables a las enfermeras, radiólogos, enfermeras de pediatría de distrito, enfermeras de distrito, auxiliares de laboratorios hospitalarios, etc." y aprobado por el Parlamento de Dinamarca el 24 de mayo de 1995 (ley núm. 330/1995) (una copia de la ley figura en el anexo I). Según la organización querellante, la ley, que fue presentada y adoptada sin consultar previamente a la DNO, estable que todos los convenios colectivos entre los empleadores competentes del sector público (a saber, la Asociación de Consejos de los Condados de Dinamarca, la Asociación Nacional de Autoridades Locales, la Municipalidad de Copenhague, la Municipalidad de Frederiksberg, la Corporación de Hospitales de Copenhague y el Ministerio de Finanzas), por una parte, y la DNO, por otra, se deben renovar o prorrogar hasta el 31 de marzo de 1997, con los mismos términos y condiciones que los convenios colectivos que ya se habían concertado en otras ramas del sector público danés.
2. 373. Además, la ley preveía la creación de un comité compuesto por representantes de las partes en los convenios colectivos aplicables a las enfermeras, encargado de estudiar las cuestiones relativas a los salarios y las condiciones de trabajo de las enfermeras sobre las que las partes no habían logrado llegar a un acuerdo en sus negociaciones anteriores. Este comité debe concluir sus labores a más tardar el 1.o de octubre de 1995 y sólo podía formular propuestas para nuevos convenios ateniéndose a un marco económico muy limitado. Concluida esa etapa, las partes en los convenios disponían de 30 días para negociar posibles modificaciones a los convenios ya renovados o prorrogados sobre la base de las propuestas del comité. Toda cuestión que quedase pendiente tras esta última ronda de negociaciones sería sometida al arbitraje obligatorio de un tercero, que resultaba ser, asimismo, el presidente imparcial del comité. Su laudo arbitral fue pronunciado el 10 de noviembre de 1995.
3. 374. Esta ley fue propuesta y adoptada para poner fin a una huelga legal que llevaba a cabo la DNO en algunos pabellones concretos de ciertos hospitales públicos, así como en algunos centros de atención primaria de salud. Los acuerdos para garantizar el mantenimiento de los servicios de urgencia y vitales se habían negociado con los empleadores y se aplicaban en todos los sectores afectados por la huelga.
4. 375. Los hospitales públicos de Dinamarca emplean aproximadamente a 25.000 enfermeras en puestos cubiertos por convenios colectivos. Ahora bien, la huelga declarada por la DNO que comenzó el 1.o de mayo de 1995 sólo incumbía a 2.175 de ellas. La Corporación de Hospitales de Copenhague reaccionó declarando un cierre patronal que dejó sin trabajo a 570 enfermeras, y la Asociación de Consejos de los Condados notificó un cierre patronal que afectaría aproximadamente a 4.500 enfermeras, aunque más tarde retiró su aviso con respecto a aproximadamente 1.000 de ellas. Así pues, en el momento de la intervención, las acciones laborales directas en los hospitales incluían a 2.175 enfermeras en huelga y aproximadamente 4.000 enfermeras sin trabajo a causa de los cierres patronales.
5. 376. Aproximadamente 11.000 enfermeras se rigen por convenios colectivos en el sector de la atención primaria de salud, pero en realidad la huelga sólo afectaba a 1.300 de ellas. Pese a ello, la Asociación Nacional de Autoridades Locales, la Municipalidad de Copenhague y la Municipalidad de Frederiksberg notificaron un cierre que afectaría a 6.500 enfermeras más a partir del 1.o de junio de 1995. De todos modos, la ley puso fin a todas las acciones de protesta a partir del 27 de mayo de 1995.
6. 377. En primer lugar, la DNO sostiene que la ley núm. 330/1995 constituye una violación de los derechos de las enfermeras a la libre negociación colectiva, como se establece en el Convenio núm. 98. La ley ha impuesto a las enfermeras la renovación o prórroga de sus convenios colectivos por un período de dos años, con arreglo a términos y condiciones generales que, aunque aceptados por otros sindicatos, habían sido claramente rechazados por la DNO en repetidas ocasiones, con el conocimiento del Gobierno. La DNO considera que el procedimiento impuesto en la ley, esto es, que se cree un comité para que haga un estudio y formule propuestas sobre los problemas específicos de la profesión de enfermera, así como las negociaciones ulteriores y el arbitraje obligatorio de estas cuestiones, guarda poca semejanza con la negociación colectiva voluntaria.
7. 378. En segundo lugar, la DNO sostiene que la adopción de la ley constituye una violación del derecho de huelga de las enfermeras. La DNO sí admite que se puedan imponer restricciones a ese derecho en determinadas empresas o servicios esenciales, tales como el sector sanitario. Ahora bien, en el momento en que se puso fin a la huelga por vía legislativa, no hacía un mes siquiera que ésta había empezado y no había creado, en modo alguno, una situación que pudiese poner en peligro la vida, la seguridad personal o la seguridad de toda o parte de la población. La intervención legislativa estuvo más bien motivada por la posibilidad de que se produjesen perturbaciones como consecuencia del cierre patronal de mucha mayor amplitud notificado por la Asociación Nacional de Autoridades Locales para el 1.o de junio de 1995 en el sector de la atención primaria de salud. Teniendo en cuenta la estrecha relación existente entre los empleadores del sector público y el Gobierno, la DNO pone en duda que este tipo de acción laboral directa por parte de los empleadores del sector público pueda justificar verdaderamente una intervención del Gobierno en el derecho de los trabajadores a realizar una huelga legalmente declarada.
8. 379. En su comunicación de 17 de junio de 1996, la DNO indica que tiene 66.600 miembros afiliados y cubre a más del 95 por ciento de todas las enfermeras en activo en el país. La organización querellante explica que, desde 1969, su derecho a la negociación colectiva en representación de sus miembros está respaldado por su derecho a realizar huelgas en apoyo de sus reivindicaciones.
9. 380. La DNO aprovechó esta nueva situación jurídica y negoció convenios colectivos con los empleadores del sector público en el plano nacional, regional y municipal. Ahora bien, el nivel del salario básico de las distintas categorías de empleados públicos había sido fijado de facto por una comisión designada por el Gobierno y no se podía modificar significativamente. En el caso de las enfermeras diplomadas, este nivel correspondía al de un trabajador calificado empleado en el sector público.
10. 381. Además de estos convenios sobre los salarios y las condiciones de trabajo, la DNO también concertó acuerdos generales ("hovedaftaler") con los empleadores, según la práctica común en el mercado de trabajo danés. Estos acuerdos generales regulan, entre otras cosas, el derecho de huelga o de cualquier otro tipo de acción reivindicativa.
11. 382. El acuerdo general entre la Asociación de Consejos de los Condados de Dinamarca, la Corporación de Hospitales de Copenhague y el (entonces) Ministerio de Salarios y Pensiones del Sector Público, por una parte, y la Organización de Enfermeras de Dinamarca y la Organización de Enfermeras Municipales de Copenhague, por otra, sobre las enfermeras asalariadas y las enfermeras pagadas por hora, suscrito el 17 de septiembre de 1971, incluye las siguientes disposiciones al respecto:
    • Artículo 5. Las partes se reconocen mutuamente el derecho de anunciar un paro laboral y de proceder al mismo de conformidad con las normas que se exponen a continuación.
    • Cláusula 5. El paro laboral no puede incluir a miembros a los que las partes hayan decidido por acuerdo no reconocer el derecho de notificar y llevar a cabo un paro laboral.
    • Cláusula 6. Se considera paro laboral la huelga, el cierre patronal, el bloqueo o el boicot.
12. 383. La cláusula 5 del artículo 5 era aún más restrictiva, habida cuenta del siguiente protocolo: "Las partes convienen en que, llegado el caso, debe alcanzarse un acuerdo que asegure, como mínimo, el mantenimiento del personal necesario en todos los sectores afectados por el paro laboral."
13. 384. La DNO menciona situaciones anteriores en las que se recurrió a la huelga y al cierre patronal, pero en las que las partes lograron encontrar una solución sin llevar a cabo acciones de protesta.
14. 385. Las reivindicaciones de la DNO en las negociaciones de 1995 estaban relacionadas con el descontento creciente entre sus miembros con respecto a sus salarios y condiciones de trabajo. La DNO había expuesto claramente a los empleadores del sector público esta importante reclamación y ello en reiteradas ocasiones, tanto por vías oficiales como a través de un amplio debate público que tuvo lugar a raíz de una campaña intensiva de publicidad emprendida por la DNO en el otoño de 1994.
15. 386. En febrero y marzo de 1995, la DNO anunció paros laborales a nivel regional, local y municipal para el 1.o de abril y el 1.o de mayo de 1995 a los que estaban convocados un total de 3.450 enfermeras y 25 técnicos de radiología.
16. 387. Poco después de que la DNO notificase estos avisos se iniciaron negociaciones con los empleadores respectivos y se suscribieron acuerdos para garantizar el mantenimiento del personal necesario para los servicios de urgencia y los servicios vitales en todos los sectores que se iban a ver afectados por las huelgas.
17. 388. En marzo de 1995, la Asociación de Consejos en el plano regional, local y nacional dio un aviso de cierre patronal para el 1.o de mayo de 1995 que afectaría a 4.500 enfermeras en 60 hospitales y 285 pabellones en total. El cierre patronal afectó, principalmente, a los pabellones de cirugía y anestesia y a los departamentos de consultas externas.
18. 389. Las negociaciones ulteriores para el mantenimiento del personal de urgencia pusieron de manifiesto que, en realidad, el personal normal en varios de estos pabellones y departamentos no sobrepasaba lo que cabe considerar la norma mínima de seguridad. Así pues, la Asociación de Consejos de los Condados de Dinamarca se vio obligada, ya en esta fase temprana, a retirar su aviso de cierre patronal en relación con una serie de pabellones que no contaban con personal suficiente.
19. 390. El 27 de abril de 1995, la Asociación Nacional de Autoridades Locales anunció un cierre patronal masivo para el 1.o de junio de 1995 que afectaría a todas las enfermeras generales que prestan cuidados de salud en los 246 municipios que no se habían visto afectados por el aviso de huelga de la DNO.
20. 391. Con anterioridad al aviso de cierre patronal, la Asociación Nacional de Autoridades Locales había decidido aplicar el principio en virtud del cual no se podía excluir a ningún municipio del cierre patronal. Esta decisión dificultó las negociaciones para establecer los servicios de urgencia. Pese a esta política adoptada por los empleadores, se excluyeron del aviso a un total de 18 servicios con funcionamiento mixto y servicios de asistencia a domicilio, 68 centros de salud y dos redes de visitadoras de salud, en los 243 municipios para los que se había llegado a un acuerdo antes del 24 de mayo de 1995.
21. 392. La Municipalidad de Copenhague anunció un cierre patronal para el 1.o de junio de 1995 que afectaría a las enfermeras a domicilio con turno de día o de noche en todos los centros sociales a los que no afectaba el aviso de huelga de la DNO. El aviso de cierre afectaba, asimismo, a todas las visitadoras de salud, así como a todas las enfermeras que trabajaban en centros de salud o en hogares medicalizados de Copenhague. La Municipalidad de Frederiksberg también notificó un aviso de cierre patronal para el 1.o de junio de 1995 que afectaría a todas las enfermeras a domicilio, las visitadoras de salud, más las enfermeras que trabajaban en las tres casas de salud del municipio.
22. 393. Por último, la Corporación de Hospitales de Copenhague notificó un aviso de cierre para el 1.o de junio de 1995 para todas las enfermeras empleadas en los pabellones relacionados con aquellos afectados por la huelga.
23. 394. Después de que el mediador público lograse paralizar el conflicto durante un mes en total, las huelgas y cierres patronales que se habían anunciado para el 1.o de abril y el 1.o de mayo de 1995 se llevaron a efecto, por último, en la segunda de esas fechas.
24. 395. Según la organización querellante, los servicios de urgencia en los pabellones afectados por la huelga de la DNO funcionaron sin grandes problemas, en conformidad con los acuerdos generales y locales. Por el contrario, pronto se puso de manifiesto que el aviso de cierre patronal de la Asociación de Consejos de los Condados de Dinamarca había sido excesivo y, ya al segundo día de conflicto, se iniciaron conversaciones para reducir su alcance. Como consecuencia de estas negociaciones quedaron excluidos del cierre patronal, reanudando plenamente su actividad 59 de los pabellones y departamentos afectados por el cierre y partes de otros pabellones y departamentos que empleaban en total a 1.022 enfermeras.
25. 396. En las observaciones generales escritas del proyecto que pasaría después a ser la ley núm. 330, se indica únicamente que el conflicto incluía a 7.000 enfermeras, que había durado más de tres semanas sin ninguna señal de acercamiento entre las partes y que el Gobierno temía que se pusiese en peligro la salud y seguridad de la población en caso de que éste prosiguiera. Las observaciones hacían referencia, asimismo, a las crecientes listas de espera en los hospitales.
26. 397. La última razón aducida por el Gobierno para justificar una intervención inmediata, hacía referencia a la escalada prevista del conflicto para el 1.o de junio "cuando también se viesen incluidas en el conflicto las enfermeras a domicilio de los municipios que no se habían visto aún afectados". El Gobierno expresó su temor de que este hecho tuviese graves consecuencias para muchos ancianos y enfermos, pese a las posibles disposiciones de urgencia. No se hacía mención alguna al hecho de que esta escalada obedecía, fundamentalmente, a los cierres patronales declarados por los empleadores del sector público.
27. 398. La organización querellante subraya que las preocupaciones expresadas por el Gobierno no estaban fundadas en modo alguno y que la acción legislativa, por consiguiente, tenía un carácter exclusivamente preventivo.
28. 399. El Gobierno no hizo esfuerzo alguno por que las partes reanudasen las negociaciones ni por persuadir a los empleadores a que adoptasen una actitud más responsable.
29. 400. En resumen, según la DNO, la ley era innecesaria o al menos, prematura; el Gobierno no hizo ningún esfuerzo por explorar otras soluciones mediante consultas con la DNO; y tenía un marcado interés, tanto directo como indirecto, en resolver el conflicto a favor de los empleadores, lo que se refleja claramente en el texto de la ley.
30. 401. La ley instituía una prórroga o renovación obligatoria de los términos y condiciones que habían acordado anteriormente los colectivos negociadores de las organizaciones de empleados públicos, por una parte, y los empleadores del sector público y sus negociadores, por otra, en cada uno de los sectores en que trabajan enfermeras, aun cuando la DNO había rechazado expresamente este resultado en febrero y marzo de 1995.
31. 402. En el numeral 5 del artículo 3, la ley contempla la posibilidad de nuevos incrementos salariales. Ahora bien, estos incrementos se limitan al 1,12 por ciento en el caso de las enfermeras cubiertas por convenios suscritos con el Ministerio de Finanzas o con las autoridades regionales o locales y al 1,29 por ciento en los hospitales dirigidos por la Corporación de Hospitales de Copenhague. Estos porcentajes eran exactamente los mismos que los incrementos salariales impuestos por los colectivos negociadores, a través de sus sindicatos a sus respectivos miembros. La ley establecía que todo incremento salarial por encima de ese umbral tenía que ser financiado por las propias enfermeras mediante una mejora de la eficacia, la racionalización, etc.
32. 403. Estos límites se aplicarían igualmente a la siguiente ronda de negociaciones prevista para octubre de 1995 y al laudo del árbitro con respecto a las cuestiones no resueltas.
33. 404. Así pues, en el plano económico la ley implica, en resumen, que la DNO no puede obtener jurídicamente un incremento salarial por encima del que resultó del acuerdo aceptado por los grupos que no habían realizado acciones de protesta. Este límite no se podía sobrepasar, incluso si los empleadores del sector público estaban de acuerdo.
34. 405. Además, como consecuencia del arbitraje obligatorio al que debían someterse todas las cuestiones pendientes, de conformidad con lo dispuesto en la ley, ninguna de las partes podía hacer concesiones, ya que preferían dejar la decisión al árbitro. Según la organización querellante, la ley confería a los empleadores del sector público el derecho a obtener todo aquello que quisieran, siempre y cuando pagasen por ello un precio que el árbitro considerase justo.
35. 406. El árbitro pronunció su laudo el 10 de noviembre de 1995. En una breve observación preliminar, el árbitro subrayó que para adoptar su decisión había prestado especial importancia a las posibilidades de introducir una mayor flexibilidad y mejor utilización de los recursos, incluida la posibilidad de aumentar el número de horas de presencia de las enfermeras en el lugar de trabajo. El árbitro subrayó expresamente que no le incumbía adoptar decisiones con respecto al nivel general de los salarios de las enfermeras.
36. 407. En conclusión, la organización querellante afirma que el Gobierno ha violado su derecho a la libre negociación colectiva al promover y apoyar el proyecto que fue adoptado como ley núm. 330/1995, violando de ese modo los Convenios núms. 87 y 98.
37. 408. Por último, la organización querellante sostiene que la adopción de la ley constituía una violación del derecho de huelga de las enfermeras. La intervención jurídica se produjo en un momento en que no había ninguna razón de peso para poner fin al conflicto laboral y las razones que se adujeron para intervenir eran en parte ficticias y en parte el resultado de manipulaciones obvias por parte de los empleadores con quienes el Gobierno tiene fuertes vínculos en todos los planos.
38. 409. En su comunicación de 3 de febrero de 1997, la organización querellante comunica un cierto número de observaciones sobre las informaciones enviadas por el Gobierno en la que insiste sobre la argumentación efectuada en la queja inicial.

B. Respuesta del Gobierno

1. 410. En su comunicación de fecha 6 de septiembre de 1996, el Gobierno de Dinamarca admite que el Parlamento danés aprobó una ley el 24 de mayo de 1995 para poner fin a una huelga legal que duraba desde hacía ya 23 días y que enfrentaba a la Organización de Enfermeras de Dinamarca con la Asociación de Autoridades Locales, la Asociación de Consejos de los Condados de Dinamarca, el Ministerio de Finanzas, la Municipalidad de Copenhague, la Municipalidad de Frederiksberg y la Corporación de Hospitales de Copenhague.
2. 411. Según el Gobierno, la situación era tan grave que el Parlamento consideró que sería peligroso para la salud de la población permitir que el conflicto prosiguiera. No había señales de que el conflicto estuviese llegando a su fin y las posiciones de las partes estaban muy distanciadas. Al margen de los acuerdos suscritos entre las partes con respecto a los servicios de urgencia, las listas de espera arrojaron un acusado aumento durante este período. Según las estimaciones del Ministerio de Sanidad, el conflicto motivó la anulación de más de 18.000 operaciones. Un nuevo aumento de las listas de espera tendría graves consecuencias sobre el estado de salud de la población. Por otra parte, muchos pacientes estaban a la espera de exámenes preliminares que no estaban comprendidos dentro de los servicios de urgencia, y un nuevo aplazamiento de dichos exámenes implicaría que enfermedades graves seguirían sin tratar durante un período de tiempo inaceptablemente largo.
3. 412. Además, el conflicto iba a ampliarse a partir del 1.o de junio, ya que los empleadores municipales habían anunciado un cierre patronal que afectaría a las enfermeras de distrito a partir de esa fecha. Sin perjuicio de un posible servicio de urgencia, el cierre patronal habría tenido graves consecuencias para muchos enfermos y ancianos.
4. 413. El Gobierno afirma que, si bien el Parlamento habría preferido a todas luces que las partes resolviesen el conflicto entre ellas, las partes habían mantenido largas negociaciones antes de que estallase el conflicto en febrero de 1995 y las prosiguieron después en el marco del Servicio de Conciliación danés. El mediador público logró aplazar, sin resultados, las acciones de protesta que se habían notificado en dos ocasiones. Durante el conflicto no se observó ninguna señal de acercamiento entre las partes.
5. 414. El Gobierno declara asimismo que la organización querellante fue recibida por el comité parlamentario encargado de la elaboración de la ley y tuvo la posibilidad de exponer sus opiniones.
6. 415. Con respecto a la referencia que hace la organización querellante a la relación entre los empleadores del sector público y el Gobierno, el Gobierno afirma que, por su propio carácter, el sector hospitalario forma parte del sector público. Ahora bien, los grupos más numerosos de empleados del sector hospitalario trabajan en los sectores municipales y regionales que no tienen relación alguna con el Gobierno. En cuanto al alegato de los querellantes de que se violaba su derecho de huelga, el Gobierno declara que, en un caso como éste, en el que están en peligro la seguridad y la salud de la población, sí puede intervenir en un conflicto, siempre que se ofrezca al personal la protección adecuada en compensación por las restricciones impuestas al derecho de negociación.
7. 416. La ley de 24 de mayo de 1995 prorrogaba los acuerdos actuales hasta el 31 de marzo de 1997, que es la fecha prevista para el inicio de la próxima ronda de negociación colectiva sobre la renovación de los convenios colectivos del sector público. Como consecuencia de ello, la acción de protesta emprendida o anunciada quedó sin efecto. Además, se creó un comité compuesto por las partes y un presidente designado por las mismas.
8. 417. Este comité tenía el cometido de examinar y discutir las condiciones salariales de las enfermeras, sus funciones, la distribución de tareas, la utilización de los recursos, etc., y, asimismo, de ofrecer a las partes la posibilidad - sin ninguna intervención del Parlamento u otras instancias - de negociar y presentar propuestas relativas al reparto de la masa salarial, que había sido incrementada en un monto correspondiente al aumento de la masa salarial negociado en otras ramas del sector público.
9. 418. Por otra parte, el comité podía hacer propuestas que entrañasen costos adicionales y que se pudiesen financiar mediante medidas de promoción de la eficiencia, nuevas formas de organización del trabajo, etc. El comité debía terminar su labor a más tardar el 1.o de octubre de 1995.
10. 419. Sobre la base de estas propuestas las partes en el convenio colectivo debían entablar negociaciones sobre las posibles modificaciones de los salarios y de las condiciones de trabajo. Estas negociaciones debían terminar a más tardar el 1.o de noviembre de 1995. Si las partes no lograban llegar a un acuerdo sobre las propuestas, el presidente del comité de investigación debía actuar de árbitro y pronunciar un laudo que sería vinculante para las partes.
11. 420. En virtud de la ley se puso fin al conflicto. Aparte de la cuestión de la masa salarial, las partes eran libres de celebrar acuerdos una vez terminadas las negociaciones. Desgraciadamente, sus posiciones estaban muy distanciadas y ninguna de ella parecía dispuesta a hacer concesión alguna. Por consiguiente, el árbitro tuvo que pronunciar un laudo, con fecha 10 de noviembre de 1995.
12. 421. En conclusión, el Gobierno es de la opinión que el Parlamento no tenía más solución que actuar como lo hizo, teniendo en cuenta la situación sanitaria de la población danesa. La situación era grave: 18.000 operaciones aplazadas - 6.000 por semana - y un gran número de exámenes preliminares anulados constituían el riesgo máximo que podía aceptar el Parlamento. Una nueva ampliación de las listas de espera podía tener consecuencias muy graves. Pese al establecimiento de servicios de urgencia, éstos no bastaban para contrarrestar las operaciones y exámenes preliminares anulados.
13. 422. La ley se basó, en la medida de todo lo posible, en los convenios existentes. Además, se ofreció a las partes la posibilidad de examinar las condiciones de las enfermeras en un foro imparcial compuesto exclusivamente por las propias partes y un presidente designado por unanimidad entre ellas, así como la posibilidad de celebrar negociaciones adecuadas en el marco de la ley. La ley brinda a las partes la posibilidad de discutir y negociar toda cuestión que considerasen pertinente, pero si no llegaban a un acuerdo el presidente tendría que pronunciar un laudo que sería vinculante para ambas partes. Así pues, el Gobierno considera que ha satisfecho los requisitos establecidos en relación con la intervención en huelgas de trabajadores que llevan a cabo sus tareas en servicios esenciales.

C. Conclusiones del Comité

1. 423. El Comité observa que, en este caso, los alegatos se refieren a la interrupción por vía legislativa de una huelga que se llevó a cabo legalmente en el sector hospitalario en el plano local, municipal y regional, y a la prórroga por vía legislativa de los convenios colectivos aplicables a las enfermeras y a los demás trabajadores hospitalarios de que se trata.
2. 424. El Comité observa que, desde 1969, los trabajadores y los empleadores del sector hospitalario han tenido la posibilidad de llevar a cabo acciones de protesta en apoyo de sus reivindicaciones, con sujeción a ciertas restricciones recogidas en diversos acuerdos generales concertados con sus respectivos empleadores. El Comité observa que en una de esas disposiciones se establece que, en caso de paro laboral, debe llegarse a un acuerdo que, como mínimo, garantice el mantenimiento del personal necesario en todos los sectores afectados. A principios de 1995, la DNO dio un aviso de paro laboral que afectaría a 3.500 enfermeras y, seguidamente, entabló negociaciones para establecer el personal necesario para el mantenimiento de los servicios de urgencia y los servicios vitales en todos los sectores afectados. Posteriormente, la DNO suscribió un acuerdo marco que preveía un contrato modelo que debía servir de base para los acuerdos específicos en cada sector o institución que, en todos los casos, fue aceptado por los empleadores por considerarse que era suficiente para garantizar los servicios necesarios y vitales. Al final, 2.175 enfermeras de los hospitales públicos de las 25.000 y 1.300 enfermeras de primeros auxilios de las 11.000 que ejercen en Dinamarca participaron en la huelga convocada por la DNO.
3. 425. Poco después de que la DNO notificase los paros laborales, la Asociación de Consejos de los Condados anunció un cierre patronal que afectaría a 4.500 enfermeras. Sin embargo, en este caso parece que las negociaciones para el mantenimiento del personal de urgencia pusieron de manifiesto que, en realidad, el personal normal de varios de estos pabellones y departamentos no sobrepasaba lo que cabe considerar la norma mínima de seguridad, por lo que la Asociación tuvo que retirar su aviso en lo que respecta a varios pabellones que no contaban con personal suficiente, lo que afectaba a aproximadamente 1.000 enfermeras. Posteriormente, la Asociación Nacional de Autoridades Locales, la Municipalidad de Copenhague y la Municipalidad de Frederiksberg también notificaron un cierre patronal que afectaba, en sus respectivas jurisdicciones, a todas las enfermeras generales que prestan cuidados de salud, que trabajan en casa de salud, y visitadoras de salud que no se habían visto aún afectadas por la huelga. El Comité observa asimismo que el aviso de cierre patronal de la Asociación de Consejos de los Condados resultó ser excesivo y que al segundo día de conflicto se iniciaron conversaciones a fin de reducir su alcance y varias enfermeras volvieron a reincorporarse plenamente a su trabajo al reanudarse plenamente la actividad en algunos pabellones. En el momento en que se produjo la intervención del Gobierno en la acción de protesta, aproximadamente 4.000 enfermeras se veían afectadas por el cierre patronal.
4. 426. Pese a las medidas adoptadas para reducir el número de enfermeras en huelga o sin trabajo a causa de los cierres patronales y garantizar los servicios mínimos vitales, el Comité toma nota de la posición del Gobierno según la cual la situación era tan grave que, de proseguir el conflicto, se pondría en peligro la salud de la población. Además, observa la preocupación del Gobierno de que la ampliación del cierre patronal previsto para el 1.o de junio habría tenido graves consecuencias para muchos enfermos y ancianos.
5. 427. El Comité recuerda que, en casos anteriores, consideró que el derecho de huelga puede limitarse o incluso prohibirse cuando se trata de servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 526). Según este criterio, el Comité ha considerado que el sector hospitalario es un servicio esencial en el que los órganos de control aceptan que medidas gubernamentales puedan restringir o prohibir la huelga (véase Recopilación, op. cit., párrafo 544).
6. 428. El Comité observa que la organización querellante sostiene, en este caso, que los servicios de urgencia en los pabellones afectados por la huelga de la DNO seguían funcionando sin grandes problemas y que la gravedad de la situación se intensificó, por el cierre patronal de gran amplitud anunciado por los distintos empleadores. El Comité considera que el carácter esencial de los servicios hospitalarios autoriza al Gobierno a poner fin a todos los conflictos laborales si considera, como en este caso, que se pone en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la población. El Comité señala a la atención del Gobierno el principio general de que los trabajadores que no gocen del derecho de huelga porque realizan servicios esenciales deben beneficiarse de garantías apropiadas destinadas a salvaguardar sus intereses; negativa del derecho de cierre patronal, establecimiento de un procedimiento paritario de conciliación y, cuando la conciliación no logre su finalidad, la creación de un sistema paritario de arbitraje (véase Recopilación, op. cit., párrafo 551).
7. 429. El Comité recuerda asimismo que cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en servicios esenciales tales como los hospitales, los trabajadores de que se trate deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción (véase Recopilación, op. cit., párrafo 546). Ello se podría efectuar, por ejemplo, mediante procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente (véase Recopilación, op. cit., párrafo 547). El Comité observa que en el presente caso la ley núm. 330 prevé: a) la prórroga hasta el 31 de marzo de 1997 de los contratos y convenios que expiraban el 1.o de abril de 1995; b) la designación de dos comités compuestos por las partes de que se trata para examinar las actividades, niveles salariales, etc., de las enfermeras y de los técnicos de laboratorios médicos, respectivamente; c) la celebración de negociaciones entre las partes respectivas sobre las posibles modificaciones de los términos y condiciones de empleo que, de no llegarse a un acuerdo, serán establecidas por los respectivos presidentes de los comités; y d) un límite de los incrementos salariales del 1,12 y del 1,29 por ciento, en todas las propuestas que se formulen.
8. 430. El Comité observa que las partes no lograron llegar a un acuerdo según las condiciones previstas por la ley y que la decisión final fue pronunciada por el presidente el 10 de noviembre de 1995. No incumbe al Comité pronunciarse sobre el contenido de ese laudo sino, más bien, comprobar si esta forma de compensación por suprimir la posibilidad de recurrir a la huelga se ajusta a sus principios.
9. 431. El Comité observa que el procedimiento establecido por la ley núm. 330 es, en efecto, muy similar al establecido en un caso anterior presentado al Comité sobre la interrupción de la huelga llevada a cabo por los internos de hospital (véase 265.o informe, caso núm. 1421 (Dinamarca), párrafos 62 a 103). Según el criterio anteriormente mencionado, el Comité estima, como hizo en el caso anterior, que tanto el procedimiento general para la resolución de los conflictos sobre la prórroga de los convenios como el procedimiento específico (comité mixto/árbitro independiente) creado en virtud de la ley núm. 330 son adecuados, imparciales y rápidos e implican la participación de las partes. En cuanto a tales, salvaguardan los intereses de los trabajadores, que están obligados a mantener la paz laboral bajo la legislación en cuestión.
10. 432. No obstante, el Comité también debe examinar el alegato según el cual la adopción de la ley núm. 330 ha dado lugar a la intervención del Gobierno en la negociación colectiva voluntaria. El Comité debe recordar a ese respecto que un aspecto básico de la libertad sindical es el derecho de las organizaciones de trabajadores a negociar libremente con los empleadores y sus organizaciones los salarios y condiciones de empleo, y que cualquier restricción de este derecho debería imponerse a título excepcional y sólo en la medida necesaria, sin exceder de un período razonable. Toda restricción debería ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores de que se trate (véase 265.o informe, caso núm. 1421, párrafo 99).
11. 433. Además, el Comité desea recordar, una vez más, que el artículo 6 del Convenio núm. 98 permite la exclusión de este derecho básico a "los funcionarios públicos en la administración del Estado", término éste que el Comité ha contemplado a la luz de la distinción que debe trazarse entre los funcionarios empleados en diversas capacidades en los ministerios públicos u organismos similares y otras personas empleadas por el gobierno, por empresas públicas - como hospitales públicos, en este caso - o por organizaciones públicas independientes (véase 265.o informe, caso núm. 1421, párrafo 100).
12. 434. Por consiguiente, el Comité considera que, en este caso, la Organización de Enfermeras de Dinamarca había disfrutado del derecho a negociar los términos y condiciones de empleo de las enfermeras mediante convenios colectivos hasta que la ley núm. 330 puso fin a las negociaciones, ante la falta de acuerdo, y ello por la duración del convenio prorrogado por vía legislativa, esto es, del 1.o de enero de 1995 al 31 de marzo de 1997.
13. 435. Además, el Comité observa que el comité mixto creado de conformidad con la ley para que la DNO y los respectivos empleadores negociasen modificaciones a los convenios prorrogados disponía de un margen de negociación sobre los incrementos salariales limitado por la ley al 1,12 y 1,29 por ciento, y que la ley limitaba asimismo todo arbitraje definitivo a ese respecto al presidente. Habida cuenta de que el incremento salarial parece haber sido la principal reivindicación que motivó la huelga en el presente caso, el Comité considera que tal restricción del ámbito de negociación del sindicato no favorece el mantenimiento de las relaciones profesionales armoniosas.
14. 436. El Comité desea recordar que en el caso núm. 1421 sobre la huelga de los internos de hospital había estimado que la intervención del Gobierno traspasó los criterios dispuestos en el párrafo precedente sobre las restricciones que razonablemente pueden imponerse a la determinación voluntaria de las condiciones de empleo, ya que el método utilizado fue más allá de lo razonable al prorrogar los convenios por dos, y, en ciertos casos, cuatro años (véase 265.o informe, caso núm. 1421, párrafo 102). Dado que en este caso los convenios también fueron prorrogados obligatoriamente por dos años, el Comité debe llegar nuevamente a la conclusión de que la intervención del Gobierno fue más allá de lo que puede considerarse una restricción razonable. A ese respecto, si bien observa la indicación del Gobierno de que las negociaciones y procedimientos de conciliación emprendidos antes de iniciarse la huelga habían resultado infructuosos, el Comité observa que no se adujeron pruebas para mostrar que la economía danesa en general o el sector de las enfermeras, en particular, se hallaba frente a una situación de emergencia que justificase la intervención del Gobierno en la negociación colectiva voluntaria. El Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de tomar este tipo de medidas.
15. 437. Por último, el Comité observa que, si bien la organización querellante ha indicado que no se la consultó en modo alguno antes de la adopción de la ley núm. 330, el Gobierno afirma que la organización querellante fue recibida por el comité parlamentario encargado y se le dio la posibilidad de exponer sus opiniones. Ante estas dos versiones contradictorias, el Comité sólo puede recordar la importancia primordial que debería darse al principio de la consulta y de la cooperación entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores a nivel del sector de actividad y del país, conforme con las disposiciones de la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113) (véase 265.o informe, caso núm. 1421, párrafo 92).

Recomendación del Comité

1. 438. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité estima que, en las circunstancias del presente caso, la intervención legislativa que puso fin a las acciones colectivas en el sector hospitalario no puede considerarse como una violación de los principios de la OIT sobre libertad de asociación, y
   • b) el Comité estima que la renovación y la prórroga por vía legislativa de los convenios colectivos que cubren a las enfermeras no está en conformidad con el principio de la libre negociación colectiva para la regulación de los términos y condiciones de empleo al amparo del artículo 4 del Convenio núm. 98, ratificado por Dinamarca. El Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de tomar este tipo de medidas.

Z. Anexo

• Ley núm. 330 sobre la prórroga y renovación de los contratos de
• trabajo y
• convenios colectivos aplicables a las enfermeras, radiólogos,
• enfermeras de
• pediatría de distrito, enfermeras de distrito, auxiliares de
• laboratorios
• hospitalarios, etc.
• Artículo 1. Los contratos y convenios colectivos a que se hace
• referencia en
• el anexo I, sección A, y que expiran el 1.o de abril de 1995,
• salvo si se
• celebran nuevos contratos o convenios antes de la entrada en
• vigor de la ley,
• se prorrogarán hasta el 31 de marzo de 1997 con las adiciones
• y modificaciones
• enunciadas en el anexo II y según las condiciones recogidas en
• los acuerdos o
• decisiones de que trata el artículo 4.
• Artículo 2. Los contratos y convenios colectivos a que se hace
• referencia en
• el anexo I, sección B, y que expiran el 1.o de abril de 1995,
• salvo si se
• celebran nuevos contratos o convenios antes de la entrada en
• vigor de la ley,
• se renovarán hasta el 31 de marzo de 1997 con las adiciones y
• modificaciones
• enunciadas en el anexo II y según las condiciones recogidas en
• los acuerdos o
• decisiones de que trata el artículo 4.
• Artículo 3, párrafo 1. Se designará un comité encargado de
• preparar un estudio
• sobre la enfermería en el sector sanitario, que aborde las
• siguientes
• cuestiones:
  1. 1) ámbitos de actividad, asignación de tareas y de
• responsabilidades. El
• estudio establecerá una comparación con el nivel de educación
• y calificación
• de las enfermeras;
  2. 2) niveles salariales de las enfermeras, incluida la progresión
• salarial y su
• evolución con respecto a otras profesiones con las que sería
• normal establecer
• la comparación;
  3. 3) en qué medida se puede incrementar la flexibilidad en la
• ejecución de
• tareas que requieren una interacción con otras categorías de
• personal;
  4. 4) utilización de los recursos, incluidas las posibilidades de
• aumentar las
• horas de trabajo, tanto en los hospitales como en los servicios
• de enfermería
• que dependen de las autoridades locales; y
  5. 5) en qué medida se pueden realizar actividades extraordinarias
• a fin de
• reducir las listas de espera.
• Párrafo 2. Se designará un comité encargado de preparar un
• estudio sobre el
• trabajo de los técnicos de laboratorios médicos, que aborde los
• ámbitos de
• actividad, la asignación de tareas y responsabilidades y los
• salarios.
• Párrafo 3. El comité a que se hace referencia en el párrafo 1
• supra estará
• compuesto por representantes de la Organización de
• Enfermeras de Dinamarca, la
• Asociación de Consejos de los Condados de Dinamarca, la
• Asociación Nacional de
• Autoridades Locales, la Municipalidad de Copenhague, la
• Municipalidad de
• Frederiksberg, la Corporación de Hospitales de Copenhague y el
• Ministerio de
• Finanzas. El presidente de dicho comité será designado
• conjuntamente por las
• partes que integran el comité. De no llegarse a un acuerdo
• sobre la
• designación del presidente, éste será nombrado por el Servicio
• de Conciliación
• Pública.
• Párrafo 4. El comité a que se hace referencia en el párrafo 2
• supra estará
• compuesto por representantes de la Asociación Danesa de
• Técnicos de
• Laboratorios Médicos, la Asociación de Consejos de los
• Condados de Dinamarca,
• la Corporación de Hospitales de Copenhague y el Ministerio de
• Finanzas. El
• presidente de dicho comité será designado conjuntamente por
• las partes que
• integran el comité. De no llegarse a un acuerdo sobre la
• designación del
• presidente, éste será nombrado por el Servicio de Conciliación
• Pública.
• Párrafo 5. El comité a que se hace referencia en el párrafo 1
• supra podrá
• formular propuestas que entrañen gastos adicionales, con
• efecto a partir del
  1. 1o de octubre de 1995, y que se han de atener a los siguientes
• porcentajes de
• los salarios básicos en vigor el 1.o de octubre de 1994,
• excluidas primas y
• prestaciones:
  1. 1) en los sectores que dependen del Gobierno central, las
• autoridades locales
• y la Organización de Enfermeras de Dinamarca: 1,12 por ciento;
  2. 2) en los sectores que dependen de la Corporación de
• Hospitales de Copenhague
• y de la Organización de Enfermeras de Dinamarca: 1,29 por
• ciento.
• Párrafo 6. El comité a que se hace referencia en el párrafo 2
• supra podrá
• formular propuestas que entrañen gastos adicionales, con
• efecto a partir del
  1. 1o de octubre de 1995, y que se han de atener a los siguientes
• porcentajes de
• los salarios básicos en vigor el 1.o de octubre de 1994,
• excluidas primas y
• prestaciones:
  1. 1) en los sectores que dependen del Gobierno central, las
• autoridades locales
• y la Asociación de Técnicos de Laboratorios Médicos de
• Dinamarca: 1,18 por
• ciento;
  2. 2) en los sectores que dependen de la Corporación de
• Hospitales de Copenhague
• y de la Asociación de Técnicos de Laboratorios Médicos de
• Dinamarca: 1,29 por
• ciento.
• Párrafo 7. Los comités también podrán formular propuestas que
• entrañen gastos
• adicionales que puedan financiarse mediante mejoras de la
• eficiencia, la
• racionalización, la reorganización de los métodos de trabajo,
• etc.
• Párrafo 8. Los comités deberán concluir sus labores a más
• tardar el 1.o de
• octubre de 1995.
• Párrafo 9. Los gastos de los comités se financiarán con fondos
• del Gobierno
• central.
• Artículo 4. Sobre la base de las propuestas de los comités a que
• se hace
• referencia en el artículo 3 supra, se entablarán negociaciones
• entre las
• respectivas partes en los contratos de trabajo sobre las posibles
• modificaciones de los términos y condiciones de los mismos.
• Párrafo 2. Los puntos sobre los que no se logre un acuerdo
• entre las partes
• antes del 1.o de noviembre de 1995 serán decididos por el
• presidente del
• comité a que se hace referencia en el artículo 3.1 supra, en el
• caso de las
• enfermeras, y por el presidente del comité a que se hace
• referencia en el
• artículo 3.2 supra, en el caso de los auxiliares de laboratorios
• hospitalarios.
• Párrafo 3. Los gastos incurridos por el presidente en virtud del
• párrafo 2
• supra serán sufragados, a partes iguales, por las dos partes en
• los contratos
• de trabajo.
• Párrafo 4. Los acuerdos concertados al amparo del párrafo 1
• supra y las
• decisiones adoptadas en virtud del párrafo 2 no requerirán la
• aprobación de la
• Junta de Fijación de Salarios de las Autoridades Locales de
• Dinamarca ni de la
• junta que se menciona en el artículo 14 de la ley de
• cooperación de los
• hospitales de Copenhague.
• Artículo 5. Los contratos y convenios a que se hace referencia
• en el artículo
  1. 1 supra estarán sujetos a una prohibición del derecho de huelga
• y cierre
• patronal por el período de prórroga de los contratos y
• convenios.
• Párrafo 2. Los contratos y convenios a que se hace referencia
• en el artículo 1
• supra estarán sujetos a una prohibición del derecho de huelga y
• cierre
• patronal a partir de la fecha de entrada en vigor de la ley y se
• pondrá fin a
• los paros laborales que surgieron a raíz de un desacuerdo entre
• las partes.
• Párrafo 3. No se producirán trastornos a causa de una acción
• laboral directa.
• Artículo 6. Las cuestiones relativas a la violación e
• interpretación de los
• contratos y convenios prorrogados y renovados en virtud de
• esta ley se
• fallarán de conformidad con las normas usuales que rigen en la
• materia.
• Artículo 7. El proyecto de ley podrá ser ratificado
• inmediatamente después de
• su adopción.
• Artículo 8. La ley entrará en vigor el 27 de mayo de 1995. La
• prórroga de los
• contratos y convenios a que se hace referencia en el artículo 1
• entrará en
• vigor el 1.o de abril de 1995. La renovación de los contratos y
• convenios a
• que se hace referencia en el artículo 2 se llevará a efecto a
• partir de la
• fecha de entrada en vigor de la ley.
• Artículo 9. La ley no se aplica a las Islas Faeroe ni a
• Groenlandia.