Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 311, November 1998

Case No 1942 (China - Hong Kong Special Administrative Region) - Complaint date: 01-NOV-97 - Closed

1. 235. En una comunicación del 1.o de noviembre de 1997, la Confederación de Sindicatos de Hong Kong (HKCTU) presentó una queja por violaciones de la libertad sindical contra el Gobierno de China/Región Administrativa Especial de Hong Kong. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) respaldó esta queja por comunicación del 9 de diciembre de 1997.
2. 236. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación del 26 de mayo de 1998.
3. 237. Por comunicación fechada el 6 de junio de 1997, el Gobierno de China declaró que el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), se seguiría aplicando sin modificaciones y que el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) se seguiría aplicando sin modificaciones en la Región Administrativa Especial de Hong Kong a partir del 1.o de julio de 1997.

A. Alegatos del querellante

1. 238. En su queja, la Confederación de Sindicatos de Hong Kong (HKCTU) sostiene que el Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong (HKSAR) de la República Popular de China violó los Convenios núms. 87 y 98 al abrogar y enmendar tres ordenanzas que adoptó el Consejo Legislativo de Hong Kong el 26 de junio de 1997 que contenían disposiciones sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva. En su primera semana de entrada en funciones, el Gobierno de la HKSAR adoptó medidas para suspender la aplicación de esas ordenanzas recién adoptadas. El Consejo Legislativo Provisional, recientemente nombrado, adoptó el 18 de julio de 1997 los proyectos de ley de suspensión formulados por el Gobierno. El 30 de septiembre de 1997, el Consejo Ejecutivo de Hong Kong presentó un nuevo proyecto de ley de enmienda que abrogó dos de las tres ordenanzas y enmendó la tercera. El nuevo proyecto de ley fue adoptado por el Consejo Legislativo Provisional el 29 de octubre de 1997.
2. 239. A continuación, la HKCTU explica los antecedentes de su queja. El 1.o de julio de 1997, el Reino Unido traspasó la soberanía de Hong Kong a la República Popular de China, la cual creó el Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong (HKSAR). Ese mismo día, el Gobierno de China disolvió el Consejo Legislativo de Hong Kong y lo remplazó por el Consejo Legislativo Provisional; este órgano comprendía miembros elegidos por un órgano de 400 miembros, los cuales, a su vez, fueron seleccionados por el Comité Preparatorio que creó el Gobierno de China antes del traspaso de la soberanía.
3. 240. La HKCTU señala que el Gobierno de Hong Kong adoptó la Carta de Derechos en 1992, cuyo artículo 18 protege la libertad sindical de que gozan los ciudadanos de Hong Kong. Además, el 10 de junio de 1997, durante la 85.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el Director General de la OIT recibió varias notificaciones del Gobierno de China en las que indicaba que aplicaría o que seguiría aplicando los convenios internacionales del trabajo en Hong Kong después del 1.o de julio de 1997. Estas notificaciones fueron registradas con fecha de 1.o de julio de 1997, y en ellas se garantizaba que después de esa fecha seguirían en vigor en Hong Kong todos los convenios aplicables hasta entonces en esa Región en virtud de declaraciones del Gobierno del Reino Unido, con excepción de tres instrumentos que fueron elaborados específicamente para territorios no metropolitanos. Además, el Gobierno promulgó la ley fundamental de la HKSAR en julio de 1997 (el querellante adjunta copia). En el artículo 39 de la ley fundamental se estipula que:
   • El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y los convenios internacionales del trabajo aplicados a Hong Kong seguirán estando en vigor y se aplicarán en virtud de la legislación de la HKSAR.
   • Los derechos y libertades de que gozan los residentes de Hong Kong no serán objeto de restricciones, salvo cuando lo prescriba la ley. Tales restricciones no estarán en contradicción con las disposiciones del párrafo precedente del presente artículo.
4. 241. La HKCTU también indica que el 26 de junio de 1997, el Consejo Legislativo de Hong Kong aprobó tres ordenanzas, en las que se preveían los derechos garantizados en virtud de los Convenios núms. 87 y 98. Estas tres ordenanzas eran: la ordenanza de 1997 sobre el derecho de los asalariados a hacerse representar, a celebrar consultas y negociación colectiva; la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 4); y la ordenanza de 1997 sobre los sindicatos (enmienda) (núm. 2) (el querellante adjunta copia de las tres ordenanzas). Sin embargo, el 9 de julio de 1997, el Gobierno de la HKSAR presentó un proyecto de ley, la ordenanza núm. 126 de 1997 sobre las disposiciones legislativas (suspensión) (en adelante el proyecto de ley de suspensión de 1997) (el querellante adjunta copia de este texto), para suspender hasta el 31 de octubre de 1997 la aplicación de las tres ordenanzas mencionadas. El proyecto de ley de suspensión de 1997 fue aprobado el 15 de julio de 1997 por el Consejo Legislativo Provisional creado recientemente. El Gobierno de la HKSAR, al proponer el proyecto de ley de suspensión de 1997, anunció que se llevaría a cabo un examen de las tres ordenanzas mencionadas, principalmente con la Junta Consultiva del Trabajo, y que el 31 de octubre de 1997 se llevaría a cabo una deliberación sobre éstas. El Consejo Ejecutivo de la HKSAR, tras una serie de reuniones celebradas con la Junta Consultiva del Trabajo, el 30 de septiembre de 1997 decidió abrogar la ordenanza de 1997 sobre el derecho de los asalariados a hacerse representar, celebrar consultas y negociación colectiva; la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmiendas) (núm.4); y enmendó la ordenanza de 1997 sobre los sindicatos (enmienda) (núm. 2). El 9 de octubre el Gobierno de la HKSAR publicó en la Gaceta Oficial el proyecto de ley de 1997 sobre el empleo y las relaciones laborales (varias enmiendas) (en adelante, proyecto de ley de 1997 sobre las relaciones laborales). El Consejo Legislativo Provisional aprobó este proyecto de ley en su tercer examen el 29 de octubre de 1997. En virtud del proyecto de ley de 1997 sobre relaciones laborales, se suprimiría el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva con los empleadores, se prohibiría la utilización de fondos sindicales para actividades políticas y se aplicarían restricciones al nombramiento de delegados sindicales. (En el anexo I se reproduce un cuadro que adjuntó la HKCTU en el que se resumen estas ordenanzas.)
5. 242. Concretamente, la HKCTU explica que en la ordenanza de 1997 sobre los sindicatos (enmienda) (en adelante, ordenanza de 1997 sobre los sindicatos), se preveía la supresión de varias limitaciones a los derechos sindicales en Hong Kong, impuestas por la ordenanza de 1989 sobre los sindicatos. La HKCTU sostiene que la decisión del Consejo Legislativo Provisional de adoptar el proyecto de ley de 1997 sobre las relaciones laborales a fin de enmendar la ordenanza de 1997 sobre los sindicatos viola el Convenio núm 87 de la manera siguiente. En primer lugar, por lo que se refiere a los requisitos aplicables a los delegados sindicales, en las cláusulas 17, 2) y 57 de la ordenanza de 1989 sobre los sindicatos se exigía que todos los delegados sindicales debían formar parte del "oficio, la industria, la ocupación" de los sindicatos o de la federaciones sindicales que los empleaban, y que de lo contrario debían contar con una aprobación escrita del registro de los sindicatos. La ordenanza de 1997 sobre los sindicatos suprimió esta restricción. El proyecto de ley de 1997 sobre relaciones laborales, si bien levantó la restricción aplicada al nombramiento de delegados en una federación, reintrodujo la restricción en los sindicatos de base, con lo cual viola el artículo 3 del Convenio núm. 87. En segundo lugar, en cuanto a la utilización de los fondos sindicales, en la cláusula 34 de la ordenanza de 1989 sobre los sindicatos se prohibía la utilización de fondos sindicales para cualquier actividad política, "directa o indirectamente", "dentro o fuera de Hong Kong". En la cláusula 33, 1), también se exigía la aprobación previa del Gobernador para destinar los fondos a otros fines. En la cláusula 33, 1), j), se prohibía hacer contribuciones financieras a entidades en el extranjero sin la aprobación previa del Gobernador. La ordenanza de 1997 sobre los sindicatos suprimió todas las restricciones para la utilización de los fondos y reemplazó el requisito de aprobación previa del Gobierno por autorizaciones concedidas por reuniones generales del sindicato. El proyecto de ley de 1997 sobre relaciones laborales reintroduce las restricciones estipuladas en virtud de la ordenanza de 1989 sobre los sindicatos, con lo cual viola el Convenio núm 87.
6. 243. La HKCTU alega asimismo que la adopción del proyecto de ley de 1997 sobre relaciones laborales por parte del Gobierno de la HKSAR también constituye una violación del Convenio núm. 98 por varias razones. En relación con el artículo 1 del Convenio, la HKCTU señala que durante decenios los sindicalistas nunca lograron que se garantizara una protección jurídica contra los despidos discriminatorios. Los trabajadores de Hong Kong estaban protegidos contra la discriminación antisindical por la Parte IVA de la ordenanza sobre el empleo (capítulo 57) en la que se preveían sanciones penales con multas de hasta 100.000 dólares de Hong Kong. Por ejemplo, el Gobierno de Hong Kong fracasó en su intento de presentar cargos de carácter penal contra el despido discriminatorio de dos trabajadores por parte de la empresa New Bright Plastics Factory en 1988. En 1994 fracasó nuevamente en el caso de un sindicalista despedido por la empresa Wellcome Co. Ltd. Como resultado del prolongado conflicto laboral y de las huelgas en Cathay Pacific Airways, el Gobierno inició una revisión de las relaciones laborales en Hong Kong en 1993. En el informe final que preparó el Servicio de Educación y Mano de Obra en octubre de 1993 (revisión del sistema de relaciones laborales de Hong Kong, 1993) se indica que:
   • ... si bien el Gobierno recibe de vez en cuando quejas de los trabajadores contra sus empleadores por discriminación antisindical, hasta el momento ninguno de estos casos ha prosperado. La experiencia adquirida demuestra que es difícil demostrar esas violaciones, ya que a menudo se aducen otras razones para ocultar que hay discriminación.
7. 244. Cuatro años después de la revisión, el Gobierno adoptó el proyecto de ley de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 3) que adoptó el Consejo Legislativo el 17 de junio de 1997; en el artículo 32A, 1), c), i), se prevé el pago de una indemnización y el reintegro, con el consentimiento de los empleadores y de los trabajadores, de los trabajadores despedidos por su participación en actividades sindicales. Sin embargo, la HKCTU estima que las indemnizaciones previstas en el proyecto de ley de enmienda no eran suficientes, razón por la cual presentó al Consejo Legislativo un proyecto de ley (proyecto de ley de 1997) para enmendar la ordenanza sobre el empleo (núm. 4), que difería del proyecto de ley del Gobierno antes mencionado en dos aspectos importantes: no sólo ofrecía protección contra los despidos, sino también contra todas las demás formas de perjuicio; además, preveía un reintegro automático no condicionado por el consentimiento mutuo de los empleadores y de los trabajadores. El proyecto de ley de 1997 para enmendar la ordenanza sobre el empleo (núm. 4) fue adoptado por el Consejo Legislativo el 26 de junio de 1997, y concedía a todos los trabajadores esta nueva protección. Lamentablemente, el proyecto de ley de 1997 sobre relaciones laborales, que derogó esta ordenanza, priva a los trabajadores de Hong Kong de una protección adecuada, por su alcance y por la compensación que prevé, de modo que la única protección de que podrán gozar los trabajadores en caso de despido sería el pago de una indemnización sin derecho a ser reintegrados automáticamente. De este modo, el Gobierno de la HKSAR viola el artículo 1 del Convenio núm. 98.
8. 245. El HKCTU también alega que la abrogación por parte del Gobierno de la HKSAR de la ordenanza de 1997 sobre el derecho de los trabajadores a hacerse representar, a celebrar consultas y negociar colectivamente, constituye una violación flagrante de las obligaciones que contrajo en virtud del artículo 4 del Convenio núm. 98. Esta ordenanza preveía un procedimiento que permitía que todos los sindicatos registrados pudieran ser reconocidos como interlocutores representativos en las negociaciones si contaban entre sus miembros a más del 15 por ciento de los trabajadores y si podían demostrar, mediante un certificado de un árbitro independiente, que contaban con el apoyo de más de la mitad de los trabajadores. En el proyecto de ley también se preveía el reconocimiento de los sindicatos que contaban entre sus miembros a más del 15 por ciento de los trabajadores de las empresas con una plantilla de más de 20 personas para actuar como representantes en las consultas con la dirección acerca de las condiciones de empleo. La HKCTU sostiene que la abrogación por parte del Gobierno de la HKSAR de este proyecto de ley demuestra la renuencia de proporcionar la protección jurídica adecuada a las asociaciones de trabajadores para que inicien procedimientos de negociación colectiva con sus empleadores. Esta manera de proceder constituye un paso atrás, ya que se reintroduce la práctica que aplicaba anteriormente el Gobierno y que consistía en proporcionar servicios de conciliación del Departamento del Trabajo para facilitar la negociación entre los empleadores y los trabajadores (a menudo individualmente) y no con las organizaciones de trabajadores (colectivamente). Con la medida de abrogación también se ha vuelto a introducir la práctica anterior en la que no se preveía ningún procedimiento para reconocer a los sindicatos como representantes en la negociación colectiva.
9. 246. La HKCTU explica que el Gobierno de Hong Kong nunca se ha esforzado seriamente en promover la negociación colectiva. Aparte de su negativa de promulgar una legislación apropiada, 22 años después de haber ratificado el Convenio núm. 98 el Gobierno de Hong Kong sólo ha elaborado un panfleto publicitario de una página (1992) como parte de sus esfuerzos para "promover" la negociación colectiva. La manera activa en que el Gobierno desalienta la negociación colectiva y se niega a brindar protección jurídica para llevarla a cabo ha dado como resultado una representación marginal de los sindicatos en Hong Kong, pues muy pocos trabajadores están cubiertos por convenios colectivos. A nivel de las empresas, en la actualidad sólo dos empresas concluyeron convenios colectivos. A nivel industrial, hay acuerdos generales sobre los salarios en un número muy limitado de industrias, tales como algunas actividades de la construcción, la imprenta y los estibadores, pero los acuerdos alcanzados no son obligatorios y muy a menudo los empleadores no los respetan. Además, el Gobierno de Hong Kong ha tratado siempre de afirmar que ha observado el artículo 4 del Convenio núm. 98 al proporcionar un servicio de conciliación en los conflictos laborales o al promover el que los empleadores celebren consultas con los trabajadores. En el documento presentado a la Junta Consultiva del Trabajo (LAB/LR4/97, en el párrafo "Negociación colectiva voluntaria") (el querellante adjunta copia), el Departamento del Trabajo da la siguiente interpretación al concepto de negociación colectiva:
   • En Hong Kong, las negociaciones en el lugar de trabajo a menudo se llevan a cabo de manera informal caso por caso, y muchos de los problemas de relaciones laborales se resuelven mediante el servicio de conciliación que presta el Departamento del Trabajo, y a menudo los sindicatos desempeñan un papel de consulta y apoyo.
   • De acuerdo con la HKCTU, el hecho de que el Gobierno promueva negociaciones "informales" y "caso por caso" está en contradicción con el principio fundamental del Convenio núm. 98, que preconiza la promoción de la negociación colectiva. Por otra parte, los sindicatos, deberían desempeñar el papel de un interlocutor en las negociaciones y no un mero papel "consultivo y de apoyo".
10. 247. Además, las "actividades promocionales del Departamento del Trabajo, que contradicen el requisito del artículo 4 del Convenio núm. 98, no tienen como objeto la negociación colectiva:
    • Para promover relaciones laborales armoniosas en Hong Kong, el Departamento del Trabajo organiza distintas actividades en todo el territorio y también en los distritos. Su objetivo consiste en dar a conocer mejor al público prácticas eficaces de gestión de los recursos humanos, los requisitos de las distintas leyes laborales y en la importancia de la cooperación entre los empleadores y los trabajadores. (LAB/LR4/97, en el párrafo sobre actividades promocionales del Departamento del Trabajo.) (El querellante adjunta copia.)
    • La HKCTU sostiene que el Gobierno no ha cumplido lo dispuesto en el Convenio núm. 98 de modo que los empleadores puedan negociar con las organizaciones sindicales o de trabajadores, lo cual constituye la base de la negociación colectiva. Ha demostrado en todas las ocasiones que prefiere la "participación de los trabajadores" que es, naturalmente individual y facultativa:
    • En las empresas bien administradas es fundamental una comunicación eficaz con los trabajadores... Por esta razón es importante celebrar acuerdos de participación de los trabajadores y de negociación voluntaria en las empresas (LAB/LR4/97, en el párrafo sobre la necesidad de fortalecer la promoción de la negociación voluntaria en las empresas.) (El querellante adjunta copia.)
    • La HKCTU sostiene que el Gobierno de Hong Kong reconoce que sólo desea promover la negociación entre los empleadores y los trabajadores y que prescinde de los sindicatos en sus ejercicios de promoción. Sus actividades favorecen los acuerdos individuales sobre los colectivos porque persigue dos objetivos: debilitar o eliminar el papel de los sindicatos y reducir las condiciones de empleo de los trabajadores.
11. 248. La HKCTU sostiene que, a juzgar por la experiencia adquirida en dos decenios en materia de libertad sindical, la única manera de promover la negociación colectiva en Hong Kong es mediante una protección legislativa. Por esta razón, el secretario general y consejero legislativo de la HKCTU, Sr. Lee Cheuk Yan, presentó un proyecto de ley, la ordenanza sobre los derechos de los trabajadores a hacerse representar, a celebrar consultas y a negociar colectivamente, que fue aprobado el 26 de junio de 1997 y entró en vigor el 29 de junio de 1997. Sin embargo, con la cesión de la soberanía, el Gobierno de la HKSAR promulgó el proyecto de ley de 1997 sobre las relaciones laborales que abrogó el proyecto de ley sobre negociación colectiva antes mencionado. La HKCTU afirma que las autoridades siempre han esgrimido argumentos contra el establecimiento de mecanismos de negociación colectiva en Hong Kong, en particular durante el debate de los proyectos de ley antes mencionados. Por ejemplo, en el Documento de información para el grupo especial sobre mano de obra del Consejo Legislativo Provisional (el querellante adjunta copia) que presentó la Oficina de Educación y Mano de Obra el 30 de septiembre de 1997, las autoridades indican que tienen objeciones respecto de la promulgación de disposiciones legales sobre negociación colectiva. El secretario de educación y mano de obra, Sr. Wong Wing-Ping, en su intervención en el debate del 26 de junio de 1997 del Consejo Legislativo acerca del proyecto de ley de 1997 sobre negociación colectiva hizo un duro ataque contra la negociación colectiva. Declaró en particular que:
    • El proyecto de ley propuesto, de ser aceptado, afectará gravemente las armoniosas relaciones laborales que hay en la actualidad. En primer lugar, los empleadores deben actuar con cautela y deben buscar asesoría jurídica en cuanto los sindicatos gocen de capacidad de negociación en virtud de la legislación.
    • De acuerdo con la HKCTU, es evidente que la definición que da el Gobierno al concepto de "relaciones laborales armoniosas" se basa en sindicatos poco organizados y en la inexistencia de negociación colectiva. El Sr. Wong también sostiene que la negociación colectiva crearía conflictos entre los sindicatos y entre los trabajadores que son miembros de los sindicatos y los que no lo son. Afirma que el procedimiento de negociación colectiva podría entorpecer la solución expedita de los conflictos, a diferencia del actual mecanismo de negociación voluntaria entre los trabajadores y la dirección. El Sr. Wong concluyó su discurso reiterando que:
    • ... el proyecto de ley, de ser aceptado, modificará las armoniosas relaciones laborales que hay actualmente y dará lugar a enfrentamientos, con lo cual asestará un duro golpe a la economía de Hong Kong y a su atractivo para las inversiones extranjeras, reduciendo así las oportunidades de empleo; las repercusiones negativas que esto tendría sobre la prosperidad y la estabilidad de Hong Kong son incalculables. No favorece los intereses de los trabajadores de Hong Kong.
    • La HKCTU afirma que, al no haber disposiciones sobre la negociación colectiva, muchos sindicatos y representantes de los trabajadores se han visto afectados por la negativa de los empleadores de negociar las condiciones de empleo o de aplicar acuerdos de negociación colectiva. Muchos grandes sindicatos de Hong Kong han pasado por esta amarga experiencia, entre ellos el Sindicato General de las Agrupaciones de Trabajadores del Terminal Internacional de Hong Kong, la Asociación de Personal de Hong Kong Telephone Co. Ltd., la Asociación de Personal de Kowloon Motor Bus Co. Ltd.; estas organizaciones han observado que sus empleadores no ponen en práctica las condiciones de empleo y que ni siquiera tienen la voluntad de negociarlas. En efecto, a pesar de que el Gobierno ratificó oficialmente el Convenio núm. 98, en Hong Kong no existe el derecho de negociación colectiva ni tampoco es protegido.
12. 249. Para concluir, la HKCTU insiste en que, a los efectos de que se observen plenamente los Convenios núms. 87 y 98, el Gobierno de la HKSAR debe revisar el proyecto de ley de 1997 sobre el empleo y las relaciones laborales (varias enmiendas) que se promulgó recientemente, y vuelva sobre su decisión de abrogar las leyes que prevén la negociación colectiva y los derechos sindicales. La aplicación inmediata de la ordenanza de 1997 sobre el derecho de los trabajadores a hacerse representar, a celebrar consultas y a negociar colectivamente, la ordenanza de 1977 sobre el empleo (enmienda) (núm. 4) y la ordenanza de 1997 sobre los sindicatos (enmienda) (núm. 2) aseguraría la aplicación eficaz de los Convenios núms. 87 y 98 en Hong Kong.

B. Respuesta del Gobierno

1. 250. En su respuesta de 26 de mayo de 1998, el Gobierno indica que las tres ordenanzas de carácter laboral cubiertas por la ordenanza de 1997 sobre el empleo y las relaciones laborales (varias enmiendas) son: a) la ordenanza de 1977 sobre el empleo (enmienda) (núm. 4), que trata sobre la discriminación antisindical en el empleo, y que fue abrogada; b) la ordenanza sobre el derecho de los trabajadores a hacerse representar, a celebrar consultas y negociar colectivamente, que trata sobre la negociación colectiva y que fue abrogada; y c) la ordenanza de 1997 sobre los sindicatos (enmienda) (núm. 2), que trata sobre la reglamentación y el control de las actividades sindicales, que fue enmendada.
2. 251. El Gobierno señala que estas tres ordenanzas tuvieron como punto de partida tres proyectos de ley presentados por los miembros (propuestas legislativas que introducen los miembros de la Asamblea Legislativa) y fueron adoptadas rápidamente durante la última sesión del anterior Consejo Legislativo de Hong Kong sin que se hubiera celebrado previamente una consulta pública y un escrutinio completo y apropiado. Hubieran tenido no sólo efectos a largo plazo sobre la comunidad, sino también profundas repercusiones sobre el sistema de relaciones laborales y sobre la economía de Hong Kong. De hecho, la prisa con que se adoptaron esas ordenanzas causó gran preocupación en todos los ámbitos de la comunidad de Hong Kong, incluidos los medios de comunicación locales. En los editoriales de varios diarios fue calificado de "acto altamente irresponsable". Por esta razón, el Gobierno de la HKSAR no hizo más que actuar con prudencia y responsabilidad al examinar cuidadosamente esas ordenanzas y examinar de manera apropiada sus repercusiones para determinar si sus disposiciones servían de verdad el interés público. La suspensión de esas ordenanzas permitió que el Gobierno de la HKSAR completara el examen necesario. Para subrayar su compromiso de completar el examen lo antes posible, el Gobierno de la HKSAR estableció el 31 de octubre de 1997 como fecha de expiración del período de suspensión. De acuerdo con el Gobierno, no se trata de desmantelar los derechos y prestaciones laborales sobre la base de esa decisión. Durante mucho tiempo el Gobierno ha aplicado una política que consiste en mejorar progresivamente los derechos y las prestaciones de los trabajadores en concordancia con la evolución del desarrollo económico y social de Hong Kong, de modo que haya un equilibrio razonable entre los intereses de los empleadores y de los trabajadores. Los derechos y prestaciones de los trabajadores de Hong Kong han mejorado de manera sustancial y continua en los últimos años.
3. 252. En este caso particular, el Gobierno de la HKSAR examinó cuidadosa y detenidamente las tres ordenanzas relacionadas con la mano de obra en estrecha consulta con la Junta Consultiva del Trabajo (LAB). La LAB, que es un órgano de consulta tripartita, se creó en 1946 para asesorar al Gobierno sobre cuestiones laborales, incluida la aplicación de las normas internacionales del trabajo. En ella, los empleadores y los trabajadores cuentan, respectivamente, con seis representantes. Cinco de los representantes de los trabajadores son elegidos libremente mediante votación secreta por los sindicatos de trabajadores registrados en elecciones bienales y cinco de los representantes de los empleadores son nombrados por cinco importantes organizaciones de empleadores. El Gobierno nombra al sexto representante de los empleadores y al sexto representante de los trabajadores. La LAB, que es el órgano consultivo tripartito más representativo y respetado de Hong Kong por lo que se refiere a las cuestiones laborales, ha demostrado ser la piedra angular de las armoniosas relaciones laborales de Hong Kong. Tiene en su haber un impresionante historial y ha contribuido en gran medida a mejorar los derechos y las prestaciones laborales en Hong Kong en los últimos cinco decenios. Las propuestas de abrogar dos de las tres ordenanzas relacionadas con la mano de obra y de enmendar una de ellas se basaron en recomendaciones de la LAB. Por esta razón, suponían un equilibrio razonable entre los intereses de los empleadores y de los trabajadores.
4. 253. Refiriéndose específicamente al alegato según el cual la promulgación de la ordenanza de 1997 sobre el empleo y las relaciones laborales (varias enmiendas) violaba el artículo 3 del Convenio núm. 87 al mantener las restricciones aplicables a la ocupación de los delegados sindicales y a la participación de los sindicatos en actividades políticas, el Gobierno recuerda que en 1963 declaró que el Convenio núm. 87 era aplicable con modificaciones, lo cual está permitido en virtud del artículo 35 de la Constitución de la OIT. Por esta razón, el Gobierno ha aplicado el Convenio núm. 87 con modificaciones relativas entre otras cosas a las calificaciones de los delegados sindicales y a la aplicación de restricciones a la utilización de fondos sindicales para actividades políticas. Las modificaciones relacionadas con la ocupación de los delegados sindicales y con la utilización de los fondos sindicales constituyen salvaguardias necesarias para garantizar un desarrollo saludable de los sindicatos en Hong Kong y para garantizar que el papel de los sindicatos se limita estrictamente a promover y proteger los intereses de los miembros de los sindicatos.
5. 254. El Gobierno indica que el artículo 17, 2), de la ordenanza sobre los sindicatos (TUO) estipula que "no podrá actuar de delegado de un sindicato registrado ninguna persona que no resida usualmente en Hong Kong o que no haya ejercido la ocupación de que se trata, sin el consentimiento del registro de sindicatos". El registro ha ejercido esta facultad con cuidado y flexibilidad. Durante el período comprendido entre 1991 y 1997, se recibieron de los sindicatos 14 solicitudes en virtud del artículo 17, 2). Todas fueron aprobadas. Además, la TUO sólo se limita a prohibir la utilización de fondos sindicales para actividades políticas y no impone una prohibición general de que los sindicatos participen en actividades políticas. En los artículos 33A y 33B de la TUO se permite la utilización de fondos sindicales para cubrir los gastos relacionados con las selecciones para la junta de distrito, el consejo urbano o regional o el consejo legislativo. Cabe señalar que durante el examen que celebró la LAB en agosto de 1997 sobre las tres ordenanzas relacionadas con la mano de obra, todos los miembros trabajadores de la Junta apoyaron la prohibición de que se utilizaran fondos sindicales para actividades políticas. Las informaciones de los sindicatos que ha recabado el Registro de sindicatos también han revelado que muchos delegados sindicales opinan que los sindicatos locales deberían concentrarse en la promoción de los derechos y de las prestaciones de los trabajadores, en lugar de politizar sus actividades. Por último, con las recientes enmiendas a la TUO en virtud de la ordenanza de 1997 sobre el empleo y las relaciones laborales (varias enmiendas), se suprimieron las prohibiciones que existían anteriormente de formar federaciones intersectoriales, y se mitigaron las restricciones relativas a la afiliación de los sindicatos a entidades extranjeras. Los sindicatos de los diferentes sectores industriales, oficios u ocupaciones actualmente pueden constituir federaciones, y los sindicatos pueden afiliarse a organizaciones de trabajadores y a organizaciones profesionales del extranjero sin necesidad de solicitar previamente la autorización del Gobierno de la HKSAR.
6. 255. A continuación, el Gobierno se refiere al alegato según el cual la protección y los recursos previstos en la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 3) son insuficientes y según la cual la abrogación de la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 4), en particular la disposición relativa a la reintegración automática que no dependería del consentimiento mutuo de los empleadores y de los trabajadores, ha privado a los sindicalistas del derecho de reintegración violando así el artículo 1 del Convenio núm. 98. El Gobierno señala que la parte IVA de la ordenanza sobre el empleo prevé medidas de protección de los trabajadores contra actos de discriminación antisindical. Las disposiciones pertinentes de la legislación se dan a conocer a los empleadores y a los trabajadores mediante cursos de formación, seminarios y visitas promocionales de funcionarios del Departamento del Trabajo. El Gobierno de la HKSAR examina seriamente todos los alegatos de discriminación antisindical. La política que aplica consiste en iniciar un juicio cuando hay presunción de discriminación de este tipo. Por lo que se refiere a los dos casos que cita la HKCTU acerca de las empresas New Bright Plastic Factory y Wellcome Co. Ltd., de hecho, se iniciaron juicios en los dos casos. Sin embargo, los acusados fueron absueltos de los cargos debido a que el Tribunal no pudo concluir, a partir de las pruebas de que disponía, si los despidos estaban motivados por la pertenencia de los trabajadores a un sindicato o por su participación en actividades sindicales o si se debieron a otras causas como un bajo rendimiento laboral.
7. 256. En cuanto a la abrogación de la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 4), el Gobierno explica que las disposiciones de esta ordenanza son muy similares a las disposiciones para proteger el empleo aplicables a los despidos ilegales basados en una discriminación antisindical, previstas en la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 3) que propuso el Gobierno y que entró en vigor el 27 de junio de 1997. La ordenanza núm. 3 reforzó la protección de los trabajadores contra una terminación de la relación de trabajo sin causa justificada, una modificación injustificada del contrato de trabajo y los despidos ilegales. En relación con los despidos basados en la discriminación sindical, las principales diferencias entre las dos ordenanzas (enmiendas) radican en los tipos de indemnización. La ordenanza núm. 3 prevé la reintegración/establecimiento de un nuevo contrato con el consentimiento mutuo previo del empleador y del trabajador, un pago por separación del servicio y el reconocimiento de una compensación de hasta 150.000 dólares de Hong Kong, mientras que las indemnizaciones previstas en la ordenanza núm. 4 incluyen la reintegración, promoción y otros arreglos de dotación de personal sin consentimiento mutuo, así como la compensación de daños sin fijar un límite máximo. Así, la ordenanza núm. 4 fue abrogada porque a) la ordenanza núm. 3 ya brindaba una protección similar y porque b) la aplicación simultánea de dos series de disposiciones que prevén una protección similar en el marco de una misma ordenanza, es decir, la ordenanza sobre el empleo, crearía una confusión innecesaria entre los empleadores, los trabajadores y el Tribunal del Trabajo. Además, la abrogación de la ordenanza núm. 4 fue aceptada por unanimidad por todos los miembros empleadores y trabajadores de la LAB. El Gobierno indica que se comprometió a revisar las disposiciones sobre la reintegración en virtud de la ordenanza núm. 3 -- el principal tema de diferencias entre las dos ordenanzas -- un año después de su entrada en vigor. La LAB apoyó plenamente esta decisión.
8. 257. En lo que respecta al alegato según el cual la abrogación de la ordenanza sobre el derecho de los trabajadores a hacerse representar, a celebrar consultas y a negociar colectivamente constituye una violación flagrante de la obligación del Gobierno en virtud del artículo 4 del Convenio núm. 98, el Gobierno indica que el artículo 4 contiene dos elementos esenciales: las actividades de las autoridades públicas para promover la negociación colectiva, y el carácter voluntario de la negociación, lo cual supone la autonomía de las partes. La disposición de este artículo sí reconoce que las circunstancias de los distintos países y territorios pueden variar considerablemente. Es evidente que, si bien el Gobierno de la HKSAR debería alentar a los empleadores y a los trabajadores a negociar de manera voluntaria, el Convenio no crea en modo alguno una obligación absoluta en el sentido de que el Gobierno debe imponer por ley la negociación colectiva. Por esta razón, de acuerdo con el artículo 4, el Gobierno de la HKSAR ya ha adoptado las medidas apropiadas a las condiciones locales para alentar y promover la negociación entre los empleadores y los trabajadores o sus organizaciones respectivas sobre una base voluntaria. El Departamento del Trabajo ha alentado siempre la formación de mecanismos de consulta en el plano individual en las empresas. Un ejemplo reciente del éxito obtenido con esos esfuerzos es el caso de una compañía de aviación que ha negociado con éxito con su personal acuerdos de reubicación motivados por el traslado del aeropuerto internacional Kai Tak al nuevo aeropuerto de Chek Lap Kok. También se han desplegado esfuerzos para alentar el diálogo tripartito en el plano del sector industrial. Un ejemplo de ello es el establecimiento de un grupo tripartito del sector de la preparación de comidas y banquetes, que ha ayudado a este sector a cumplir mejor la ordenanza sobre el empleo y a publicar un repertorio de recomendaciones prácticas relativo a las relaciones laborales de este sector. En los casos en los que las negociaciones no resuelven los problemas laborales entre un empleador o una empresa con sus trabajadores, el Departamento siempre ha desempeñado un activo papel como conciliador para facilitar una solución rápida y amigable entre las partes. En el proceso de negociación, se alienta a las partes a que concluyan, de ser posible, un acuerdo escrito con las condiciones de la solución. La negociación voluntaria, que respalda el servicio de conciliación voluntaria del Departamento, ha sido útil en Hong Kong en los últimos decenios. Las relaciones laborales en Hong Kong han sido notablemente armoniosas. Durante los cuatro años comprendidos entre 1994 y 1997 el promedio de días de trabajo perdidos debido a conflictos laborales fue sólo de 0,44 días por cada 1.000 trabajadores asalariados -- uno de los más bajos del mundo.
9. 258. Además, para alentar y promover la negociación voluntaria y una comunicación eficaz, el Departamento del Trabajo organiza una amplia variedad de actividades tales como conferencias, seminarios, cursos de formación y visitas. También publica hojas informativas, panfletos y folletos gratuitos destinados, entre otras cosas, a promover los principios y conceptos de negociación voluntaria y mantener una comunicación eficiente entre los empleadores y los trabajadores. Por ejemplo, en el "Repertorio de recomendaciones prácticas sobre las relaciones laborales", el Departamento sostiene que los sindicatos tienen "un derecho legítimo de garantizar las mejores condiciones posibles para sus miembros" y que "la dirección debería mantener una relación sana con los sindicatos celebrando consultas y cooperando con los sindicatos debidamente registrados y representativos". Para subrayar el empeño del Gobierno en promover la negociación voluntaria, en abril de 1998 se creó un equipo especial de funcionarios experimentados en el Departamento del Trabajo a fin de reforzar la promoción de la negociación voluntaria y mejorar las comunicaciones entre empleadores y trabajadores.
10. 259. El Gobierno niega que sólo desee promover la negociación entre los empleadores y los trabajadores, prescindiendo de los sindicatos, como se indica en la queja. El Gobierno de la HKSAR ha reconocido siempre que los sindicatos desempeñan un papel positivo y útil en las relaciones laborales. Alienta la participación de los sindicatos de industria en los diálogos tripartitos en el plano industrial y de los sindicatos de empresa (donde los hay) en las negociaciones paritarias en las empresas. De hecho, muchos importantes conflictos laborales han sido resueltos gracias a los esfuerzos de conciliación del Departamento del Trabajo en los que ha habido una activa participación de los sindicatos de trabajadores. Algunos notables ejemplos recientes de ello incluyen el cierre repentino de los grandes almacenes Yaohan y el conflicto de la China Motor Bus, en de los cuales participaron, respectivamente, un sindicato de industria y un sindicato de empresa. Ambos desempeñaron un papel útil en la solución amistosa de sus conflictos con la dirección. Por último, el alegato según el cual el Gobierno "inició un ataque directo contra la negociación colectiva" durante el debate acerca de la legislación relativa a la negociación colectiva no tiene fundamento. De hecho, durante todo el debate, el Gobierno dejó claro que apoyaba plenamente la negociación colectiva voluntaria y se limitó a explicar por qué razón en Hong Kong no era conveniente imponer por ley la negociación colectiva.
11. 260. Para concluir, la promulgación de la ordenanza de 1997 sobre el empleo y las relaciones laborales (varias enmiendas) por parte del Gobierno de la HKSAR no viola en modo alguno los Convenios núms. 87 y 98. El Gobierno ha aplicado el Convenio núm. 87 con modificaciones desde 1963 (lo cual está permitido en virtud de la Constitución de la OIT) y el Convenio núm. 98 en su totalidad desde 1975. Por esta razón, la decisión de abrogar dos ordenanzas y de enmendar una ordenanza relacionadas con la mano de obra se hizo para favorecer los intereses globales de la comunidad y teniendo plenamente en cuenta la evolución socioeconómica de Hong Kong.

C. Conclusiones del Comité

1. 261. El Comité observa que los alegatos en este caso se refieren a la abrogación y/o enmienda de tres ordenanzas de carácter laboral por parte del Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong (HKSAR) mediante la promulgación de la ordenanza de 1997 sobre el empleo y las relaciones laborales (varias enmiendas) (en inglés ELRO), que contiene varias disposiciones contrarias a lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98. El Gobierno de la HKSAR, si bien no niega que las tres ordenanzas fueron efectivamente abrogadas y/o enmendadas por medio de la ELRO, afirma que la ordenanza está en plena conformidad con estos Convenios.
2. 262. En cuanto al alegato específico según el cual la promulgación de la ELRO constituye una violación del artículo 3 del Convenio núm. 87 porque se mantienen las restricciones aplicables a la ocupación de los delegados sindicales y a la utilización de fondos sindicales para actividades políticas, el Gobierno indica que debido a que se declaró que el Convenio núm. 87 es aplicable con modificaciones que abarcan las cuestiones de las calificaciones de los delegados sindicales y la utilización de los fondos sindicales para actividades políticas, ha actuado con fundamento al aplicar el Convenio con esas modificaciones. A este respecto, y en primer lugar, el Comité recuerda al Gobierno que el mandato del Comité consiste en determinar si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los convenios sobre estas materias (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 6), independientemente de que se hayan ratificado o no esos convenios. Por esta razón, el Comité se propone, en el marco de su mandato, examinar si la legislación objeto de la queja está en conformidad con los principios de libertad sindical.
3. 263. En lo que respecta al alegato relativo a las restricciones en la elegibilidad de sindicalistas para ocupar el cargo de delegado sindical, el Comité observa que en efecto, el artículo 5 de la ELRO enmienda la ordenanza de 1997 sobre los sindicatos (enmienda) (núm. 2) para introducir nuevamente el requisito de que hay que desempeñar una ocupación determinada para poder ocupar el cargo de delegado sindical. A este respecto, el Comité recuerda que la determinación de las condiciones para la elegibilidad para cargos directivos sindicales es una cuestión que debería dejarse a la discreción de los estatutos de los sindicatos y que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que pudiera obstaculizar el ejercicio de este derecho por parte de las organizaciones sindicales (véase 309.o informe, caso núm. 1865 (República de Corea), párrafos 153 y 160, xi)). Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que apruebe el artículo 5 de la ELRO que restringe los cargos de delegado sindical a las personas que realmente trabajan en el oficio, la industria o la ocupación del sindicato interesado.
4. 264. En relación con las presuntas restricciones que aplica el Gobierno a la utilización de los fondos sindicales, el Comité toma nota de que la ordenanza de 1989 sobre los sindicatos contiene dos series de restricciones que fueron abrogadas por la ordenanza de 1997 sobre los sindicatos (enmienda) (núm. 2), que fueron reintroducidas ulteriormente por la ELRO. El artículo 8 de esta última ordenanza dispone que las contribuciones financieras a los sindicatos o a otras organizaciones similares en el extranjero, así como la utilización de los fondos sindicales para cualquier otra actividad distinta de la enumerada en el artículo 33, 1), de la ordenanza de 1989 sobre los sindicatos queda sujeta a "la autorización del jefe del ejecutivo". El artículo 9 de la ELRO contiene una prohibición general aplicable a la utilización de los fondos sindicales para cualquier actividad política. En su respuesta, el Gobierno se limita a abordar este último alegato, e indica que las restricciones a la utilización de los fondos sindicales para actividades políticas constituyen salvaguardias necesarias para garantizar el sano desarrollo de los sindicatos en Hong Kong. El Comité ha indicado en ocasiones anteriores que toda disposición por la que se confiera a las autoridades el derecho de restringir la libertad de un sindicato para administrar e invertir sus fondos como lo desee, dentro de objetivos sindicales normalmente lícitos, sería incompatible con los principios de la libertad sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafo 438). Por esta razón, el Comité considera que el artículo 8 de la ELRO, que da al jefe del ejecutivo la autoridad de imponer restricciones a la utilización de los fondos sindicales, es incompatible con el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar su administración sin injerencias de las autoridades públicas; este derecho incluye la autonomía y la independencia financiera de esas organizaciones. Pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para abrogar el artículo 8. Del mismo modo, en cuanto a la prohibición general prevista en el artículo 9 sobre la utilización de los fondos sindicales para todo tipo de actividad política, el Comité recuerda al Gobierno que las disposiciones que prohíben de manera general las actividades políticas de los sindicatos para la promoción de sus objetivos específicos son contrarias a los principios de la libertad sindical, siempre que las organizaciones sindicales no incurran en abusos en cuanto a su acción política, excediendo sus funciones propias para promover esencialmente intereses políticos (véase Recopilación, op. cit., párrafos 452 y 454). El Comité considera que sería difícil, cuando no imposible, que los sindicatos puedan llevar a cabo tales actividades políticas en la práctica habida cuenta de la prohibición impuesta por ley de utilizar los fondos sindicales para cualquier tipo de actividad política. Por esta razón, el Comité también pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para abrogar el artículo 9 de la ELRO.
5. 265. El Comité observa que, según el querellante, la adopción de la ELRO también constituye una violación del Convenio núm. 98 por varias razones. En lo que respecta al artículo 1 del Convenio núm. 98, el querellante señala que, debido a que la protección y las indemnizaciones previstas en la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 3) que propuso el Gobierno eran insuficientes, el Consejo Legislativo adoptó ulteriormente la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 4), que concedía a los trabajadores una mejor protección contra todos los actos de discriminación antisindical; sin embargo, esta última ordenanza fue abrogada por la ELRO. El Gobierno sostiene que la ordenanza núm. 3 y la ordenanza núm. 4 ofrecían una protección similar y que esta última fue abrogada para evitar la confusión que podía crear entre los empleadores, los trabajadores y el Tribunal del Trabajo, la aplicación simultánea de dos series de disposiciones que prevén una protección similar en virtud de la ordenanza sobre el empleo.
6. 266. El Comité, por su parte, observa en primer lugar que, si bien el artículo 32A, 1), c), i), de la ordenanza núm. 3 prevé medidas de protección contra el despido de trabajadores motivado por el ejercicio de actividades sindicales, el artículo 21D, de la ordenanza núm. 4, prevé medidas de protección contra el despido y contra otras formas de perjuicio. El Comité recuerda al Gobierno que la protección contra los actos de discriminación antisindical debe abarcar no sólo el despido sino también cualquier medida discriminatoria que se adopte durante el empleo y, en particular, las medidas que comporten traslados, postergación u otros actos perjudiciales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 695). Del mismo modo, el Comité observa que el artículo 32N, 3), de la ordenanza núm. 3, estipula que la Corte o el Tribunal del Trabajo puede expedir una orden de reintegro solamente si el empleador y el trabajador interesados están de acuerdo, mientras que en el artículo 21H, 2), c), de la ordenanza núm. 4, se autoriza al Tribunal del Trabajo a expedir una orden de reintegro incluso sin contar previamente con el consentimiento de ambas partes. En opinión del Comité, en ciertos casos en que la práctica de la legislación nacional permite a los empleadores, a condición de que paguen la indemnización prevista por la ley en todos los casos de despido injustificado, despedir a un trabajador, si el motivo real es su afiliación a un sindicato o su actividad sindical, no se concede una protección suficiente contra los actos de discriminación antisindical cubiertos por el Convenio núm. 98 (vease Recopilación, op. cit., párrafo 707). El Comité estima que es probable que se produzca esta situación en vista de la formulación del artículo 32N, 3), de la ordenanza núm. 3, ya que es difícil imaginar que pueda cumplirse el requisito del consentimiento mutuo previo si la verdadera razón del despido se basa en motivos antisindicales. El propio Gobierno reconoce en parte este hecho en la "Review of Industrial Relations System in Hong Kong" publicada en octubre de 1993 en la cual se indica, entre otras cosas, que:
   • ... si bien el Gobierno ha recibido ocasionalmente quejas de los trabajadores contra sus empleadores por discriminación antisindical ... es difícil demostrar tales violaciones ya que a menudo se aducen otras razones para ocultar el motivo de la discriminación (el uso de negritas es nuestro).
7. 267. A este respecto, el Comité toma debida nota de la declaración del Gobierno según la cual está dedicado a revisar las disposiciones sobre el reintegro en virtud de la ordenanza núm. 3, y que para ello cuenta con todo el apoyo de la Junta Consultiva del Trabajo (LAB). En virtud de los principios enunciados en el párrafo precedente y a fin de que la legislación esté plenamente en conformidad con los principios de libertad sindical relativos a la protección contra actos de discriminación antisindical, el Comité pide al Gobierno que revise la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 3) a efectos de garantizar que en la legislación se prevea: i) protección contra todos los actos de discriminación antisindical; y ii) la posibilidad de un derecho al reintegro que no dependa del consentimiento mutuo previo del empleador y del trabajador interesados.
8. 268. El Comité observa que la última serie de alegatos se centra en la abrogación por parte del Gobierno de la ordenanza de 1997 sobre el derecho de los asalariados a hacerse representar, a celebrar consultas y a negociar colectivamente, que, según el querellante, proporcionaba una protección jurídica adecuada a las organizaciones de trabajadores para que inicien negociaciones colectivas con sus empleadores. Se alega que esta abrogación constituye una regresión a la antigua práctica que no preveía ningún tipo de procedimiento para reconocer a los sindicatos en calidad de representantes de los trabajadores en las negociaciones colectivas. En efecto, el Comité observa, que en el artículo 12 de la ordenanza mencionada se define a un sindicato representativo como aquel que cuenta entre sus miembros a más del 15 por ciento de los asalariados de una empresa y que pueda demostrar, mediante un certificado de un árbitro independiente que cuenta con el apoyo de más de la mitad de los trabajadores. Además, en el artículo 15 de esa misma ordenanza se prevén los procedimientos que han de seguir los empleadores para reconocer a los sindicatos representativos para negociar colectivamente. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el Gobierno apoya plenamente la negociación colectiva voluntaria, pero estima a la vez que el Convenio núm. 98 no crea una obligación de imponer por ley la negociación colectiva. Como resultado de ello, la ordenanza mencionada fue abrogada y se adoptaron varias medidas adecuadas a las condiciones locales a fin de fomentar y promover la negociación entre los empleadores y los trabajadores o sus organizaciones respectivas sobre una base voluntaria, incluida la facilitación de un servicio de conciliación del Departamento del Trabajo. Además, el Gobierno recalca que para alentar y promover la negociación voluntaria, el Departamento del Trabajo organiza una amplia variedad de actividades tales como conferencias, seminarios, cursos de formación y visitas.
9. 269. El Comité recuerda que siempre ha sido de la opinión de que ninguna disposición del artículo 4 del Convenio núm. 98 obliga a un Gobierno a imponer coercitivamente un sistema de negociaciones colectivas a una organización determinada, intervención gubernamental que claramente alteraría el carácter de tales negociaciones (véase Recopilación, op. cit., párrafo 846). Por otra parte, también ha opinado que los empleadores, incluso las autoridades gubernamentales en su carácter de empleadores, deben reconocer en las negociaciones colectivas a las organizaciones que representan a los trabajadores empleados por ellos (véase Recopilación, op. cit., párrafo 821). A este respecto, el Comité toma nota de la declaración de la organización querellante (a la cual el Gobierno no responde) según la cual la falta de protección jurídica para llevar a cabo la negociación colectiva ha dado como resultado la representación marginal de los sindicatos en Hong Kong ya que muy pocos trabajadores están cubiertos por los convenios colectivos en un número sumamente limitado de sectores industriales, entre ellos algunos oficios de la construcción, la imprenta y los estibadores; pero los acuerdos alcanzados no son obligatorios y muy a menudo los empleadores no los respetan. Además, el Gobierno no hace ningún comentario sobre los ejemplos concretos que dio el querellante acerca de la experiencia de varias importantes organizaciones de Hong Kong -- tales como el Sindicato General de las Agrupaciones de Trabajadores del Terminal Internacional de Hong Kong, la Asociación de Personal de la Empresa Hong Kong Telephone Co. Ltd., la Asociación de Personal de la Empresa Kowloon Motor Bus Co. Ltd. -- cuyos empleadores se negaron a negociar las condiciones de empleo o a aplicar acuerdos ya negociados. Por último, en respuesta a los alegatos según los cuales el Gobierno "inició un ataque directo contra la negociación colectiva" durante el debate relativo a la adopción de la ordenanza de 1997 sobre el derecho de los trabajadores a hacerse representar, a celebrar consultas y negociación colectiva, el Gobierno indica sencillamente que este alegato no tiene fundamento. Sin embargo, el Comité toma nota de un dato incluido en las informaciones proporcionadas por el querellante, según el cual durante el debate sobre el proyecto de ley de 1997 sobre la negociación colectiva, una de las razones aducidas por el secretario para la educación y la mano de obra para no adoptar el proyecto de ley era que:
   • ... el proyecto de ley, de ser aceptado, modificará las armoniosas relaciones laborales que hay actualmente y dará lugar a enfrentamientos, con lo cual asestará un duro golpe a la economía de Hong Kong y a su atractivo para las inversiones extranjeras, reduciendo así las oportunidades de empleo; las repercusiones negativas que esto tendría sobre la prosperidad y la estabilidad de Hong Kong son incalculables. No favorece los intereses de los trabajadores de Hong Kong.
   • El Comité considera que la razón aducida para no adoptar disposiciones destinadas a promover la negociación colectiva está en contradicción con la obligación que recae sobre el Gobierno en virtud del artículo 4 del Convenio núm. 98. Además, es contraria al principio según el cual el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y los sindicatos deberían tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, mientras que las autoridades públicas deben abstenerse de intervenir de forma que este derecho sea coartado o su legítimo ejercicio impedido. Tal intervención violaría el principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar sus actividades y formular su programa (véase Recopilación, op. cit., párrafo 782). El Comité también observa otra objeción a la promulgación de disposiciones jurídicas sobre negociación colectiva que presentó el secretario para la educación y la mano de obra durante el debate, según la cual la negociación colectiva causaría conflictos entre los sindicatos y entre los trabajadores que son miembros de un sindicato y los que no lo son, y que estos conflictos obstaculizarían la solución expedita de los conflictos, a diferencia de los mecanismos actuales de negociación voluntaria entre los trabajadores y la dirección. El Comité ha declarado en ocasiones anteriores que precisamente para alentar el desarrollo armonioso de negociaciones colectivas y evitar los conflictos, convendría aplicar, siempre que existan, los procedimientos destinados a designar a los sindicatos más representativos a los fines de negociación colectiva, cuando no se sepa claramente por cuál de esos sindicatos desean optar los trabajadores. Cuando no existan tales procedimientos, llegado el caso, las autoridades tendrían que examinar la posibilidad de instituir reglas objetivas al respecto (véase Recopilación, op. cit., párrafo 838).
10. 270. En virtud de los principios enunciados en el párrafo precedente, el Comité opina que el presente caso ilustra claramente la conveniencia de adoptar disposiciones que establezcan procedimientos objetivos para determinar el carácter representativo de los sindicatos en la negociación colectiva. Lamentando que el Gobierno haya decidido abrogar la ordenanza de 1997 sobre el derecho de los trabajadores a hacerse representar, a celebrar consultas y a negociar colectivamente que contenía disposiciones sobre estas cuestiones, el Comité pide al Gobierno que haga un examen detenido sobre la adopción de disposiciones apropiadas en un futuro próximo que respeten los principios de la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 271. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para abrogar el artículo 5 de la ordenanza de 1997 sobre el empleo y las relaciones laborales (varias enmiendas) (ELRO), que restringe el cargo de delegado sindical a las personas que trabajan en el oficio, industria u ocupación del sindicato de que se trata;
   • b) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para abrogar: i) el artículo 8 de la ELRO que supedita la utilización de los fondos sindicales en algunos casos a la aprobación del jefe del ejecutivo de Hong Kong; y ii) el artículo 9 de la ELRO que introduce una prohibición general de utilizar los fondos sindicales en cualquier tipo de actividad política;
   • c) el Comité pide al Gobierno que revise la ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmiendas) (núm. 3) a fin de asegurarse de que en la legislación se prevea: i) protección contra todos los actos de discriminación antisindical; y ii) la posibilidad de tener derecho a ser reintegrado sin que ello dependa del consentimiento mutuo previo del empleador y del trabajador interesados;
   • d) el Comité pide al Gobierno que examine seriamente en un futuro próximo la adopción de disposiciones legislativas que establezcan procedimientos objetivos para determinar el carácter representativo de los sindicatos en la negociación colectiva que respeten los principios de la libertad sindical;
   • e) el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las medidas que adopte para dar efecto a las recomendaciones que han sido formuladas, y
   • f) el Comité señala los aspectos legislativos de este caso a la atención del Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Anexo I

1. Sumario de las tres leyes del trabajo controvertidas de Hong
2. Kong, 1997,
3. presentada por la HKCTU
4. ==================================================
5. =============== Nombre de la
6. ordenanza
7. Ordenanza de 1997 sobre los sindicatos (enmienda) (núm. 2)
8. ----------------------------------------------------------------- Enmiendas
9. anteriores a junio de 1997
10. 1. Previsión de utilizar fondos sindicales en actividades
11. políticas.
12. 2. Restricciones a la creación de federaciones de sindicatos
13. intersectoriales.
14. 3. Se exige la aprobación previa del Gobierno para que los
15. sindicatos locales
16. se afilien a entidades del extranjero.
17. 4. Se prohíbe elegir a personas de fuera de la empresa o del
18. sector en los
19. comités ejecutivos de los sindicatos y de las federaciones
20. sindicales.
21. 5. Se limita a 21 años la edad máxima de los delegados
22. sindicales.
23. ----------------------------------------------------------------- Enmiendas
24. del Consejo Legislativo de junio de 1997
25. 1. Se suprime la restricción que aplicaba el Gobierno a la
26. utilización de los
27. fondos sindicales.
28. 2. Se suprime la restricción aplicable a la creación de
29. federaciones de
30. sindicatos intersectoriales.
31. 3. Se suprime el requisito de la aprobación del Gobierno para la
32. afiliación de
33. los sindicatos a entidades internacionales.
34. 4. Se suprime la prohibición de elegir a personas de fuera de la
35. empresa o del
36. sector en el comité ejecutivo de los sindicatos o de las
37. federaciones
38. sindicales.
39. 5. Se reduce la edad máxima que pueden tener los delegados
40. sindicales de 21 a
41. 18 años.
42. ----------------------------------------------------------------- Enmiendas
43. del Consejo Legislativo Provisional de octubre 1997
44. 1. Se prohíbe la utilización de fondos sindicales para
45. actividades políticas.
46. 2. Se permite la creación de federaciones sindicales
47. intersectoriales.
48. 3. Se permite la libertad de afiliación a sindicatos extranjeros.
49. 4. Se suprime la prohibición de elegir a personas de fuera de la
50. empresa o del
51. sector en los comités ejecutivos de las federaciones; pero se
52. mantiene la
53. prohibición en el caso de los sindicatos.
54. 5. Se reduce la edad máxima de los delegados sindicales de 21
55. a 18 años.
56. ==================================================
57. ===============
58. ==================================================
59. =============== Nombre de la
60. ordenanza
61. Ordenanza de 1997 sobre el empleo (enmienda) (núm. 4)
62. ----------------------------------------------------------------- Enmiendas
63. anteriores a junio de 1997
64. En caso de despido de los trabajadores debido a sus
65. actividades sindicales,
66. tienen derecho al pago de una indemnización.
67. ----------------------------------------------------------------- Enmiendas
68. del Consejo Legislativo de junio de 1997
69. En caso de despido de los trabajadores debido a sus
70. actividades sindicales,
71. pueden pedir su reintegración o una indemnización justa.
72. ----------------------------------------------------------------- Enmiendas
73. del Consejo Legislativo Provisional de octubre 1997
74. En caso de despido de los trabajadores debido a sus
75. actividades sindicales
76. tienen derecho al pago de una indemnización.
77. ==================================================
78. ===============
79. ==================================================
80. =============== Nombre de la
81. ordenanza
82. Ordenanza sobre el derecho de los trabajadores a hacerse
83. representar, a
84. celebrar consultas y negociación colectiva
85. ----------------------------------------------------------------- Enmiendas
86. anteriores a junio de 1997
87. No se prevé ninguna disposición ni medida de protección
88. jurídica.
89. ----------------------------------------------------------------- Enmiendas
90. del Consejo Legislativo de junio de 1997
91. 1. Derecho a hacerse representar: todos los sindicatos
92. registrados de todas
93. las empresas tienen derecho a actuar como representantes en
94. las negociaciones.
95. 2. Celebración de consultas: los sindicatos que reúnen a más
96. del 15% de la
97. plantilla de las empresas que cuentan con más de 20
98. trabajadores tienen
99. derecho a actuar de representantes en las consultas con la
100. dirección.
101. 3. Negociación colectiva: los sindicatos que reúnen a más del
102. 15% de la
103. plantilla de las empresas que cuentan con más de 50
104. trabajadores, cuando
105. cuentan con la autorización de más de la mitad de la plantilla,
106. tienen derecho
107. a actuar como representantes en las negociaciones con la
108. dirección.
109. ----------------------------------------------------------------- Enmiendas
110. del Consejo Legislativo Provisional de octubre 1997
111. No se prevé ninguna disposición ni protección jurídicas.
112. ==================================================
113. ===============