Interim Report - Report No 306, March 1997

Case No 1906 (Peru) - Complaint date: 20-SEP-96 - Closed

541. La plainte figure dans une communication de la Fédération syndicale mondiale (FSM) du 20 septembre 1996. La FSM a présenté des informations complémentaires dans une communication du 2 décembre 1996.

1. 541. La plainte figure dans une communication de la Fédération syndicale mondiale (FSM) du 20 septembre 1996. La FSM a présenté des informations complémentaires dans une communication du 2 décembre 1996.
2. 542. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication du 23 janvier 1997.
3. 543. Le Pérou a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 544. Dans sa communication du 20 septembre 1996, la Fédération syndicale mondiale (FSM) conteste la décision de la Cour suprême de justice de la République déclarant inapplicable l'arrêté ministériel no 053-93-TR, qui étend la loi sur les relations collectives du travail et son règlement d'application à la négociation collective dans le secteur de la construction civile. Cet arrêté disposait dans son article 4 qu'"en application des articles 71 et 45 de la loi sur les relations collectives du travail, la négociation collective aura lieu au niveau de la branche d'activité, les parties pouvant cependant, d'un commun accord, modifier le niveau auquel la négociation aura lieu, ainsi que son champ d'application territoriale, les entreprises concernées et d'autres aspects délimitant et facilitant la négociation collective" (cet arrêté ministériel no 053-93-TR a été pris conformément au règlement d'application de la loi sur les relations collectives du travail, qui prévoit, dans sa quatrième disposition transitoire que "le ministère du Travail et de la Promotion sociale, par arrêté du responsable du secteur, édicte les normes propres à étendre aux travailleurs de la construction civile le titre III de la loi" (sur les relations collectives du travail)). L'organisation plaignante allègue que pour donner suite à cette décision de justice, le ministère du Travail a pris l'arrêté no 051-96-TR portant abrogation de l'arrêté ministériel no 053-93-TR et disposant que "la négociation collective des travailleurs de la construction civile est soumise à la loi sur les relations collectives du travail ((articles 44, 45 et 46)), à son règlement d'application et aux dispositions du présent arrêté ministériel". Compte tenu de ce qui précède, l'organisation syndicale allègue que le cahier de revendications national présenté par la Fédération des travailleurs de la construction civile du Pérou (FTCCP) ne pourra être appliqué qu'au niveau de l'entreprise et que l'on empêche la négociation par branche d'activité. (On trouvera ci-après les articles susmentionnés de la loi sur les relations collectives du travail:
   • Article 44. La convention collective s'appliquera au cadre convenu par les parties, qui peut être:
     • a) celui de l'entreprise quand elle s'applique à tous les travailleurs d'une entreprise ou à ceux d'une de ses catégories, section ou établissement déterminés;
     • b) celui d'une branche d'activité, quand elle englobe tous les travailleurs d'une même activité économique ou ceux d'une partie déterminée de cette branche;
     • c) ceux d'une corporation, quand elle s'applique à tous les travailleurs qui exercent une même profession, un même métier ou une même spécialité dans des entreprises diverses.
   • Article 45. En l'absence d'une convention collective antérieure à l'un quelconque des niveaux indiqués à l'article précédent, les parties conviendront d'un commun accord du niveau auquel sera réalisée la première convention. Faute d'accord, la négociation sera réalisée au niveau de l'entreprise.
   • S'il existe une convention à quelque niveau que ce soit, il est indispensable, pour entamer la négociation d'une convention substitutive ou complémentaire à un autre niveau, qu'un accord se fasse entre les parties car il ne peut être atteint par voie administrative ou sentence arbitrale.
   • Les conventions de niveau distinct souscrites par les parties devront être agencées de façon à définir les matières qui seront traitées par chaque convention. En cas de conflit, la convention la plus favorable sera appliquée en comparant les conventions dans leur intégralité.
   • Au niveau de l'entreprise, il pourra y avoir négociation de questions non abordées dans une convention de niveau supérieur qui réglementent les conditions de travail propres et exclusives à l'entreprise ou s'y rapportent.
   • Article 46. Pour réaliser une convention collective par branche d'activité ou par corporation, il faut que l'organisation syndicale ou les organisations syndicales représentent la majorité des entreprises et des travailleurs de ladite activité ou de ladite corporation, au niveau local, régional ou national, et que soient convoquées, directement ou indirectement, toutes les entreprises concernées.)
2. 545. Dans sa communication du 2 décembre 1996, la FSM allègue la persécution des dirigeants syndicaux de la Fédération des travailleurs de la construction civile du Pérou (FTCCP), et notamment la condamnation, à un an de prison avec sursis, de M. José Luis Risco Montalván, secrétaire général, et de MM. Mario Huaman Rivera et Víctor Herrera Rubiños, secrétaires, pour le délit supposé d'atteinte à l'ordre public commis en novembre 1991 au cours d'un conflit syndical visant à obtenir le rétablissement du cahier de revendications national unique.

B. Réponse du gouvernement

1. 546. Dans sa communication du 23 janvier 1997, le gouvernement déclare que la loi sur les relations collectives du travail, dans son article 44, dispose que la convention collective s'appliquera au cadre convenu par les parties, qui peut être celui de l'entreprise (quand la convention s'applique à tous les travailleurs d'une catégorie, d'une section ou d'un établissement déterminés de cette entreprise), celui de la branche d'activité (quand la convention englobe tous les travailleurs d'une même activité économique ou ceux d'une partie déterminée de cette branche), ou celui de la profession (quand la convention s'applique à tous les travailleurs qui exercent une même profession, un même métier ou une même spécialité dans des entreprises diverses); c'est affirmer clairement le principe de la liberté du choix du niveau de négociation. En vertu de ce principe, une partie ne peut obliger l'autre à négocier à un niveau plutôt qu'un autre. Le gouvernement fait valoir la quatrième disposition transitoire du décret suprême no 011-92-TR, aux termes de laquelle le ministère du Travail et de la Promotion sociale édicte les normes applicables au secteur de la construction, et il indique que l'arrêté ministériel no 053-93-TR, en application des dispositions dudit décret, a institué les règles destinées à faciliter la négociation collective des travailleurs de la construction civile sur la base du décret-loi no 25593 - loi sur les relations collectives du travail - et de son règlement d'application approuvé par décret suprême no 011-92-TR.
2. 547. Le gouvernement ajoute que la Chambre péruvienne de la construction (CAPECO), dans l'exercice de l'une des garanties constitutionnelles consacrées par l'article 200 de la Constitution politique de l'Etat, a engagé une action populaire contre l'arrêté ministériel no 053-93-TR, se fondant sur le fait que celui-ci, en prévoyant que la négociation collective dans le secteur de la construction doit avoir lieu au niveau de la branche d'activité, contredit diverses dispositions légales et constitutionnelles, notamment la troisième disposition finale et transitoire du décret-loi no 25593 (loi sur les relations collectives du travail). Le gouvernement conteste toute ingérence dans le fonctionnement du pouvoir judiciaire, dans la mesure où c'est précisément une des parties à la négociation qui a demandé à la justice de trancher la question de savoir si, selon ses allégations, l'arrêté ministériel, outre qu'il lui porte atteinte, est contraire aux dispositions légales et constitutionnelles en la matière. Le ministère du Travail et de la Promotion sociale n'est pas intervenu et n'a exercé aucune influence sur la décision rendue en dernier ressort à l'issue d'un procès régulier, ce qui montre son respect pour l'autonomie et l'indépendance du pouvoir judiciaire.
3. 548. Le gouvernement indique que la première chambre sociale de la Cour supérieure de justice de Lima a déclaré illégal et inapplicable l'arrêté ministériel no 053-93-TR, en se fondant sur les considérations suivantes: 1) le décret-loi no 25593, dans son article 45 et sa troisième disposition transitoire et finale, dispose qu'en l'absence d'accord entre les parties la négociation a lieu au niveau de l'entreprise. Pour entamer la négociation d'une convention à un autre niveau, l'accord des parties est indispensable, car il ne peut être atteint par voie administrative ou sentence arbitrale; ce principe du respect de la volonté des parties établi par la loi est violé par l'arrêté ministériel susmentionné, car celui-ci impose aux parties une négociation par branche d'activité, transgressant ainsi l'article 211, alinéa 11, de la Constitution de 1979 sous l'empire duquel l'action populaire a été engagée (article 118, alinéa 8, de la Constitution de 1993); 2) il n'est pas possible d'invoquer l'article 71 du décret-loi no 25593, qui réglemente les négociations qui ont lieu par l'intermédiaire de commissions paritaires ou multipartites et d'autres cas particuliers, pour alléguer la validité de l'arrêté ministériel susmentionné car, en application de la quatrième disposition transitoire et finale du décret suprême no 011-92-TR - règlement d'application du décret-loi no 25593 (qui dispose que le ministère du Travail et de la Promotion sociale, par arrêté du responsable du secteur, édicte les règles soumettant les travailleurs de la construction civile au décret-loi no 25593), au moment où cet arrêté ministériel a été pris, les travailleurs de la construction n'étaient pas censés négocier par l'intermédiaire de commissions tripartites puisque la quatrième disposition transitoire et finale du décret suprême no 011-92-TR a abrogé le décret suprême no 018 du 4 décembre 1982 portant création d'une commission nationale de la construction civile. La seule option possible était donc la négociation collective au niveau fixé par les parties (la branche d'activité ou l'entreprise), aussi aurait-il suffi de soumettre les travailleurs de la construction civile au titre III de la loi, comme le prévoyait la quatrième disposition transitoire et finale déjà mentionnée; cependant, l'arrêté ministériel no 053-93-TR est allé plus loin que cette simple extension de la loi aux travailleurs de la construction civile, violant ainsi les principes constitutionnels en matière de hiérarchie des normes; 3) la loi sur les relations collectives du travail consacre un système de négociation collective souple, c'est pourquoi il ne fait aucun doute que la troisième disposition finale et transitoire du décret-loi no 25593 autorisait la Chambre péruvienne de la construction à décider que la négociation aurait lieu au niveau de l'entreprise; en ce sens, l'arrêté ministériel no 053-93-TR, en fixant le niveau auquel les travailleurs de la construction civile doivent négocier, niant du même coup la liberté de négociation des parties, opère un dépassement des attributions que le décret suprême no 011-92-TR confère au ministère du Travail et de la Promotion sociale.
4. 549. Le gouvernement ajoute qu'en deuxième et dernier ressort la Cour suprême de justice de la République, par arrêt du 24 avril 1996, a confirmé la décision de la Cour supérieure de justice de Lima déclarant fondée l'action entamée par la Chambre péruvienne de la construction (CAPECO) contre le ministère du Travail et de la Promotion sociale, et donc l'inapplicabilité de l'arrêté ministériel no 053-93-TR à la négociation collective dans le secteur de la construction civile à partir du lendemain de sa publication. L'arrêt de la Cour suprême se fonde sur les motifs suivants: 1) dans son avis, le Procureur de la République indique que c'est l'objet même de l'action de garantie (acción de garantía) de faire déclarer illégal et inapplicable l'arrêté ministériel no 053-93-TR, qui soumet la négociation collective des travailleurs de la construction civile à la loi sur les relations collectives du travail et à son règlement d'application. L'article 45 de cette loi dispose que, à défaut d'accord, la négociation collective sera réalisée au niveau de l'entreprise; que, pour entamer la négociation à un autre niveau, un accord doit se faire entre les parties car il ne peut être atteint par voie administrative ou sentence arbitrale. En ce sens, l'article 4 de l'arrêté susmentionné, en disposant que la négociation collective doit avoir lieu au niveau de la branche d'activité et non à celui de l'entreprise, viole l'alinéa 11) de l'article 211 de la Constitution de 1979, applicable à cette époque; 2) l'arrêté ministériel susmentionné édicte des normes de portée générale qui rendent la loi sur les relations collectives du travail applicables à la négociation collective des travailleurs de la construction civile. Ces normes de portée générale doivent céder le pas à celles situées à un niveau supérieur de la hiérarchie, comme c'est le cas du décret-loi no 25593. En ce sens, l'article 45 de ce décret-loi dispose que, en l'absence d'une convention collective antérieure à l'un des niveaux indiqués à l'article 44, les parties doivent convenir d'un niveau qui, à défaut, sera celui de l'entreprise; l'article 45 indique également que, s'il existe une convention à quelque niveau que ce soit, une autre convention ne peut être négociée à un autre niveau qu'avec l'accord des parties; 3) par ailleurs, la troisième disposition finale et transitoire du décret-loi no 25593 dispose que les entreprises ou corporations concernées par une négociation collective en cours au niveau de la branche d'activité doivent confirmer leur volonté de continuer à négocier à ce niveau dans les trente jours qui suivent l'entrée en vigueur du décret-loi; à défaut d'accord, le niveau de négociation reste celui de l'entreprise; 4) l'arrêté ministériel no 053-93-TR impose que la négociation ait lieu au niveau de la branche d'activité et contredit par conséquent le décret-loi no 25593 (loi sur les relations collectives du travail), violant ainsi le principe de légalité; la Cour suprême confirme donc la décision qui déclare fondée l'action populaire.
5. 550. Enfin, le gouvernement déclare que, pour donner effet à la décision de justice, le ministère du Travail et de la Promotion sociale a pris l'arrêté ministériel no 051-96-TR; cet arrêté, qui privilégie la volonté des parties dans la détermination du niveau de négociation (par défaut celui de l'entreprise, comme le prévoit l'article 45 de la loi sur les relations collectives du travail), est compatible avec les normes nationales et les normes internationales en la matière, ces dernières ayant été ratifiées par le Pérou.

C. Conclusions du comité

1. 551. Le comité note que, dans le présent cas, l'organisation plaignante conteste l'abrogation de l'arrêté ministériel no 053-93-TR qui disposait que, dans le secteur de la construction civile, la négociation devait avoir lieu au niveau de la branche d'activité, ainsi que l'application en ses lieu et place des dispositions de la loi sur les relations collectives du travail qui régissent la détermination du niveau de la négociation collective.
2. 552. En rapport avec les allégations présentées, le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: i) l'article 44 de la loi sur les relations collectives du travail dispose que la convention collective est applicable au cadre convenu par les parties, consacrant ainsi la liberté des parties dans la détermination du niveau de négociation; ii) l'arrêté ministériel no 053-93-TR établissait des règles destinées à faciliter la négociation collective des travailleurs de la construction civile en se fondant sur la loi sur les relations collectives du travail; iii) la Chambre péruvienne de la construction (CAPECO) a saisi les autorités judiciaires contre l'arrêté no 053-93-TR; iv) les autorités judiciaires ont déclaré inapplicable l'arrêté ministériel no 053-93-TR au motif, entre autres, que "la loi sur les relations collectives du travail consacre un système de négociation collective souple ..." et que "l'arrêté ministériel no 053-93-TR dépasse les attributions que le décret suprême no 011-92-TR confère au ministère du Travail et de la Promotion sociale, car il détermine le niveau auquel doit négocier le secteur de la construction civile, portant ainsi atteinte à la liberté de négociation des parties"; et v) pour donner effet à la décision de justice, le ministère du Travail et de la Promotion sociale a pris l'arrêté ministériel no 051-96-TR, qui privilégie la volonté des parties dans la détermination du niveau de négociation et qui dispose que, si les parties ne se mettent pas d'accord, la négociation doit avoir lieu au niveau de l'entreprise, conformément à la norme générale de l'article 45 de la loi sur les relations collectives du travail.
3. 553. A cet égard, le comité observe qu'il a déjà eu, avant la présente plainte, l'occasion d'examiner des allégations relatives à des entraves légales et matérielles à la négociation collective au niveau de la branche d'activité; la contestation portait sur les dispositions de la loi sur les relations collectives du travail qui déterminent le niveau auquel la négociation collective a lieu. (Voir 302e rapport, cas no 1845, paragr. 514, 515 et 518 b).) Par conséquent, le comité rappelle les conclusions qu'il avait formulées à cette occasion: "le principe de la négociation collective libre et volontaire visée à l'article 4 de la convention veut que la détermination du niveau de négociation résulte essentiellement de la volonté des parties et que, par conséquent, ce niveau ne soit pas déterminé par la législation"; "l'obligation de rassembler non seulement la majorité des travailleurs mais encore la majorité des entreprises pour pouvoir conclure des conventions collectives par branche d'activité ou corporation, comme le prévoit l'article 46 de la loi de 1992 sur les relations collectives du travail, peut poser des problèmes de compatibilité par rapport à la convention no 98". Comme il l'avait déjà fait à cette occasion, "le comité demande au gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, des mesures pour modifier la législation, de façon que les organisations de travailleurs, les employeurs et leurs organisations puissent exercer librement et sans entrave le droit de négociation collective à tous les niveaux".
4. 554. En ce qui concerne l'allégation relative à la persécution des dirigeants syndicaux de la Fédération des travailleurs de la construction civile du Pérou (FTCCP), et plus précisément le fait d'avoir condamné à un an de prison avec sursis M. José Luis Risco Montalván, secrétaire général, et MM. Mario Huamán Rivera et Victor Herrera Rubiños, secrétaires, pour le délit supposé d'atteinte à l'ordre public commis en novembre 1991 au cours d'un conflit syndical visant à obtenir le rétablissement du cahier de revendications national unique, le comité demande au gouvernement qu'il communique ses observations à ce sujet.

Recommandation du comité

1. 555. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Estimant que l'exigence d'une majorité non seulement du nombre de travailleurs, mais aussi d'entreprises, pour conclure une convention collective par branche d'activité ou corporation, comme le prévoit l'article 46 de la loi sur les relations collectives du travail, peut poser des problèmes de compatibilité par rapport à la convention no 98, le comité demande au gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, des mesures pour modifier la législation, de façon que les organisations de travailleurs, les employeurs et leurs organisations puissent exercer librement et sans entrave le droit de négociation collective à tous les niveaux.
   • b) Le comité demande au gouvernement de communiquer ses observations en ce qui concerne les allégations relatives à la persécution des dirigeants syndicaux de la Fédération des travailleurs de la construction civile du Pérou (FTCCP), et plus précisément le fait d'avoir condamné à un an de prison avec sursis M. José Luis Risco Montalván, secrétaire général, et MM. Mario Huamán Rivera et Victor Herrera Rubiños, secrétaires, pour le délit supposé d'atteinte à l'ordre public commis en novembre 1991 au cours d'un conflit syndical visant à obtenir le rétablissement du cahier de revendications national unique.