Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 316, June 1999

Case No 1985 (Canada) - Complaint date: 25-SEP-98 - Closed

1. 275. En una comunicación de 25 de septiembre de 1998, el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC) presentó una queja contra el Gobierno de Canadá por violación de la libertad sindical. La Internacional de las Comunicaciones (ICTT) adhirió a esta queja por comunicación de 29 de septiembre de 1998.
2. 276. El Gobierno transmitió sus observaciones por comunicaciones de 22 de enero y 15 de abril de 1999.
3. 277. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero en cambio no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 278. La organización querellante alega que el Gobierno ha vulnerado gravemente los principios de la libertad sindical al aprobar, el 3 de diciembre de 1997, la ley núm. C-24 (ley de 1997 sobre el mantenimiento de los servicios postales) que ponía término a una huelga legal de los empleados de correos canadienses. Los acontecimientos que condujeron a la aprobación de la ley C-24 se resumen a continuación.
2. 279. El 31 de enero de 1995, la Sociedad Canadiense de Correos y el Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras de Correos concluyeron una negociación colectiva cuyo período de vigencia expiraba el 31 de julio de 1997. Previa notificación de un aviso de negociación colectiva para la renovación del convenio colectivo, la Sociedad Canadiense de Correos y el Sindicato se reunieron varias veces con este fin.
3. 280. La organización querellante alega que durante todo el período transcurrido entre abril y noviembre de 1997 y a pesar de la celebración de sesiones de negociación, de la existencia de una orden de huelga, de la intervención de los conciliadores y de la constitución de una comisión de conciliación, la Sociedad Canadiense de Correos no realizó verdaderos esfuerzos para concluir un convenio colectivo. En este mismo período, el ministro responsable había incluso llegado a declarar en varias ocasiones que se aprobaría una ley especial de retorno al trabajo si los trabajadores de correos recurrían a la huelga.
4. 281. La organización querellante estima que, a partir de noviembre de 1997, la Sociedad Canadiense de Correos abandonó toda posibilidad de negociar de buena fe; las propuestas que se presentaron en aquella época a los trabajadores y trabajadoras de correos constituyeron en realidad un auténtico retroceso con relación a las reivindicaciones iniciales y las primeras propuestas del empleador. La organización querellante alega que el empleador creó voluntariamente una situación sin salida para la negociación, con objeto de obligar al Sindicato a recurrir al último medio de presión: la huelga. En este contexto y sin otra alternativa, el Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras de Correos se declaró en huelga el 19 de noviembre de 1997. Poco después, el Gobierno adoptó el proyecto de ley C-24, que obligaba a los trabajadores en huelga a reintegrarse al trabajo.
5. 282. La organización querellante alega que la ley C-24 no solamente priva al Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras de Correos de su derecho de huelga, sino también de toda posibilidad de negociar libremente las condiciones de empleo de sus afiliados.
6. 283. En particular, la organización querellante sostiene que el proyecto de ley C-24 limita el derecho de sindicación de los trabajadores para promover y defender sus intereses, puesto que pierde todo sentido la afiliación a un sindicato cuyos esfuerzos se ven sistemáticamente frustrados por la legislación. Desde esta perspectiva, la sindicalización ya no ofrece ventajas en la medida en que todo convenio colectivo puede ser modificado unilateralmente por las autoridades, según los deseos del Estado o del empleador.
7. 284. Además, la ley C-24 vulnera la negociación colectiva voluntaria de la siguiente manera: i) prolonga por un período adicional de tres años la vigencia del convenio colectivo que expiraba el 31 de julio de 1997; ii) impone por vía legislativa el nivel de aumento de los salarios durante el mismo período; iii) obliga al mediador-árbitro a considerar en sus decisiones cuestiones estrechamente vinculadas a la Sociedad Canadiense de Correos, a saber, su viabilidad y su estabilidad financieras; iv) limita de modo indebido el campo de la negociación colectiva; v) prohíbe la huelga; y vi) impone multas diez veces superiores a las previstas en el Código del Trabajo de Canadá para casos análogos.
8. 285. Por último, la organización querellante alega que la ley C-24 vulnera el derecho de huelga por el hecho de que la prohibición de recurrir a la misma, unida a la prórroga del convenio colectivo, a la imposición unilateral de las condiciones de trabajo y a la ausencia de mecanismos de arbitraje realmente imparciales e independientes -- aunque los servicios postales no sean un servicio esencial en el sentido estricto de la expresión -- priva a los trabajadores afectados de medios eficaces para defender sus intereses económicos y sociales.
9. 286. La organización querellante recuerda que la ley C-24 forma parte de una larga serie de medidas legislativas adoptadas por el Gobierno que obstaculizan y menoscaban gravemente el proceso de negociación colectiva en el país; en relación con este tema, la organización querellante se refiere a las leyes de 1987 y de 1991 sobre el mantenimiento de los servicios postales. En varias ocasiones anteriores, el Gobierno canadiense no ha mostrado interés alguno por respetar el derecho de los trabajadores a negociar colectiva y voluntariamente sus condiciones de trabajo. Con relación a la ley C-24, la organización querellante alega que el Gobierno canadiense ha sacrificado voluntaria y deliberadamente la negociación colectiva voluntaria en beneficio de la estabilidad, la eficacia y la productividad de la Sociedad Canadiense de Correos. De hecho, en el transcurso de los últimos años, el Gobierno ha expresado la intención de institucionalizar el recurso a medidas legislativas para determinar unilateralmente las condiciones de empleo, no sólo de los funcionarios, sino también de todos los trabajadores empleados en organizaciones del ámbito de la jurisdicción federal. A pesar de las numerosas quejas y de las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el Gobierno sigue sin adoptar las medidas deseadas. Habida cuenta de la frecuencia de estos casos de vulneración de los derechos sindicales, la organización querellante pide que una misión de contactos directos visite el país y se entreviste con los representantes de los sindicatos, los empleadores y el Gobierno, a fin de poder evaluar detenidamente la situación y formular las recomendaciones más apropiadas.

B. Respuesta del Gobierno

• Perfil de la Sociedad de Correos de Canadá
  287. 287 El Gobierno indica que la Sociedad de Correos de Canadá se creó en 1981 en virtud de una ley del Parlamento de este país (LR, 1985, capítulo C-10) y que tiene en especial por cometido organizar y explotar un servicio de correos en beneficio de todos los canadienses.
  288. 288 El Gobierno indica asimismo que la Sociedad de Correos de Canadá tramita cada día más de 37 millones de cartas y paquetes; de hecho, en 1997-1998, esta sociedad atendió las necesidades de 30 millones de canadienses además de 900.000 empresas comerciales e instituciones públicas.
  289. 289 La Sociedad de Correos de Canadá ocupa a más de 63.000 empleados en 22 establecimientos de explotación principales y otras instalaciones, y es por esta razón el quinto empleador de Canadá en orden de importancia.
  290. 290 El Gobierno estima que la labor de la Sociedad de Correos de Canadá interesa a todos los canadienses. Una proporción importante del volumen total de cartas y paquetes distribuidos por esta sociedad corresponde a personas naturales; toda interrupción del servicio puede entrañar graves consecuencias para personas cuya subsistencia depende de la asistencia gubernamental, que se presta en general por correo. En lo que se refiere a las empresas comerciales, el servicio de correos es por regla general un componente esencial de su sistema de envío de facturas y de cobro de pagos. En caso de huelga o de interrupción de los servicios de correos en el Canadá, estas empresas podrían tener que enfrentarse con importantes problemas de liquidez.
  291. 291 Habida cuenta de estos factores, el Gobierno de Canadá indica que la huelga que paralizó la Sociedad de Correos de Canadá durante dos semanas en los meses de noviembre y diciembre de 1997 tuvo graves consecuencias tanto para las empresas canadienses como para las personas; según estimaciones, las empresas canadienses perdieron diariamente más de 200 millones de dólares durante la huelga. Se calcula que las organizaciones caritativas cuya financiación depende en gran parte de las contribuciones pagadas en los meses de noviembre y diciembre perdieron diariamente por este concepto más de 10 millones de dólares. Esta huelga causó el despido de más de 10.000 empleados ocupados en diferentes empresas directamente afectadas. Por otra parte, varias personas que dependen de la asistencia gubernamental se vieron privadas -- a pesar de las medidas de urgencia adoptadas -- de los recursos necesarios para cubrir sus necesidades mínimas y pagar sus alquileres. Durante todo el conflicto, conciliadores y mediadores se pusieron a disposición de las partes en el mismo para llegar a una solución aceptable. El Gobierno sólo intervino en última instancia cuando la situación no permitía prever ninguna solución en un futuro próximo.
• Marco legislativo de las negociaciones colectivas celebradas en relación con el Código de Trabajo de Canadá
  292. 292 Solamente el 10 por ciento de la mano de obra canadiense se rige por el Código de Trabajo de Canadá y sus leyes conexas; se trata de trabajadores ocupados en infraestructuras e industrias que representan una importancia considerable para la economía canadiense y que comprenden en particular los transportes internacionales e interprovincias por tierra o por mar, el transporte aéreo y los aeropuertos, las telecomunicaciones, los bancos, los puertos, los servicios de correos, así como las estructuras o empresas que se declaran de interés general para el Canadá. En junio de 1998, la parte I del Código de Trabajo de Canadá se modificó para sustituir, entre otras cosas, el Consejo de relaciones de trabajo de Canadá por un consejo representativo: el Consejo de relaciones industriales de Canadá; estas modificaciones entraron en vigor el 1.o de enero de 1999. En lo que se refiere más concretamente a los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los trabajadores de que se trata, el Gobierno recuerda que se comprometió a respetarlos y se refiere a ese respecto al preámbulo de la parte I del Código de Trabajo de Canadá que dispone lo siguiente:
• Considerando que en Canadá hay una larga tradición de legislación y política laborales para promover el bienestar común mediante el fomento de la negociación colectiva libre y la resolución constructiva de los conflictos;
• Considerando que los trabajadores, los sindicatos y los empleadores canadienses reconocen y apoyan la libertad sindical y la libre negociación colectiva como fundamentos sobre los que descansan las relaciones laborales para la determinación de unas buenas condiciones de trabajo y unas relaciones laborales sanas;
• Considerando que el Gobierno de Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), de la Organización Internacional del Trabajo y que se ha comprometido a presentar memorias en la materia a esta Organización;
• Considerando que el Parlamento canadiense desea proseguir y ampliar el apoyo que presta a los esfuerzos mancomunados de los trabajadores y de los empresarios por establecer buenas relaciones y métodos de solución positiva de los conflictos, y que estima que el establecimiento de buenas relaciones laborales sirve a los intereses verdaderos de Canadá y garantiza a todos una justa participación en los frutos del progreso. (...)
  293. 293 En lo que se refiere a la negociación colectiva propiamente dicha, la parte I del Código de Trabajo de Canadá reserva con carácter exclusivo este derecho a los agentes negociadores que representan a los empleados en cada unidad de negociación. El Consejo de relaciones industriales de Canadá está facultado para determinar y conceder los poderes necesarios.
  294. 294 Para ser acreditado a los efectos de la negociación colectiva, un sindicato ha de demostrar que está debidamente constituido. El Consejo de relaciones industriales de Canadá exige a este respecto que el sindicato demuestre que es una organización creada con fines de negociación colectiva y que ha adoptado los estatutos y reglamentos pertinentes en la materia. La organización no ha de ser objeto de injerencia por parte del empleador o estar dominada por este último. El sindicato debidamente acreditado ha de demostrar luego que representa a la mayoría de los empleados en la unidad de negociación.
  295. 295 El Consejo de relaciones industriales de Canadá tiene competencia exclusiva para determinar la unidad apropiada de negociación colectiva, para hacerlo, el Consejo de relaciones industriales de Canadá se basa en particular sobre la naturaleza de la industria considerada, así como en la organización propiamente dicha de la empresa y las categorías de trabajadores de que se trata. En la práctica, la unidad de negociación puede ser más o menos amplia y abarcar uno o varios establecimientos del empleador. Las unidades también pueden comprender a todos los empleados o dividirlos en función de las diferentes categorías profesionales a las que pertenecen. Aunque la naturaleza de la industria considerada influya en la determinación de la unidad de negociación apropiada, el Consejo de relaciones industriales de Canadá trata de evitar cada vez más una fragmentación de las unidades de negociación. En el momento en que se conceden los poderes, el agente de negociación y el empleador tienen la obligación de reunirse y negociar de buena fe, y hacer todo lo que sea razonablemente posible para concluir un convenio colectivo. El período mínimo de vigencia de los convenios colectivos concertados es de un año; durante este período, se prohíben las huelgas y los cierres patronales. Sin embargo, los convenios colectivos han de contener obligatoriamente una disposición con arreglo a la cual todas las divergencias relativas a su interpretación o aplicación han de resolverse por arbitraje o de otra manera. Cuando las partes interesadas no consiguen ponerse de acuerdo sobre la designación del árbitro, el Ministro de Trabajo puede hacerlo cuando así se le pide.
  296. 296 Una notificación previa de celebración de negociaciones colectivas puede comunicarse por una de las partes tres meses antes de la fecha de expiración del convenio colectivo. Cuando las negociaciones no permiten que las partes lleguen a un acuerdo, una de ellas puede notificarlo al Ministro de Trabajo para poder acogerse a las disposiciones del Código de Trabajo relativas a la designación de un conciliador o de un comisionado-conciliador (personalidad independiente), o a las condiciones que requieren el ejercicio del derecho de huelga o de cierre patronal. El ministro puede entonces iniciar el procedimiento de conciliación; en este caso, las huelgas y cierres patronales se prohíben hasta que se agoten los procedimientos de solución.
  297. 297 Por último, el Código de Trabajo de Canadá también dispone que el agente negociador tiene la obligación de representar a todos los miembros de la unidad de negociación de manera equitativa y sin discriminación, y establece sanciones para los casos de violación de sus disposiciones.
  298. 298 El Gobierno termina su descripción del marco legislativo insistiendo en el hecho de que el Código de Trabajo de Canadá trata de establecer un entorno estable para la negociación colectiva y de incitar a las partes a recurrir a esta última para resolver sus discrepancias. En la práctica, el Gobierno estima que la negociación colectiva en las empresas privadas sujetas a la jurisdicción federal funciona de manera satisfactoria puesto que más del 95 por ciento de los 500 a 600 convenios que expiran cada año se pactan sin interrupción del trabajo.
• Antecedentes de las negociaciones entre la Sociedad de Correos de Canadá y el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Correos
  299. 299 El Gobierno presenta una reseña de los antecedentes de la negociación colectiva desde que el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Correos concertó su primer convenio colectivo. De hecho, entre 1975 y 1997, se celebraron negociaciones colectivas en los períodos 1975, 1977-1978, 1979-1980, 1981-1982, 1984-1985, 1986-1987, 1989-1991 y 1994-1995. Se declararon huelgas en 1975, 1978, 1981, 1987 y 1991. El Gobierno puso término a las huelgas de 1978, 1987 y 1991 por medio de leyes de retorno al trabajo. En los demás casos, las partes interesadas llegaron finalmente a un acuerdo sin que el Gobierno tuviera que recurrir a medidas legislativas o sin que se registrara una interrupción del trabajo (negociación de 1979-1980, 1984-1985 y 1994-1995).
  300. 300 El Gobierno recuerda las razones que justificaron la creación de la Sociedad de Correos de Canadá en 1981. En el decenio de 1970, la población canadiense expresó un sentimiento de frustración cada vez mayor respecto del sistema de correos a causa de los conflictos de trabajo cada vez más numerosos que afectaban su funcionamiento y de las interrupciones del servicio. Se realizaron varios estudios para tratar de resolver el problema de los servicios de correos y, con base en estos últimos, se constituyó por ley la Sociedad de Correos de Canadá con el cometido, en particular, de "crear y hacer funcionar un servicio de correos para la recogida, envío y reparto de mensajes, información, dinero y bienes, tanto dentro de Canadá como entre el Canadá y el extranjero".
  301. 301 El artículo 5 de la ley sobre la creación de la Sociedad de Correos de Canadá dispone también que esta última ha de "llevar a cabo su actividad con autonomía financiera, a la vez que prestar los servicios necesarios para satisfacer las necesidades del pueblo canadiense en condiciones análogas a las que se ofrecen en comunidades de la misma dimensión". El consejo de administración constituido de conformidad con la ley ha interpretado estos objetivos fundamentales en el sentido de un mejoramiento del servicio, la creación de un entorno más propicio para las relaciones humanas dentro de la organización y el logro de la autonomía financiera al término del quinto año de explotación de la sociedad.
  302. 302 En noviembre de 1995, el ministro competente para la Sociedad de Correos de Canadá facultó a una personalidad independiente para proceder a una revisión completa del mandato de esta sociedad. En su informe, que se publicó en octubre de 1996, se llega a la conclusión de que la Sociedad de Correos de Canadá funciona con constreñimientos que han dejado de reflejar las características actuales del trabajo, en especial en materia de flexibilidad, seguridad del empleo y ausentismo remunerado. Las consecuencias financieras de los problemas señalados son de tal magnitud que constituyen una amenaza para la misma viabilidad de la sociedad. Por esta razón, se recomienda en el informe que la Sociedad de Correos de Canadá reduzca los gastos relativos a la aplicación de los convenios colectivos para ajustarse a las realidades actuales, recurriendo para ello a negociaciones de buena fe. En caso de estancamiento de las negociaciones, el Gobierno ha de adoptar las medidas necesarias para proteger el interés público y garantizar la estabilidad financiera a largo plazo de la Sociedad de Correos de Canadá.
  303. 303 En lo que se refiere más concretamente a las negociaciones celebradas en 1997 en el sector del servicio de correos, el Gobierno recuerda que negociaciones directas entre las partes se iniciaron en el verano de dicho año. En estas últimas se designaron ulteriormente a dos conciliadores y se celebraron consultas en julio, agosto y septiembre de 1997. Sin embargo, a principios del mes de septiembre, el Sindicato declaró que ya no tenía la intención de recurrir a conciliadores y pidió que estos últimos presentaran su informe. El Sindicato rechazó luego la propuesta global que la Sociedad de Correos de Canadá presentó el 18 de septiembre. Unas semanas después, el Ministro de Trabajo designó a un comisionado-conciliador que, después de haber celebrado varias consultas con las dos partes interesadas, indicó el 30 de octubre del mismo año que éstas no podían llegar a un acuerdo. Estimó que las negociaciones progresarían rápidamente si las partes supieran que tendrían que "sufrir las consecuencias de un enfrentamiento último, es decir, la declaración de una huelga o de un cierre patronal". Por otra parte, el comisionado-conciliador pidió encarecidamente al Ministro de Trabajo "que instara a las partes interesadas a negociar sus discrepancias con celeridad, diligencia y buena fe y permitiera que la relación de fuerza se ejerciera de manera responsable entre las partes"; añadió además que el ministro había de ofrecer en todo momento, si así lo pedían las partes, la asistencia profesional que podía prestar el servicio federal de mediación y de conciliación. El informe se publicó el 10 de noviembre del mismo año y, el 18 de noviembre, las partes interesadas tuvieron la posibilidad de ejercer su derecho de huelga o de cierre patronal de conformidad con las disposiciones pertinentes del Código de Trabajo de Canadá.
  304. 304 En estas condiciones la huelga del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Correos se declaró a las 17 horas del día siguiente. El Gobierno indica que, sin embargo, las partes interesadas continuaron negociando durante el mes de noviembre. Tras haber discutido con las partes en el conflicto y comprobado que deseaban una solución negociada, el Ministro de Trabajo designó como mediador a un alto funcionario el 24 de noviembre. Aunque se hubiera reunido con las partes entre el 24 y el 28 de noviembre, no consiguió desgraciadamente resolver sus discrepancias. En tales circunstancias, el Ministro de Trabajo se vio obligado a presentar un proyecto de ley de retorno al trabajo a principios del mes de diciembre; la ley C-24 (ley de 1997 sobre el mantenimiento de los servicios de correos, en adelante la ley C-24) se adoptó el 2 de diciembre de 1997; los trabajadores y las trabajadoras de correos se reintegraron al trabajo el 4 de diciembre.
  305. 305 El Gobierno insiste en el hecho de que, de conformidad con la ley C-24, un mediador-árbitro se designó en enero de 1998 para resolver todas las cuestiones que eran objeto de un litigio entre las partes. Este último celebró ulteriormente consultas periódicas con las partes; por su parte, el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Correos inició paralelamente diversos procedimientos judiciales, la Corte Suprema de Quebec rechazó, por decisión de 24 de marzo de 1999, la demanda del Sindicato de declaración de invalidez de la ley C-24 respecto de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades.
  306. 306 El Gobierno indica que la ley C-24 prorroga la vigencia del convenio colectivo hasta que otro nuevo entre en vigor. El convenio colectivo también se considera modificado por un aumento de los salarios de 1,5 por ciento a partir del 1.o de febrero de 1998, de 1,75 por ciento más a partir del 1.o febrero de 1999 y de 1,9 por ciento más a partir del 1.o de febrero de 2000.
  307. 307 Para terminar sus observaciones, el Gobierno recuerda que el Código de Trabajo de Canadá reconoce los derechos de huelga y de cierre patronal. Insiste además en el hecho de que prefiere la negociación colectiva y sólo interviene en última instancia. Desde 1950, el Gobierno ha recurrido a leyes especiales de retorno al trabajo en 25 ocasiones; sólo lo ha hecho en los casos en que la interrupción de un servicio puede tener consecuencias graves para los canadienses.
  308. 308 En 1997, el Gobierno no tuvo más remedio que adoptar una legislación de retorno al trabajo en el sector de correos para proteger el interés público y resolver el conflicto que oponía a las partes interesadas puesto que estas últimas no habían llegado a ponerse de acuerdo a pesar de la intervención de conciliadores, de comisionados-conciliadores y de mediadores. Esta iniciativa del Gobierno se impuso por el hecho de que la interrupción de los servicios de correos causaba graves perjuicios a personas o empresas totalmente ajenas al litigio. Varias empresas canadienses que dependen del servicio de correos sufrieron importantes pérdidas que podían poner en peligro su viabilidad económica en una situación ya difícil. Personas se vieron privadas de recursos económicos esenciales para subvenir a sus necesidades básicas.
  309. 309 El Gobierno estima además que la ley C-24 ofrece oportunidades nuevas a las partes para resolver sus discrepancias por vía de mediación o de arbitraje puesto que contiene disposiciones relativas a la solución de los conflictos. A ese respecto, la ley establece principios rectores en los que el mediador-árbitro ha de inspirarse para el cumplimiento de su cometido; su finalidad es que el mediador-árbitro tenga presentes los constreñimientos financieros de la Sociedad de Correos de Canadá al mismo tiempo que la obligación reglamentaria de esta institución de ofrecer servicios de calidad.
  310. 310 Por último, el Gobierno señala que los aumentos de salario previstos en la ley C-24 son claramente superiores a los que se han negociado en general en el servicio público; indica además que las multas previstas en caso de vulneración de sus disposiciones se han fijado voluntariamente en un nivel elevado para que tengan claramente un efecto disuasivo.
  311. 311 Para terminar, el Gobierno se declara convencido de que las partes interesadas no estaban en situación de resolver sus discrepancias, incluso después del agotamiento de todos los mecanismos previstos. Las leyes de retorno al trabajo sólo se adoptan en los casos de servicios de mayor importancia cuya interrupción tiene repercusiones graves para la población de Canadá en su conjunto. El Gobierno acaba reiterando su fe en la negociación colectiva.

C. Conclusiones del Comité

1. 312. En el presente caso la organización querellante alega que el Gobierno ha vulnerado los principios de la libertad sindical con la adopción de la ley C-24 (ley de 1997 sobre el mantenimiento de los servicios de correos (en adelante "ley C-24")) que ha obligado a los empleados de los servicios de correos de Canadá a reintegrarse al trabajo después de 12 días de huelga legal. Por su parte, el Gobierno declara que el interés público ha exigido la adopción de la ley C-24 después de que hubiera puesto a la disposición de las partes en un sector de interés público todos los mecanismos previstos en la legislación para la solución de los conflictos sin conseguir el más mínimo resultado.
2. 313. El Comité toma nota de la respuesta muy detallada que ha enviado el Gobierno; por otra parte, el Comité observa que el Gobierno se basa en general en los mismos argumentos que los ya formulados en relación con una queja presentada a raíz de la adopción en 1987 de la ley sobre el mantenimiento de los servicios de correos, medida que había obligado en aquel entonces a los trabajadores de los servicios de correos de Canadá a reintegrarse al trabajo después de siete días de huelga (véase 268.o informe, caso núm. 1451, párrafos 46-104).
3. 314. El Comité observa asimismo que el querellante y el Gobierno parecen coincidir en general en la descripción de los acontecimientos que condujeron a la adopción de la ley C-24 y que pueden resumirse como sigue.
4. 315. Desde un punto de vista legislativo y en lo que se refiere a las empresas e instituciones sujetas a la jurisdicción federal, la negociación colectiva y los procedimientos para la resolución de las divergencias con vistas a la conclusión de un convenio colectivo se establecen en las secciones IV y V de la parte I del Código de Trabajo de Canadá. En los tres meses anteriores a la expiración de un convenio colectivo, una u otra de las partes interesadas pueden notificar que desean entablar negociaciones para la renovación o la revisión del convenio (Código de Trabajo de Canadá, artículo 49). Después de un período de negociación directa de buena fe (ibíd., artículo 50), una u otra de las partes pueden indicar al Ministro de Trabajo que no han conseguido ponerse de acuerdo (ibíd., artículo 71). De conformidad con la ley, el ministro puede entonces elegir entre diferentes medidas, a saber, la designación de un conciliador o de un conciliador-árbitro o la constitución de una comisión de conciliación (ibíd., artículo 72, 1), a), b) y c)). El ministro también puede notificar a las partes su intención de no recurrir a ninguna de estas medidas (ibíd., artículo 72, 1), d)). En los casos en que las partes han agotado estos procedimientos para la resolución de los conflictos o cuando el ministro indica que no se propone recurrir a los mismos, las partes pueden entonces ejercer sus derechos de huelga o de cierre patronal después de que haya transcurrido cierto plazo (siete días); antes de haberse llegado a esta situación, "se prohíbe que el empleador declare o provoque un cierre patronal o que el sindicato declare o autorice una huelga" (ibíd., artículo 89, 1)). En todo momento el ministro puede recurrir a la conciliación cuando estima que esta medida puede ayudar a las partes a concluir un convenio colectivo (ibíd., artículo 72, 2)).
5. 316. En el presente caso, las partes empezaron a negociar a principios del mes de junio de 1997. En aquel entonces, se designaron a dos conciliadores; se celebraron reuniones durante el verano de 1997. A principios del mes de septiembre, el Sindicato de Trabajadores y de Trabajadoras de Correos indicó que ya no deseaba recurrir a los servicios de conciliadores. En esta situación, y de conformidad con las disposiciones del Código de Trabajo de Canadá, el Ministro de Trabajo designó a un comisionado-conciliador -- personalidad independiente -- que sólo pudo comprobar que su intento de acercamiento de las partes interesadas había fracasado en el informe que presentó el 30 de octubre de 1997. A pesar de ello, las partes interesadas continuaron negociando; habiéndose reunido las condiciones necesarias para ejercer el derecho de huelga y de cierre patronal el 18 de noviembre, el Sindicato declaró una huelga legal el día siguiente. El 24 de noviembre, el Ministro de Trabajo designó como mediador a un alto funcionario; se celebraron reuniones en su presencia hasta el 28 de noviembre sin que las partes pudieran conseguir ponerse de acuerdo. Considerando que las negociaciones se estancaban en un callejón sin salida y después de 12 días de huelga, a principios del mes de diciembre de 1997, el Gobierno presentó la ley C-24 al Parlamento de Canadá, que lo adoptó, y obligó así a los trabajadores de los servicios de correos a reintegrarse al trabajo a partir del 4 de diciembre.
6. 317. El Comité observa que la ley C-24 no sólo pone término a la huelga legal declarada por el Sindicato de Trabajadores y de Trabajadoras de Correos, sino que también prorroga el período de vigencia del convenio colectivo que expiró en junio de 1997 hasta la adopción de un convenio nuevo (ley C-24, artículo 6) o por un período máximo de duración de 3 años y obliga al Ministro de Trabajo a designar a un mediador-árbitro para que se le sometan con vistas a una solución final, todas las cuestiones que son todavía objeto de divergencias entre las partes (ibíd., artículo 8). Se comprueba que, el 1.o de enero de 1999, todavía se celebraban reuniones entre el mediador-árbitro y las partes interesadas de conformidad con estas disposiciones. La ley C-24 establece expresamente que, dentro del marco del cumplimiento de su mandato, el mediador-árbitro ha de "inspirarse en la necesidad de garantizar condiciones de trabajo compatibles con la ley relativa a la Sociedad de Servicios de Correos de Canadá y la viabilidad y estabilidad de dicha sociedad, habida cuenta de: a) la necesidad de que ésta, sin recurrir a aumentos indebidos de las tarifas postales: i) sea eficaz; ii) aumente su productividad; iii) respete normas de servicio aceptables; y b) la importancia de las relaciones de trabajo entre la Sociedad de Servicios de Correos de Canadá y el Sindicato" (ibíd., artículo 9).
7. 318. En relación con hechos que no se impugnan, el Comité toma nota de que, cuando el legislador canadiense intervino con la adopción de la ley C-24 que obligaba a los empleados de los servicios de correos a reintegrarse al trabajo, las partes interesadas habían iniciado negociaciones seis meses antes y que, después de haber recurrido a diversos procedimientos para la solución de los conflictos previstos en la legislación, no habían conseguido ponerse de acuerdo.
8. 319. Por otra parte, el Comité advierte que uno de los elementos principales de la presente queja se refiere al hecho de que los trabajadores y las trabajadoras de los servicios de correos habían declarado una huelga legal y de que el Gobierno, con la ley C-24, les había ordenado reintegrarse al trabajo después de 12 días de huelga.
9. 320. En estas circunstancias, el Comité sólo puede recordar que el derecho de huelga constituye uno de los medios legítimos y esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, cuarta edición, 1996, en particular los párrafos 473-477). El Comité desea señalar de nuevo a la atención del Gobierno el principio de la libertad sindical con arreglo al cual el derecho de huelga sólo puede prohibirse o restringirse en un número limitado de casos: el de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o servicios esenciales en el sentido estricto del término es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Además, el Comité recuerda que la prohibición general de las huelgas no podría estar justificada más que en una situación de crisis nacional aguda y por una duración limitada (véase Recopilación, op. cit., párrafos 526-527).
10. 321. Por otra parte, se han sometido al Comité en varias ocasiones quejas relativas al mantenimiento obligatorio de los servicios de correos en detrimento de un derecho de huelga legítimamente ejercido; en estas ocasiones, el Comité ha llegado a la conclusión de que sería difícil reconocer que la interrupción de tales servicios pueda generar consecuencias como las que caracterizan los servicios esenciales en el sentido estricto del término y de que, por consiguiente, no pueden considerarse como esenciales (véase 291. er informe, caso núm. 1692, párrafo 224, y 268.o informe, caso núm. 1451 (Canadá), párrafo 98).
11. 322. Sin embargo, el Comité observa que la interrupción prolongada de los servicios de correos puede afectar a terceros totalmente ajenos a los conflictos que oponen a las partes interesadas. El Comité comprende que una huelga que afecta a los servicios de correos, tanto más cuanto que tiene lugar en un período muy importante del año, puede tener repercusiones graves para las empresas comerciales del país de que se trata, aun cuando puedan ahora utilizar servicios de sustitución como servicios de correos privados, de telecopia o de correo electrónico. A este respecto, el Comité señaló ya que esta situación afecta particularmente a las empresas de venta por correspondencia, que dependen estrecha e incluso exclusivamente de los servicios de correo (véase 268.o informe, caso núm. 1451 (Canadá), párrafo 98). Por otra parte, el Comité tiene especialmente en cuenta el hecho de que una huelga en los servicios de correos afecta directamente a personas; aun cuando puedan también recurrir a servicios de sustitución, el Comité no puede pasar por alto el hecho de que son a menudo personas que viven en una situación social precaria las que son víctimas directas de la interrupción de un servicio de esta naturaleza puesto que se ven privadas -- aun cuando se organice un servicio de urgencia -- de los recursos mínimos necesarios para subvenir a sus necesidades y pagar sus alquileres; a ese respecto, las personas especialmente afectadas son aquellas que perciben prestaciones de desempleo o que al haber perdido este derecho se benefician de la asistencia social, así como las personas de edad que dependen del pago de sus pensiones de vejez.
12. 323. Por muy lamentables que sean estas consecuencias, no pueden justificar una limitación de los derechos fundamentales que garantizan los Convenios núms. 87 y 98, salvo si su gravedad es de tal magnitud que ponen en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. A juicio del Comité, este no es el caso aquí, sobre todo si se tiene en cuenta el alegato que no se impugna con arreglo al cual y según las propias palabras del Gobierno se adoptaron medidas de emergencia. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que en el futuro haga todos los esfuerzos por evitar recurrir a leyes de retorno al trabajo en el sector de correos.
13. 324. Sin embargo, el Comité ha indicado ya que en los servicios de correos puede preverse el mantenimiento de un servicio mínimo (véase Recopilación, op. cit., párrafo 568). Por otra parte, el Comité insiste en el hecho de que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendental (véase Recopilación, op. cit., párrafo 556). En estos casos, las organizaciones sindicales deberían poder participar en la definición del servicio mínimo, junto con los empleadores y las autoridades públicas (véase Recopilación, op. cit., párrafo 557). La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones comparte esta misma opinión (véase Estudio general sobre la libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 161). Por consiguiente, el Comité sugiere al Gobierno que, de acuerdo con el sindicato en cuestión, estudie la posibilidad de adoptar medidas a fin de evitar recurrir a leyes de retorno al trabajo. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
14. 325. Por último, recordando que ya ha sugerido al Gobierno que considere la posibilidad de recurrir a la asistencia de la Oficina y observando que la organización querellante ha solicitado que una misión de contactos directos se dirija al país, el Comité pide al Gobierno que reexamine dicha propuesta a efectos de facilitar la búsqueda de soluciones a las dificultades identificadas y que comunique una respuesta a este respecto.

Recomendación del Comité

1. 326. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) recordando que el servicio de correos no es un servicio esencial en el sentido estricto del término, el Comité urge al Gobierno a que en el futuro haga todos los esfuerzos por evitar recurrir en este sector a leyes de retorno al trabajo;
   • b) considerando que el servicio de correos puede considerarse como un servicio público para el cual puede preverse un servicio mínimo e insistiendo en el hecho de que en este caso las organizaciones sindicales deberían tener la posibilidad de participar en la definición de dicho servicio mínimo, junto con los empleadores y las autoridades públicas, el Comité sugiere al Gobierno que de acuerdo con el sindicato en cuestión, estudie la posibilidad de adoptar medidas para evitar recurrir a leyes de retorno al trabajo. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y
   • c) recordando que ya ha sugerido al Gobierno que considere la posibilidad de recurrir a la asistencia de la Oficina y observando que la organización querellante ha solicitado que una misión de contactos directos se dirija al país, el Comité pide al Gobierno que reexamine dicha propuesta a efectos de facilitar la búsqueda de soluciones a las dificultades identificadas y que comunique una respuesta a este respecto.