Effect given to the recommendations of the committee and the Governing Body - Report No 326, November 2001

Case No 1970 (Guatemala) - Complaint date: 16-JUN-98 - Closed

Seguimiento dado a las recomendaciones del Comité y del Consejo de Administración

1. 82. Al examinar este caso en su reunión de noviembre de 2000, el Comité pidió al Gobierno que le mantuviera informado de una serie de cuestiones relativas a actos de violencia contra sindicalistas, despidos antisindicales, retrasos judiciales excesivos en la tramitación de los casos de discriminación antisindical, decisiones judiciales firmes de reintegración de sindicalistas despedidos no cumplidas y negativa de negociar colectivamente en ciertas empresas.
2. 83. El Comité pidió también al Gobierno que aceptara el envío de una misión de contactos directos en el marco del seguimiento de las recomendaciones sobre este caso [véase 323.er informe, párrafo 284]. El Gobierno aceptó la misión por comunicación de 20 de febrero de 2001 e indicó que deseaba que la misión se ocupara también de las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos en relación con la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98.
3. 84. El Comité toma nota del informe de misión del representante del Director General, Profesor Adrián Goldin, que se reproduce a continuación y donde se consignan tanto las anteriores recomendaciones del Comité sobre el presente caso (noviembre de 2000) como las observaciones adicionales del Gobierno (véase parte IV del informe de misión).
4. Informe sobre la misión de contactos directos efectuada en Guatemala del 23 al 27 de abril de 2001
5. I. Introducción
6. En su reunión de noviembre de 2000, el Comité de Libertad Sindical propuso al Gobierno de Guatemala que aceptara el envío de una misión de contactos directos en el marco del seguimiento de las recomendaciones que había formulado en el caso núm. 1970 [véase 323.er informe, párrafo 284].
7. Por comunicación de 20 de febrero de 2001, el Gobierno de Guatemala declaró que aceptaba la propuesta del Comité de Libertad Sindical relativa al envío de la misión de contactos directos. El Ministro de Trabajo solicitó que la misión tratara también las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en relación con el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), teniendo en cuenta además que estas cuestiones habían sido discutidas varias veces por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia y últimamente en 1999 y 2000.
8. La misión de contactos directos se efectuó en la ciudad de Guatemala del 23 al 27 de abril de 2001 y estuvo dirigida por el profesor Adrián O. Goldin, catedrático de derecho de trabajo de la Universidad de San Andrés y de la Universidad de Buenos Aires, quien estuvo acompañado por el Sr. Alberto Odero, Coordinador del Servicio de Libertad Sindical del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo y el Sr. Christian Ramos Veloz, especialista en Normas del Equipo Técnico Multidisciplinario de San José (Costa Rica).
9. Teniendo en cuenta el contenido de las cuestiones tratadas en el marco del caso núm. 1970 y en los informes de la Comisión de Expertos y de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, la misión decidió centrar sus actividades en: 1) recordar a las autoridades y personas con las que se entrevistaría la profunda preocupación expresada por los órganos de control ante los actos de violencia (asesinatos, agresiones y amenazas de muerte) de que eran víctimas cierto número de dirigentes sindicales y sindicalistas e identificar las medidas adoptadas o contempladas por las autoridades para remediar esta situación, inclusive las destinadas a proteger a los sindicalistas amenazados; 2) obtener el máximo de informaciones sobre las cuestiones planteadas ante el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 1970 y las medidas tomadas para dar curso a sus recomendaciones; estas cuestiones se refieren esencialmente a actos de violencia contra sindicalistas, despidos antisindicales, retrasos judiciales excesivos en la tramitación de los casos de discriminación antisindical, decisiones judiciales firmes de reintegración de sindicalistas despedidos no cumplidas y negativa de negociar colectivamente en ciertas empresas; 3) examinar posibles soluciones a estos problemas con las autoridades y los interlocutores sociales, intentando facilitar acuerdos al respecto y 4) subrayar la importancia de poner la legislación en plena conformidad con los Convenios núms. 87 y 98.
10. La misión se entrevistó con el Vicepresidente de la República, el Ministro de Trabajo y Previsión Social y con representantes del Congreso, de la Corte Suprema de Justicia y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores (véase en anexo la lista con las personas entrevistadas).
11. La misión desea destacar que recibió todas las facilidades por parte del Gobierno y una gran cooperación tanto por parte de éste como del conjunto de las autoridades, las centrales y organizaciones sindicales y las organizaciones de empleadores, por lo que desea expresarles su profundo agradecimiento.
12. II. Cuestiones planteadas por el Comité de Libertad Sindical en el marco del seguimiento a sus recomendaciones sobre el caso núm. 1970
13. En su reunión de noviembre de 2000, el Comité formuló las siguientes recomendaciones sobre este caso [véase 323.er informe, párrafo 284]:
14. a) deplorando la extrema gravedad de los alegatos y observando con profunda preocupación el número importante de actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas alegados en el presente caso y que desde el último examen del mismo dos dirigentes sindicales han sido asesinados — inclusive con respecto a uno de ellos se había alegado en el marco del presente caso que había sido amenazado de muerte — y otros dos han sido amenazados de muerte, el Comité desea señalar a la atención del Gobierno que la libertad sindical sólo puede ejercerse en una situación en que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular, los relativos a la vida y a la seguridad de la persona y que cuando se han producido ataques a la integridad física o moral, ha considerado que la realización de una investigación judicial independiente debería efectuarse sin dilación, ya que constituye un método especialmente apropiado para esclarecer plenamente los hechos, determinar las responsabilidades, sancionar a los culpables y prevenir la repetición de tales actos y le pide que vele por que estos principios sean plenamente respetados;
15. Alegatos sobre actos de violencia
16. Asesinatos
17. b) el Comité: i) pide al Gobierno que comunique sin demora los resultados de la investigación llevada a cabo por la Comisión de Esclarecimiento Histórico sobre el asesinato del sindicalista Sr. Luis A Bravo; y ii) expresa la esperanza de que el proceso judicial relativo al asesinato del sindicalista, Sr. Pablo A. Guerra, iniciado en 1995, finalizará próximamente y pide al Gobierno que le comunique el resultado final del mismo;
18. c) el Comité lamenta profundamente el asesinato del secretario general del Sindicato Gremial de Pilotos del Transporte de Combustibles y Similares, Sr. Oswaldo Monzón Lima y urge al Gobierno a que se tomen medidas para que de inmediato se inicie una investigación judicial a efectos de esclarecer los hechos, deslindar responsabilidades y sancionar a los culpables de este hecho. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
19. d) el Comité: 1) pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado del proceso judicial en curso sobre el asesinato del Sr. Robinson Manolo Morales Canales; 2) expresa la esperanza de que las autoridades judiciales tomarán medidas para agilizar el proceso judicial relativo al asesinato del Sr. Hugo Rolando Duarte Cordón y pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto; y 3) pide al Gobierno que inicie de inmediato una investigación judicial sobre el asesinato del Sr. José Alfredo Chacón Ramírez y que le mantenga informado al respecto;
20. e) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado de la investigación en curso relativa al asesinato del Sr. Baldomero de Jesús Ramírez, secretario general del Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de Santa Lucía, Cotzumalguapa, Departamento de Escuintla, el 22 de junio de 1999;
21. f) en cuanto al alegado asesinato de los sindicalistas, Sres. Cesario Chanchavac, Carlos Lijuc, José Vivas, Carlos Solórzano e Ismael Mérida, el Comité pide al Gobierno que se asegure que se inicien a la brevedad investigaciones judiciales al respecto y que le mantenga informado al respecto;
22. Amenazas de muerte
23. g) el Comité urge al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado de la investigación judicial relativa a las amenazas de muerte contra el dirigente del Sindicato de Trabajadores de Agropecuaria Atitlán S.A. y Finca Panamá, Sr. Juan Gutiérrez García y otros miembros de la organización sindical por haber exigido el pago de los salarios y a que brinde protección a los dirigentes sindicales y sindicalistas amenazados;
24. h) en lo que respecta a las alegadas amenazas de muerte contra los siguientes dirigentes sindicales y sindicalistas: 1) Sres. Rolando Quinteros y Mario Garza del Sindicato Unificado de Taxistas y Similares del Aeropuerto Internacional La Aurora; 2) Sres. José Angel Urzúa, Elmer Salguero García, Herminio Franco Hernández, Everildo Revolio Torres, Feliciano Izep Zuruy y José Domingo Guzmán; 3) los dirigentes sindicales del sindicato de las Fincas San Fe y La Palmera; y 4) Sres. José Pinzón, secretario general de la CGTG y Rigoberto Dueñas, secretario general adjunto de la CGTG, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que de inmediato se inicien investigaciones judiciales al respecto y para que se brinde protección a todos los amenazados. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado final de las investigaciones;
25. Allanamiento de domicilio y tentativa de secuestro
26. i) el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que se inicie de inmediato una investigación respecto al alegato relativo al allanamiento del domicilio del dirigente sindical, Sr. Francisco Ajtzoc Ajcac, por parte del empleador (Finca El Arco), y en caso de que se constaten la veracidad de los hechos se tomen medidas para sancionar a los culpables y evitar que tales actos se repitan en el futuro. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
27. Agresiones físicas
28. j) el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que se inicie de inmediato una investigación respecto al alegato relativo al acoso por parte de la empresa (Hotel Camino Real) a los dirigentes sindicales y la agresión física (apuñalamiento) al secretario general del sindicato y en caso de que se constaten la veracidad de los hechos se tomen medidas para sancionar a los culpables y evitar que tales actos se repitan en el futuro. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
29. Alegatos sobre actos de discriminación antisindical sobre
30. los que la autoridad judicial no ha dictado sentencias definitivas
31. k) en cuanto a las cuestiones relativas al despido de tres dirigentes el 7 de agosto de 1994 en la Finca El Arco; al despido el 22 de mayo de 1995 y octubre de 1996 de los siete fundadores de la organización sindical en la Finca Santa Lucía La Mayor; al despido el 28 de noviembre de 1996 de 25 trabajadores afiliados al sindicato en la Finca La Argentina; al despido el 2 de abril de 1997 de diez trabajadores en la Finca El Tesoro tras presentar un proyecto de pliego de peticiones, y al despido el 28 de octubre de 1993 de los 40 trabajadores sindicalizados, incluida la totalidad de los miembros del comité ejecutivo del sindicato de la Finca Santa Anita, el Comité, profundamente preocupado por la excesiva duración de los procesos, que constituye una denegación de justicia, pide al Gobierno que asegure que las autoridades judiciales competentes adopten decisiones rápidas que permitan salvaguardar los intereses de los trabajadores interesados, si fuera necesario a través de su reintegro provisional en su puesto de trabajo hasta que los tribunales adopten una decisión definitiva. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
32. Otras cuestiones
33. l) en lo que respecta a la alegada imposibilidad de negociar un proyecto de pacto colectivo en la Finca San Carlos Miramar, subrayando que le corresponde determinar si la legislación y la aplicación de la misma están en conformidad con los principios de libertad sindical, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre la decisión de las autoridades judiciales en relación con este alegato;
34. m) en lo que respecta al despido de 15 trabajadores en las Fincas San Rafael Panm y Ofelia tras presentar un pliego de peticiones y el incumplimiento de una orden de reintegro, el Comité pide al Gobierno que se esfuerce por hacer efectiva la orden judicial de reintegro de los trabajadores despedidos hace cinco años y que le mantenga informado al respecto;
35. n) en cuanto al despido el 23 de agosto de 1995 y el 14 de marzo de 1996 de dos sindicalistas en la Finca La Patria y Anexo el Comité deplora profundamente el incumplimiento de la orden judicial de reintegro de los sindicalistas despedidos y urge al Gobierno a que se esfuerce por hacer cumplir la orden judicial respectiva. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
36. o) en lo que respecta al despido de dirigentes sindicales y trabajadores en las Fincas Santa Fe y La Palmera por haber constituido un sindicato y presentado un pliego de peticiones ante el Poder Judicial, el Comité expresa la esperanza de que el proceso judicial en curso finalizará en un futuro próximo y pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado de dicho proceso, y
37. p) el Comité pide al Gobierno que acepte el envío de una misión de contactos directos, en el marco del seguimiento de las recomendaciones de este caso.
38. III. Cuestiones de orden legislativo planteadas
39. por la Comisión de Expertos y la Comisión
40. de Aplicación de Normas de la Conferencia
41. En sus dos últimas reuniones la Comisión de Expertos (1999 y 2000) formuló observaciones sobre la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 por Guatemala que se resumen a continuación:
42. [Convenio núm. 87]
43. La Comisión toma nota con preocupación de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1970, en las que se observa con profunda inquietud el número importante de actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas alegados en el presente caso, que incluyen numerosos asesinatos y amenazas de muerte [véase 323.er informe del Comité, párrafo 284, a)]. A este respecto, la Comisión comparte la opinión del Comité de Libertad Sindical de que la libertad sindical sólo puede ejercerse en una situación en que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular, los relativos a la vida y a la seguridad de la persona [véase op. cit.].
44. La Comisión recuerda que desde hace numerosos años viene objetando las siguientes disposiciones de la legislación:
45. — supervisión estricta de las actividades de los sindicatos por parte del Gobierno (artículo 211, incisos a) y b) del Código de Trabajo);
46. — exigencia de: ser guatemalteco para poder participar en la constitución de un comité ejecutivo provisional de un sindicato, o ser elegido dirigente sindical; ser trabajador activo en el momento de la elección, y que al menos tres miembros del comité ejecutivo sepan leer y escribir (artículos 220, inciso d) y 223, inciso b));
47. — exigencia de que los miembros del comité ejecutivo provisional del sindicato realicen una declaración jurada en donde se haga constar que carecen de antecedentes penales y que son trabajadores activos de la empresa (artículo 220, inciso d));
48. — obligación de obtener una mayoría de dos tercios de los trabajadores de la empresa o del centro de producción (artículo 241, inciso c)) y de los miembros de un sindicato (artículo 222, incisos f) y m)) para poder declarar una huelga;
49. — prohibición de la huelga o suspensión de trabajo de los trabajadores agrícolas durante las cosechas, salvo algunas excepciones (artículo 243, inciso a), y 249) y de los trabajadores de empresas o de servicios cuya interrupción, a juicio del Gobierno, afecte gravemente la economía nacional (artículos 243, inciso d), y 249);
50. — posibilidad de recurrir a la policía nacional para garantizar la continuidad del trabajo en casos de huelga ilegal (artículo 255), y de detener y enjuiciar a los que intentan públicamente una huelga o un paro ilegal (artículo 257);
51. — imposición de una pena de uno a cinco años de prisión para quienes ejecuten actos que tengan por objeto paralizar o perturbar el funcionamiento de las empresas que contribuyen al desarrollo económico del país con el propósito de causar perjuicio a la producción nacional (artículo 390, párrafo 2 del Código Penal);
52. — imposición del arbitraje obligatorio sin posibilidades de recurrir a la huelga en servicios públicos que no son esenciales stricto sensu, como en particular los servicios de transporte público y servicios relacionados con los combustibles, y prohibición de las huelgas de solidaridad intersindical (incisos d), e) y g) del artículo 4 del decreto núm. 71-86, modificado por el decreto legislativo núm. 35?96, de 27 de mayo de 1996).
53. La Comisión toma nota con interés de que el Presidente de la República ha enviado al Congreso, para su adopción, un proyecto de ley tendente a la modificación o derogación de varias de las disposiciones legales mencionadas (...).
54. La Comisión expresa nuevamente la firme esperanza de que en un futuro muy próximo se adoptará una ley, que haya sido objeto de consultas tripartitas, y que puedan incluirse en la misma las modificaciones a la totalidad de las disposiciones objetadas. La Comisión solicita al Gobierno que en su próxima memoria le informe sobre toda evolución a este respecto. La Comisión recuerda al Gobierno que la asistencia técnica de la Oficina se encuentra a su disposición.
55. [Convenio núm. 98]
56. La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno según las cuales en el marco de la asistencia técnica la Oficina le entregó un proyecto que tiene por objeto superar los comentarios de la Comisión y que la Comisión Tripartita sobre asuntos internacionales del trabajo está trabajando en la preparación de un proyecto de reformas consensuado, a efectos de presentarlo ante el Congreso de la República.
57. La Comisión había solicitado al Gobierno que se modificara el inciso d) del artículo 2 del Reglamento para el trámite de negociación, homologación y denuncia de los pactos colectivos del 19 de mayo de 1994, que exige que el proyecto de pacto colectivo se presente ante la Inspección General del Trabajo, acompañado de la certificación del acta por medio de la cual la asamblea general del sindicato de que se trate, acordó por las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros la autorización de los integrantes de su comité ejecutivo para celebrar, aprobar y suscribir el proyecto de pacto, por considerar que el porcentaje exigido era demasiado elevado y podía eventualmente dificultar la conclusión de pactos colectivos. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa de la existencia de una comisión tripartita que discute un proyecto de reformas en la materia y solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que el punto en cuestión sea sometido a dicha Comisión y que le mantenga informada al respecto.
58. Asimismo, en cuanto al decreto legislativo núm. 35-96 que dispone en el inciso a) del artículo 2 que la negociación de pactos o convenios colectivos en el sector público deberá tener en cuenta las posibilidades legales del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, la Comisión había solicitado al Gobierno la creación de un mecanismo mediante el cual las organizaciones sindicales y los empleadores pudieran ser consultados adecuadamente a fin de poder expresar sus puntos de vista con suficiente antelación a las autoridades financieras para que éstas pudieran tenerlos debidamente en cuenta al determinar el presupuesto. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que el artículo 53, literal b) del Código de Trabajo permite a los trabajadores denunciar un pacto colectivo vigente por lo menos un mes antes de su vencimiento, de manera que la respectiva denuncia y la subsecuente consulta, para que los trabajadores expongan sus puntos de vista ante las autoridades financieras se puedan realizar con la suficiente anticipación a la elaboración y aprobación del presupuesto del Estado. La Comisión observa que si bien el período para realizar consultas es suficiente, no se ha introducido en la legislación un procedimiento mediante el cual se puedan llevar efectivamente a cabo. Por consiguiente, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en el sentido indicado y le informe sobre este aspecto en su próxima memoria.
59. En junio de 2000, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia adoptó las conclusiones siguientes: sobre la aplicación del Convenio núm. 87 por Guatemala:
60. La Comisión tomó nota de la información escrita y oral suministrada por el Ministro de Trabajo y de la discusión que tuvo lugar a continuación. La Comisión recordó que el problema de la no conformidad de la legislación y de la práctica nacionales con las disposiciones del Convenio fue examinado por la Comisión de Expertos y discutido en esta Comisión durante varios años, incluido el año pasado. La Comisión tomó nota de los avances anunciados por el representante gubernamental que han tenido lugar recientemente respecto del proyecto de modificación del Código del Trabajo, de la legislación sindical, de la regulación del derecho de huelga y del Código Penal, a fin de ponerlos en conformidad con los requisitos impuestos por el Convenio, los cuales han sido enviados el 17 de mayo de 2000 por el Presidente de la República al Congreso para su adopción. La Comisión indicó que la Comisión de Expertos deberá examinar la compatibilidad de estas modificaciones con las disposiciones del Convenio y expresó su confianza en que dichas modificaciones permitirán finalmente la completa aplicación de este Convenio fundamental ratificado en 1952. La Comisión está preocupada aún por la falta de progreso concreto en la práctica. La Comisión expresó su firme deseo de que el Gobierno enviará una memoria detallada a la Comisión de Expertos y una copia de las modificaciones adoptadas a fin de que la misma pueda evaluar el progreso real tanto en la legislación como en la práctica durante el próximo año. Recordó la importancia que atribuía a las consultas tripartitas con respecto a la aplicación de los principios de libertad de asociación.
61. IV. Informaciones por escrito sobre el caso núm. 1970 facilitadas por el Gobierno y otras autoridades
62. En una extensa comunicación de 26 de enero de 2001, el Gobierno declara que la implementación de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical es una prioridad. El Gobierno indica que se ha dirigido a los tribunales, al Ministerio Público y a la Comisión Presidencial en materia de derecho humanos (COPREDEH) en relación con tales recomendaciones y precisa que a raíz del enfrentamiento armado interno (34 años) que fue superado no hace mucho los organismos del Estado sufrieron una desorganización y que todavía no se está actuando adecuadamente. Una de las tareas desde que se llegó a la paz en 1996 consiste en alcanzar una mejora del sistema normativo y una regeneración del sistema de justicia. Esto no es una excusa sino una explicación de los atrasos que existen en materia institucional, aunque todos las organizaciones trabajan en el sentido indicado y se producen avances dentro de un proceso que debe ser considerado a largo plazo. Con respecto al principio constitucional de independencia de poderes, el Gobierno no ha dejado de solicitar el diligenciamiento de los casos laborales y penales sometidos al Comité para su rápida solución (el Gobierno envía en anexo las correspondientes notas que ha dirigido).
63. Se han realizado visitas al más alto nivel con el fin de que tanto los problemas de índole laboral por interés del Ministerio de Trabajo sean apresurados y que los asuntos penales sean esclarecidos de conformidad a los ordenamientos legales. A la vez, representantes del Ministerio de Trabajo, con el objeto de verificar en los lugares donde se ventilan procesos penales y laborales se han constituido en los lugares como las Fiscalías Distritales del Ministerio Público y Tribunales de Zacapa, Escuintla, Santa Lucía Cotzumalguapa y Ciudad de Guatemala, en donde se han tenido fructíferas entrevistas con jueces y oficiales a cargo de los problemas indicados, con los ofrecimientos de su agilización; en tal sentido, no ha escapado al Ministerio de Trabajo, cuanta diligencia sea necesaria para proteger tanto a organizaciones sindicales como a trabajadores en lo individual, de acuerdo a la Constitución Política y al Código Laboral, siempre dentro del marco legal.
64. El Ministerio de Trabajo en reiteradas oportunidades ha solicitado al Ministerio Público, a través de su máxima autoridad el Fiscal General y Jefe del Ministerio Público, su más estrecha colaboración para el esclarecimiento de problemas penales, que han repercutido en la vida laboral del país, a lo que funcionarios del mismo han respondido, aunque no siempre con la diligencia y rapidez deseada. Por estas razones aún se tiene algunos casos en los que no se cuenta con suficiente información, la cual se espera obtener en su oportunidad. El Estado de Guatemala, reitera su más firme deseo y compromiso para el esclarecimiento de los hechos.
65. En cuanto a los alegatos relativos a hechos de violencia o amenazas contra sindicalistas, el Gobierno indica que no todos han sido objeto de denuncias por lo que se ha buscado a los sindicalistas afectados o a sus organizaciones, en particular para comprobar si los interesados siguen en riesgo de vida, pero no se ha obtenido respuesta. El Gobierno invita a la OIT a que solicite informaciones al respecto a las organizaciones querellantes.
66. A continuación se resumen las numerosas informaciones del Gobierno sobre las cuestiones específicas planteadas por el Comité, así como las informaciones facilitadas a la misión por la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio Fiscal y el Procurador de los Derechos Humanos.
67. Recomendación b) del Comité
68. En cuanto a la muerte de Pablo Antonio Guerra Pérez (1995), la autoridad judicial absolvió a la persona procesada por homicidio culposo (el abogado defensor sostuvo que se trató de un accidente). Contra la sentencia podía interponerse un recurso de apelación en el plazo de 10 días pero no se hizo, por lo que la sentencia es firme y el caso ha quedado cerrado.
69. En cuanto al homicidio del Sr. Luis Armando Bravo Pérez (octubre de 1996), falleció por herida de arma de fuego. Se archivó el expediente al no haberse descubierto al responsable del hecho delictivo (las personas que acompañaban al Sr. Bravo no pudieron identificar a los responsables porque el homicidio se cometió en horas de la noche sin visibilidad). La investigación continúa abierta en la Fiscalía.
70. Recomendación c) del Comité
71. El Sr. Oswaldo Monzón Lima fue encontrado muerto el 22 de junio de 2000; el caso se encuentra ante el Ministerio Público que sigue practicando diligencias. Se ha pedido al Fiscal General que nombre a un fiscal especial. Hay tres sospechosos principales.
72. Recomendación d) del Comité
73. En cuanto al asesinato del Sr. Robinson Manolo Morales Canales (12 de enero de 1999), la autoridad judicial condenó a los dos responsables a 20 y 25 años de prisión respectivamente. La sentencia es firme.
74. En cuanto al homicidio del Sr. Hugo Rolando Duarte Cordón, se encuentran sindicadas dos personas en el marco de la investigación del Ministerio Público.
75. En cuanto a la muerte del Sr. José Alfredo Chacón (enero de 1999), se está recopilando información sobre el ingreso de alguna denuncia.
76. Recomendación e) del Comité
77. En cuanto a la muerte del Sr. Baldomero de Jesús Ramírez (2000), el Ministerio Público no dispone de elementos de juicio para establecer responsabilidades sobre alguna persona; la hija del Sr. Ramírez ha descartado que sea el alcalde de la localidad el autor. La investigación continúa abierta y maneja dos hipótesis (en la primera aparece dicho alcalde y en la segunda la esposa del difunto).
78. Recomendación f) del Comité
79. En cuanto a la alegada muerte del Sr. Cesáreo Chanchavac (30 de octubre de 1992), no existe ningún reporte de investigación por parte de la policía nacional.
80. Se haya en curso un proceso por homicidio del Sr. Carlos Lij Cuc (julio de 1994), ocasionada por arma blanca y se han detenido a dos personas sindicadas de homicidio.
81. En cuanto al asesinato del Sr. José Feliciano Vivas (enero de 1996), el juez de turno instruyó las diligencias correspondientes al día siguiente.
82. En cuanto al alegado asesinato del Sr. Solórzano Guardado (mayo de 1996), el juez de paz levantó acta del cadáver.
83. En cuanto al asesinato del Sr. Ismael Mérida (julio de 1996), la policía nacional ha informado sobre la exhibición personal practicada por el juez de paz con resultado negativo.
84. Recomendación g) del Comité
85. En cuanto a las amenazas de muerte contra el Sr. Juan Gutiérrez García, el Ministerio de Trabajo entabló demanda contra la empresa Agropecuaria Atitán S.A. y se presentó querella en juicio de faltas el 7 de agosto de 1998. Se ha solicitado al Procurador de los Derechos Humanos que proteja a este trabajador, cesen las amenazas y se castigue a los culpables.
86. Recomendación h) del Comité
87. Las amenazas de muerte contra Rolando Quinteros y Pablo Garza, son objeto de diligencias por el Ministerio Público. Se han pedido acciones al Procurador de Derechos Humanos para protegerlos.
88. En cuanto a las amenazas de muerte contra el Sr. José Angel Arzúa, no se hizo ninguna denuncia. Su sindicato informó que se ha jubilado y que ya no sufre amenazas de muerte. El alcalde responsable de actos antisindicales y violentos fue separado del cargo.
89. En cuanto a las amenazas de muerte contra el Sr. Elmer Salguero García, el sindicato informó que no se presentó ninguna denuncia y que actualmente no sufre amenazas. El interesado no trabaja ya en la Municipalidad de Zacapa; ahora es comerciante. El alcalde responsable de hechos violentos y antisindicales fue separado del cargo.
90. En cuanto a las amenazas de muerte contra el Sr. Feliciano Izep Zuruy, no existe denuncia. Hubo sin embargo una disputa comercial entre particulares con motivo de la instalación de sus puestos de trabajo. Lo mismo ocurrió con el Sr. José Domingo Guzmán.
91. En cuanto a las amenazas de muerte contra el Sr. Everildo Revolario Torres, el Sr. Hermicio Franco Hernández, el Sr. José Pinzón y el Sr. Rigoberto Dueñas, el Gobierno ha pedido acciones al Procurador de los Derechos Humanos para protegerlos.
92. Recomendación i) del Comité
93. En cuanto al allanamiento del domicilio del sindicalista Sr. Francisco Ajtzoc Ajcac, el caso se encuentra ante el 2.º Juzgado de Trabajo y Familia del Departamento de Retalhuleu.
94. Recomendación j) del Comité
95. En cuanto al acoso y agresión a dirigentes del sindicato de trabajadores del Hotel Camino Real (no se indicaron nombres), el sindicato ha quedado acéfalo al haber renunciado sus directivos y ahora existe otro sindicato.
96. Recomendaciones k) a o) del Comité
97. En cuanto a los casos relativos a alegatos sobre actos de discriminación antisindical, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social resume el procedimiento laboral, tanto a escala administrativa, como judicial de la forma siguiente.
98. En la parte administrativa el Ministerio agiliza los casos que se plantean en forma individual o colectiva por parte de los trabajadores, en el sentido de que planteado el problema, se cita inmediatamente para que en el plazo de tres días la parte denunciada comparezca a la Inspección General de Trabajo; anteriormente si a dicha audiencia no comparecía se le citaba dos veces más. Con el cambio de Gobierno, el actual Ministerio implementó que cuando se cite al patrono se le haga ver en la citación el motivo de la misma y se verifique bien la dirección, para que no hayan excusas y evasivas para no acudir a la audiencia. Si el patrono no comparece se inicia de oficio un Juicio Punitivo en los tribunales de trabajo, el cual consiste en plantear una demanda por parte de la Inspección de Trabajo, en la que se hace ver la violación a la ley laboral por parte del patrono; este es un Juicio bastante largo en el que al final se llega a una sentencia condenatoria que consiste en una sanción económica reducida para el patrono, por lo que a los empresarios demandados no les afecta este tipo de sentencias.
99. Si por el contrario a la inspección acude el denunciado, y se resuelve el problema se da por terminado el caso. Cuando no se resuelve el problema el trabajador deberá iniciar demanda judicial y para ese efecto el Ministerio ha creado la oficina de la Procuraduría de la Defensa del Trabajador, que en forma gratuita plantea en los tribunales las reclamaciones necesarias contenidas en el acta de requerimiento de conformidad a lo reclamado. Esta oficina se creó con el fin de apoyar la gestión de muchos trabajadores que no tienen recursos económicos para pagar los honorarios de un abogado particular para poder realizar sus reclamaciones laborales ante el tribunal.
100. En la Primera Instancia en los tribunales la sentencia puede ser favorable o desfavorable a una de las partes. Quién se sienta agraviado podrá recurrir en Apelación (Segunda Instancia) para que un tribunal superior (Sala de Apelaciones) conozca de la parte agraviada. Este es un procedimiento por medio del cual una de las partes o ambas, solicitan al tribunal de segundo grado, un nuevo examen sobre una resolución judicial, dictada por un juzgador de primer grado, que le reporta perjuicio o gravamen, pretendiendo que la confirme, revoque, enmiende o modifique, parcial o totalmente y profiera la sentencia que en derecho corresponda.
101. Esta Segunda Instancia puede ser objeto de un Amparo, acción que aparece regulada en la Constitución Política de la República de Guatemala cuyo artículo 265, dispone que se «instituye el amparo con el fin de proteger a las personas contra las amenazas de violaciones a sus derechos o para restaurar el imperio de los mismos cuando la violación hubiere ocurrido». Y agrega que «no hay ámbito que no sea susceptible de amparo, y procederá siempre que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícita una amenaza, restricción o violación a los derechos que la Constitución y las leyes garantizan».
102. El Amparo es conocido por un tribunal especial de Amparo, en la Corte Suprema de Justicia. En la práctica casi no se ha observado la restricción que impone la ley de que la infracción a los derechos preceda a los procedimientos y recursos ordinarios (tanto materia judicial como administrativa) y al contrario ha habido abusos en la interposición de amparo ante la Corte de Constitucionalidad que es el tribunal de segundo grado en todos los recursos de apelación que se interpongan en los procesos de amparo y conoce de los amparos directos en contra de la Corte Suprema de Justicia, la mayoría de los cuales pretende la «revisión» de lo resuelto en la justicia ordinaria.
103. Se puede concluir que en la práctica judicial existen 4 instancias, lo que convierte al proceso laboral en muy lento y por consiguiente se desespera al trabajador afectado quien muchas veces opta por renunciar al pago de sus prestaciones a que tiene derecho o en su defecto recibe mucho menos de lo que en ley le corresponde. Esta situación queda ilustrada en la situación de los procesos por discriminación antisindical a los que se refiere el Comité.
104. Despidos en la finca El Arco. Las autoridades han facilitado informaciones sobre un conflicto colectivo en 1997. Sin embargo la queja se refiere al despido de tres dirigentes sindicales en agosto de 1994. Sería conveniente que el Gobierno enviara nuevas informaciones.
105. Despidos en la finca Santa Lucía la Mayor. La autoridad judicial ordenó el reintegro de los trabajadores y dicha orden se hizo efectiva.
106. Despidos en la finca La Argentina. La primera orden judicial de reinstalación fue declarada sin lugar. La autoridad judicial ordenó el pago de diferentes prestaciones económicas a los trabajadores.
107. Despidos en la finca El Tesoro. La Corte de Constitucionalidad confirmó las sentencias anteriores ordenando la reinstalación, concluyendo así el proceso.
108. Despidos en la finca Santa Anita. Los despedidos llegaron a un acuerdo (económico) extrajudicial con la finca el 1.º de febrero de 2000 y desistieron del proceso.
109. Imposibilidad de negociar un pacto colectivo en la finca San Carlos Miramar. El Gobierno no ha facilitado nuevas informaciones sobre las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales.
110. Despidos en la finca San Rafael Panm. La autoridad judicial levantó los emplazamientos y prevenciones (es decir la protección a los sindicalistas), lo cual fue confirmado en apelación. El proceso ha concluido.
111. Despidos en la finca Ofelia. Las partes no comparecieron ante el tribunal después de que el demandante solicitara que se agotara la vía directa para tratar sobre la reinstalación. El proceso no ha terminado.
112. Despidos en la finca La Patria en agosto de 1995 y marzo de 1996. Hay dos causas procesales. En la primera (núm. 102-97) se integró el Tribunal de Conciliación pero sólo comparecieron los trabajadores; éstos pueden solicitar nueva audiencia para que comparezcan ambas partes pero no lo han hecho. En la segunda causa (núm. 108/97), la autoridad judicial levantó el emplazamiento y prevenciones (poniendo fin así a la protección sindical), lo cual fue confirmado en apelación el 9 de noviembre de 1996, por lo que se ordenó el archivo del proceso.
113. Despidos en la finca Santa Fe y La Palmera. Este caso fue juzgado ya en apelación y la empresa presentó un recurso de amparo ante la Corte de Constitucionalidad, que debe pronunciarse.
114. Por otra parte, en lo que respecta a algunas fincas mencionadas (El Tesoro, Ofelia, La Patria, El Arco, San Rafael Panm y La Argentina), la Procuraduría de Derechos Humanos comprobó infracciones al trabajo y a la libre sindicalización.
115. V. Las entrevistas mantenidas por la misión
116. Antes de desarrollar este capítulo, conviene informar de que el Congreso de la República adoptó durante la misión una reforma al Código de Trabajo (decreto legislativo núm. 13-2001) que da cumplimiento a ciertas solicitudes de la Comisión de Expertos en relación con la aplicación del Convenio núm. 87 aunque no a todas. Diecisiete días después de la misión el Congreso adoptó otra reforma parcial (decreto legislativo núm. 18-2001). Más adelante se analizan estas reformas.
117. Entrevista con el CACIF
118. Los representantes empleadores declararon a la misión que deploraban toda forma de violencia y que la situación a este respecto había mejorado enormemente después de los acuerdos de paz (1996). En cuanto a las demás cuestiones planteadas en el caso núm. 1970 ante el Comité de Libertad Sindical (que se refieren a los hechos ocurridos hace varios años) indicaron que el fortalecimiento y eficacia de la administración de justicia y la reforma de las disposiciones procesales están contempladas en los acuerdos de paz. Es una prioridad para los empleadores que la justicia se administre a través de procedimientos adecuados, eficaces, rápidos y modernos en los asuntos laborales y en las demás esferas del Derecho. En este sentido, el CACIF ha tomado diferentes iniciativas para remediar esta situación: ha intentado promover sistemas alternativos de solución de conflictos (autocomposición) a los que puedan acudir libremente las partes si lo desean; ha pedido la creación de nuevos tribunales y mayor atribución de recursos para la justicia; preparó en 1997 con el sector sindical un proyecto de código procesal de trabajo prácticamente finalizado y en el reciente acuerdo con los sindicatos sobre ciertas reformas al Código de Trabajo propuso un sistema más eficaz de procesar las infracciones al Código (a través de los juzgados de paz) al tiempo que reforzaba las multas. Sobre esta última cuestión a pesar de que los empleadores y los sindicatos se pusieron de acuerdo en la redacción de un acuerdo, los sindicatos no quisieron incluirla en el paquete de reformas. Es por ello injusto que algunos sindicatos les atribuyan la etiqueta de «usuarios de la impunidad laboral» ya que los empleadores son los primeros interesados en una buena administración de justicia.
119. El proyecto de código procesal de trabajo negociado entre empleadores y sindicatos en 1997 fracasó porque el actual Ministro de Trabajo, ex dirigente sindical, tiene una visión peculiar del tripartismo: de hecho presentó unilateralmente a consulta de los interlocutores sociales un nuevo proyecto de código procesal del trabajo cuando el CACIF y las organizaciones sindicales habían concluido prácticamente el suyo en 1997.
120. Para los empleadores esta actitud del Ministro de Trabajo se reflejó también en los sucesivos proyectos de reforma parcial al Código de Trabajo para ajustar sus disposiciones a los Convenios núms. 87 y 98. Así pues el Ministro no consultó con el CACIF ni le envió el proyecto que presentó al Congreso y a la Conferencia Internacional del Trabajo en 2000 para no estar condicionado por la necesidad de consensos. Según actas de la comisión tripartita, el sector laboral «no avalaría una iniciativa [se refiere al anteproyecto de código] que no fuera consensuada por la comisión». Asimismo, con frecuencia las disposiciones que el Ministro ha propuesto son, a su juicio, anticonstitucionales.
121. Por otra parte, el Ministro de Trabajo en lugar de promover la conciliación de los conflictos promueve su judicalización — alargando el conflicto —, adopta posiciones parciales que benefician a los sindicatos, y acusa injustamente al CACIF de hacer manifestaciones que no corresponden a la verdad.
122. En lo que respecta al diálogo social, los empleadores destacaron el aporte de la misión de contactos directos realizada en 1995, dirigida por el profesor Enrique Marín, y la posterior creación de la comisión tripartita. Desde entonces se ha ido avanzando en el diálogo social y en la progresiva superación de la desconfianza que había resultado del conflicto armado y de etiquetas politizadas. A este respecto, subrayaron un acuerdo en 1998 que se plasmó en reformas legales y el decreto legislativo de reforma parcial del Código que se aprobó el 25 de abril de 2001 que recoge acuerdos históricos trascendentales alcanzados entre las centrales sindicales y el CACIF, superando un número considerable de puntos criticados por la Comisión de Expertos. Destacaron que era deplorable que el Gobierno hubiera querido extender (sin lograrlo del Congreso) otras reformas no consensuadas como por ejemplo la huelga de los trabajadores agrícolas durante las cosechas estacionales ya que producen un daño mortal a las empresas agrícolas o el papel inconstitucional que pretendía otorgar a la inspección de trabajo en un sistema diseñado para la imposición de multas por la inspección del trabajo. Según noticias de prensa aparecidas después de que terminara la misión, el CACIF protestó duramente por las reformas unilaterales impuestas por la segunda reforma al Código de Trabajo de 14 de mayo de 2001.
123. El compromiso de los empleadores con el tripartismo y el diálogo social se ha demostrado ampliamente en los últimos 7 u 8 años y el sector empleador está dispuesto a seguir abordando temas difíciles y delicados. Es importante que se fijen términos de referencia y que las futuras reformas al Código de Trabajo y a las disposiciones procesales se realicen desde la óptica de la competitividad y de la creación de empleo. Otras cuestiones han quedado encauzadas ya en las negociaciones bipartitas sobre la reciente reforma y se podrá avanzar.
124. El CACIF declaró que estaba dispuesto a llegar a acuerdos en el marco de la comisión tripartita sobre una serie de cuestiones propuestas por la misión que se detallan más adelante. Por último, valoró el papel que la OIT ha desempeñado en el proceso de diálogo social y la importancia del que debe cumplir todavía.
125. Entrevistas con las organizaciones sindicales
126. Para las organizaciones sindicales, el conflicto armado que experimentó el país ha dejado un lastre de desconfianza entre los interlocutores sociales que está en vías de superación pero todavía existen empleadores que identifican sindicatos con guerrilla y comunismo. El número de asesinatos y actos de violencia contra sindicalistas ha disminuido (un sindicalista adelantó el número de 12 asesinatos desde 1992) pero las amenazas de muerte son muy frecuentes aunque el Ministerio Público no les presta debida atención a estos actos de violencia. Se dan actualmente prácticas de linchamiento de sindicalistas (la misión tuvo conocimiento directo de un intento de linchamiento e intervino ante las autoridades para evitarlo) y la intimidación reviste otras formas. Todas las centrales sindicales coincidieron en que aunque la legislación protege contra los actos de discriminación antisindical, en la práctica no se cumple, en particular por el deficientísimo funcionamiento de la justicia y la constante actitud antisindical de los empleadores que reprimen inmediatamente cualquier intento de formación de un sindicato o de promover un pacto colectivo de trabajo hasta el punto que las centrales piensan dos veces antes de promover un sindicato por temor a represalias con efectos gravísimos para los trabajadores en el actual contexto de gran desempleo. Las formas de discriminación antisindical revisten diferentes formas: despidos de los que promueven sindicatos, intentan negociar colectivamente o realizan acciones sindicales; existencia de listas negras de dirigentes sindicales y afiliados que circulan entre las empresas; prácticas tendientes a que los trabajadores renuncien a su afiliación; linchamiento de los trabajadores sobre los que la autoridad judicial ha dictado orden de reinstalación en su puesto de trabajo; cierre temporal de la empresa o cambio de nombre con fines antisindicales; utilización por las empresas de contratistas que emplean a 15 trabajadores para evitar la constitución de sindicatos (el mínimo legal para constituirlos es de 20). Por otra parte se crean sindicatos paralelos dominados por el empleador y se utiliza el solidarismo contra el sindicalismo. Los problemas más acuciantes se dan en las maquilas y en el sector rural. Según una central sindical en el sector del café donde hay 57.000 productores hay sólo ocho sindicatos. En cuanto al derecho de huelga, la legislación dificulta excesivamente su ejercicio y en los últimos años no se han dado casos de huelga declarada legal. En las municipalidades se despiden también a los dirigentes que formulan denuncias (la misión recogió el testimonio directo de la delegación de sindicalistas de una municipalidad). Además, el Código de Trabajo no contempla la posibilidad de sindicatos de industria.
127. En cuanto a las deficiencias de la justicia, la inspección del trabajo (en la fecha de las entrevistas) no tiene potestad sancionatoria y las sanciones por infracción de las disposiciones del Código de Trabajo (que corresponden a los tribunales) son anacrónicas y ridículas (no sobrepasan los 5.000 quetzales) y aun así tampoco las aplican los tribunales. Las órdenes de reinstalación a favor de los trabajadores no se cumplen y las multas por desobediencia a las órdenes de la autoridad judicial también son ridículas (250 a 5.000 quetzales). Los procedimientos son demasiado largos y pueden ser objeto de cuatro instancias judiciales. A menudo los jueces son próximos al poder económico o se dejan corromper. Las denuncias contra las autoridades judiciales ante la autoridad de supervisión de los tribunales no dan resultados. A juicio de las centrales sindicales no hay voluntad política para acabar con esta situación de impunidad y reformar la justicia y los sucesivos gobiernos han obedecido a los intereses de las minorías políticas o económicas. Varias centrales sindicales indicaron que el actual Ministro de Trabajo había hecho esfuerzos aunque sin resultados al quedar trabados en las estructuras existentes y en el sistema de las minorías económicas. Una organización sindical criticó duramente al Ministro de Trabajo y le imputó actos de discriminación antisindical. Los sucesivos gobiernos y las autoridades en general han dado prueba, a juicio de las centrales, de falta de voluntad política para solucionar los problemas.
128. Las centrales sindicales consideran esperanzador el diálogo emprendido con los empleadores y están dispuestas a conseguir progresos y acuerdos. Se mostraron decepcionadas o traicionadas ya que en la primera reforma del Código de Trabajo que había sido adoptada durante la misión, el Congreso de la República sólo había legislado en las cuestiones en las que habían llegado a acuerdos con el CACIF pero no en otras que habían consensuado con el Ministro de Trabajo. Según la prensa, también se quejaron del escaso alcance de la segunda reforma parcial del Código que tuvo lugar después de la misión.
129. Las centrales sindicales declararon que estaban dispuestas a llegar a acuerdos en el marco de la comisión tripartita sobre las cuestiones propuestas por la misión que se detallan más adelante en el presente informe.
130. Entrevista con representantes del Congreso
131. La misión tuvo un desayuno de trabajo con representantes del Congreso, pertenecientes a distintos partidos, horas antes de que se adoptase la primera reforma parcial del Código de Trabajo (25 de abril de 2001).
132. Durante la entrevista, que tuvo lugar en la sede del Congreso, la misión informó del objeto de su visita al país e insistió en la importancia de dar satisfacción a todos los requerimientos de la Comisión de Expertos en materia de Libertad Sindical. Asimismo, la misión respondió a diferentes preguntas de carácter técnico sobre los puntos planteados por la Comisión de Expertos y subrayó la necesidad de fortalecer el diálogo social.
133. Entrevista con el Vicepresidente de la República
134. El Vicepresidente de la República — que durante la visita de la Misión estaba en ejercicio de la Presidencia — señaló que, frente a épocas pasadas, el período de violencia sindical y patronal había terminado y que las amenazas habían disminuido sensiblemente en Guatemala. En lo que respecta a la reforma del Código de Trabajo que acababa de ser adoptada en el Congreso (se refería a la primera reforma de 25 de abril de 2001) indicó que el Presidente de la República y los altos cargos del Gobierno habían deseado mayores modificaciones pero desafortunadamente el Congreso no llegó más allá de los temas que habían sido objeto de acuerdo entre las centrales sindicales y el CACIF. Está claro que las condiciones para la reforma de ciertas disposiciones relativas al derecho de huelga no estaban dadas pero podían reconsiderarse. Es voluntad del Gobierno que haya mayores cambios, igualar las fuerzas de los empleadores y de los trabajadores, y no inclinarse a favor de ninguno de ellos. En este sentido debe evitarse el «tripartidismo» que, a su juicio, mantienen los empleadores en tanto que necesidad absoluta de consenso para la reforma de cualquier cuestión laboral. El Ejecutivo debe garantizar la justicia y la convivencia social y si los interlocutores no llegan a conclusiones ni adoptan decisiones el Estado debe actuar. Por su parte, los sindicatos a veces no respaldan las iniciativas del Gobierno a favor de los trabajadores y de la libertad sindical y es importante que, con ayuda de la OIT, adquieran conceptos más claros, fuerza y estructura.
135. Declaró que respaldaba la gestión del Ministro de Trabajo y que apoyaba la iniciativa de la misión de que se constituya una unidad especial en la Fiscalía que se ocupe de delitos contra sindicalistas y empresarios. Añadió que la lentitud de la justicia debía corregirse y se refirió a los acuerdos de paz a este respecto.
136. En cuanto a los casos penales a los que se refiere el Comité de Libertad Sindical, recordó que la carga de la prueba corresponde a la Fiscalía (no al Gobierno) y que había casos de asesinatos en los que no había elementos de prueba ni respaldo de testigos, sino sólo sospechas sobre el autor material aunque fueran importantes. En cuanto a las amenazas de muerte, a veces se trata de una llamada telefónica y es muy difícil determinar de quién proviene.
137. El Ejecutivo se ocupa de las denuncias a la OIT y ha señalado con fuerza al poder judicial y a la fiscalía estas denuncias pero no puede interferir en tales instancias.
138. Entrevista con el Ministro de Trabajo
139. El Ministro de Trabajo puso de relieve la voluntad del Gobierno de respetar las obligaciones derivadas de la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98. Compartió el punto de vista del Vicepresidente de la República sobre el «tripartidismo», que a su juicio reclaman los empleadores, que equivale a un derecho de veto en todas las cuestiones laborales. No obstante se han producido progresos en el diálogo social pero éstos deben acrecentarse. La solución de los problemas relativos a la justicia (lentitud, incumplimiento de sentencias, multas en materia laboral anacrónicas, etc.), señalados a la OIT se enmarca también en los compromisos derivados de los acuerdos de paz y las autoridades deben realizar las reformas necesarias. En particular, las sanciones por desobediencia de sentencias y órdenes judiciales deben reforzarse, y se refirió al proyecto de Código procesal de Trabajo que había sometido para consulta a los interlocutores sociales, destinado a una mayor eficacia y rapidez de los procesos. Apoyó también la creación de una unidad especial en la Fiscalía que se ocupase de delitos contra sindicalistas y empresarios, así como el fortalecimiento del diálogo social y las propuestas de la misión en relación con los temas objeto de su mandato a discutir en la comisión tripartita y que se detallan más adelante.
140. Por último, subrayó que el proyecto del Ejecutivo al Congreso de reformas al Código de Trabajo iba más allá que el decreto legislativo núm. 13-2001 (adoptado el 25 de abril de 2001) en lo que respecta al cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión de Expertos en materia de huelga; además actualizaba las sanciones por infracción de la legislación laboral y preveía el poder sancionador de la inspección de trabajo amén de otras mejoras (reconocimiento de los sindicatos de industria, etc.).
141. Entrevista en la Corte Suprema de Justicia
142. Los magistrados facilitaron a la misión informaciones sobre el estado y resultado de varios procesos penales y laborales en relación con cuestiones planteadas en el marco del caso núm. 1970. Se refirieron a los esfuerzos desplegados últimamente a través de seminarios y distintas actividades con objeto de unificar criterios de interpretación de normas, en el que pudieron tenerse en cuenta las quejas del sector sindical presentadas a través de MINUGUA; se ha constituido también una coordinadora de jurisprudencia laboral integrada por altos magistrados con la finalidad de fijar lineamientos que aseguren unidad de criterio y dentro de un mes se publicará nuevamente la Gaceta de los Tribunales de Trabajo que recogerá las sentencias pertinentes que se dicten en materia laboral.
143. En cuanto al problema de la falta de cumplimiento de las sentencias de reinstalación de trabajadores, se trata de situaciones que configuran el delito de desobediencia a las órdenes de una autoridad que, según un magistrado, puede dar lugar a sanciones en el marco de un nuevo proceso en el que es posible adoptar medidas coercitivas para obligar al demandado a la reinstalación; no obstante, es evidente que las multas no son severas. Según dicho magistrado, en caso de reincidencia la multa se puede llegar a convertir en una pena de prisión.
144. La ejecución de las sentencias de reinstalación no es tan efectiva como debería y el Ministerio Público no da la importancia debida a la investigación de los delitos de desobediencia. Un magistrado apuntó que una sanción como el cierre de la empresa sería sin duda eficaz.
145. Aclararon que los casos de falta de reinstalación después de una orden judicial son sin embargo aislados.
146. Un magistrado puso de relieve que los alegatos del caso núm. 1970 se enmarcan en el período anterior a la paz (1996) y que las cosas aunque lejos de ser perfectas han mejorado tanto a nivel penal como laboral.
147. En el proceso laboral se pueden producir retrasos importantes, en particular a través del uso abusivo del recurso de nulidad y de los incidentes de recusación (a veces por motivos absurdos). La Corte Suprema puede formular proposiciones de ley y probablemente en octubre de este año, agotadas las consultas con la comunidad jurídica, se lanzará un proyecto de Código Procesal General concebido para que el proceso se desarrolle sólo en dos instancias, limite los subterfugios para retrasarlo y concluya con la mayor celeridad posible poniendo además a disposición de las partes el uso de centros de conciliación y condicionando la demanda judicial a su uso. Este procedimiento se aplicaría a los juicios civiles, penales y, en lo que respecta a los conflictos individuales, laborales.
148. Entrevista con los representantes del Fiscal General de la República
149. Estando en el extranjero el Fiscal General, sus representantes indicaron que dicho Fiscal había confiado a su secretario privado los casos presentados a la OIT para que les prestara la mayor atención. A este respecto, se entregó a la misión informaciones por escrito sobre los casos planteados ante el Comité de Libertad Sindical. Los representantes del Fiscal General consideraron que la propuesta de la misión de que se creara una unidad especial (existen otras unidades especiales para temas concretos) que se ocupara de delitos contra sindicalistas y empleadores (homicidios, agresiones, amenazas de muerte, etc.) sería muy útil ya que permitiría que un fiscal especial coordinase y dirigiera la actividad de los tribunales distritales, centralizara las informaciones sobre todos los casos y se beneficiara de las ventajas de la especialidad. La decisión al respecto corresponde al Fiscal General al que someterían la solicitud de la misión. Informaron que existe en la Fiscalía un programa de protección de testigos y partes en los procesos penales.
150. Indicaron que la justicia experimenta problemas importantes (elevado número de causas, temor de los testigos en una sociedad violenta, determinados casos de corrupción, etc.).
151. En cuanto a los delitos de desobediencia de sentencias u órdenes judiciales contra privados (artículo 414 del Código Penal), la Fiscalía no puede ocuparse de tales delitos ya que la sanción penal consiste en una multa de 250 a 5.000 quetzales y el procedimiento es similar al procedimiento de faltas. En cambio, quienes desobedecen la sentencia son funcionarios públicos (incluido los alcaldes) la Fiscalía puede perseguirlos ante un juez de primera instancia penal, aunque previamente debe sin embargo pasarse por un antejuicio (o desafuero) para que puedan ser procesados. Dado que si se rechaza el desafuero se produce una virtual cosa juzgada que impide la prosecución ulterior, cuando no hay indicios suficientes se demora la iniciación del proceso hasta que se concreten mayores elementos de prueba.
152. En caso de noticias de amenaza de muerte, la Fiscalía inicia la acción pública pero se dirige también a la policía nacional para que se ocupe del caso. A este respecto pueden surgir problemas de articulación con la policía nacional cuando a veces ésta pretende ejercer la dirección de la investigación.
153. Aclararon que los procesos se cierran por sentencia o sobreseimiento y que el archivo del caso no los cerraba.
154. * * *
155. Por comunicación de mayo de 2001, el Fiscal General de la República indicó a la misión que había encargado un estudio encaminado a crear una unidad especial (agencia fiscal) que se encargue de los delitos contra organizaciones y sus miembros, así como que contemple que en la brevedad posible inicie su funcionamiento.
156. Entrevista con el Procurador General de los Derechos Humanos
157. Señaló que eran muy frecuentes los casos de violaciones a la libertad sindical y destacó la gran situación de impunidad laboral y penal en numerosos casos, derivada de la excesiva duración de los procesos, del incumplimiento de las sentencias y órdenes judiciales de reinstalación, de la corrupción, etc. El fenómeno de las amenazas de muerte es común y afecta a todos los sectores de la sociedad, incluidos jueces, testigos, cargos públicos y sindicalistas. Una de las principales causas de las deficiencias de la justicia es el sistema de nombramiento de los magistrados de sala y de corte, que corresponde al Congreso. La inspección del trabajo no funciona bien en los casos de discriminación antisindical. Explicó que la Procuraduría realizaba actividades de mediación y que abría investigaciones con miras a dictar una resolución de conciencia sin efecto vinculante que se publicaba y a la que se daba seguimiento. Sin embargo, cuando los tribunales conocen de un caso la Procuraduría deja de ocuparse del mismo. El Procurador facilitó por escrito ciertas informaciones sobre algunas cuestiones planteadas en el caso núm. 1970 ante el Comité de Libertad Sindical.
158. Entrevista con altos funcionarios de la Misión de Verificación
159. de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA)
160. La misión de contactos directos desea destacar que MINUGUA realiza su cometido teniendo presente los convenios de la OIT y las recomendaciones de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical, que cita con frecuencia en sus informes.
161. Le agradece la abundante y útil información recibida en relación con el cumplimiento de los acuerdos de paz en sus partes relativas a derechos laborales y sindicales. Uno de los puntos a destacar, poco abordado en otras entrevistas, es la escasez de pactos colectivos (161 de 1995 a 1999) y la escasa cobertura de los mismos (la negociación es fundamentalmente por empresa).
162. La documentación recibida muestra que son motivo de preocupación de MINUGUA muchos de los temas planteados por la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical (lentitud de los procesos, restricciones legislativas, etc.) y que está plenamente comprometida en conseguir avances en tales temas.
163. La misión desea agradecer también la valiosísima asistencia que recibió de los funcionarios de MINUGUA y en particular del Sr. Ricardo Changala y de la Sra. María Castells.
164. VI. La reforma parcial al Código de Trabajo adoptada por el Congreso de la República durante
165. la misión y la posterior reforma parcial
166. Como se ha señalado antes, la primera reforma parcial (decreto legislativo núm. 13?2001) se refiere a cuestiones sindicales y se adoptó durante la misión y concretamente el 25 de abril de 2001. El Congreso de la República tenía ante sí por una parte un proyecto del Ejecutivo y por otra un acuerdo entre las centrales sindicales y el CACIF. El decreto del Congreso dejó de lado el proyecto del Ejecutivo y adoptó las disposiciones del acuerdo bipartito con la sola excepción de una de ellas que modificaba el artículo 257 del Código de Trabajo (detención y enjuiciamiento a los que intentan públicamente una huelga o un paro ilegal).
167. La misión había formulado comentarios sobre el proyecto del Ejecutivo y sobre el mencionado acuerdo recordando los comentarios de la Comisión de Expertos y los principios pertinentes de la misma. Dichos comentarios fueron transmitidos al Ministro de Trabajo quien los remitió al Congreso.
168. Cabe destacar que hasta la adopción de la primera reforma y desde el primer proyecto del Ejecutivo (mayo de 2000) surgieron sucesivos proyectos que según los casos frustraban o daban paso a expectativas importantes de las centrales sindicales, al tiempo que el CACIF sostenía que no había sido consultado y que el Ministro de Trabajo mantenía que los empleadores habían abandonado en su día la comisión tripartita al discutir sobre estos temas. En cualquier caso las centrales sindicales esperaban que el Congreso iría más allá de las cuestiones sobre las que pudieron llegar a un acuerdo con el CACIF, acuerdo éste que intervino cuando el Congreso suspendiera sus deliberaciones y sometiera estos asuntos legislativos a consulta de los interlocutores sociales en abril de 2001. No obstante, diputados del Congreso se mostraron anuentes si fuera necesario a ampliar las reformas a sugerencia del Poder Ejecutivo en la dirección señalada por la OIT.
169. El decreto legislativo del Congreso núm. 13-2001 adoptando la primera reforma tiene fecha de 25 de abril de 2001. El decreto legislativo núm. 18-2001 adoptando la segunda reforma parcial del Código de Trabajo tiene fecha de 14 de mayo de 2001, es decir 17 días después de la misión. En el proceso de reformas legales incidió el reclamo de los Estados Unidos exigiendo la satisfacción de los requerimientos de la OIT como condición para mantener a Guatemala en el Sistema General de Preferencias. Cabe señalar que, por comunicación de 2 de mayo de 2001 dirigida a la OIT, es decir, antes de la segunda reforma parcial del Código de Trabajo, el Ministro de Trabajo se dirigió a la OIT señalando que el Poder Ejecutivo tiene el propósito de cumplir con las solicitudes de la OIT en el sentido de adecuar el Código de Trabajo a los Convenios núms. 87 y 98 en la medida que la modificación de las normas no viole la Constitución de Guatemala o establezca condiciones que hagan difícil al país su desarrollo dentro del mundo económico-social actual. El Ministro solicitaba con carácter urgente que se indique si el reciente decreto legislativo núm. 13-2001 satisface las observaciones de la OIT y de no ser así que se indique las normas que deben ser modificadas para lograr una redacción buena para la OIT y para el país. La Oficina respondió al Ministro de Trabajo el 7 de mayo de 2001.
170. A continuación se señalan los puntos en que las reformas dan cumplimiento a las solicitudes de la Comisión de Expertos y los puntos en los que no.
171. a) Disposiciones que dan cumplimiento a las solicitudes de la Comisión de Expertos o que suponen una mejora respecto de las mismas:
172. — se suprime la supervigilancia estricta sobre los sindicatos por parte del Ejecutivo (antiguo artículo 211 del Código);
173. — se suprime la exigencia para ser miembro de un comité ejecutivo sindical de carecer de antecedentes penales y la exigencia de saber leer y escribir (antiguos artículos 220 y 223);
174. — se suprime la obligación de contar con dos tercios de los afiliados a un sindicato para decidir el ir o no ir a la huelga (antiguo artículo 222) a nivel interno y en su lugar se prevé el voto favorable de la mitad más uno de los afiliados que integran el quórum de la asamblea respectiva;
175. — se suprime para declarar una huelga legal el requisito de constituir por lo menos las dos terceras partes de las personas que trabajan en la empresa (antiguo artículo 241) y en su lugar se prevé que basta constituir la mitad más uno de los trabajadores que laboran en la empresa, no incluyéndose para el recuento a los trabajadores de confianza y a los que representan al patrono [la nueva disposición implica sin duda una mejora con relación a la situación anterior pero corresponde a la Comisión de Expertos pronunciarse sobre su conformidad con los principios de la libertad sindical];
176. — se deroga la prohibición de la huelga o suspensión de trabajo de los trabajadores agrícolas durante las cosecha (antiguo artículo 243, a)) y de los trabajadores de empresas o servicios cuya interrupción, a juicio del Gobierno, afecte gravemente la economía nacional (artículo 243), de manera que la suspensión de una huelga por parte del Presidente de la República sólo es posible ahora cuando afecta en forma grave las actividades y los servicios públicos esenciales para el país (nuevo párrafo final del artículo 243). Sobre este último punto, corresponde a la Comisión de Expertos pronunciarse sobre su conformidad con los principios de la libertad sindical;
177. — se deroga la disposición que ordenaba detener y enjuiciar a los que intentan públicamente una huelga o paro ilegal (antiguo artículo 257);
178. — se suprime en caso de huelga o paro ilegal la obligación de los tribunales de ordenar a la policía nacional que garantice la continuación de los trabajos (antiguo artículo 255) y en su lugar se prevé que los jueces «podrán» decretar y ejecutar las medidas precautorias para garantizar la continuidad de las actividades y el derecho al trabajo de las personas que deseen laboral;
179. — se suprime (implícitamente, en virtud del nuevo artículo 222 del Código de Trabajo) la exigencia de dos tercios de los afiliados a un sindicato que autoricen la celebración y suscripción de un proyecto de pacto colectivo, que estaba prevista en el artículo 2, d) del Reglamento de 19 de mayo de 1994, relativo a los pactos colectivos.
180. b) Disposiciones objetadas por la Comisión de Expertos que no han sido cubiertas o que no es seguro que lo estén por las reformas:
181. — exigencia de ser guatemalteco de origen (cabe señalar que esta exigencia se deriva de la Constitución Nacional) y de ser trabajador activo de la empresa para poder ser elegido dirigente sindical (artículos 220 y 223 del Código);
182. — imposición de una pena de uno a cinco años de prisión para quienes ejecuten actos que tengan por objeto paralizar o perturbar el funcionamiento de las empresas que contribuyen al desarrollo económico del país con el propósito de causar perjuicio a la producción nacional (artículo 390, párrafo 2 del Código Penal). Corresponde a la Comisión de Expertos determinar si con la derogación el artículo 257 del Código de Trabajo (que ordenaba detener y enjuiciar a los que intentaban públicamente una huelga ilegal) el artículo 390, párrafo 2 del Código Penal sigue planteando problemas de conformidad con los principios de la libertad sindical;
183. — imposición del arbitraje obligatorio sin posibilidades de recurrir a la huelga en servicios públicos que no son esenciales stricto sensu, como en particular los servicios de transporte público y servicios relacionados con los combustibles, y prohibición de las huelgas de solidaridad intersindical (incisos d), e) y g) del artículo 4 del decreto núm. 71-86, modificado por el decreto legislativo núm. 35?96, de 27 de mayo de 1996). Corresponde a la Comisión de Expertos determinar si algunas de estas limitaciones siguen planteando problemas de conformidad con los principios de la libertad sindical habida cuenta de la nueva redacción del artículo 243 y de su definición de servicios esenciales donde puede imponerse un servicio mínimo, que ahora se circunscribe a situaciones que hagan peligrar la vida, la salud o la seguridad de toda o parte de la población;
184. — inexistencia de un procedimiento de consultas (en el marco del procedimiento de negociación colectiva en el sector público, regulado en el decreto legislativo núm. 35?96) para que los sindicatos puedan expresar sus puntos de vista ante las autoridades financieras de manera que puedan tenerlos debidamente en cuenta al elaborar el presupuesto.
185. Por otra parte, el decreto legislativo núm. 18-2001 responde directa o indirectamente a algunas cuestiones planteadas ante el Comité de Libertad Sindical (retrasos judiciales excesivos en la tramitación de los casos de discriminación antisindical, decisiones judiciales firmes de reintegración de sindicalistas despedidos y negativa de negociar colectivamente en ciertas empresas) en la medida que refuerza considerablemente la obligación de reintegrar a los trabajadores despedidos por motivos sindicales, así como las sanciones en casos de infracción al Código de Trabajo (utilizando como medida un número variable de salarios mínimos), obliga al infractor a subsanar la irregularidad, penaliza con nuevas sanciones la reincidencia en las infracciones y permite a la Inspección General del Trabajo dictar resoluciones imponiendo sanciones. Este decreto prevé también que el Tribunal designará a uno de los empleados para que en calidad de ejecutor del mismo haga efectiva la reinstalación de los trabajadores despedidos en sus puestos de trabajo en casos de formación de un sindicato o en el marco de conflictos colectivos donde no se ha respetado la inamovilidad prevista en la ley.
186. Los distintos proyectos de código procesal del trabajo
187. En la parte de este informe relativa a las entrevistas mantenidas por la misión se hace referencia a tres proyectos o anteproyectos de código procesal laboral tendientes a superar el retraso en la justicia: uno de ellos, elaborado entre el CACIF y las organizaciones sindicales en 1997 (que estaba a punto de ser finalizado), otro mucho más reciente elaborado por el Ministerio de Trabajo y otro que se está terminando en el seno de la Corte Suprema de Justicia que está destinado a tramitarse en un futuro próximo como una proposición de ley (proveniente de dicha Corte) y que en caso de ser aprobado sería un Código Procesal General aplicable a los juicios civiles, laborales (conflictos individuales) y penales.
188. La misión entregó una nota del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo con comentarios al proyecto de código procesal de trabajo elaborado por el Ministerio de Trabajo desde el punto de vista de la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98.
189. Como se señala más adelante, la misión contribuyó a encauzar en distintas direcciones la negociación sobre la eficacia de los procedimientos. Los poderes públicos y los interlocutores sociales son plenamente conscientes del deficiente funcionamiento de la justicia y de los efectos nefastos de la excesiva duración de los procesos, y de las multas anacrónicas que el Código Penal (artículo 414) impone por desobediencia a las órdenes de la autoridad judicial. Es previsible que los interlocutores sociales y los poderes públicos debatan en un futuro próximo sobre el modelo procesal más adecuado para el mundo del trabajo.
190. VII. Conclusiones y resultados
191. El mandato de la misión
192. Como queda dicho en páginas anteriores, la misión tuvo por objeto:
193. a) dar seguimiento a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical acerca de las cuestiones tratadas en el caso 1970 (asesinatos de sindicalistas, retardo excesivo en las acciones tendientes a reparar los actos de discriminación antisindical, incumplimiento de las órdenes judiciales adoptadas en el marco de esos procedimientos), y
194. b) colaborar en los esfuerzos tendientes a adecuar la legislación de Guatemala a los Convenios núms. 87 y 98, de modo de dar satisfacción a las observaciones críticas formuladas por la Comisión de Expertos.
195. Debe señalarse, en primer lugar, que la misión pudo llevar a cabo todas las actividades previstas en un clima de alta consideración y respeto por parte de la autoridades del Gobierno, de los poderes legislativo y judicial y del ministerio público, así como de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. En el marco de tan satisfactoria acogida, hubo de comprobar la actualidad y pertinencia de las cuestiones planteadas por el Comité y por la Comisión de Expertos; la preocupación puesta de manifiesto en las diversas instancias institucionales por dar adecuada respuesta a los requerimientos de los órganos de control de la OIT no hace sino confirmar la importancia y utilidad de sus acciones para el progreso de los principios y valores de la libertad sindical.
196. Sobre las cuestiones planteadas en el caso núm. 1970
197. Una sumaria identificación de los problemas
198. De conformidad con su mandato, la misión hubo de recordar, en cada una de sus entrevistas con los funcionarios del Gobierno, el poder judicial, el poder legislativo y el ministerio público, la profunda preocupación del Comité de Libertad Sindical por los actos de violencia y discriminación que afectan a dirigentes sindicales, así como por las situaciones de impunidad, de lentitud o ineficacia de los procedimientos tendientes a reparar las conductas antisindicales. Como se ilustra en los capítulos IV y V, los representantes del Gobierno y demás autoridades entrevistadas explicaron a su vez diversos aspectos de la situación de Guatemala que inciden sobre la evolución de esas cuestiones, dieron cuenta de los esfuerzos desplegados para resolverlas y facilitaron a la misión informaciones sobre el conjunto de las cuestiones pendientes planteadas por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1970.
199. Comentando los puntos señalados por el Comité, muchos de nuestros interlocutores se refirieron a las secuelas de una historia de violencia, confrontación y desconfianza. Es cierto, se admite, que los Acuerdos de Paz significaron un decisivo punto de inflexión e instalaron a la sociedad guatemalteca en una senda de recuperación gradual de derechos humanos fundamentales, entre ellos, los derechos a la vida y a la seguridad de las personas, rumbo ése que de ningún modo es justo minimizar. No obstante, aquellas secuelas no han sido aún superadas y se manifiestan en amenazas y actos de discriminación antisindical (muy frecuentes, a juicio de los sindicalistas), y en el modo en que se desenvuelven las relaciones laborales y, particularmente, en prejuicios y descalificaciones recíprocas.
200. Por otra parte, esa «cultura» construida sobre los rescoldos de la violencia se traslada también sobre los mecanismos institucionales de juzgamiento y reparación: jueces, testigos, inspectores del trabajo, las propias partes en litigio se encuentran a veces bajo amenaza, lo que implica en esos casos un obstáculo insalvable para la impartición de justicia y el ejercicio de los poderes de policía.
201. Hay, de otra parte, factores adicionales de ineficacia institucional, esta vez atribuibles a los órganos competentes, a los procedimientos y a las técnicas de aplicación. En la investigación de los delitos, la carencia de recursos, la articulación insatisfactoria con la policía civil, la duplicación de instancias y los conflictos de competencia en la tarea investigativa, entre otros flagelos. En la violación de los principios de la libertad sindical y de las normas de protección del trabajo, la insuficiencia de los tribunales, los modos insatisfactorios de designación y supervisión de los magistrados, la proclividad de los procedimientos, el abuso de las instancias y los recursos (de allí, entre otras causas, la lentitud de los juicios), la falta de reproche suficiente ante la desobediencia de las órdenes judiciales, la inoperancia del sistema de sanciones por las transgresiones a la legislación laboral (duración desmedida de los procedimientos sancionatorios en sede judicial.
202. Iniciativas y resultados
203. Un nuevo proceso de diálogo social
204. Es de toda evidencia que en ese contexto de desconfianza entre las partes, un ejercicio sostenido del diálogo social, más allá de sus posibles concreciones, deviene un valor en sí mismo; sirve al conocimiento y reconocimiento recíproco, además de contribuir — precisamente por ello — al propósito de la conciliación de los espíritus y consiguiente sustentación de los objetivos de los Acuerdos de Paz.
205. Desde esa perspectiva, la misión propuso a la central empresaria, a cada una de las centrales sindicales y al propio gobierno, la iniciación de un nuevo proceso de diálogo social asistido por la OIT, orientado esta vez a la identificación de alternativas para resolver los acuciantes déficit de eficacia institucional que se desprenden de las cuestiones planteadas ante el Comité de Libertad Sindical: entre otros aspectos, la reforma de los procedimientos para mejorar el tratamiento de los conflictos individuales y colectivos del trabajo (tras el propósito de acelerar los procesos y de asegurar el respeto de las normas, así como el cumplimiento de las decisiones de los jueces), el desarrollo de técnicas y mecanismos alternativos de prevención y autocomposición de los conflictos y la consideración tripartita de los hechos de violencia que afectan a sindicalistas y empleadores con vistas a cooperar en los esfuerzos tendientes a disminuir su incidencia, asegurar su esclarecimiento y proteger a las víctimas. Tanto las organizaciones empresarias y sindicales como el Ministerio de Trabajo expresaron su disposición a participar en ese proceso de diálogo social en el que la OIT, con intervención del EMD de San José y de los proyectos de diálogo social que éste gestiona, ha de asumir un rol relevante al ponerlo en marcha, prestar asistencia a su desarrollo y sostener el compromiso de los mandantes. Es probable que en julio tenga lugar la primera reunión, con el objeto de constituir las respectivas comisiones.
206. Como expresión de la ya señalada alta consideración que se dispensa a la OIT en Guatemala, hay que destacar que al incluir la cuestión de las reformas de los procedimientos laborales entre los contenidos del diálogo social por iniciarse, los mandantes aceptaron, a instancias de la misión, deponer posiciones previas de alguna prevención (especialmente entre la central empresaria y el Ministerio de Trabajo) provocada por la elaboración y sustentación de proyectos diversos que no habrían sido recíprocamente consultados. Hay además en curso de preparación un proyecto de reforma procesal elaborado en el ámbito de la Corte Suprema de Justicia basado en la unificación de la normativa de los procesos civiles, comerciales y laborales, por lo que es probable que uno de los primeros cometidos de la mesa del diálogo deba ser el de construir un consenso acerca del modelo procesal que se considere más eficaz para la atención de los conflictos derivados de las relaciones de producción.
207. La investigación de los delitos y otras cuestiones
208. atinentes al régimen sancionatorio
209. La misión consideró con el Vicepresidente de la República, el Ministro de Trabajo y funcionarios de la Fiscalía General la necesidad de llevar a cabo acciones tendientes a incrementar la eficacia de las investigaciones tendientes al esclarecimiento de los delitos cometidos en perjuicio de los sindicalistas. Esas conversaciones arrojaron coincidencias en el sentido de que la creación de una unidad especial de la Fiscalía General dedicada a la atención de esos ilícitos permitiría la especialización de los funcionarios y la centralización de la información pertinente y contribuiría de ese modo a la obtención de mejores resultados. En su consecuencia, la misión recomendó considerar esa alternativa. El Gobierno informó el 14 de junio de 2001 que la Fiscalía Especial empezó a funcionar el 8 de junio. Va de suyo que, como se expresara líneas arriba, es condición de eficacia su adecuada dotación presupuestaria, la debida subordinación de la policía civil, y la evitación de la duplicación de instancias en la tarea investigativa.
210. En cuanto al fenómeno recurrente del incumplimiento de las sentencias judiciales, parece evidente que aún operan allí factores estructurales del tipo de los que más arriba se describen como manifestaciones — secuelas — aún no superadas de instancias históricas en que prevalecieran los comportamientos violentos, con el consiguiente retroceso de la juridicidad. Incidirían también otras circunstancias, vinculadas esta vez con los mecanismos de selección de los jueces y la insuficiencia de las instancias de supervisión de su desempeño. No obstante ello, varios de nuestros interlocutores destacaron la virtual ausencia de reproche jurídico del delito de desobediencia, reprimido sólo con pena de multa fijada en valores groseramente desactualizados (artículo 414 del Código Penal); confirmando su condición de figura de menor entidad jurídico penal, su persecución no corre por cuenta de los jueces penales, sino por la de la justicia de paz . Teniendo en cuenta las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, la misión sugirió al Vicepresidente de la República y al Ministro de Trabajo la conveniencia de instar la modificación de las normas que tipifican ese delito, fijan la sanción, y determinan la competencia para su juzgamiento, de modo de incrementar su aptitud para desalentar y, en su caso, sancionar con suficiente energía las conductas de desobediencia de las órdenes judiciales, que de modo tan ominoso conspiran en menoscabo de la credibilidad y eficacia del aparato institucional de impartición de justicia.
211. La misión pudo constatar que todos sus interlocutores coincidían en la necesidad de fortalecer el sistema de constatación y sanción de las transgresiones a la legislación laboral afectado, como se señalara más arriba, por la excesiva duración de los procesos de juzgamiento y la insignificancia de las sanciones, aunque discrepaban acerca del modo de resolver ese déficit. Hay que decir que esa cuestión había sido ya abordada en los proyectos legislativos que se encontraban en debate en oportunidad de la visita de la misión y que las normas respectivas fueron aprobadas en la reforma legal adoptada después de esa visita (decreto legislativo 18-2001 del 14 de mayo de 2001). En ese texto, la competencia sancionatoria — hasta entonces a cargo de los tribunales de justicia — se atribuye a la Inspección del Trabajo (lo que a juicio de los empleadores es inconstitucional), se incrementan las sanciones y se fijan las mismas en función del módulo del salario mínimo vital, de modo de asegurar su actualización.
212. Para el fortalecimiento del sistema de relaciones laborales
213. En muchas de las entrevistas mantenidas se puso de manifiesto la necesidad de fortalecer el sistema de relaciones laborales. Para ello, la misión considera que sería de gran utilidad la realización de un estudio de diagnóstico sobre su estado, su contexto, los factores de causación de sus disfunciones y las alternativas disponibles para su superación. La OIT podría prestar su asistencia técnica para llevar a cabo un estudio de esas características, con vistas a que sus conclusiones sean consideradas en el marco del proceso de diálogo social.
214. Sobre las objeciones de la Comisión de Expertos
215. Como se expresara en las primeras líneas de este informe, el Ministerio de Trabajo había solicitado que la misión, cuyo envío tenía en un primer momento sólo el propósito de practicar el seguimiento de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical adoptadas en el caso núm. 1970, se abocara también al tratamiento de las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos. Durante su visita, la misión insistió en la importancia de poner la legislación en plena conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 y procedió, en efecto, a formular comentarios sobre los proyectos de ley y acuerdos en debate, desde la perspectiva de las objeciones formuladas por el mencionado órgano de control de la OIT y los principios emergentes de los convenios de libertad sindical. Esos comentarios fueron transmitidos al Ministro de Trabajo, quien los remitiera al Congreso. La misión se reunió también con autoridades parlamentarias, e insistió también ante ellas en la necesidad de dar solución a las objeciones planteadas por la Comisión de Expertos.
216. En cuanto a los contenidos y alcances de las reformas legislativas, corresponde remitirse a las consideraciones vertidas en el capítulo VI de este mismo informe. Como puede allí advertirse, el decreto legislativo adoptado durante la misión y el decreto legislativo sancionado 17 días después constituyen un progreso muy importante en la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98, en la medida en que derogan o modifican un número considerable de disposiciones criticadas por la Comisión de Expertos (e inciden positivamente más o menos directamente en las cuestiones planteadas por el Comité de Libertad Sindical), sin perjuicio de que la central de empleadores o las centrales de trabajadores hayan criticado enérgicamente, aunque por diferentes razones, tales decretos legislativos.
217. * * *
218. No quiero terminar este informe sin dejar constancia formal de mi profundo agradecimiento personal a mis compañeros de misión. Tras una tarea inmensa y eficaz en la preparación de la misión, la presencia y actuación de Alberto Odero de Dios, su experiencia y su consejo inteligente fueron decisivos para asegurar el éxito del emprendimiento. Christian Ramos Veloz, corresponsable de las tareas preparatorias, esta vez desde San José, aportó durante la misión su cabal conocimiento del medio, su espíritu de cooperación, y su participación talentosa en las deliberaciones del equipo.
219. Buenos Aires, 9 de junio de 2001.
220. Adrián O. Goldin
221. * * *
222. 85. El Comité agradece al Profesor A. Goldin su completo informe de misión.
223. En lo que respecta a los alegatos relativos a asesinatos de sindicalistas, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, la autoridad judicial ha condenado a 20 y 25 años de prisión a los dos autores del asesinato del sindicalista Robinson Manolo Morales Canales. El Comité toma nota de que se han abierto investigaciones, identificando a sindicados en relación con los asesinatos del Sr. Oswaldo Monzón Lima, del Sr. Hugo Rolando Duarte Cordón y del Sr. Carlos Lij Cuc. El Comité lamenta profundamente tomar nota asimismo de que han concluido con sentencia firme, sin identificarse los responsables, los procesos relativos al asesinato de los sindicalistas Luis Bravo y Pablo Antonio Guerra Pérez.
224. 86. Por otra parte el Comité observa que se han abierto investigaciones sobre el asesinato de los sindicalistas Baldomero de Jesús Ramírez, José Feliciano Vivas y Carlos Solórzano. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto y que le comunique nuevas informaciones sobre el asesinato de los sindicalistas José Alfredo Chacón Ramírez e Ismael Mérida y pide al querellante que envíe informaciones adicionales sobre el asesinato del sindicalista Cesáreo Chanchavac.
225. 87. Aunque la mayoría de estos asesinatos no son recientes, el Comité toma nota con grave preocupación de que, según el informe de misión, el Procurador General de Derechos Humanos indicó que eran muy frecuentes los casos de violaciones a la libertad sindical y destacó la gran situación de impunidad laboral y penal en numerosos casos. El Comité señala a la atención del Gobierno que la libertad sindical sólo puede ejercerse en una situación en que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular, los relativos a la vida y a la seguridad de la persona y expresa la esperanza de que las investigaciones y procesos en curso permitirán identificar a los responsables de los asesinatos y sancionarles.
226. 88. En lo que respecta a los alegatos relativos a amenazas de muerte, el Comité toma nota con grave preocupación de que según el informe de misión se siguen produciendo amenazas de muerte contra sindicalistas. Observa que según el Gobierno se hallan en curso investigaciones o procesos en relación con los casos de los sindicalistas Juan Gutiérrez García, Rolando Quinteros y Pablo Garza. El Comité observa que los sindicalistas José Angel Arzúa, Elmer Salguero García, Feliciano Izep Zuruy y José Domingo Guzmán no han iniciado procedimientos judiciales por amenazas. Asimismo pide al Gobierno que en caso de amenaza de muerte, se realicen investigaciones independientes en cuanto las autoridades tengan conocimiento de dichas amenazas, ya sea a través de denuncias del interesado o por otro medio. En cuanto a las alegadas amenazas de que fueron víctimas los sindicalistas Everildo Revolario Torres, Herminio Franco Hernández, José Pinzón y Rigoberto Dueñas, el Comité toma nota de que el Gobierno ha pedido al Procurador de Derechos Humanos que tome acciones para protegerlos.
227. 89. De manera más general, el Comité toma nota con interés de que, a instancia de la misión de contactos directos, empezó a funcionar en junio de 2001, una unidad especial de la Fiscalía General con el objetivo de incrementar la eficacia de las investigaciones tendientes al esclarecimiento de los delitos cometidos en perjuicio de sindicalistas. El Comité espera que la nueva unidad contribuirá a que se aceleren las investigaciones criminales en curso, así como que se dará a dicha unidad adecuada dotación presupuestaria, la debida subordinación de la policía civil y que se evitará la duplicación de instancias en la tarea investigativa. Por otra parte, el Comité apoya la propuesta de diálogo social asistido por la OIT (aceptado por el Gobierno y los interlocutores sociales) para la consideración tripartita de los hechos de violencia que afectan a sindicalistas y a empleadores con vistas a cooperar en los esfuerzos tendientes a disminuir su incidencia, asegurar su esclarecimiento y proteger a las víctimas. El Comité espera que el mencionado programa de asistencia técnica empezará lo antes posible.
228. 90. El Comité toma nota de que se ha abierto un proceso sobre el allanamiento del domicilio del sindicalista Francisco Ajtzoc Ajcac. El Comité observa que el Gobierno no responde de manera precisa al alegato relativo al apuñalamiento del Secretario General del Sindicato de Trabajadores del Hotel Camino Real y le pide nuevamente que indique si se ha abierto una investigación al respecto.
229. 91. En cuanto a los alegatos relativos a actos de discriminación antisindical, el Comité toma nota de que el informe de misión señala, en la violación de los principios de la libertad sindical y de las normas de protección del trabajo, la insuficiencia de los tribunales, los modos insatisfactorios de designación y supervisión de los magistrados, la proclividad de los procedimientos, el abuso de las instancias y los recursos (de allí, entre otras causas, la lentitud de los juicios), la falta de reproche suficiente ante la desobediencia de las órdenes judiciales, la inoperancia del sistema de sanciones por las transgresiones a la legislación laboral (duración desmedida de los procedimientos sancionatorios en sede judicial, etc.). El Comité toma nota con interés de que el Gobierno y los interlocutores sociales aceptaron también que el diálogo social asistido con la OIT identificara «alternativas para resolver los acuciantes déficit de eficacia institucional que se desprenden de las cuestiones planteadas ante el Comité de Libertad Sindical: entre otros aspectos, la reforma de los procedimientos para mejorar el tratamiento de los conflictos individuales y colectivos del trabajo (tras el propósito de acelerar los procesos y de asegurar el respeto de las normas, así como el cumplimiento de las decisiones de los jueces), el desarrollo de técnicas y mecanismos alternativos de prevención y autocomposición de los conflictos».
230. 92. El Comité espera que esta asistencia de la OIT se pondrá en marcha en breve plazo. Por otra parte, el Comité toma nota con satisfacción de la adopción de dos decretos legislativos y especialmente del 18-2001, del 14 de mayo de 2001, adoptado tras la misión, donde se consagran, entre otras, mejoras que tienen relación con los problemas planteados en el caso núm. 1970. Concretamente, el Comité observa de que con este último decreto la competencia sancionatoria — hasta entonces a cargo de los tribunales de justicia — se atribuye a la Inspección del Trabajo, se incrementan las sanciones por violación de la legislación laboral y se fijan las mismas en función del módulo del salario mínimo vital, de modo de asegurar su actualización.
231. 93. El Comité insiste en la necesidad de que el delito de desobediencia por incumplimiento de sentencias de la autoridad judicial (por ejemplo las que ordenan el reintegro de sindicalistas) sea sancionado más seriamente que ahora (pena de multa muy desactualizada), así como de que se revisen los procesos laborales a fin de que los casos de discriminación antisindical se tramiten con rapidez. El Comité pide al Gobierno que tome medidas en este sentido en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas.
232. 94. En cuanto a los alegatos concretos de discriminación antisindical, el Comité toma nota de que la autoridad judicial ordenó el reintegro de los sindicalistas despedidos en la Finca Santa Lucía la Mayor y en la Finca El Tesoro, así como de que los despedidos en la Finca Santa Anita llegaron a un acuerdo económico extrajudicial con la finca. El Comité toma nota de que la autoridad judicial declaró sin lugar la orden de reinstalación de sindicalistas despedidos en la Finca La Argentina pero ordenó el pago de prestaciones económicas a los trabajadores. El Comité toma nota también de que la autoridad judicial levantó la protección a los sindicalistas de la Finca San Rafael Panm y a ciertos sindicalistas de la Finca La Patria (despedidos en marzo de 1996).
233. 95. El Comité observa sin embargo que no han terminado todavía los procesos relativos a despidos en la Finca Ofelia, y en la Finca La Patria (despidos en agosto de 1995) y en las Fincas Santa Fe y La Palmera. El Comité pide al Gobierno que envíe informaciones precisas al respecto, así como sobre los despidos en la Finca El Arco (1997) y sobre el alegato relativo a la imposibilidad de negociar un pacto colectivo en la Finca San Carlos Miramar. El Comité subraya la importancia de que se revisen los procedimientos judiciales para evitar las cuatro instancias judiciales posibles o al menos que la legislación prevea que las decisiones judiciales de reintegro en primera instancia se ejecuten provisionalmente hasta que, en su caso, no la contradiga un recurso posterior. El Comité señala al Gobierno que la asistencia técnica de la OIT está a su disposición para facilitar la aplicación de las recomendaciones del Comité.