Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 320, March 2000

Case No 2044 (Cabo Verde) - Complaint date: 13-AUG-99 - Closed

1. 430. La queja figura en una comunicación de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) de fecha 13 de agosto de 1999. La Unión Nacional de Trabajadores de Cabo Verde - Central Sindical (UNTC-CS) apoyó la queja por comunicación de 16 de agosto de 1999. El Gobierno respondió por comunicación de 29 de septiembre de 1999.
2. 431. Cabo Verde ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 432. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) alega en su comunicación de 13 de agosto de 1999 que el Gobierno recurre de manera incesante a la requisa de trabajadores civiles, que tiene por objeto prohibir simple y llanamente el derecho de huelga en Cabo Verde.
2. 433. A este respecto la CIOSL recuerda que tanto la ley sobre la huelga (decreto ley núm. 76/90 de 10 de septiembre de 1990) como la ley denominada "de requisición civil" (decreto ley núm. 77/90 de 10 de septiembre de 1990) prevén la posibilidad de que el Gobierno recurra a la requisa civil sólo en caso de falta de cumplimiento de los servicios mínimos obligatorios o en caso de peligro de extrema gravedad para la población. Ahora bien, no solamente la afiliada a la CIOSL en Cabo Verde, la Unión Nacional de Trabajadores de Cabo Verde - Central Sindical (UNT-CD) ha garantizado siempre durante la fase de conciliación que los servicios mínimos serían asegurados en caso de huelga sino que también los servicios en cuestión han sido efectivamente garantizados en la práctica, de modo que no se ha producido ningún peligro para la población por las huelgas que se han realizado.
3. 434. La CIOSL denuncia en particular la imposición de la requisa civil contra los trabajadores del sector marítimo en Cabo Verde. En efecto el 27 de julio de 1999, el Gobierno de Cabo Verde procedió a la requisa civil de los trabajadores marítimos como reacción ante una huelga anunciada por el sindicato SIMETEC, incluso si los servicios marítimos no forman parte de los servicios esenciales donde ciertas restricciones al derecho de huelga pueden justificarse en determinadas circunstancias. Así pues, en el conflicto que opone el sindicato SIMETEC a la compañía marítima nacional CNN-ARCAVERDE, como consecuencia del incumplimiento de las disposiciones convencionales en materia de indemnización de los trabajadores afectados por una reestructuración de la empresa, el Gobierno a través de su orden núm. 34/1999 de 27 de junio de 1999 no ha dudado en recurrir a la requisa apenas cinco horas después de que se iniciara la acción de los trabajadores el 27 de julio de 1999. Según el SIMETEC, esta orden fue votada en violación del decreto núm. 77/1990 de 10 de septiembre de 1990, que restringe la requisa civil a los casos en que se trata de necesidades públicas esenciales o de un peligro serio e inminente para la población. Según la CIOSL, el funcionamiento de la CNN-ARCAVERDE no puede asimilarse al de un servicio esencial ya que existen otras alternativas disponibles en Cabo Verde donde existen compañías marítimas privadas así como una línea aérea que permiten evitar cualquier ruptura de las vías de comunicación y de transporte en el archipiélago.
4. 435. Conviene señalar que el SIMETEC suspendió su preaviso de huelga el sábado 7 de agosto de 1999 en razón de un grave accidente aéreo que había ocurrido el mismo día en Cabo Verde, en el que perecieron 18 personas. Esto motivó que el Gobierno decretara un duelo en el territorio nacional y atento a unirse a esta acción simbólica, el movimiento sindical de Cabo Verde suspendió inmediatamente su preaviso de huelga. Este sin embargo sería puesto nuevamente en vigor a partir de la expiración del período de duelo nacional, es decir el 10 o el 11 de agosto de 1999. No hace falta decir que el trágico accidente en cuestión no estaba vinculado de ninguna manera al movimiento de huelga.
5. 436. Así pues, a pesar de las circunstancias trágicas, sigue siendo cierto que el Gobierno, lejos de promover la negociación colectiva para resolver los conflictos entre trabajadores y empleadores, no duda en recurrir sistemáticamente a la fuerza, de la cual la requisa civil es una manifestación característica, a fin de suprimir la oposición de los trabajadores a su política.
6. 437. La CIOSL recuerda que el Gobierno ha hecho recurso a la requisa civil en varias ocasiones desde 1993.
7. 438. Por último, la CIOSL indica que protestó inmediatamente contra la requisa civil de trabajadores marítimos en julio de 1999 invitando al Gobierno a que hiciera lo posible para que se retirara y anulara la orden de requisa impuesta a los trabajadores marítimos, así como para invitar tanto a los poderes públicos como al empleador en cuestión a que reanudaran el diálogo con el sindicato a fin de resolver los problemas que afectan actualmente a la empresa. Sin embargo la situación parece seguir bloqueada hasta la fecha. En particular la CIOSL ha tomado conocimiento de que el Primer Ministro, en respuesta a una interpelación de un diputado de la oposición en la Asamblea Nacional declaró, el pasado 3 de agosto, que el Gobierno continuaría aplicando la requisa civil cada vez que lo estimara necesario. De este modo la obstinación del Gobierno en seguir al margen de las normas internacionales del trabajo ha incitado a la CIOSL a presentar la presente queja.

B. Respuesta del Gobierno

1. 439. El Gobierno declara en su comunicación de 29 de septiembre de 1999 que en Cabo Verde hay leyes relativas a la huelga y a la requisa civil (que se envían en anexo), aprobadas en 1990 con el acuerdo de la Unión Nacional de Trabajadores de Cabo Verde - Central Sindical (UNTC-CS). En los términos de estas leyes, sólo puede decretarse la requisa civil para garantizar los servicios mínimos necesarios para la seguridad y manutención de las instalaciones y equipos y, en ciertas empresas y establecimientos de servicio público, en los servicios mínimos indispensables para la satisfacción de las necesidades sociales ineludibles y evitar "las graves perturbaciones de orden económico, social y político" que puedan derivarse de situaciones en las que "esté comprometida la actividad regular de servicios esenciales de interés público o de sectores vitales de la economía nacional". Estas leyes enumeran a título de ejemplo ciertas empresas o establecimientos que satisfacen necesidades sociales ineludibles. Esta enumeración tiene en cuenta las características del país y en particular su naturaleza insular o mejor dicho su naturaleza pluri-insular y su fragilidad y dependencia prácticamente total con el exterior, en particular en lo que respecta a la alimentación básica, que hacen "imperativo asegurar el funcionamiento regular de los servicios esenciales de interés público". En la enumeración indicada se incluyen en particular las empresas de los sectores de energía y abastecimiento de combustibles, transportes, puertos y aeropuertos así como la carga y descarga de animales y productos alimenticios que pueden deteriorarse.
2. 440. El Gobierno precisa que, de acuerdo con las mencionadas leyes, la determinación de los servicios mínimos y la determinación de los trabajadores que deben asegurarlos incumben a la entidad empleadora, una vez oída la comisión de huelga en representación de los trabajadores.
3. 441. El Gobierno señala que la ley autoriza pues el recurso a la requisa civil en situaciones mucho más amplias que las que sobrepasan los casos de no cumplimiento de las obligaciones relativas a la prestación de servicios mínimos durante las huelgas. Estas situaciones pueden estar o no en relación con huelgas de trabajadores sin que haya una relación de necesidad entre la requisa civil y la huelga. Por tanto la afirmación del querellante según la cual el Gobierno sólo puede recurrir a la requisa civil en caso de incumplimiento de los servicios mínimos obligatorios o en caso de peligro de extrema gravedad para la población no corresponde íntegramente a la verdad, ya que a tales situaciones hay que añadir las situaciones en las que sea "imperativo asegurar el funcionamiento normal de los servicios esenciales". Al contrario de lo que dice la queja de la CIOSL, en las huelgas desencadenadas por los sindicatos afiliados a la UNTC-CS no ha sido posible alcanzar un acuerdo entre las partes sobre los servicios mínimos a mantener, porque los sindicatos rechazan sistemáticamente las propuestas de las entidades empleadoras sobre esta materia y se niegan a asegurar durante la huelga los servicios mínimos determinados por la entidad empleadora. El Gobierno sólo ha intervenido en los casos en que habiendo fracasado la negociación (promovida siempre por la administración laboral del Estado) y después de iniciada la huelga se verifica que los servicios mínimos fijados no están asegurados; así ocurrió con las huelgas de la CNN-ARCAVERDE que motivaron la queja de la CIOSL. La CNN-ARCAVERDE es una compañía estatal de transporte marítimo que realiza la conexión entre las islas de Cabo Verde transportando pasajeros y carga. Su función social es muy clara, en particular:
   • -- es la única que realiza el transporte marítimo de pasajeros entre las nueve islas y beneficia a las capas más pobres de la población que no tienen recursos para viajar en avión (salvo en lo que respecta a San Vicente y a San Antón, las compañías marítimas privadas no son de transporte de pasajeros sino de carga);
   • -- es la única forma de transporte de pasajeros en ciertas líneas como la línea de Brava que no tiene un aeropuerto operacional para el tipo de transporte aéreo disponible en el país;
   • -- es la única que realiza el transporte de mercancías para todas las islas incluso en aquellas rutas en que el transporte marítimo no es rentable (las empresas privadas sólo se ocupan de las islas rentables); especialmente el transporte de géneros de primera necesidad, como los de naturaleza alimenticia, ya que el transporte en aviones pequeños de pasajeros sería impracticable en el país por razones de capacidad de transporte de pasajeros y costos; de otro modo, los productos alimenticios serían inaccesibles para la gran mayoría de la población y por tanto generarían hambre en Cabo Verde, y
   • -- es la única empresa que presta un servicio regular.
4. 442. Sólo desconociendo la realidad pluri-insular de Cabo Verde se puede afirmar como hace la CIOSL que la CNN-ARCAVERDE no puede ser asimilada a un servicio esencial invocando la alternativa del transporte aéreo y de transporte marítimo privado.
5. 443. El Gobierno explica que de acuerdo con estudios financiados por organismos financieros internacionales, decidió modificar la estrategia para asegurar la conexión marítima del transporte de carga de pasajeros para todas las islas, optando por el régimen de concesión de tal servicio a entidades privadas mediando las correspondientes compensaciones por el servicio social prestado en las líneas no rentables por entender que se trataba de una forma más eficaz de prestar un mejor servicio a los ciudadanos. Decidió por eso también la extinción de la CNN-ARCAVERDE y la liquidación de su patrimonio, vendiendo los barcos a entidades privadas mediante un contrato de concesión, estableciéndose que los acuerdos correspondientes de los trabajadores no retomados por los compradores de los barcos serían indemnizados en los términos de la ley.
6. 444. Se estableció también en tales acuerdos que durante el proceso de liquidación los barcos de la CNN-ARCAVERDE continuarían ocupándose del servicio regular de transporte marítimo de pasajeros y carga entre las islas precisamente por tratarse de un servicio de carácter social y esencial en Cabo Verde. O sea, el Gobierno ha hecho todo para que la desaparición de la CNN-ARCAVERDE no perjudique a la población ni a los trabajadores de la compañía cuyos derechos legales fueron expresamente salvaguardados.
7. 445. No obstante, por razones meramente político-partidistas y electoralistas (no es secreto para ninguno en Cabo Verde que los sindicatos de la UNTC-CS están íntimamente vinculados con el ex partido único, actualmente en la oposición), pretende que el SIMETEC logre del Gobierno indemnizaciones superiores a las establecidas por la legislación a pesar de que no se acordaron disposiciones convencionales sobre esta materia, contrariamente a lo que dice la queja de la CIOSL. Pretende también imponerse sin procurar negociar y persuadir, sino al contrario, insultando gravemente al Gobierno tanto por medio de cartas como de mensajes a los medios de comunicación social. El SIMETEC se ha negado a colaborar y negociar con la comisión de liquidación creada por el Gobierno para gestionar el proceso de liquidación y para hacer funcionar los barcos hasta su venta, sumisión ésta que por indicación del Gobierno se declaró disponible para trabajar en colaboración con el sindicato y analizar la situación de todos los trabajadores que tuvieran espíritu de apertura y sensibilidad. Se negó también a garantizar el cumplimiento de los servicios mínimos determinados por la dirección de la CNN-ARCAVERDE, servicios mínimos que se referían a la garantía de al menos un transporte de pasajeros entre siete de las nueve islas en la semana prevista para la huelga. La huelga anunciada era pues una huelga en el sector de los transportes marítimos y se produjo en el marco de una empresa clave que funciona en régimen de exclusividad en lo que respecta a las conexiones entre las islas y cuyos barcos realizan la mayor parte del transporte de mercancías destinadas al abastecimiento de la población residente en las islas. Decretada la requisa civil, una vez que comenzara la huelga sin cumplir con los servicios mínimos, el sindicato suspendió la huelga. No obstante, dentro de la estrategia sindical de impedir que la comisión de liquidación trabajara, volvió a declarar otra huelga idéntica, de manera que se repitió la situación anterior (negativa a negociar y a flexibilizar la actitud sindical, negativa a aceptar los servicios mínimos, insultos al Gobierno, etc.) y se justificó una nueva requisa civil y una nueva suspensión de la huelga.
8. 446. No es cierto que el Gobierno recurra sistemáticamente a la fuerza y que no negocie. Por el contrario son los sindicatos de la UNTC-CS quienes por razones de política partidista se niegan a negociar y a realizar la concertación social. El número de huelgas sin requisa civil es muy superior a los casos de requisa. En este sentido por ejemplo hubo una huelga hace pocos meses en la empresa de telecomunicaciones que se realizó sin ningún intervención del Gobierno porque los servicios mínimos se acordaron y se cumplieron. Invocar, como hace la CIOSL en su queja, la trágica situación provocada por un accidente aéreo que fue el más grave de Cabo Verde no tiene nada que ver con la realización de huelgas y denota un acto de pura demagogia inaceptable.
9. 447. El Gobierno indica que está seguro de que la jurisprudencia de la OIT según la cual los trabajadores marítimos no forman parte de los servicios esenciales -- si esa jurisprudencia existe -- no fue adoptada en lo que respecta a los pequeños estados insulares porque el transporte marítimo entre las islas es esencial si se tienen en cuenta las particularidades de un Estado como Cabe Verde, que deben ser tenidas en cuenta.
10. 448. Contrariamente a lo que señala la CIOSL, la requisa de trabajadores marítimos se debió a la intransigencia de los intereses políticos partidistas del sindicato que ni quiso ni quiere dialogar con la dirección de la empresa y se limita a insultar al Gobierno y hacerle oposición a cualquier costo. Naturalmente como las leyes están hechas para ser cumplidas en función del interés público, cuando fracase la negociación el Gobierno hará uso de sus prerrogativas en materia de requisa civil en la estricta medida que se justifique esta disposición excepcional. No obstante el Gobierno, a quien se debe la introducción de la libertad y del pluralismo sindical en Cabo Verde y la consagración constitucional del derecho de huelga en términos de gran amplitud, está siempre dispuesto, como ya ha mostrado, para dialogar y buscar soluciones que equilibren mejor los intereses de los trabajadores y los intereses nacionales en general.

C. Conclusiones del Comité

1. 449. El Comité observa que la presente queja de la organización querellante alega que el Gobierno recurre a la requisa civil en caso de huelga, incluso más allá de los casos previstos en la legislación (falta de respeto de los servicios mínimos obligatorios o en caso de peligro de extrema gravedad para la población). La organización querellante objeta de manera más particular la orden de requisa de los trabajadores que se declararon en huelga a partir del 27 de julio de 1999 en la compañía marítima nacional CNN-ARCAVERDE, como consecuencia del incumplimiento de disposiciones convencionales en materia de indemnización de los trabajadores afectados por una reestructuración de la empresa, habiendo garantizado la organización sindical los servicios mínimos y sin que la huelga implicara peligro alguno para la población.
2. 450. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno y en particular de que: 1) según la legislación, el Gobierno puede recurrir a la requisa civil en caso de no cumplimiento de los servicios mínimos obligatorios y en caso de peligro de extrema gravedad pero también en situaciones en que sea imperioso asegurar el funcionamiento normal de los servicios esenciales; 2) el SIMETEC (organización sindical que opera en la compañía marítima CNN-ARCAVERDE) que se niega a negociar con la empresa, y que persigue intereses político-partidistas se negó a asegurar los servicios mínimos determinados por el director de la compañía que se referían en concreto a la garantía del transporte de pasajeros en siete de las nueve islas en la semana prevista para la huelga y de hecho la huelga empezó sin los servicios mínimos; 3) los servicios de los trabajadores marítimos que aseguran un transporte marítimo entre las islas son esenciales para los pequeños Estados insulares como Cabo Verde; 4) en caso de huelga la determinación de los servicios mínimos y de los trabajadores que los deben asegurar incumbe a la entidad empleadora una vez oída la comisión de huelga en representación de los trabajadores.
3. 451. El Comité observa que las declaraciones del querellante y del Gobierno son contradictorias en lo que respecta al cumplimiento de los servicios mínimos durante la huelga de los trabajadores marítimos. El Comité observa que esta cuestión está relacionada con la imposición de la requisa civil a los huelguistas. A este respecto, el Comité observa que las disposiciones pertinentes de la legislación en materia de requisa civil son las siguientes:
   • Artículo 12 del decreto-ley núm. 76/90 (obligaciones durante la huelga)
   • Los trabajadores estarán obligados a prestar durante la huelga los servicios necesarios para la seguridad y manutención de los equipos e instalaciones de modo que terminada la huelga la actividad pueda reanudarse en condiciones normales.
   • En las empresas o establecimientos que tengan por objeto la satisfacción de necesidades sociales ineludibles, los trabajadores estarán obligados a asegurar durante la huelga la prestación de los servicios mínimos indispensables para la satisfacción de tales necesidades.
   • Para los efectos de lo dispuesto en el número anterior se consideran empresas de establecimientos que se destinan a satisfacer necesidades sociales ineludibles las que se integran en particular en algunos de los siguientes sectores:
     • a) correos y telecomunicaciones;
     • b) servicios de salud;
     • c) servicios funerarios;
     • d) abastecimiento de agua y saneamiento;
     • e) energía y abastecimiento de combustible;
     • f) bomberos;
     • g) transportes, puertos y aeropuertos;
     • h) carga y descarga de animales y géneros alimenticios deteriorables;
     • i) instituciones bancarias y de crédito.
   • La determinación de los servicios mencionados en los números anteriores y la determinación de los trabajadores encargados de asegurarlos compete a la entidad empleadora una vez oídos los representantes de los trabajadores mencionados en el artículo 6.
   • En caso de que no se cumpla lo dispuesto en los números anteriores el Gobierno podrá determinar la requisa civil en los términos de la ley aplicable.
   • Artículo 2 del decreto ley núm. 77/90
   • La requisa civil tiene carácter excepcional sólo pudiendo imponerse en situaciones de emergencia de extrema gravedad o cuando resulte imperioso asegurar el funcionamiento regular de los servicios esenciales de interés público.
4. 452. En anteriores ocasiones el Comité ha señalado que:
   • Cuando la suspensión total y prolongada del trabajo dentro de un sector importante de la economía pueda provocar una situación que ponga en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población, podría ser legítimo impartir a determinada categoría de personal la orden de reanudar el trabajo si, por su magnitud de duración, la huelga pudiera provocar dicha situación.
   • El uso de la fuerza armada y la movilización de huelguistas con el fin de acabar con una huelga de reivindicaciones profesionales salvo en el caso de los servicios esenciales o en circunstancias de la más alta gravedad, constituyen una violación grave de la libertad sindical.
   • (Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 572 y 573.)
5. 453. Dado que el Comité ha admitido que el transporte de pasajeros y mercancías, aunque no sea un servicio esencial, se trata de un servicio de importancia trascendental en el país y en caso de huelga puede justificarse la imposición de un servicio mínimo (véase Recopilación, op. cit., párrafo 566), el Comité concluye que la regulación de la requisa civil en la legislación de Cabo Verde no es contraria a los principios mencionados. No obstante, el Comité destaca que una de las hipótesis de requisa contemplada por la legislación es el incumplimiento de los servicios mínimos obligatorios y que estos servicios son determinados por el empleador una vez oídos los representantes de los trabajadores. A este respecto, el Comité desea recordar sus principios sobre la determinación de los servicios mínimos, que se reproducen a continuación:
   • En la determinación de los servicios mínimos y el número de trabajadores que los garanticen deberían poder participar no sólo las autoridades públicas sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. En efecto, ello no sólo permite ponderar el intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitado a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente.
   • Respecto al alegato relativo a la exigencia legal de un servicio mínimo cuando se trata de una huelga en los servicios públicos esenciales y cuya divergencia en cuanto al número y ocupación es resuelta por la autoridad en el trabajo, en opinión del Comité la legislación debería prever que dicha divergencia fuese resuelta por un órgano independiente y no por el Ministerio de Trabajo o el Ministerio o empresa pública concernida.
   • (Véase Recopilación, op. cit., párrafos 560 y 561.)
6. 454. En estas condiciones, teniendo en cuenta estos principios y observando que la legislación establece que el Gobierno puede decidir recurrir a la requisa civil cuando no se cumplen los servicios mínimos, el Comité pide al Gobierno que tome medidas con miras a la modificación de la legislación de manera que en caso de desacuerdo entre las partes sobre los servicios mínimos (actividades a realizar y personas encargadas de ellas) a respetar durante la huelga, dicha divergencia sea resuelta por un órgano independiente. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 455. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome medidas con miras a la modificación de la legislación de manera que en caso de desacuerdo entre las partes en los servicios mínimos (actividades a realizar y personas encargadas de ellas) a respetar durante la huelga, dicha divergencia sea resuelta por un órgano independiente. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y
   • b) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.