Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 308, November 1997

Case No 1923 (Croatia) - Complaint date: 07-FEB-97 - Closed

1. 207. El Sindicato de Ferroviarios de Croacia (RTUC) presentó una queja contra el Gobierno de Croacia en una comunicación de 7 de febrero de 1997, alegando la violación de los derechos sindicales. La Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte expresó su apoyo a esa queja en una comunicación de 11 de marzo de 1997. Se recibió nueva información del RTUC en una comunicación de 2 de abril de 1997. En respuesta a los alegatos, el Gobierno envió observaciones e información en una comunicación de 12 de mayo de 1997.
2. 208. Croacia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 209. En su comunicación de 7 de febrero de 1997, el RTUC alega que los fallos por los que se declaró ilícita una huelga convocada por el RTUC violan el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades con plena libertad. Además, alega que las autoridades públicas obstaculizaron ilícitamente la huelga. Por último, sostiene que la ley sobre los ferrocarriles de Croacia, de 1994, viola los principios de libertad sindical ya que restringe el derecho de huelga de los trabajadores ferroviarios.
2. 210. El querellante señala que participó en negociaciones colectivas con la empresa pública Croatian Railways, junto con otros siete sindicatos, si bien el RTUC representaba al porcentaje más importante de trabajadores ferroviarios. Tras fracasar las negociaciones, el RTUC dio un preaviso de huelga de diez días, tal como establece la ley. Conforme a la ley sobre los ferrocarriles de Croacia, el Ministro de Asuntos Marítimos, Transportes y Comunicaciones ("el Ministro") elaboró una lista de los trenes que debían seguir funcionando durante la huelga con el fin de mantener un servicio de ferrocarriles mínimo. Esta lista abarcaba el 20 por ciento de los trenes. El querellante afirma que antes de comenzar la huelga no se le consultó respecto de los trenes que debían incluirse en la lista y que no recibió oficialmente ésta; por consiguiente, estableció su propia lista, que incluía el 21 por ciento de los trenes, la presentó al Ministro junto con su preaviso de huelga y la aplicó durante los primeros días de la huelga (entre el 28 de noviembre y el 1.o de diciembre de 1996). Una vez informado de la decisión del Ministro, el querellante respetó esa lista hasta el 3 de diciembre, fecha en la que interrumpió todo el tráfico ferroviario. El querellante señala que se tomó esta medida en respuesta a la presión ilegal ejercida sobre los trabajadores huelguistas y a las amenazas de que éstos fueron objeto, entre las que cabe citar la solicitud dirigida por la dirección a cada uno de los trabajadores con el fin de que presentaran una declaración confirmando su participación en la huelga, así como a la declaración que hizo públicamente el Vicepresidente de Croacia según la cual no había nada que negociar porque ya se habían satisfecho todas las exigencias de los trabajadores; estos podían hacer huelga hasta Pascua, pero ello iría en su propio detrimento. Otra de las razones por las que, según se adujo, se tomó esa medida fue que la dirección de Croatian Railways no había acatado la decisión del Ministro al poner en marcha trenes que no habían sido incluidos en la lista, y hacerlo de tal manera que se comprometían las vidas de los pasajeros y de los trabajadores.
3. 211. El querellante volvió a reanudar el tráfico de todos los trenes de pasajeros el 4 de diciembre de 1996 y el tráfico mínimo de mercancías el 8 de diciembre. Como resultado del paro del 3 de diciembre, Croatian Railways entabló una acción ante el Tribunal Supremo sosteniendo que la huelga era ilícita y pidiendo que se prohibiera la realización de otras huelgas. La copia de la decisión adoptada por el Tribunal Supremo el 9 de diciembre de 1996 figura como anexo a la comunicación de 7 de febrero. El Tribunal sostuvo que la huelga se había organizado y efectuado de manera contraria a la ley; se ordenó al querellante que pusiera fin a la misma y que pagara los costos del proceso. El Tribunal estimó que el querellante había recibido la decisión del Ministro en la que se indicaban los trenes que debían seguir funcionando y las vías férreas que debían mantenerse durante la huelga y que la manera en que se hubiera recibido no venía al caso. Se estimó que en virtud de la ley Croatian Railways era un servicio público de interés fundamental para el Estado; por consiguiente, el Tribunal señaló que era necesario reunir varias condiciones previas para que la huelga fuera lícita. En opinión del Tribunal, se habían satisfecho todas esas condiciones previas, con la excepción del requisito de observar la decisión del Ministro en virtud de la cual se definía el servicio mínimo que debía mantenerse durante la huelga. Al no haberse cumplido esta condición previa, toda la huelga se consideró ilícita.
4. 212. El querellante apeló contra la decisión del Tribunal Supremo en primera instancia. En su decisión de 17 de diciembre de 1996, cuya copia se anexa a la comunicación del querellante, el tribunal de apelaciones confirmó la decisión del tribunal de primera instancia con base en que el querellante estaba obligado a respetar la decisión del Ministro durante toda la huelga. El Tribunal indicó que la decisión de interrumpir todo el servicio de trenes era contraria a la ley "incluso en caso de que el comportamiento del demandante hubiera sido indisciplinado, dado que un comportamiento ilícito no puede justificar la protección ilícita de los derechos e intereses propios". El querellante sostiene que se ejerció una influencia política sobre el Tribunal para que prohibiera la huelga con el fin de advertir a los trabajadores que se abstuvieran de hacer huelgas y manifestaciones.
5. 213. Con base en la decisión del Tribunal por la que se declaraba que la huelga era ilegal, el querellante afirma que Croatian Railways despidió sumariamente a 24 trabajadores que habían participado en la organización de la huelga, entre los que figuraban cuatro dirigentes del sindicato. Croatian Railways también presentó una demanda contra RTUC para solicitar una indemnización por daños y perjuicios. En lo que se refiere a los trabajadores despedidos, la dirección estuvo de acuerdo en retirar los 24 preavisos de despido, como parte de un acuerdo entre RTUC y Croatian Railways de cancelar una segunda huelga que debía celebrarse en enero de 1997.
6. 214. El querellante también señala a la atención las disposiciones específicas de la ley sobre los ferrocarriles de Croacia en la que se afirma que "para proteger los intereses fundamentales del Estado, de otras personas jurídicas o de los ciudadanos de una determinada zona, y en el caso de huelga en la empresa de ferrocarriles, el Ministro determinará cuáles son los trenes que deben funcionar y las vías férreas que deben ser mantenidas para garantizar los servicios esenciales del tráfico ferroviario. Los trabajadores que realizan actividades y tareas relacionadas con el tráfico ferroviario que se definen como esenciales de conformidad con la decisión a que se hace referencia en el párrafo 1 de este artículo tienen la obligación de acatar las órdenes dictadas por la dirección mientras están en huelga". RTUC afirma que al conceder al Ministro el derecho irrestricto a determinar cuáles son los servicios esenciales que deben seguir funcionando durante la realización de una huelga, la ley viola los principios de libertad sindical. Señala que en respuesta al aviso de huelga presentado por el querellante en relación con otra huelga prevista para el 28 de diciembre de 1996, el Ministro definió nuevamente los servicios mínimos que debían proporcionarse, que cubrían entre el 70 y el 80 por ciento del servicio normal de ferrocarriles.
7. 215. En su comunicación de 2 de abril de 1997, RTUC señala a la atención del Comité que había presentado una queja ante el Tribunal Constitucional en la que se alegaba que las disposiciones arriba mencionadas de la ley sobre los ferrocarriles de Croacia violaban el derecho de huelga garantizado por la Constitución.

B. Respuesta del Gobierno

1. 216. En respuesta a los alegatos, el Gobierno señala, en su comunicación de 12 de mayo de 1997, que el derecho de huelga está garantizado por la Constitución y mantiene que la legislación se ajusta al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y al Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). El Gobierno pone de relieve que, de conformidad con la ley, la cuestión de la legalidad de una huelga se remite al Tribunal competente, y que sólo un tribunal está autorizado a determinar los hechos y a prohibir la huelga si se considera que es ilícita. En el caso que se está examinando, los hechos se examinaron debidamente tanto por el Tribunal de primera instancia como por el de apelación. El Gobierno afirma que dado el principio de la separación de poderes entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, las autoridades judiciales son autónomas e independientes y no sería conveniente que el órgano ejecutivo explicara o controlara las sentencias judiciales.
2. 217. El Gobierno se negó a examinar el fondo del conflicto respecto de las cuestiones que ya han sido determinadas por el Tribunal. En respuesta a la reivindicación, según la cual se había despedido a 24 trabajadores por su participación en la organización de la huelga, el Gobierno indica que no tiene conocimiento de que se haya despedido a ningún trabajador por esa razón. A este respecto, el Gobierno también señala a la atención del Comité el artículo 182 de la legislación del trabajo que establece que los dirigentes sindicales no pueden ser despedidos sin el consentimiento previo del sindicato.
3. 218. El Gobierno expone que no hay ninguna ley general que reglamente la realización de huelgas en la administración pública. Hay leyes especiales que establecen qué servicios deben mantenerse y a quién corresponde determinar las actividades que deben seguir realizándose durante la huelga. La ley sobre los ferrocarriles de Croacia especifica que la función básica de Croatian Railways es garantizar un servicio de transporte por ferrocarril de personas y de mercancías continuo y sin obstáculos. De conformidad con la ley, el Ministro está autorizado a administrar los derechos sobre los bienes pertenecientes al país, con el fin de proteger los intereses fundamentales del Estado, de otras entidades jurídicas o de los ciudadanos. Con base en lo antedicho, el Ministro está autorizado a determinar qué trenes deben seguir funcionando y qué partes de la vía férrea deben mantenerse durante la realización de una huelga para garantizar el funcionamiento básico del tráfico ferroviario. Dado que se trata de una empresa de propiedad estatal, y que el Ministro tiene el derecho concomitante a administrarla, el Gobierno sostiene que las declaraciones que el Ministro hace con respecto a los ferrocarriles las hace en su calidad de representante del propietario y no como miembro del poder ejecutivo.

C. Conclusiones del Comité

1. 219. El Comité observa que los alegatos de violaciones de la libertad sindical referentes a este caso tuvieron su origen en una huelga convocada por RTUC que se declaró ilegal por los tribunales, por el hecho de que no se habían mantenido durante la realización de esa huelga los servicios mínimos establecidos por el Ministro, de conformidad con la ley sobre los ferrocarriles de Croacia. Como resultado de la declaración de ilegalidad de la huelga, el querellante alega que se despidió a varios de los trabajadores que participaron en la organización de la misma.
2. 220. El RTUC alega que la ley sobre los ferrocarriles de Croacia, de 1994, faculta al Ministro para determinar unilateralmente cuáles son los trenes que deben seguir funcionando y las vías que deben mantenerse durante la realización de una huelga para "garantizar los servicios esenciales del tráfico ferroviario" y que, por consiguiente, viola los principios de la libertad sindical. Según el querellante, en un caso los servicios mínimos designados incluían el 20 por ciento de los trenes, mientras que en una situación similar cubrían entre el 70 y el 80 por ciento de éstos. La decisión del Ministro no parece poder ser objeto de apelación.
3. 221. En lo que se refiere al derecho de huelga, el Comité recuerda que constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 475). Si bien acepta que el derecho de huelga puede verse limitado o prohibido en los servicios esenciales, éstos tienen que definirse en el sentido estricto del término, es decir, como los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (véase Recopilación, op. cit., párrafo 542). En los casos anteriores, el Comité no consideró que el transporte en general, y los servicios ferroviarios en particular, fueran servicios esenciales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 545; 273.o informe, caso núm. 1521, párrafo 39 (Turquía); 297.o informe, caso núm. 1788, párrafo 358 (Rumania)). No obstante, el Comité ha reconocido que dada la situación especial de los servicios de ferrocarril del país, una suspensión total y prolongada puede conducir a una situación de grave urgencia nacional que puede poner en peligro el bienestar de la población y, en determinadas circunstancias, justificar la intervención del Gobierno, por ejemplo mediante el establecimiento de un servicio mínimo (véase 265.o informe, caso núm. 1438, párrafo 401 (Canadá)).
4. 222. El Comité recuerda con respecto a la determinación de los servicios mínimos que deben limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. Además, es importante que las organizaciones de trabajadores puedan participar, junto con los empleadores y las autoridades públicas, en la definición del servicio mínimo (véase Recopilación, op. cit., párrafos 557-558). En el caso que se está examinando, el Ministro parece tener un poder discrecional irrestricto con respecto a la determinación del servicio mínimo que debe mantenerse en caso de realización de una huelga; como resultado, se puede declarar en un caso que el servicio mínimo cubre el 20 por ciento de los servicios y en otro caso similar el 80 por ciento, lo cual muestra que la determinación no se limita a operaciones que son estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia. Además, no se consultó al RTUC, sindicato que representa al porcentaje más importante de los trabajadores ferroviarios, respecto de la determinación de los servicios mínimos. El Comité recuerda que la participación de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores pertinentes permite no sólo un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitados a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales, en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente (véase Recopilación, op. cit., párrafo 560). El Comité también considera que cuando hay divergencia en cuanto a la determinación de los servicios mínimos, la legislación debería prever que dicha divergencia sea resuelta por un órgano independiente y no por el ministerio o empresa pública concernida (véase Recopilación, op. cit., párrafo 561). El Comité pide al Gobierno que modifique la legislación para ajustarla a este criterio. El Comité también señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.
5. 223. El Comité observa con preocupación que 24 trabajadores que participaron en la organización de la huelga fueron despedidos. No obstante, el Comité observa que los trabajadores en cuestión han sido reintegrados. En estas condiciones, el Comité considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 224. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que enmiende la ley sobre los ferrocarriles de Croacia, de 1994, para garantizar que los servicios mínimos que se deben mantener durante la realización de una huelga se limiten a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población, y para que las organizaciones de trabajadores y de empleadores afectadas puedan participar, junto con las autoridades públicas, en la definición del servicio mínimo. Cuando haya divergencia en cuanto a los servicios mínimos que deben mantenerse, la legislación debería prever que ésta sea resuelta por un órgano independiente. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de los acontecimientos que se produzcan sobre el particular, y
   • b) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos los aspectos legislativos de este caso.