Definitive Report - Report No 306, March 1997

Case No 1882 (Denmark) - Complaint date: 10-MAY-96 - Closed

369. L'Organisation des infirmières danoises (DNO) a soumis une plainte contre le gouvernement du Danemark pour violations des droits syndicaux par communications datées des 10 mai et 17 juin 1996, ainsi que du 3 février 1997.

1. 369. L'Organisation des infirmières danoises (DNO) a soumis une plainte contre le gouvernement du Danemark pour violations des droits syndicaux par communications datées des 10 mai et 17 juin 1996, ainsi que du 3 février 1997.
2. 370. Le gouvernement a fait parvenir ses observations sur ce cas par communication datée du 6 septembre 1996.
3. 371. Le Danemark a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 372. Dans sa communication du 10 mai 1996, l'Organisation des infirmières danoises (DNO) indique que sa plainte a trait à un projet de loi gouvernemental du 23 mai 1995 portant "prorogation et renouvellement des contrats de travail et des conventions collectives applicables aux infirmières, aux assistants de radiologie, aux infirmières de pédiatrie, aux infirmières de secteur, aux assistants de laboratoires hospitaliers, etc.", adopté par le Parlement du Danemark le 24 mai 1995 (loi no 330/1995) (le texte de cette loi fait l'objet de l'annexe I). Selon l'organisation plaignante, la loi, qui a été proposée et adoptée sans sa consultation préalable avec la DNO, prévoyait que toutes les conventions collectives conclues entre les employeurs compétents du secteur public (c'est-à-dire l'Association des conseils de comté du Danemark, l'Association nationale des autorités locales, la municipalité de Copenhague, la municipalité de Frederiksberg, la Direction des hôpitaux de Copenhague et le ministère des Finances), d'une part, et la DNO, d'autre part, devaient être renouvelées ou prorogées jusqu'au 31 mars 1997 selon les mêmes conditions et modalités que pour les conventions collectives déjà conclues dans d'autres branches du secteur public danois.
2. 373. Cette loi prévoyait en outre la création d'une commission composée de représentants des parties aux conventions collectives applicables aux infirmières et chargée d'étudier les questions de salaires et de conditions de travail sur lesquelles les parties n'auraient pu parvenir à un accord lors de leurs précédentes négociations. Cette commission devait avoir terminé ses travaux au 1er octobre 1995 et ne pouvait formuler que des propositions contenues dans un cadre économique extrêmement restreint. A ce stade, les parties aux conventions collectives disposaient de 30 jours pour négocier d'éventuels amendements aux conventions collectives déjà renouvelées ou prorogées, en se basant sur les propositions de la commission. Toute question non réglée après ce cycle ultime de négociations devait être soumise à l'arbitrage obligatoire de l'ex-président indépendant de la commission. La sentence de cet arbitre a été rendue le 10 novembre 1995.
3. 374. La loi en question a été proposée et adoptée pour mettre un terme à une grève légale de la DNO touchant un petit nombre de services bien circonscrits de certains hôpitaux publics et d'un petit nombre d'établissements de soins de santé primaires. Des accords garantissant le maintien 24 heures sur 24 des services d'urgence et des services vitaux avaient été négociés avec les employeurs et étaient appliqués dans tous les secteurs touchés par la grève.
4. 375. Les hôpitaux publics du Danemark emploient environ 25 000 infirmiers et infirmières dans des postes couverts par des conventions collectives. Sur ce nombre, 2 175 seulement ont été touchés par la grève décidée par la DNO et devenue effective le 1er mai 1995. En réponse, l'hôpital de Copenhague a mis à pied 570 infirmières, et l'Association des conseils de comté a notifié de leur mise à pied environ 4 500 infirmières avant d'annuler cette décision pour environ un millier d'entre elles. Ainsi, au moment de l'intervention, l'action revendicative sur le terrain dans les hôpitaux se traduisait par 2 175 infirmières en grève et à peu près 4 000 infirmières mises à pied.
5. 376. Environ 11 000 infirmières sont régies par des conventions collectives dans le secteur des soins de santé primaires. La grève ne touchait en fait que 1 300 de ces infirmières. Mais, l'Association nationale des autorités locales, la municipalité de Copenhague et la municipalité de Frederiksberg ont néanmoins notifié quelque 6 500 infirmières de leur mise à pied, à partir du 1er juin 1995. La loi a finalement mis un terme à toutes les actions à partir du 27 mai 1995.
6. 377. Tout d'abord, la DNO considère que la loi no 330/1995 constitue une atteinte au droit de libre négociation collective des infirmières, tel qu'il ressort de la convention no 98. Cette loi a imposé aux infirmières le renouvellement ou la prorogation de leurs conventions collectives pour une durée de deux ans, selon des conditions et modalités qui, bien qu'acceptées par d'autres syndicats, avaient été rejetées nettement et à plusieurs reprises par la DNO, comme le gouvernement le savait pertinemment. Pour la DNO, cette loi, en imposant la formule consistant à charger une commission de faire une étude et d'examiner des propositions sur les problèmes spécifiques à la profession d'infirmière, puis à organiser subséquemment des négociations se concluant éventuellement par un arbitrage obligatoire sur ces mêmes questions, introduit un système ayant peu de ressemblance avec la négociation collective volontaire.
7. 378. En second lieu, la DNO considère que l'adoption de cette loi constitue une violation du droit de grève des infirmières. La DNO reconnaît assurément que des limitations peuvent être imposées à ce droit dans certains établissements ou services essentiels tels que celui des soins de santé. Toutefois, à l'époque où il a été mis fin à la grève par intervention législative, cette grève ne durait que depuis moins d'un mois et n'avait aucunement engendré une situation mettant en péril la santé, la sécurité ou la vie d'une partie ou de l'ensemble de la population. Cette intervention du législateur était plutôt inspirée par la perspective des perturbations qui ne manqueraient pas de résulter de la mise à pied, de plus grande ampleur, décidée par l'Association nationale des autorités locales pour le 1er juin 1995 dans le secteur des soins de santé primaires. Compte tenu du lien étroit entre les employeurs du secteur public et le gouvernement, la DNO demande si ce type d'action de la part d'employeurs du secteur public peut véritablement justifier l'intervention d'un gouvernement sur le droit, pour les travailleurs, de mener une grève légalement décidée.
8. 379. Dans sa communication du 17 juin 1996, la DNO indique qu'elle compte 66 600 membres et couvre plus de 95 pour cent de toutes les infirmières en activité dans le pays. La DNO explique que, depuis 1969, son droit de négocier collectivement au nom de ses membres s'appuie sur son droit de déclencher la grève pour appuyer ses revendications.
9. 380. La DNO, se prévalant de cette nouvelle situation juridique, a négocié des conventions collectives avec les employeurs du secteur public aux niveaux de l'Etat, de la région et de la commune. Le niveau du salaire de base des différentes catégories de salariés du secteur public a toutefois été fixé de facto par une commission désignée par le gouvernement et ne pouvait être sensiblement modifié. Pour les infirmières diplômées, ce niveau correspondait à celui d'un ouvrier qualifié employé dans le secteur public.
10. 381. Outre ces conventions sur les salaires et les conditions de travail, la DNO a conclu des conventions-cadres ("hovedaftaler") avec les employeurs, conformément à une pratique courante sur le marché du travail danois. Ce genre de convention réglemente, entre autres choses, le droit de grève ou de tout autre type d'action directe.
11. 382. La convention-cadre conclue entre l'Association des conseils de comté du Danemark, la Direction des hôpitaux de Copenhague et ce qui était alors le ministère des Salaires et Pensions publiques, d'une part, et, d'autre part, l'Organisation des infirmières danoises et l'Organisation des infirmières municipales de Copenhague au nom des infirmières salariées et des infirmières payées à l'heure, le 17 septembre 1971, comporte les dispositions suivantes:
    • Article 5. Les parties se reconnaissent mutuellement le droit d'annoncer un arrêt de travail et de procéder à un tel arrêt de travail dans le respect des règles ci-après.
    • Clause 5. L'arrêt de travail ne peut associer des membres auxquels les parties sont convenues, par voie d'accord, de ne pas reconnaître le droit d'annoncer un arrêt de travail et d'y procéder.
    • Clause 6. Est considéré comme arrêt de travail, la grève, le lock-out, le blocage ou le boycott.
12. 383. L'article 5, clause 5, est en outre limité par le protocole suivant: "Les parties sont convenues que, le cas échéant, un accord doit être conclu afin d'assurer le maintien des effectifs minimums indispensables pour la sécurité dans tous les secteurs affectés par un arrêt de travail."
13. 384. La DNO décrit des situations antérieures dans lesquelles, bien qu'il ait été fait usage de la grève et du lock-out, les parties sont parvenues à un accord.
14. 385. La DNO affirme que les négociations de 1995 avaient pour origine un mécontentement croissant de ses membres quant à leurs salaires et à leurs conditions de travail. La DNO faisait valoir depuis très longtemps et dans des termes très explicites cette revendication majeure auprès des employeurs du secteur public, aussi bien par les voies officielles qu'à travers un vaste débat public basé sur une campagne publique intense entreprise à l'automne 1994.
15. 386. En février et mars 1995, la DNO avait annoncé pour les 1er avril et 1er mai 1995 des arrêts de travail aux niveaux provincial et local, associant au total 3 450 infirmières et 25 manipulateurs de radiologie.
16. 387. Peu après les préavis donnés par la DNO, des négociations ont été ouvertes avec les employeurs concernés, et des accords ont été conclus pour assurer le maintien des effectifs nécessaires pour les services d'urgence et les services vitaux dans tous les secteurs devant être touchés par les grèves.
17. 388. En mars 1995, l'Association des conseils aux niveaux régional, local et national a donné un préavis de lock-out pour le 1er mai 1995 touchant 4 500 infirmières, dans 60 hôpitaux et 285 services au total. Le lock-out a touché essentiellement les services chirurgicaux, les services d'anesthésie et les cliniques de soins ambulatoires.
18. 389. Les négociations qui ont ensuite eu lieu pour le maintien des effectifs d'urgence ont révélé qu'en réalité la dotation ordinaire en effectifs d'un certain nombre de ces services et de ces cliniques ne dépassait pas ce que l'on peut considérer comme la norme minimale de sécurité. C'est ainsi que l'Association des conseils de comté du Danemark a dû, à ce stade précoce, retirer son préavis de lock-out en ce qui concerne un certain nombre de services en sous-effectifs.
19. 390. Le 27 avril 1995, l'Association nationale des autorités locales a donné un préavis de lock-out massif pour le 1er juin 1995, mesure qui devait toucher toutes les infirmières ordinaires se consacrant aux soins de santé dans 246 municipalités non touchées par le préavis de grève de la DNO.
20. 391. Avant ce préavis de lock-out, l'Association nationale des autorités locales avait décidé d'appliquer le principe selon lequel aucune municipalité ne pourrait être exceptée du lock-out. Cette décision rendait difficile les négociations sur les accords portant sur les services d'urgence. Malgré cette politique de la part des employeurs, au total 18 services à fonctionnement mixte et services de soins à domicile, 68 maisons de santé et deux réseaux d'inspecteurs sanitaires ont finalement été exceptés des 243 municipalités concernées, pour lesquelles des accords ont été conclus avant le 24 mai 1995.
21. 392. La municipalité de Copenhague a lancé un préavis de lock-out devant prendre effet au 1er juin 1995 en ce qui concerne les infirmières d'établissement en service de jour comme en service de nuit dans tous les centres sociaux non concernés par le préavis de grève de la DNO. Ce préavis de lock-out s'est ensuite étendu à toutes les infirmières à domicile ainsi qu'à toutes les infirmières attachées aux maisons de santé ou aux logements médicalisés de Copenhague. La municipalité de Frederiksberg a elle aussi lancé un préavis de lock-out pour le 1er juin 1995 en ce qui concerne toutes les infirmières d'établissement, toutes les infirmières à domicile et les infirmières de trois maisons de santé de la commune.
22. 393. Enfin, la Direction des hôpitaux de Copenhague a lancé un préavis de lock-out pour le 1er juin 1995 en ce qui concerne toutes les infirmières employées dans les services liés aux services touchés par la grève.
23. 394. Le médiateur public ayant réussi à geler le conflit pendant un mois au total, les grèves et les lock-out qui avaient été annoncés pour le 1er avril 1995 et le 1er mai 1995 n'ont pris effet qu'à la dernière de ces deux dates.
24. 395. Selon l'organisation plaignante, les services d'urgence incombant aux services touchés par la grève de la DNO ont fonctionné sans problèmes majeurs, conformément aux accords généraux et locaux. Par contre, le lock-out décidé par l'Association des conseils de comté du Danemark s'est révélé très rapidement excessif et, dès le deuxième jour du conflit, des pourparlers tendant à son atténuation ont été engagés avec pour effet que 59 des services et cliniques visés par le lock-out et d'autres services et cliniques, employant au total 1 022 infirmières, ont été exceptés de cette mesure de lock-out et remis en marche totalement.
25. 396. Dans les considérations liminaires accompagnant le projet qui devait devenir la loi no 330, il est seulement indiqué que le conflit impliquait 7 000 infirmières, qu'il a duré plus de trois semaines sans aucun signe de rapprochement des partenaires et que, s'il se poursuivait, le gouvernement craignait pour la santé et la sécurité de la population. Ces remarques font en outre allusion à des listes d'attente croissantes dans les hôpitaux.
26. 397. Enfin, comme raison dirimante de la nécessité d'une intervention immédiate, le gouvernement évoque une escalade planifiée du conflit à partir du 1er juin "lorsque les infirmières à domicile des municipalités non encore touchées par le conflit devaient s'y associer". Le gouvernement exprimait sa crainte que cette évolution n'ait des conséquences graves pour de nombreuses personnes âgées ou malades, malgré les dispositions d'urgence éventuelles. Il n'est nullement mentionné que cette escalade était uniquement imputable au lock-out décidé par les employeurs du secteur public.
27. 398. L'organisation plaignante souligne que les inquiétudes exprimées par le gouvernement étaient nullement fondées et que son action sur le plan législatif n'avait en conséquence qu'un caractère purement préventif.
28. 399. Le gouvernement n'a fait aucune tentative pour que les partenaires reprennent les négociations ni pour essayer d'inciter les employeurs à une attitude plus responsable.
29. 400. En résumé, selon la DNO, l'adoption de cette loi était inutile ou, tout au moins, prématurée, que le gouvernement n'a rien fait pour explorer d'autres solutions, à travers des consultations avec elle-même ou autrement, et qu'il a témoigné, directement aussi bien qu'indirectement, d'un préjugé certain pour une solution du conflit en faveur des employeurs, comme en atteste le contenu de la loi.
30. 401. La loi instituait une prorogation ou un renouvellement obligatoire, selon les mêmes conditions et modalités qu'antérieurement, des conventions collectives conclues entre les collectifs de négociation des organisations de salariés du secteur public, d'une part, et les employeurs de ce secteur et leurs négociateurs, d'autre part, dans chacun des secteurs où des infirmières sont employées, bien que la DNO ait expressément rejeté cette issue en février et mars 1995.
31. 402. A son article 3, clause 5, la loi ménage la possibilité de nouvelles augmentations salariales. De telles augmentations sont toutefois limitées à 1,12 pour cent pour les infirmières au bénéfice de conventions conclues avec le ministère des Finances, les autorités régionales ou les autorités locales. Dans les hôpitaux dirigés par la Direction des hôpitaux de Copenhague, cette limite a été fixée à 1,29 pour cent. Ces pourcentages coïncident exactement avec les augmentations de salaire que les collectifs de négociation avaient chargé chacun de leurs syndicats de faire accepter à leurs membres. La loi prévoit que toute augmentation de salaire au-delà de ce plafond devra être financée par les infirmières elles-mêmes, à travers une amélioration de l'efficacité, des rationalisations, etc.
32. 403. Ces limitations restaient inchangées dans le cadre du cycle suivant de négociations, prévu pour octobre 1995, et de la sentence devant être rendue par l'arbitre pour les questions non résolues.
33. 404. Ainsi, en résumé, la loi a eu pour effet, sur le plan économique, d'empêcher juridiquement la DNO d'obtenir une augmentation de salaire supérieure au chiffre résultant de l'arrangement accepté par les catégories n'ayant pas mené d'action revendicative. Cette limite ne pouvait être dépassée, même si l'employeur y consentait.
34. 405. En outre, en soumettant à l'arbitrage obligatoire toutes les questions pendantes, la loi empêchait les partenaires de faire des concessions mutuelles, du fait que l'un et l'autre préféraient s'en remettre à l'arbitre. Selon l'organisation plaignante, cette loi a conféré aux employeurs du secteur public le droit d'obtenir tout ce qu'ils voulaient, pourvu que le prix payé soit jugé équitable par l'arbitre.
35. 406. L'arbitre a rendu sa sentence le 10 novembre 1995. Dans sa brève remarque liminaire, l'arbitre souligne qu'en prenant sa décision elle a attaché une importance particulière aux possibilités d'introduire plus de souplesse dans l'utilisation des ressources et de mieux utiliser celles-ci, en envisageant notamment d'augmenter éventuellement le nombre d'heures de présence sur le lieu de travail pour les infirmières. Elle souligne expressément qu'il n'est pas de sa compétence de prendre une décision en ce qui concerne le niveau général des salaires des infirmières.
36. 407. En conclusion, l'organisation plaignante déclare que le gouvernement a porté atteinte à son droit de libre négociation collective par le fait qu'il est l'auteur et le promoteur du projet qui a été adopté en l'espèce de la loi no 330/1995, violant ainsi les conventions nos 87 et 98.
37. 408. Enfin, l'organisation plaignante estime que l'adoption de cette loi a constitué une violation du droit de grève des infirmières. Cette intervention juridique est survenue à un moment où il n'existait pas de raison dirimante de mettre un terme à un conflit du travail. La raison invoquée pour cette intervention est en partie fictive et en partie le résultat de manoeuvres évidentes, de la part des employeurs, avec qui le gouvernement a des liens étroits à tous les niveaux.
38. 409. Dans sa communication du 3 février 1997, l'organisation plaignante soumet un certain nombre d'observations sur les informations fournies dans la réponse du gouvernement qui insistent sur l'argumentation développée dans la plainte initiale.

B. Réponse du gouvernement

1. 410. Dans sa communication datée du 6 septembre 1996, le gouvernement du Danemark convient que le Parlement danois a adopté le 24 mai 1995 une loi tendant à mettre un terme à une grève légale qui durait depuis vingt-trois jours et qui opposait, d'une part, l'Organisation des infirmières danoises et, d'autre part, l'Association des autorités locales, l'Association des conseils de comté du Danemark, le ministère des Finances, la municipalité de Copenhague, la municipalité de Frederiksberg et la Direction des hôpitaux de Copenhague.
2. 411. Selon le gouvernement, cette situation était si grave que le gouvernement a considéré qu'une prolongation du conflit mettrait en péril la santé de la population. Il ne se dessinait aucun signe de solution au conflit, et les positions de chacune des parties étaient très divergentes. Sans préjudice des accords conclus entre les parties en ce qui concerne les services d'urgence, les listes d'attente ont accusé un allongement marqué au cours de cette période. Selon les estimations du ministère de la Santé, le conflit avait entraîné l'annulation de plus de 18 000 opérations. Un nouvel allongement des listes d'attente aurait eu des conséquences graves sur la situation sanitaire de la population. En outre, de nombreux patients étaient en attente d'un examen préliminaire ne relevant pas des services d'urgence, et tout nouveau report dans ce domaine aurait eu pour conséquence que des maladies non bénignes seraient restées sans traitement pendant un délai inacceptable.
3. 412. A cela s'ajoute que le conflit devait s'étendre à partir du 1er juin, du fait que des municipalités, en leur qualité d'employeurs, avaient donné un préavis de lock-out concernant les infirmières de secteur à compter de cette date. Sans préjudice de la mise en place éventuelle d'un service d'urgence, le lock-out aurait eu de graves conséquences pour de nombreuses personnes malades ou âgées.
4. 413. Le gouvernement déclare que, s'il est acquis que le Parlement aurait préféré que les parties résolvent le conflit elles-mêmes, celles-ci ont mené de longues négociations avant que le conflit n'éclate, en février 1995, négociations qui ont été reprises dans le cadre du service de conciliation du Danemark. Le médiateur public a obtenu, sans résultats, un report des actions revendicatives dont le préavis avait été donné deux fois. Au cours du conflit, aucun signe n'a indiqué un quelconque rapprochement entre les parties.
5. 414. Le gouvernement déclare, en outre, que l'organisation plaignante a été reçue par la commission parlementaire compétente pour l'élaboration de la loi et a eu la possibilité d'exprimer son avis.
6. 415. S'agissant de l'affirmation des plaignants selon laquelle il existerait une connivence entre les employeurs du secteur public et le gouvernement, ce dernier déclare que, en raison de sa nature même, le secteur hospitalier fait partie intégrante du secteur public. Les catégories les plus nombreuses de salariés du secteur hospitalier sont toutefois celles qui sont employées par les secteurs municipaux et régionaux, sans rapport avec le gouvernement. S'agissant de l'allégation des plaignants selon laquelle leur droit de grève a été violé, le gouvernement déclare que, dans un cas tel que le présent cas, où la santé et la sécurité de la population sont en jeu, il est fondé à intervenir dans un conflit dans la mesure où les personnels en cause bénéficient d'une protection appropriée en compensation des restrictions dont leur droit de négocier fait l'objet.
7. 416. La loi du 24 mai 1995 proroge la durée d'application des conventions en vigueur jusqu'au 31 mars 1997, date départ du prochain cycle de négociation collective axé sur le renouvellement des conventions collectives dans le secteur public. En conséquence, l'action directe qui était menée ou dont le préavis avait été donné devenait caduque. En outre, une commission a été constituée, composée de représentants des parties avec à leur tête un président désigné par eux.
8. 417. Cette commission était chargée d'étudier et de discuter les conditions de salaire des infirmières, leurs attributions, la répartition des tâches, l'utilisation des ressources, etc., et de donner aux parties la possibilité - sans aucune intervention de la part du Parlement ou de toute autre instance - de négocier et de présenter des propositions relatives à la répartition de la masse salariale, laquelle avait été majorée d'un montant correspondant à l'augmentation de la masse salariale négociée dans d'autres domaines du secteur public.
9. 418. La commission pouvait en outre faire des propositions entraînant des suppléments de coûts, sous réserve que ceux-ci puissent être financés par des mesures de promotion-efficacité, de nouvelles formes d'organisation du travail, etc. Elle devait avoir achevé ses travaux au plus tard le 1er octobre 1995.
10. 419. Sur la base de ces propositions, les parties à la convention collective devaient engager des négociations sur l'évolution possible des salaires et des conditions de travail. Ces négociations devaient être achevées le 1er novembre 1995 au plus tard. A défaut d'un accord entre les parties sur ces propositions, le président de la commission devait agir comme arbitre et rendre une décision qui serait contraignante pour les deux parties.
11. 420. La loi a eu pour conséquence de mettre un terme au conflit. Mise à part la question relative à la masse salariale, les parties étaient libres de conclure des accords au terme de leurs négociations. Malheureusement, leurs positions étaient trop divergentes et aucune ne semblait prête à faire des concessions. L'arbitre a donc dû rendre une sentence, datée du 10 novembre 1995.
12. 421. En conclusion, le gouvernement est d'avis que le Parlement n'avait d'autre choix que d'agir dans l'intérêt de la situation sanitaire de la population danoise. Cette situation était grave - 18 000 opérations reportées, soit 6 000 par semaine - et un grand nombre d'examens préliminaires annulés. Elle constituait le risque maximum que le Parlement pouvait accepter. Tout nouvel allongement des listes d'attente aurait pu avoir des conséquences très graves. Des services d'urgence avaient certes été mis en place, mais ils ne compensaient pas les annulations d'opérations et d'examens préliminaires.
13. 422. La loi a été fondée, dans la plus large mesure possible, sur les conventions existantes. En outre, les parties ont eu la possibilité d'étudier les conditions des infirmières dans une instance impartiale constituée exclusivement par elles-mêmes, avec à leur tête un président désigné à l'unanimité, et elles ont eu, en outre, la possibilité de mener des négociations appropriées dans le cadre de cette loi. Cette loi donnait aux parties la possibilité de discuter et de négocier sur toute question jugée pertinente et, à défaut d'un accord entre elles, le président devait rendre une sentence contraignante pour les deux. Le gouvernement estime donc qu'il a satisfait aux conditions applicables en cas d'intervention dans des grèves menées par des catégories assurant des services essentiels.

C. Conclusions du comité

1. 423. Le comité note que, dans ce cas, les allégations portent sur l'interruption par voie de législation d'une action revendicative menée légalement dans le secteur hospitalier aux niveaux local, municipal et national, et sur la prorogation par voie de législation de conventions collectives applicables aux infirmières et autres personnels hospitaliers concernés.
2. 424. Le comité note que, depuis 1969, les travailleurs et les employeurs du secteur hospitalier ont le choix de déclencher des actions directes à l'appui de leurs revendications, sous réserve de certaines restrictions énoncées dans un certain nombre d'accords généraux conclus avec leurs employeurs respectifs. Il note que l'un de ces instruments prévoit qu'en cas d'arrêt de travail un accord doit être conclu pour assurer le maintien d'un effectif minimal de sécurité dans tous les secteurs touchés. Au début de 1995, la DNO a lancé un préavis d'arrêt de travail concernant au total 3 500 infirmières, avant d'engager des négociations pour déterminer les effectifs nécessaires à la mise en place de services d'urgence et de services vitaux dans tous les secteurs touchés. La DNO a ensuite conclu un accord-cadre prévoyant le contrat type devant servir de base pour les accords spécifiques à chaque secteur ou à chaque établissement. Cet accord, jugé suffisant pour assurer les services nécessaires et vitaux, a été accepté par les employeurs dans tous les cas. Au bout du compte, 2 175 infirmières des hôpitaux publics sur les 25 000 et 1 300 infirmières du secteur des premiers soins sur les 11 000 que compte le Danemark étaient concernées par la grève lancée par la DNO.
3. 425. Peu après que la DNO eut lancé ces préavis d'arrêt de travail, l'Association des conseils de comté a lancé un préavis de lock-out visant 4 500 infirmières. Il ressort que les négociations sur la mise en place d'un service d'urgence ont fait apparaître à cette occasion qu'en réalité la dotation quotidienne en effectifs de ces services et cliniques n'excédait pas ce que l'on peut considérer comme la norme minimale de sécurité, si bien que l'association a dû annuler sa décision en ce qui concerne un certain nombre de services en sous-effectifs, c'est-à-dire environ 1 000 infirmières. Après cela, l'Association nationale des autorités locales, la municipalité de Copenhague et la municipalité de Frederiksberg ont lancé, elles aussi, un préavis de lock-out touchant, dans leur juridiction, toutes les infirmières soignantes, les infirmières de maison de santé et les infirmières visiteuses non encore touchées par la grève. Le comité note, en outre, que la mesure de lock-out prise par l'Association des conseils de comté s'est révélée excessive et que, dès le deuxième jour du conflit, des pourparlers tendant à son atténuation ont été engagés et un certain nombre de services entièrement rétablis. Au moment de l'intervention du gouvernement dans l'action revendicative, près de 4 000 infirmières faisaient l'objet d'un lock-out.
4. 426. Le comité prend note de l'avis du gouvernement selon lequel, en dépit des mesures prises pour réduire le nombre d'infirmières en grève ou mises à pied, et tendant à garantir des services minimums, la situation était si grave qu'une prolongation du conflit risquait de mettre en péril la situation sanitaire de la population. Il note, en outre, que le gouvernement a craint que l'extension du lock-out prévu pour le 1er juin n'ait des conséquences graves pour de nombreuses personnes âgées ou malades.
5. 427. Le comité rappelle que, dans des cas antérieurs, il a considéré que le droit de grève peut être restreint, voire interdit, dans les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire ceux dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 526.) A ce titre, le comité a considéré que le secteur hospitalier est un service essentiel, pouvant faire l'objet d'une restriction ou d'une interdiction du droit de grève par l'effet de mesures gouvernementales, comme le reconnaissent les organes directeurs. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 544.)
6. 428. Le comité note que l'organisation plaignante déclare, en l'espèce, que les services d'urgence mis en place dans les services touchés par la grève de la DNO ont continué à fonctionner sans problèmes majeurs et que la gravité de la situation ne s'est accrue que par le fait d'un vaste lock-out décidé par les différents employeurs. Toutefois, le comité est d'avis que le caractère essentiel des services hospitaliers autorise le gouvernement à mettre un terme à un conflit du travail s'il considère, comme dans ce cas, que la vie, la sécurité ou la santé de la personne sont mises en danger. Le comité rappelle au gouvernement le principe général selon lequel les employés privés du droit de grève parce qu'ils rendent des services essentiels doivent bénéficier de garanties appropriées destinées à sauvegarder leurs intérêts, interdiction correspondant au droit de lock-out, établissement d'une procédure paritaire de conciliation et, seulement lorsque la conciliation échoue, institution d'une procédure paritaire d'arbitrage. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 551.)
7. 429. Le comité rappelle également que, lorsque le droit de grève se trouve restreint ou interdit dans des services essentiels comme les hôpitaux, les travailleurs devraient bénéficier d'une protection adéquate, de manière à compenser les restrictions qui auraient été imposées à leur liberté d'action. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 546.) On peut y parvenir, par exemple, en prévoyant des procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et rapides, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 547.) Le comité note que, dans le présent cas, la loi no 330 prévoit: a) que les contrats et conventions venus à échéance le 1er avril 1995 sont prorogés jusqu'au 31 mars 1997; b) qu'il est constitué deux commissions, composées de représentants des parties concernées, pour analyser les activités, les niveaux de rémunération, etc., respectivement des infirmières et des techniciens de laboratoire médical; c) que des négociations doivent s'engager entre les parties sur d'éventuels amendements aux conditions et modalités d'emploi, amendements qui, s'ils ne sont pas décidés d'un commun accord entre les parties, seront tranchés par les présidents de chacune des commissions; et d) qu'il est fixé une limite de 1,12 et 1,29 pour cent à toute proposition d'augmentation de salaire.
8. 430. Le comité note que les parties n'ont pas réussi à parvenir à un accord dans les conditions prévues par la loi et que la décision finale a été rendue par le président de la commission le 10 novembre 1995. Il n'appartient pas au comité de se prononcer sur le contenu de cette sentence mais plutôt de s'assurer que cette forme de compensation de la suppression de la possibilité de recourir à l'action revendicative sur le terrain est conforme à ses principes.
9. 431. Le comité note que la procédure instituée par la loi no 330 est tout à fait comparable à celle qui avait été instituée dans le cadre d'une affaire dont le comité avait été saisi et qui concernait l'interruption de l'action de grève menée par des jeunes internes des hôpitaux. (Voir cas no 1421 (Danemark), 265e rapport, paragr. 62-103.) Selon le critère mentionné plus haut, le comité considère, comme il l'avait fait dans le cadre de ce précédent cas, qu'aussi bien la procédure générale mise en place pour le règlement des différends relatifs aux conventions collectives prorogées que la procédure spécifique (commission paritaire/arbitre indépendant) instituée par la loi no 330 sont appropriées, impartiales et rapides et associent les parties. Le comité estime qu'à ce titre elles sauvegardent effectivement les intérêts des travailleurs, qui sont tenus de maintenir la paix du travail en vertu de la législation en question.
10. 432. Le comité doit toutefois examiner également l'allégation selon laquelle l'adoption de la loi no 330 résulte d'une intervention du gouvernement dans la négociation collective volontaire. Il doit rappeler à cet égard que l'un des aspects fondamentaux de la liberté d'association est le droit, pour les organisations de travailleurs, de négocier librement avec les employeurs et leurs organisations les salaires et les conditions de travail, et que toute restriction à ce droit ne devrait être appliquée qu'en tant que mesure d'exception, limitée à l'indispensable et n'excédant pas un délai raisonnable; il rappelle en outre que toute restriction de cette nature doit s'accompagner de garanties appropriées pour la protection du niveau de vie des travailleurs. (Voir cas no 1421, 265e rapport, paragr. 99.)
11. 433. En outre, le comité rappelle une fois de plus que l'article 6 de la convention no 98 permet d'exclure les "fonctionnaires publics" de ce droit fondamental, terme que les organes de contrôle ont examiné à la lumière de la distinction à faire entre les fonctionnaires employés à des titres divers dans les ministères gouvernementaux ou organismes de cet ordre et les autres personnes employées par le gouvernement, les établissements ou entreprises du secteur public (comme, en l'occurrence, les hôpitaux publics) ou par des organismes publics indépendants. (Voir cas no 1421, 265e rapport, paragr. 100.)
12. 434. Dans le présent cas, par conséquent, le comité estime que l'Organisation des infirmières danoises (DNO) jouissait légitimement du droit de négocier les conditions de travail des infirmières par voie de conventions collectives jusqu'à ce que la loi no 330 mette un terme aux négociations à défaut d'accord pour la durée de la validité des conventions prorogées, c'est-à-dire du 1er novembre 1995 au 31 mars 1997.
13. 435. En outre, le comité note que la commission paritaire créée par la loi pour que la DNO et les différents employeurs négocient d'éventuels amendements à la convention prorogée, disposait d'une marge de négociation sur les augmentations de salaire limitée à 1,12 et 1,29 pour cent, et que la loi précitée limitait de même toute sentence finale que le président de cette commission devait éventuellement rendre en la matière. Etant donné que l'augmentation de salaire semble avoir été, dans le présent cas, la principale revendication ayant entraîné le recours à la grève, le comité considère qu'une telle restriction du champ de négociation du syndicat n'est pas propice à des relations professionnelles harmonieuses.
14. 436. Le comité souhaite rappeler que, comme dans le cas no 1421 relatif à une grève d'internes des hôpitaux, il est d'avis que l'intervention du gouvernement est allée au-delà des critères exposés aux paragraphes précédents concernant les restrictions acceptables à la fixation volontaire des conditions de travail, que la méthode utilisée allait au-delà de l'indispensable et de ce qui se conçoit comme un délai raisonnable du fait qu'elle prolongeait de deux ans et parfois de quatre la durée d'application des conventions collectives. (Voir cas no 1421, 265e rapport, paragr. 102.) Etant donné que, dans le présent cas, les conventions collectives ont également été prorogées autoritairement de deux ans, le comité doit à nouveau conclure que cette intervention du gouvernement est allée au-delà de ce qui peut être considéré comme une restriction acceptable. A cet égard, sans méconnaître que le gouvernement indique que les négociations et procédures de conciliation entreprises avant l'action revendicative sur le terrain se sont révélées vaines, le comité note qu'il n'a pas été avancé d'élément démontrant que l'économie danoise dans son ensemble ou le secteur des infirmières lui-même se trouvait dans une situation si critique qu'une intervention dans la négociation collective volontaire fût justifiée. Le comité demande au gouvernement de s'abstenir de prendre des mesures de ce type à l'avenir.
15. 437. Enfin, le comité note que, si l'organisation plaignante déclare n'avoir été aucunement consultée avant l'adoption de la loi no 330, le gouvernement déclare que l'organisation plaignante a été reçue par la commission parlementaire compétente et a eu la possibilité d'exprimer son avis. Devant le caractère contradictoire de ces deux versions, le comité ne peut que rappeler l'importance devant être accordée au principe de la consultation et de la collaboration entre pouvoirs publics, organisations d'employeurs et organisations de travailleurs au niveau de la branche comme au niveau national, conformément aux dispositions de la recommandation (no 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960. (Voir cas no 1421, 265e rapport, paragr. 92.)

Recommandation du comité

1. 438. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité considère que, dans les circonstances entourant le présent cas, l'intervention législative qui a mis fin aux actions collectives dans le secteur hospitalier ne peut être considérée comme ayant enfreint les principes de l'OIT sur la liberté d'association.
   • b) Le comité considère que le renouvellement et la prorogation par voie législative des conventions collectives couvrant les infirmières ne sont pas conformes au principe de la libre négociation collective en vue de régler les conditions d'emploi exposé à l'article 4 de la convention no 98 ratifiée par le Danemark. Il demande au gouvernement de s'abstenir de prendre des mesures de ce type à l'avenir.

Z. ANNEXE

• Appendice I
• Loi no 330 portant prorogation et renouvellement des contrats
• de travail et
• conventions collectives applicables aux infirmières,
• manipulateurs de
• radiologie, infirmières en pédiatrie, infirmières de secteur,
• assistants de
• laboratoire hospitalier, etc.
• Article 1. Les contrats et conventions visés à l'appendice I,
• section A, et
• qui viennent à échéance le 1er avril 1995, sous réserve de
• nouveaux contrats
• ou nouvelles conventions conclues avant l'entrée en vigueur
• de la loi, sont
• prorogés au 31 mars 1997 avec les additifs et modificatifs
• énoncés à
• l'appendice II et selon les modalités spécifiées dans les
• accords ou sentences
• visés à l'article 4.
• Article 2. Les contrats et conventions visés à l'appendice I,
• section B, et
• qui viennent à échéance le 1er avril 1995, sous réserve de
• nouveaux contrats
• ou nouvelles conventions conclues avant l'entrée en vigueur
• de la loi, sont
• prorogés au 31 mars 1997 avec les additifs et modificatifs
• énoncés à
• l'appendice II et selon les modalités spécifiées dans les
• accords ou sentences
• visés à l'article 4.
• Article 3, paragraphe 1. Il sera désigné une commission
• chargée d'établir une
• étude sur les soins infirmiers dans le secteur de la santé, cette
• étude
• portant sur:
  1. 1) les domaines d'activité, l'attribution des tâches et des
• responsabilités.
• L'analyse établira une corrélation avec le niveau d'instruction
• et de
• qualification des infirmières;
  2. 2) les niveaux de rémunération des infirmières, y compris la
• progression des
• salaires et leur évolution par rapport aux autres professions
• supportant
• naturellement la comparaison;
  3. 3) la mesure dans laquelle il est possible d'accroître la flexibilité
• dans
• l'exécution des tâches impliquant une interaction avec d'autres
• catégories de
• personnel;
  4. 4) l'utilisation des ressources, y compris les possibilités
• d'augmentation des
• horaires aussi bien en milieu hospitalier que pour les infirmières
• de secteur
• relevant des autorités locales; et
  5. 5) la mesure dans laquelle des activités extraordinaires
• peuvent être décidées
• pour réduire les listes d'attente.
• Paragraphe 2. Il sera désigné une commission chargée
• d'établir une analyse du
• travail des techniciens de laboratoire médicaux, cette analyse
• portant sur les
• domaines d'activité, l'attribution des tâches et responsabilités,
• et les
• salaires.
• Paragraphe 3. La commission visée au paragraphe 1 ci-dessus
• se composera de
• représentants de l'Organisation des infirmières danoises, de
• l'Association des
• conseils de comté du Danemark, l'Association nationale des
• autorités locales,
• la municipalité de Copenhague, la municipalité de
• Frederiksberg, la Direction
• des hôpitaux de Copenhague et le ministère des Finances.
• Cette commission sera
• présidée par un président désigné conjointement par les
• parties siégeant en
• son sein. Si ces dernières ne s'accordent pas pour désigner le
• président,
• celui-ci sera désigné par le Service des conciliations
• publiques.
• Paragraphe 4. La commission visée au paragraphe 2 ci-dessus
• sera composée de
• représentants de l'Association danoise des techniciens de
• laboratoire médical,
• l'Association des conseils de comté du Danemark, la Direction
• des hôpitaux de
• Copenhague et le ministère des Finances. Elle sera présidée
• par un président
• désigné conjointement par les parties siégeant en son sein. Si
• ces dernières
• ne s'accordent pas sur la désignation du président, celui-ci
• sera désigné par
• le Service des conciliations publiques.
• Paragraphe 5. La commission visée au paragraphe 1 ci-dessus
• peut formuler des
• propositions entraînant un supplément de dépenses à compter
  1. du 1er octobre
  1995. 1995 dans la limite des pourcentages ci-après pour les salaires
• de base,
• primes ou indemnités non comprises, tels qu'au 1er octobre
  1994. 1994:
  1. 1) dans les domaines relevant du gouvernement central, des
• autorités locales
• et de l'Organisation des infirmières danoises: 1,12 pour cent;
  2. 2) dans les domaines relevant de la Direction des hôpitaux de
• Copenhague et de
• l'Organisation des infirmières danoises: 1,29 pour cent.
• Paragraphe 6. La commission visée au paragraphe 2 peut
• formuler des
• propositions entraînant un supplément de dépenses à compter
  1. du 1er octobre
  1995. 1995 dans la limite des pourcentages ci-après des salaires de
• base, primes et
• indemnités non comprises, tels qu'au 1er octobre 1994:
  1. 1) dans les secteurs relevant du gouvernement central, des
• autorités locales
• et de l'Association danoise des techniciens de laboratoire
• médical: 1,18 pour
• cent;
  2. 2) dans les secteurs relevant de la Direction des hôpitaux de
• Copenhague et de
• l'Association danoise des techniciens de laboratoire médical:
  1. 1,29 pour cent.
• Paragraphe 7. Les commissions peuvent également formuler
• des propositions
• entraînant un supplément de dépenses qui puisse être financé
• par des
• améliorations de l'efficacité, une rationalisation, une
• réorganisation des
• méthodes de travail, etc.
• Paragraphe 8. Les commissions doivent avoir achevé leurs
• travaux le 1er
• octobre 1995.
• Paragraphe 9. Les frais et dépenses des commissions seront
• couverts par des
• crédits du gouvernement central.
• Article 4. Sur la base des propositions émanant des
• commissions visées à
• l'article 3 ci-dessus, des négociations seront engagées entre
• les parties aux
• contrats de service sur d'éventuels amendements aux
• conditions énoncées par
• ces contrats.
• Paragraphe 2. Les points n'ayant pu faire l'objet d'un accord
• entre les
• parties compétentes au 1er novembre 1995 seront, en ce qui
• concerne les
• infirmières, tranchés par le président de la commission visée à
• l'article 3.1
  • ci-dessus et, en ce qui concerne les assistants de laboratoire
• hospitalier,
• tranchés par le président de la commission visée à l'article 3.2
  • ci-dessus.
• Paragraphe 3. Les frais et dépenses du président visés au
• paragraphe 2
  • ci-dessus seront couverts par les deux parties aux contrats de
• service, à
• raison de la moitié pour chacune.
• Paragraphe 4. Les accords visés au paragraphe 1 ci-dessus et
• les décisions
• prises en vertu du paragraphe 2 n'auront pas à être approuvés
• par le Conseil
• des salaires des autorités locales danoises ni par le conseil
• visé à l'article
  14. 14 de la loi de coopération des hôpitaux de Copenhague.
• Article 5. Les contrats et conventions collectives visés à
• l'article 1
  • ci-avant seront soumis à un embargo sur la grève et le lock-out
• pour la
• période au cours de laquelle lesdits contrats et lesdites
• conventions sont
• prorogés.
• Paragraphe 2. Les contrats et les conventions visés à l'article
  2. 2 ci-dessus
• seront soumis à un embargo sur la grève et le lock-out à
• compter de la date
• d'entrée en vigueur de la loi, et les arrêts de travail nés des
• désaccords
• entre les parties cesseront.
• Paragraphe 3. Il ne se produira pas de perturbation imputable
• à une action
• revendicative sur le terrain.
• Article 6. Les questions de violation ou d'interprétation des
• contrats et des
• conventions dont cette loi porte prorogation et renouvellement
• seront
• tranchées conformément aux règles courantes s'appliquant en
• la matière.
• Article 7. Le projet de loi peut être ratifié immédiatement après
• adoption.
• Article 8. La loi entrera en vigueur à compter du 27 mai 1995.
• La prorogation
• des contrats et conventions collectives visés à l'article 1 prend
• effet le 1er
• avril 1995. Le renouvellement des contrats et des conventions
• collectives
• visés à l'article 2 prend effet avec l'entrée en vigueur de la loi.
• Article 9. La loi ne s'applique pas aux îles Faeroe ni au
• Groenland.