Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 309, March 1998

Case No 1938 (Croatia) - Complaint date: 04-SEP-97 - Closed

1. 161. En una comunicación de fecha 4 de septiembre de 1997, la Unión de Sindicatos Autónomos de Croacia (UATUC) presentó una queja contra el Gobierno de Croacia en la que denunciaba violaciones de los derechos sindicales.
2. 162. En respuesta a los alegatos, el Gobierno transmitió observaciones e información en una comunicación de fecha 29 de octubre de 1997.
3. 163. Croacia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 164. En su comunicación del 4 de septiembre de 1997, la Unión de Sindicatos Autónomos de Croacia (UATUC) alega que, como consecuencia de la adopción el 18 de junio de 1997 de la ley de asociaciones, en la que se trata entre otras cosas del reparto de los activos sindicales, el Gobierno ha vulnerado los principios de la libertad sindical ya que ello supone una injerencia en las actividades sindicales y en relación con activos sindicales.
2. 165. El querellante señala que los sindicatos quedan excluidos de la aplicación de la ley de asociaciones salvo en lo que se refiere al artículo 38, titulado "activos de las organizaciones sociales". El apartado 4 del artículo 38 permite la utilización de bienes inmuebles a las asociaciones que sucedan legalmente a organizaciones sociales que tuvieron anteriormente derecho a administrar o utilizar dichos activos. No obstante, no se permite a dichas asociaciones alquilar, vender o enajenar los activos en cuestión. En virtud del apartado 5, las disposiciones del apartado 4 se aplican específicamente a los bienes inmuebles que la Unión de Sindicatos Autónomos de Croacia y los sindicatos registrados como organizaciones sociales tenían derecho a administrar o utilizar. El apartado 6, que es la principal causa de preocupación del querellante, dispone lo siguiente:
   • Se autorizará a los sindicatos previstos en el punto 5 de este artículo a que alcancen, en el plazo de 180 días a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente ley, un acuerdo respecto del método de distribución de los bienes inmuebles citados en el punto 5 del presente artículo. Cada sindicato se convertirá en propietario de los bienes inmuebles que se le asignen en virtud del acuerdo. En caso de que los sindicatos no lograran alcanzar un acuerdo respecto de la distribución de dichos bienes inmuebles en el plazo de seis meses, los bienes inmuebles se convertirán, al expirar el plazo, en propiedad de la República de Croacia, en espera de que el Gobierno de la República de Croacia o el ministerio que éste designe transfiera, sobre la base de los criterios que defina el Parlamento de la República de Croacia, los derechos de propiedad sobre estos bienes inmuebles a los sindicatos citados en el punto 4 del presente artículo, y ello en el plazo de un año a partir de la fecha de definición de los criterios por parte del Parlamento.
3. 166. Con arreglo al apartado 9 del artículo 38, los sindicatos registrados como organizaciones sociales hasta la entrada en vigor del Código del Trabajo quedan obligados a presentar al Gobierno en el plazo de 60 días a partir de la fecha de entrada en vigor de la ley, una lista de todos los bienes inmuebles que tenían derecho a administrar o utilizar. De no hacer tal declaración pierden, en virtud del apartado 10, el derecho de propiedad sobre los bienes previstos en los apartados 3 y 6 del artículo 38. El apartado 11 se refiere a los bienes inmuebles y establece que las antiguas organizaciones sociales que tenían derecho a utilizar o administrar bienes inmuebles se convierten en propietarias de los mismos en la fecha de entrada en vigor de la ley.
4. 167. El querellante sostiene que la intención del Gobierno al promulgar la ley de asociaciones no es otra que la de nacionalizar temporalmente propiedades privadas de los sindicatos, adquiridas mediante las cuotas de afiliación sindical y las contribuciones voluntarias percibidas con anterioridad al comienzo de la Segunda Guerra Mundial. Según el querellante, esta propiedad fue tratada durante el régimen socialista como propiedad social, y terminó por quedar como tal en virtud de la legislación. Sin embargo, antes del régimen socialista, la propiedad se había registrado como propiedad privada sindical. Aunque las propiedades en cuestión son relativamente escasas (aproximadamente 20 edificios u oficinas sindicales), resultan no obstante de vital importancia para la supervivencia y la libertad de acción de los sindicatos, en opinión del querellante. El querellante afirma que todo intento por parte del Estado de hacerse con estos bienes, aun cuando fuera temporalmente, constituye una violación flagrante de los Convenios núms. 87 y 98, de la Constitución de Croacia y del Código del Trabajo.
5. 168. El querellante expresa su preocupación en particular respecto del apartado 6 del artículo 38, que concede tan sólo seis meses a los sindicatos para alcanzar un acuerdo respecto de la distribución de la propiedad. A falta de un acuerdo, se retira la propiedad a los sindicatos y se convierte en propiedad estatal hasta que sea devuelta a los sindicatos sobre la base de los criterios que habrá de definir el Parlamento. Aunque que la ley prevé la distribución de la propiedad en el plazo de un año a partir de la fecha en que queden definidos los criterios, no prescribe un plazo para que el Parlamento los defina, haciendo con ello posible retrasar indefinidamente la devolución de los activos. Según el querellante, dicho retraso podría dar lugar a conflictos entre los sindicatos que debilitarían al movimiento sindical, a una difamación de los sindicatos por parte de los medios de comunicación que controla el Estado y al apoyo y reforzamiento de los sindicatos dominados por las autoridades o por los empleadores. La ley tampoco establece ningún criterio claro para la distribución. El querellante supone que la intención del Gobierno es la de, a través del Parlamento, definir sus propios criterios para la distribución de los bienes sindicales y la devolución de éstos tan sólo a los sindicatos dominados por las autoridades o los empleadores.
6. 169. El querellante destaca que los motivos que impulsaron al Gobierno a promulgar la ley de asociaciones quedan en entredicho si se considera que el Gobierno era conocedor del hecho de que las tres confederaciones sindicales croatas (la Unión de Sindicatos Autónomos de Croacia, la Asociación de Sindicatos de Croacia y la Confederación de Sindicatos Independientes de Croacia) habían alcanzado un acuerdo el 18 de mayo de 1993, bajo los auspicios de la Confederación Europea de Sindicatos, a fin de iniciar el proceso de distribución de los activos sindicales. Este acuerdo prevé, entre otras cosas, que se impondrá una moratoria de dos años a la distribución de los activos sindicales, período tras el cual se concluirá un nuevo acuerdo a fin de proceder a su distribución definitiva con arreglo a los criterios que se hayan acordado. En su congreso extraordinario del 29 de marzo de 1996, la UATUC adoptó una "declaración sobre los activos sindicales", en la que se promovía la distribución de tales activos en Croacia.
7. 170. El 14 de mayo de 1997, la UATUC transmitió al Gobierno propuestas para modificar el proyecto de ley sobre asociaciones, solicitando que se excluyera a los sindicatos de su ámbito de aplicación. El mismo día, el consejo de la UATUC envió una carta al Primer Ministro y a los miembros del Parlamento presentando una propuesta para la distribución de los activos sindicales. Se rechazaron las enmiendas propuestas y se adoptó la ley, a pesar de las objeciones expresadas por numerosas organizaciones sindicales extranjeras, incluidas la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres y la Confederación Europea de Sindicatos.
8. 171. El 29 de julio de 1997, el querellante presentó un recurso ante el Tribunal Constitucional de la República de Croacia para iniciar un procedimiento a fin de determinar la constitucionalidad de los apartados 5, 6, 9 y 10 del artículo 38 de la ley de asociaciones. Según el querellante, el Tribunal Constitucional ha estado retrasando su decisión de iniciar el procedimiento.

B. Respuesta del Gobierno

1. 172. En respuesta a los alegatos, el Gobierno señala en su comunicación del 29 de octubre de 1997 que, durante el período que va de 1991 a la promulgación de la ley de asociaciones, no quiso influir en modo alguno sobre la distribución de las propiedades de las que las antiguas organizaciones sociopolíticas -- la Confederación de Sindicatos de Croacia y los sindicatos registrados como organizaciones sociales -- podían disponer y hacer uso, pero sobre las que no tenían derecho de propiedad hasta que la ley de trabajo entrara en vigor.
2. 173. El Gobierno explica que existen en la República de Croacia 23 federaciones o confederaciones registradas y cerca de 180 sindicatos, los cuales no se encuentran todos afiliados a organizaciones de nivel superior. Según el Gobierno, todos los sindicatos han tratado de resolver la cuestión de la distribución de las "propiedades sindicales" en negociaciones con la UATUC, y a este respecto se han entablado procedimientos judiciales. Puesto que no se ha resuelto aún la cuestión de la distribución de las propiedades, el Gobierno aduce que algunos sindicatos que no pueden utilizar las propiedades en cuestión han quedado en una postura desfavorable; éstos alegan que se les está impidiendo actuar en condiciones de igualdad con aquellos sindicatos que sí están haciendo uso de las propiedades y, en consecuencia, mantienen una base económica más sólida. Así pues, han ejercido presiones sobre el Gobierno y el Parlamento para que éstos intervengan y resuelvan la cuestión.
3. 174. Como consecuencia de ello, el Gobierno promulgó el artículo 38 de la ley de asociaciones. Puesto que el Gobierno no deseaba decidir inmediatamente acerca de la distribución de las propiedades, la ley prevé un período de 180 días durante el cual los sindicatos han de negociar entre ellos. En caso de que se produzca un acuerdo entre los sindicatos, se asignará la titularidad de las propiedades con arreglo a lo que se haya dispuesto a través de las negociaciones. Tan sólo en caso de que no alcancen un acuerdo, el Parlamento determinará las condiciones para transferir la titularidad.
4. 175. El Gobierno declara que tanto en caso de que la distribución de la propiedad y la determinación de la titularidad se lleven a cabo a través de las negociaciones como en caso de que se resuelvan con arreglo a las condiciones determinadas por el Parlamento, los sindicatos tienen derecho a seguir utilizando las propiedades para garantizar que sus actividades no se vean obstaculizadas. La distribución de las propiedades permitirá que otros sindicatos que, hasta la fecha, no han podido hacer uso de ellas, actúen en pie de igualdad.
5. 176. El Gobierno aduce en conclusión que, puesto que la UATUC ha iniciado un procedimiento ante el Tribunal Constitucional poniendo en duda la constitucionalidad del artículo 38 de la ley de asociaciones, no desea prejuzgar la decisión del tribunal superior.

C. Conclusiones del Comité

1. 177. El Comité observa que los alegatos de violaciones de la libertad sindical surgen en este caso a raíz de la reciente promulgación de la ley de asociaciones, en la que se prevé la distribución por el Gobierno de bienes inmuebles entre los sindicatos en caso de que éstos no consigan negociar por si mismos, un acuerdo para la distribución. El querellante alega que se trata de una injerencia ilegítima en las actividades sindicales y en relación con activos sindicales.
2. 178. En primer lugar, en cuanto a la declaración del Gobierno de que, al haberse sometido el asunto en cuestión al Tribunal Constitucional, no desea prejuzgar la decisión del Tribunal, el Comité recuerda que aunque el recurso a las instancias judiciales internas, e independientemente de su resultado, constituya un elemento que ciertamente debe ser tomado en consideración y que el Gobierno puede hacer valer, el Comité siempre ha estimado que, dado el carácter de sus responsabilidades, su competencia para examinar los alegatos no estaba subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales de recurso (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, anexo 1, párrafo 33).
3. 179. En cuanto al fondo de la cuestión, el Comité observa que, según se indica en la queja, este caso se refiere a las propiedades inmobiliarias pertenecientes a los sindicatos antes de la Segunda Guerra Mundial. Dicha propiedad pasó a ser propiedad "de titularidad social" que los sindicatos registrados como "organizaciones sociales" tenían derecho a utilizar y de las que podían disponer, pero no se les reconocía el derecho de propiedad. La distribución y la titularidad de esta propiedad se rige en la actualidad por la ley de asociaciones, que prevé que los sindicatos han de alcanzar en el plazo de seis meses un acuerdo sobre la distribución de la misma, a falta del cual los bienes inmuebles se convierten en propiedad de la República de Croacia. En tal caso, la legislación prevé que el Parlamento ha de definir los criterios para la distribución, tras de lo cual el Gobierno tiene el mandato de transferir la titularidad de las propiedades a los sindicatos en el plazo de un año.
4. 180. El Comité observa además que la cuestión de la distribución de la propiedad que pertenecía anteriormente a los sindicatos ha sido una preocupación del movimiento sindical de Croacia desde hace cierto tiempo. Las negociaciones entre las tres confederaciones comenzaron en 1993, si bien no parece haberse alcanzado ningún acuerdo definitivo; sin embargo, el querellante adoptó una "declaración sobre los activos sindicales" en la que se promovía la distribución de los activos, y presentó al Gobierno una propuesta sobre la distribución de los mismos.
5. 181. En lo que respecta a la división y titularidad de los bienes que eran anteriormente activos privados de los sindicatos, el Comité recuerda el principio general aplicado en situaciones similares según el cual los bienes deberían ser puestos provisionalmente en depósito y distribuidos en definitiva entre los miembros de la organización desaparecida o transferidos a la organización sucesora, entendiendo por tal aquella organización u organizaciones que persiguen los fines para los que se constituyeron los sindicatos disueltos y que lo hacen con el mismo espíritu (véase Recopilación, op. cit., párrafo 684). No obstante, el Comité señala que han transcurrido más de 50 años desde que las propiedades en cuestión pertenecieran a los sindicatos. El Comité reconoce que este amplio período de tiempo podría dar lugar a dificultades en la distribución de la propiedad (véase caso núm. 1869, Letonia, 308.o informe, párrafos 481 a 500). En tal situación, el Comité recuerda que incumbe al Gobierno y a los sindicatos cooperar a fin de buscar un acuerdo ajustado a los principios de la libertad sindical y aceptable para las partes interesadas, de modo que los sindicatos puedan desarrollar sus actividades con plena independencia y en pie de igualdad.
6. 182. El Comité observa que, en este caso, la decisión relativa a la división de los activos que pertenecieron anteriormente a los sindicatos se ha dejado en primer término a las negociaciones entre los sindicatos interesados. El Comité señala que la cuestión de la distribución y la titularidad de la propiedad en cuestión son temas que preocupan a los sindicatos desde hace varios años, y que desde 1993 al menos tres de las confederaciones, entre las que se incluye la organización querellante, han estado tratando, al parecer sin éxito, de concluir un acuerdo relativo al reparto de los activos. No obstante, habida cuenta de la complejidad del tema en cuestión y de las dificultades que pudieran surgir como consecuencia del gran número de sindicatos interesados en el reparto, algunos de los cuales no están afiliados a las confederaciones que han estado tratando de negociar un acuerdo sobre esta cuestión, el Comité considera que el período de seis meses para la negociación que se prevé en la ley puede resultar insuficiente. En consecuencia, el Comité solicita al Gobierno que amplíe este período en caso de que no se alcance un acuerdo en el plazo de seis meses, a fin de garantizar que las partes interesadas disponen de una oportunidad razonable para alcanzar un acuerdo, y que mantenga al Comité informado a este respecto.
7. 183. El Comité toma nota de las preocupaciones expresadas por la organización querellante en cuanto a la falta de criterios para el reparto previsto en la legislación en caso de que los sindicatos no sean capaces de alcanzar un acuerdo, y la falta de un plazo para definir tales criterios, así como de la seguridad ofrecida por el Gobierno de que, en el caso de que el Parlamento tenga que determinar los criterios para el reparto, los sindicatos tendrán derecho a seguir utilizando las propiedades garantizándose así que sus actividades se lleven a cabo sin obstáculos hasta que se haya determinado la titularidad final de los activos. El Comité espera que el Gobierno determinará los criterios en consulta con los sindicatos interesados, y que fijará un plazo claro y razonable para completar el reparto de las propiedades una vez que haya transcurrido el período de negociación; el Comité también solicita que se le mantenga informado de cualquier evolución a este respecto.
8. 184. Por último, observando que las cuestiones planteadas en este caso se han sometido al Tribunal Constitucional, el Comité solicita al Gobierno que le transmita una copia de la sentencia tan pronto ésta se haya pronunciado.

Recomendación del Comité

1. 185. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que amplíe el período de negociación previsto en la ley de asociaciones en caso de que no se alcance un acuerdo en el plazo de seis meses, a fin de garantizar que las partes interesadas disponen de una oportunidad razonable para alcanzar un acuerdo, y que mantenga al Comité informado a este respecto;
   • b) el Comité espera que el Gobierno determinará los criterios para la división de los bienes inmuebles que eran anteriormente propiedad sindical, en consulta con los sindicatos interesados en caso de que éstos no sean capaces de alcanzar un acuerdo entre ellos, y que fijará un plazo claro y razonable para llevar a cabo el reparto de la propiedad una vez que haya transcurrido el período de negociación; el Comité también solicita que se le mantenga informado de cualquier evolución a este respecto, y
   • c) observando que las cuestiones planteadas en este caso se han sometido al Tribunal Constitucional, el Comité solicita al Gobierno que le transmita una copia de la sentencia tan pronto ésta se haya pronunciado.