Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 307, June 1997

Case No 1899 (Argentina) - Complaint date: 31-AUG-96 - Closed

70. La plainte qui fait l'objet du présent cas figure dans une communication de l'Union des travailleurs de l'enseignement de Río Negro (UNTER) datée d'août 1996. Le gouvernement a envoyé ses observations par une communication du 15 avril 1997.

1. 70. La plainte qui fait l'objet du présent cas figure dans une communication de l'Union des travailleurs de l'enseignement de Río Negro (UNTER) datée d'août 1996. Le gouvernement a envoyé ses observations par une communication du 15 avril 1997.
2. 71. L'Argentine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 72. Dans sa communication d'août 1996, l'Union des travailleurs de l'enseignement de Río Negro (UNTER) s'oppose à la résolution adoptée le 14 février 1996 par le Conseil de l'éducation de la province de Río Negro no 203/96 sur l'embauche d'enseignants pour remplacer des grévistes, et aux décrets promulgués par le pouvoir exécutif de la province de Río Negro nos 222/96 et 329/96 qui régissent la grève des fonctionnaires de l'administration publique de la province, des organismes décentralisés et des entités autarciques du pouvoir exécutif de la province. L'organisation plaignante déclare que les normes auxquelles elle s'oppose ne peuvent pas être examinées sans tenir compte de la situation de fait et de droit à laquelle sont confrontés les employés publics de la province et plus particulièrement les travailleurs de l'enseignement. Elle ajoute que les travailleurs du secteur public de Río Negro ne reçoivent pas leurs salaires sous la forme et dans les délais légaux, les salaires ayant été versés avec des retards allant jusqu'à six mois, et qu'à cet état de choses s'ajoutent les conséquences des programmes d'ajustement structurel qui ont les effets suivants dans le secteur de l'enseignement: suppression d'heures de cours, perte de l'emploi pour plus de 1 500 enseignants, suppression de sections de certains degrés et fermetures d'écoles, etc.
2. 73. La résolution et les décrets critiqués par l'organisation plaignante prévoient notamment ce qui suit:
   • Résolution du Conseil provincial de l'éducation no 203/96
   • Etant donné que le Syndicat des enseignants envisage de déclencher une grève et considérant qu'il est nécessaire d'assurer la continuité du service de l'enseignement; que la décision politique d'incorporer des personnes qui souhaitent offrir des services d'enseignement pour remplacer ceux qui pourraient prendre part à la grève a été prise; que la province compte un nombre important de professionnels et de personnes capables de donner des heures de cours et/ou de classes de certains degrés; qu'afin de contribuer à ce que des charges qui n'ont pas pu être assurées puissent l'être dorénavant, il est nécessaire de procéder à l'inscription de ceux qui souhaiteraient collaborer volontairement à l'éducation; à cette fin: le Conseil provincial de l'éducation décide ce qui suit:
   • Article 1. Autoriser l'enregistrement de l'inscription de volontaires pour la prestation de services d'enseignement dans chaque bureau régional.
   • Article 2. Pourront s'inscrire sur lesdits registres les enseignants à la retraite, des professionnels et des personnes compétentes qui seront désignées pour assurer les charges d'enseignants dans le cadre des principes fondamentaux de la présente résolution...
   • Décret no 222/96
   • Le gouvernement de la province de Río Negro décrète:
   • Article 1. La grève des agents employés par l'administration publique, les organismes décentralisés et les entités autarciques du pouvoir exécutif provincial sera régie par les dispositions du présent décret.
   • Article 2. La grève devra être décidée par les organes compétents des syndicats enregistrés conformément à ce que prévoient les statuts de chaque organisation syndicale. Si les statuts ne prévoient rien à ce sujet, la grève devra être approuvée par le comité exécutif provincial du syndicat.
   • Article 3. Le syndicat qui a décidé d'adopter des mesures d'action directe devra communiquer officiellement cette décision au moins trois jours à l'avance au sous-secrétariat au Travail provincial, qui vérifiera si les dispositions de l'article 2 du présent décret ont été respectées. Dans la notification au sous-secrétariat au Travail, le syndicat devra préciser la caractéristique et/ou la modalité de la ou des mesures devant être mises en oeuvre, leur durée, les secteurs de l'administration publique qu'elles impliquent, les motifs de ces mesures, l'organe syndical qui a décidé de prendre les mesures et comporter une copie certifiée conforme de l'acte consignant l'adoption de ladite/lesdites mesures.
   • Article 4. Dans un délai de 24 heures après la réception de la communication dont il est question à l'article précédent, le sous-secrétariat au Travail pourra décider de tenir les réunions nécessaires pour traiter des motifs qui sont à l'origine de la grève. Dans les cas où il sera décidé de tenir des réunions du sous-secrétariat au Travail, la présence de ceux qui auront reçu une notification en bonne et due forme aura un caractère obligatoire.
   • Article 5. Toute grève, de nature individuelle, pluri-individuelle ou collective, déclenchée par des travailleurs sans qu'elle ait été décidée par l'organe compétent selon les statuts, conformément à l'article 2 du présent décret, donnera lieu à l'adoption des sanctions disciplinaires pertinentes aux termes des règlements en vigueur pour les agents publics provinciaux, ainsi qu'à la limitation des contrats temporaires ou de l'emploi de ceux qui font des remplacements ou qui assument des tâches intérimaires. De même, ces sanctions seront prises, en tant que dispositions préalables à l'instruction disciplinaire, contre ceux qui participent à une grève décidée par l'organisation syndicale à laquelle ils appartiennent dans les cas où cette dernière n'aura pas respecté la procédure établie par le présent décret.
   • Article 6. En cas de non-prestation totale ou partielle de service, motivée par des mesures organiques ou inorganiques, avec ou sans la présence sur le lieu de travail, et quand les travailleurs ne sont pas à la disposition des autorités des organismes de l'administration publique centrale, des entités autarciques ou des organismes décentralisés de l'Etat provincial, pour assumer leurs tâches et qu'ils ne peuvent par conséquent pas être employés aux travaux dont ils sont chargés, aucune rémunération ne sera payée.
   • Article 7. Le non-respect par les organisations syndicales des dispositions du présent décret fera l'objet d'un rapport au ministère du Travail et de la Sécurité sociale de la nation pour demander la suspension de l'enregistrement ou de la personnalité morale de l'organisation en question.
   • Article 8. Le ministère du Travail et des Affaires sociales sera l'autorité compétente pour appliquer les dispositions du présent décret, et pourra prendre des dispositions complémentaires nécessaires pour améliorer l'application de ces dispositions.
   • Décret no 329/96
   • Vu le décret no 222/96; et considérant qu'à l'article 5 dudit décret, qui prévoit les conséquences juridiques du non-respect des obligations imposées par ses dispositions, il a été omis de mentionner l'effet premier de la déclaration d'illégalité de la grève décidée en violation dudit décret, faculté qui revient à l'organe chargé de l'application du décret. Pour cette raison, le gouverneur de la province de Rio Negro décrète:
   • Article 1. L'article 5 du décret no 222 du 28 février 1996 est modifié comme suit: "Article 5. Toute grève, de nature individuelle, pluri-individuelle ou collective, déclenchée par des travailleurs sans qu'elle ait été décidée par l'organe compétent du syndicat concerné, conformément à l'article 2 du présent décret, fera en outre l'objet d'une déclaration d'illégalité, de l'adoption de sanctions disciplinaires pertinentes conformément aux règlements en vigueur pour les agents publics de la province, ainsi que d'une limitation des contrats temporaires ou de l'emploi de ceux qui effectuent des remplacements ou qui assument des tâches intérimaires. De même, ces sanctions seront prises, en tant que dispositions préalables à l'instruction disciplinaire, contre ceux qui participent à des grèves décidées par l'organisation syndicale à laquelle ils appartiennent dans les cas où cette dernière n'aura pas respecté la procédure établie par le présent décret."
3. 74. En outre, l'organisation plaignante déclare que le 6 juin 1996 le sous-secrétariat au Travail de la province a notifié à l'UNTER la décision prise par le Conseil de l'éducation de la province (CPE), par laquelle l'organisme employeur dénonce tous les accords paritaires signés et homologués; cette décision est fondée sur l'absence de précisions sur la période pendant laquelle les accords homologués seront en vigueur; le changement de circonstances; et la non-ratification des accords par l'organe collégial. L'organisation plaignante ajoute qu'après la dénonciation des accords le CPE a adopté des résolutions relatives aux conditions de travail des enseignants qui étaient couverts par les accords paritaires (modifications importantes de la journée de travail, suppression du crédit d'heures mensuel dont disposent les délégués pour assister aux réunions syndicales, autorisation de l'embauche d'enseignants pour une durée déterminée et à temps partiel, suspension du paiement des congés syndicaux, etc.).
4. 75. Enfin, l'organisation plaignante allègue que le gouvernement de la province de Río Negro retient sur les salaires le pourcentage correspondant à la cotisation syndicale des membres d'UNTER mais qu'il ne la verse pas sur le compte du syndicat, et qu'il n'a payé qu'une partie des cotisations dues pour février 1996.

B. Réponse du gouvernement

1. 76. Dans sa communication datée du 15 avril 1997, le gouvernement déclare que les décrets provinciaux nos 203/96 et 222/96 n'impliquent aucune violation du droit constitutionnel de grève, ni des conventions internationales sur la liberté syndicale. Ces normes entrent dans le cadre de la législation qui régit le droit de grève dans l'administration provinciale de Río Negro et établissent seulement une procédure de conciliation préalable aux termes de laquelle: a) les mesures d'action directe devront être décidées par les organes des organisations syndicales enregistrées, conformément aux dispositions de leurs statuts; b) l'organe compétent devra communiquer officiellement les mesures d'action directe décidées au sous-secrétariat au Travail de la province trois jours au moins avant leur mise en oeuvre; et c) dans un délai de 24 heures après la réception de ladite communication, le sous-secrétariat pourra décider de tenir des réunions pour traiter des motifs qui sont à l'origine de la mesure. Le gouvernement ajoute que, lorsque la grève n'a pas été décidée par un organe légalement reconnu conformément à ce que prévoient les statuts du syndicat, ou si les statuts ne prévoient rien à ce sujet, avec l'approbation du comité exécutif provincial du syndicat, elle sera suivie légalement de la déclaration d'illégalité et de l'adoption de sanctions disciplinaires conformément aux règlements qui concernent les employés publics provinciaux. Dans ces cas, il s'agit d'une simple absence de prestation de services non autorisée par le droit de grève qui entraînera les sanctions pertinentes, mais ces sanctions ne seront pas appliquées dans les cas de grèves adoptées légalement. Le gouvernement indique qu'il résulte de ce qui précède, et de l'analyse des décrets provinciaux contestés, que ces décrets réglementent simplement le droit de grève, sans que l'on puisse les considérer comme le limitant. Les droits et garanties établis par la Constitution nationale doivent être assurés conformément aux lois qui les réglementent, et les normes mentionnées contribuent à cette réglementation.
2. 77. Le gouvernement fait valoir que la résolution no 203/96 du Conseil provincial de l'éducation a pour but de garantir le droit constitutionnel à l'éducation dans les cas de grèves d'enseignants pour une durée indéterminée ou prolongée et que, contrairement à ce qu'a déclaré l' UNTER, elle n'implique pas de changement des conditions d'admission des enseignants, puisque ceux qui assument leurs charges selon le règlement ne sont pas déplacés. Ils sont seulement remplacés pendant leur participation à la grève et jusqu'au moment où ils reprennent leur activité. Le gouvernement souligne que cette mesure n'implique aucunement une pratique déloyale aux termes de la loi no 23551 car il n'y a ni mesure de représailles ni modification des conditions de travail, ni traitement discriminatoire. En outre, l'opportunité de cette résolution n'a pas été attaquée par les voies administratives et judiciaires pertinentes; et conformément à ce qu'a dit le gouvernement de la province de Río Negro cette résolution n'a pas été appliquée jusqu'à cette date.
3. 78. Le gouvernement ajoute, au sujet du traitement que la province de Río Negro a réservé aux accords paritaires de l'enseignement, que la "dénonciation" est une forme de résiliation des conventions collectives. Le gouvernement fait valoir qu'un changement est intervenu dans la réalité sociale et économique du pays en général et dans la province de Río Negro en particulier, depuis la date de l'homologation de la convention paritaire, et qu'il en est résulté un changement de circonstances qui, conformément à la doctrine, rend les conventions caduques. Le gouvernement signale que le Conseil provincial de l'éducation, organisme d'Etat collégial, était partie à la convention et qu'une signature en son nom requerrait la ratification du corps collégial, sauf délégation préalable expresse, condition qui n'était pas remplie. C'est dans ce sens que s'est prononcée la Chambre du travail de la deuxième circonscription de la province de Río Negro, tribunal compétent en la matière, qui a décrété que la décision du président du Conseil provincial de l'éducation n'était pas valable sans la ratification de l'organe collégial. Enfin, le gouvernement déclare que de nombreuses provinces traversent des crises financières graves qui les ont empêchées d'assumer régulièrement toutes les obligations qui leur incombent et que dans le cadre de cette situation d'urgence, face à l'impossibilité de répondre ponctuellement à toutes les exigences financières, la province de Río Negro a établi un chronogramme de paiements en donnant la priorité aux rémunérations du secteur public, y compris les salaires du secteur de l'enseignement qui sont versés à intervalles réguliers (mensuellement).

C. Conclusions du comité

1. 79. Le comité constate que dans le présent cas l'organisation plaignante s'oppose à une résolution promulguée par le Conseil de l'éducation de la province de Río Negro qui prévoit la possibilité d'engager des enseignants pour remplacer les grévistes et à deux décrets promulgués par le pouvoir exécutif de la province de Río Negro qui réglementent l'exercice du droit de grève des fonctionnaires de l'administration publique provinciale, des organismes décentralisés et des entités autarciques du pouvoir exécutif de la province. De même, l'organisation plaignante allègue que l'organisme employeur - le Conseil de l'éducation de la province de Río Negro - a dénoncé ou résilié unilatéralement les accords paritaires pour les enseignants du secteur public, et que le gouvernement de la province de Río Negro n'a pas versé au syndicat UNTER les cotisations syndicales qu'il a retenues aux membres de ladite organisation syndicale.
2. 80. En ce qui concerne la résolution du Conseil de l'éducation de la province de Río Negro no 203/96 - à laquelle s'oppose l'organisation plaignante -, qui autorise l'engagement d'enseignants dans le secteur public pour remplacer des grévistes, le comité note que le gouvernement déclare: i) qu'elle cherche à garantir le droit constitutionnel à l'éducation dans les cas de grèves d'enseignants pendant une durée indéterminée ou prolongée; ii) que cette résolution n'implique pas une modification des conditions d'admission des enseignants puisque ceux qui assument leurs charges conformément au règlement ne sont pas déplacés mais remplacés pendant qu'ils participent à la grève et jusqu'au moment où ils reprennent leur activité; iii) qu'on ne peut pas conclure que cette résolution constitue une pratique déloyale aux termes de la loi no 23551 des associations syndicales; iv) que son opportunité n'a pas été contestée par les voies administratives et judiciaires pertinentes; et v) qu'à cette date elle n'a pas encore été appliquée.
3. 81. A cet égard, le comité constate que le régime légal de grève en Argentine prévoit la possibilité d'imposer un service minimum en cas de grève dans le secteur de l'enseignement (décret no 2184/90, article 1), ce qui est conforme aux principes de la liberté syndicale. Le comité constate néanmoins qu'avec la résolution no 203/96 on ajoute à la possibilité d'imposer des services minimaux mentionnés la faculté de remplacer temporairement des grévistes par d'autres travailleurs. A ce sujet, le comité souligne que "l'embauche de travailleurs pour briser une grève dans un secteur qui ne saurait être considéré comme un secteur essentiel au sens strict du terme, où la grève pourrait être interdite, constitue une violation grave de la liberté syndicale". (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 570.) Par conséquent, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger la décision du Conseil de l'éducation de la province de Río Negro.
4. 82. Quant aux décrets nos 222/96 et 329/96 promulgués par le pouvoir exécutif de la province de Río Negro, le comité observe qu'ils prévoient essentiellement une procédure préalable de conciliation et le non-paiement de salaires durant la grève.
5. 83. Le comité observe que ces dispositions des décrets qui sont l'objet d'objections ne violent pas les principes de la liberté syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 500, 502 et 588.) Néanmoins, le comité observe que, dans les cas de grève dans la fonction publique qui n'a pas été déclenchée conformément aux dispositions des décrets, ladite grève peut être déclarée illégale par le ministère du Travail et des Affaires sociales, et que des sanctions telles que la résiliation des rapports de travail ou la suspension de l'enregistrement d'une organisation syndicale ou de sa personnalité morale pourront être imposées. A cet égard, le comité rappelle qu'il a déjà eu l'occasion d'examiner une plainte contre le gouvernement de l'Argentine relative au pouvoir conféré au ministère du Travail de décider de l'illégalité de grèves. (Voir 292e rapport, cas no 1679 (Argentine) paragr. 95.) Le comité réitère par conséquent ses conclusions antérieures selon lesquelles "les décisions en dernier ressort d'illégalité des grèves ne devraient pas être prononcées par le gouvernement, notamment dans les cas où ce dernier est partie au conflit". (Voir Recueil, op. cit., paragr. 523.) Dans ces conditions, le comité prie le gouvernement de prendre des mesures pour que les décrets en question soient modifiés, de manière que ce ne soit pas le gouvernement lui-même qui décide de la légalité ou de l'illégalité d'une grève dans la fonction publique, mais les autorités judiciaires ou un organe indépendant.
6. 84. Pour ce qui est de l'allégation relative à la dénonciation (et par conséquent la résiliation) des accords paritaires en vigueur dans le secteur de l'enseignement de la province de Río Negro, le comité observe que ces mesures ont été prises de manière unilatérale par une décision du président du Conseil de l'éducation de la province de Río Negro (CEP) (sans ratification du CEP, ce à quoi l'autorité judiciaire s'est opposée). Le comité prend note du fait que le gouvernement justifie ces mesures en déclarant qu'un changement est intervenu dans la réalité sociale et économique dans le pays en général et dans la province de Río Negro en particulier depuis l'entrée en vigueur des accords paritaires (changement de circonstances qui rend lesdits accords caducs). A cet égard, le comité rappelle que "la suspension ou la dérogation - par voie de décret, sans l'accord des parties - de conventions collectives librement conclues est contraire aux principes de la libre négociation collective volontaire consacrés par l'article 4 de la convention no 98. Si un gouvernement souhaite que les dispositions d'une convention collective soient adaptées à la politique économique du pays, il doit essayer d'amener les parties à prendre en compte volontairement ces considérations, sans leur imposer la renégociation des conventions collectives en vigueur". (Voir Recueil, op. cit., paragr. 876.) Le comité constate que dans le présent cas l'autorité administrative n'a pas agi par voie de décret mais a simplement notifié aux parties qu'elle dénonçait les accords paritaires en vigueur, notification qui a des effets comparables. Dans ces conditions, tout en déplorant que le président du Conseil de l'éducation de la province (CEP) n'ait pas respecté les accords librement conclus par les parties, et qu'on n'ait pas essayé d'amener l'organisation plaignante à prendre en compte les changements économiques qui seraient intervenus, le comité prie le gouvernement de veiller à ce que le Conseil de l'éducation de la province de Río Negro (CEP) respecte les accords paritaires conclus et qu'il utilise les procédures légales s'il souhaite renégocier lesdits accords.
7. 85. Quant à l'allégation relative au fait que le gouvernement de la province de Río Negro n'a pas versé au syndicat UNTER les cotisations syndicales de ses membres depuis le mois de février 1996, le comité regrette de devoir constater que le gouvernement n'a pas envoyé ses observations à ce sujet. Le comité observe à cet égard que la législation nationale (loi no 23551, article 38, paragr. 1) impose la rétention des cotisations syndicales en faveur des organisations syndicales dotées du statut syndical (les plus représentatives). Dans ces conditions, rappelant que le non-paiement des cotisations syndicales peut causer de graves difficultés financières aux organisations syndicales, le comité prie le gouvernement de s'assurer que le gouvernement de la province de Río Negro verse sans retard à l'organisation syndicale UNTER les cotisations syndicales de ses membres qui ont été retenues depuis février 1996 et qu'il le tienne informé à cet égard.
8. 86. Enfin, le comité signale les aspects législatifs de ce cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.

Recommandation du comité

1. 87. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger la résolution no 203/96 prise par le Conseil de l'éducation de la province de Río Negro, qui permet l'embauche de travailleurs avant une grève des travailleurs de l'enseignement.
   • b) Réitérant que les décisions en dernier ressort d'illégalité des grèves ne devraient pas être prononcées par le gouvernement, notamment dans les cas où ce dernier est partie au conflit, le comité prie le gouvernement de prendre des mesures pour que les décrets nos 222/96 et 329/96 promulgués par le pouvoir exécutif de la province de Río Negro de façon à ce que ce ne soit pas le gouvernement lui-même qui décide de la légalité ou de l'illégalité d'une grève dans la fonction publique, mais les autorités judiciaires ou un organe indépendant.
   • c) Pour ce qui est de l'allégation relative à la dénonciation (et par conséquent la résiliation) des accords paritaires en vigueur dans le secteur de l'enseignement de la province de Río Negro, décidée de manière unilatérale par le président du Conseil de l'éducation de la province de Río Negro (CEP), le comité prie le gouvernement de veiller à ce que le Conseil de l'éducation de la province de Río Negro (CEP) respecte les accords paritaires conclus et qu'il utilise les procédures légales s'il souhaite renégocier lesdits accords.
   • d) Le comité prie le gouvernement de s'assurer que le gouvernement de la province de Río Negro verse sans retard à l'organisation syndicale UNTER les cotisations syndicales de ses membres qui ont été retenues depuis février 1996 et qu'il le tienne informé à cet égard.
   • e) Le comité signale les aspects législatifs de ce cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.