Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 325, June 2001

Case No 2049 (Peru) - Complaint date: 03-AUG-99 - Closed

1. 510. El Comité examinó este caso por última vez en su reunión de noviembre de 2000 y presentó un informe provisional [véase 323.er informe, párrafos 431 a 456, aprobado por el Consejo de Administración en su 279.ª reunión (noviembre de 2000)]. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 18 de enero de 2001.
2. 511. Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 512. Al examinar este caso en noviembre de 2000 [véase 323.er informe, párrafos 431 a 456] habían quedado pendientes los siguientes alegatos:
   • Los trabajadores afiliados a la Federación Nacional Unificada del Sector de Trabajadores del Sector Salud (FENUTSSA) han recibido una clara negativa del Ministro de Salud de negociar su pliego de reclamos presentado este año aduciendo que el sector carece de partida presupuestal en este ejercicio para incrementar los haberes del personal administrativo de las distintas zonales del país. Del mismo modo, el pliego de reclamos presentado por el Sindicato Unitario de la Educación del Perú (SUTEP), el Sindicato Unificado de Trabajadores de Centros Educativos (SUTACE) y la Federación Nacional de Trabajadores Administrativos del Sector Educación (FENTASE) ante el Ministerio de Educación, ha sido desestimado, aduciendo similares razones a las esbozadas por el titular del sector salud. Todo ello se produce a pesar de que los haberes salariales de los servidores públicos de las dependencias del sector salud y educación se encuentran congelados desde hace varios años.
   • En su comunicación de 31 de agosto de 1999, la CGTP alega que el 19 de julio de 1999, el Gobierno ha entregado los ferrocarriles de la empresa estatal ENAFER S.A. a un consorcio de empresas privadas de capitales nacionales y extranjeros. Esto significaría el despido de todos los trabajadores que siguen trabajando después de haber soportado tres procesos de racionalización de personal que han significado más de 4.000 despidos desde 1991. La exoneración de carga laboral es un abuso del Gobierno ya que existe un estudio técnico del Banco Mundial, según el cual el personal necesario para el funcionamiento de la empresa es de 1.859 trabajadores. La nueva concesionaria sólo queda obligada a contratar a los ex trabajadores de ENAFER S.A. hasta completar sus necesidades; este contrato será por un año y podrá hacerlo directamente o a través de terceros. Con ello la mayor parte de los 1.772 trabajadores quedarán en la calle, toda vez que superan los 40 años de edad y asimismo lo más probable es que la mayor parte de los que alcancen a ser contratados lo serán por terceros. La CGTP señala que la oferta que hizo la empresa ENAFER S.A. a las organizaciones sindicales para que éstos acepten la disolución del vínculo laboral fue pagarles sus indemnizaciones a razón de 186 nuevos soles (menos de 60 dólares de los Estados Unidos) por año de servicio –– que es lo que gana actualmente como salario básico un trabajador de ENAFER S.A. con 25 ó 30 años de servicio. Esta remuneración es menor a la remuneración mínima vigente para el cálculo de las indemnizaciones, que actualmente está en 370 nuevos soles por año de servicio y una compensación de 1.000 dólares de los Estados Unidos. La propuesta de la empresa fue rechazada.
   • Las representaciones sindicales del gremio ferroviario hicieron una contrapropuesta: garantía de contrato de trabajo por un mínimo de cinco años; incremento de la remuneración indemnizable incorporando a los 186 nuevos soles de sueldo básico, los 500 nuevos soles mensuales como «bolsa económica» que se venían percibiendo; otorgamiento de una bonificación compensatoria de 5.000 dólares, etc. Dicha contrapropuesta fue rechazada y la empresa ENAFER S.A. envió cartas notariales a todos y cada uno de los 1.772 trabajadores. En estas cartas se les conmina a aceptar su propuesta, dándoles un plazo hasta el 19 de agosto de 1999 para que entreguen las cartas firmadas y en caso de no hacerlo se les amenaza con proceder a su despido, aplicándoles el cese colectivo aceptado por el Ministerio de Trabajo, perder los 1.000 dólares de compensación y no ser tomados en cuenta en la relación de trabajadores que remitirá la empresa a la nueva concesionaria para poder ser contratados. La CGTP añade que en esta situación se acordó iniciar una huelga el 20 de agosto de 1999. El 25 de agosto el Gobierno desató una represión indiscriminada, injustificada y brutal contra los trabajadores ferroviarios, sus esposas e hijos que pernoctaban en las inmediaciones de las estaciones de trenes de Chosica (Lima), Cuzco y Arequipa. Esta violenta represión ocasionó numerosos heridos con contusiones y casos de asfixia, sobre todo en los niños y mujeres como producto de la gran cantidad de gases lacrimógenos empleados por las fuerzas policiales. En el Cuzco se detuvo a 75 trabajadores. El día 26 de agosto se realizaron movilizaciones en Lima, conjuntamente con los gremios de telefónicos y portuarios y también en Arequipa y Chosica rechazando la represión policial. Se han realizado reuniones con los presidentes de las comisiones de trabajo y de transporte del Congreso Nacional, asimismo con el Viceministro de Transportes, sin embargo hasta ahora la posición del Gobierno se mantiene inalterable y ha declarado ilegal la huelga.
   • A este respecto, el Comité instó al Gobierno a que, sin demora enviara sus observaciones sobre la negativa de las autoridades a negociar con las organizaciones sindicales del sector público FENUTSSA, SUTEP, SUTACE y FENTASE, cuyos salarios se hallan congelados desde hace varios años; y la declaración de ilegalidad de una huelga en ENAFER S.A. y los ataques a la integridad física y detención de huelguistas.
2. 513. Por otra parte, el Comité recuerda que las organizaciones querellantes habían objetado el decreto de urgencia núm. 011-99, la resolución ministerial núm. 075-99-EF/15 y el decreto de urgencia núm. 004-2000 (por subordinar los aumentos salariales en el marco de la negociación colectiva a la productividad de cada trabajador), y que a este respecto el Comité pidió al Gobierno que le indicara si los afiliados cubiertos por la convención colectiva que han sido evaluados negativamente tienen derecho a percibir la bonificación negociada entre las partes.

B. Respuesta del Gobierno

1. 514. En su comunicación de 18 de enero de 2001, el Gobierno declara en relación con la alegada negativa por parte de las autoridades competentes a negociar con las organizaciones sindicales del sector público, FENUTSSA, SUTEP, SUTACE y FENTASE, organizaciones sindicales del sector salud la primera y del sector educación las restantes, que: 1) dando cumplimiento a las recomendaciones del Comité en el caso de la Federación Nacional Unificada de Trabajadores del Sector Salud (FENUTSSA), se ha solicitado al Ministerio de Salud que informe por qué no se ha negociado con la mencionada organización sindical, a fin de poder dar una información más completa; y 2) igualmente, en los casos de las organizaciones sindicales del SUTEP, SUTACE y FENTASE, se ha procedido a solicitar al Ministerio de Educación información relativa a la negativa de negociar con dichas organizaciones sindicales.
2. 515. Añade el Gobierno que los derechos colectivos de los servidores públicos están protegidos constitucionalmente, tal como lo señala el artículo 42 de la Constitución Política del Perú, y que el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del sector público, se encuentra tutelado por los artículos 24 y 25 del decreto supremo 03-82-PCM. Además, el Gobierno señala que ante un supuesto incumplimiento de las disposiciones precitadas, cualquier afectado tiene facultad par hacer valer sus derechos a través de los diversos mecanismos que el ordenamiento legal contempla. Por otro lado, el Gobierno niega que se mantengan congelados los salarios de los trabajadores de la administración pública, por cuanto se han otorgado algunos incrementos mediante dispositivos que ha emitido el propio Gobierno, y además, debe tenerse en cuenta que el aumento unilateral de salario de dichos trabajadores depende de la disponibilidad presupuestal existente.
3. 516. En cuanto a la alegada declaración de ilegalidad de la huelga en ENAFER S.A., iniciada el día 20 de agosto de 1999, el Gobierno informa que mediante escrito de fecha 20 de agosto de 1999 la empresa ENAFER S.A. comunicó a la Subdirección de Inspecciones del Ministerio de Trabajo y Promoción Social que habían tomado conocimiento a través de un comunicado (volante) de la Federación Nacional de Trabajadores Ferroviarios del Perú de la declaración de una huelga general indefinida a partir del día 20 de agosto de 1999. Según el Gobierno se alegó para la realización de la huelga el despido masivo bajo el supuesto pretexto de la concesión de ENAFER S.A. a los Ferrocarriles del Perú y se mencionó además que la medida de fuerza se efectuaría entre los tramos del Callao, Lima, Chosica, La Oroya, Huancayo y Cerro de Pasco. Añade el Gobierno que ante este hecho la empresa solicitó que se declare improcedente dicha medida de fuerza al no haberse cumplido con los requisitos señalados en el decreto-ley núm. 25593, «ley de relaciones colectivas de trabajo» y su reglamento decreto supremo núm. 011-92-TR, pidiendo además que se efectúe una inspección ocular en la Estación de Desamparados, sita en Jr. Ancash núm. 201 – Lima y en la Estación de Chosica.
4. 517. El Gobierno indica que efectuadas las visitas inspectivas por la autoridad administrativa de trabajo, tanto en la Estación de Desamparados como en la de Chosica, se constató la paralización de labores en ambos lugares, motivo por el cual, se declaró ilegal la huelga general indefinida materializada con fecha 20 de agosto de 1999 por los 306 trabajadores de la Estación de Lima y los 101 trabajadores sindicalizados de la Estación de Chosica, pertenecientes a la empresa ENAFER S.A. mediante Auto Sub Directoral Núm. 302,744-99-DRTSPL-DPC-SDIHSO-T2, emitido de conformidad con el artículo 81 del decreto-ley núm. 25593, y toda vez que no se cumplió con el requisito establecido en el inciso c) del artículo 73 de la ley de relaciones colectivas de trabajo, ni con el inciso a) del artículo 65 de su reglamento. Según el Gobierno, de lo expuesto se puede apreciar que la declaración de ilegalidad de la huelga fue emitida de acuerdo a la ley, al no haberse cumplido con los requisitos para su procedencia como son la comunicación al empleador y a la autoridad administrativa de trabajo. En cuanto a los alegados ataques a la integridad física y detención de huelguistas, el Gobierno señala que no puede pronunciarse al respecto, por cuanto no han sido identificados los supuestos agraviados, ni acreditados tales hechos; el Gobierno indica que en todo caso de haberse producido, los afectados tienen expedito su derecho para iniciar las acciones legales pertinentes ante el Poder Judicial.
5. 518. Con relación a si los trabajadores comprendidos por la convención colectiva que han sido evaluados negativamente, tienen derecho a percibir la bonificación negociada entre las partes, el Gobierno declara que la «Bonificación Unica por Productividad» exige entre otros requisitos para ser percibida, que debe establecerse el monto teniendo en cuenta el nivel de responsabilidad, contribución y compromiso del trabajador, reflejado en un proceso de evaluación. Los criterios para esa evaluación deberán ser fijados por el titular, directorio o consejo directivo de la entidad responsable. Al tratarse de una bonificación por productividad, es importante evaluar el rendimiento del trabajador para ser otorgada, pues su fundamento es precisamente el rendimiento y producción del mismo.

C. Conclusiones del Comité

1. 519. En lo que respecta a la alegada negativa de las autoridades a negociar con las siguientes organizaciones sindicales del sector público: la Federación Nacional Unificada del Sector de Trabajadores del Sector Salud (FENUTSSA), el Sindicato Unitario de la Educación del Perú (SUTEP), el Sindicato Unificado de Trabajadores de Centros Educativos (SUTACE) y la Federación Nacional de Trabajadores Administrativos del Sector Educación (FENTASE), cuyos salarios — según los querellantes — se hallan congelados desde hace varios años, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) se ha solicitado al Ministerio de Salud (caso FENUTSSA) y al Ministerio de Educación (casos de SUTEP, SUTACE y FENTASE) que informen por qué no se ha negociado con las mencionadas organizaciones sindicales; 2) el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del sector público se encuentra tutelado por el decreto supremo núm. 03-82-PCM y ante un supuesto incumplimiento de sus disposiciones cualquier afectado puede hacer valer sus derechos a través de los mecanismos que el ordenamiento legal contempla; y 3) los salarios de los trabajadores de la administración pública no se han mantenido congelados, sino que se han otorgado algunos incrementos. A este respecto, el Comité recuerda que el artículo 4 del Convenio núm. 98 dispone que deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para estimular y fomentar la negociación colectiva, en particular en lo que respecta a las cuestiones que son competencia de los Ministerios de Salud y Educación y las organizaciones sindicales interesadas.
2. 520. En cuanto a la alegada declaración de ilegalidad de una huelga realizada en agosto de 1999 en la empresa ENAFER S.A. (sector ferroviario) por parte de las autoridades administrativas, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que la huelga fue declarada ilegal en virtud de que no se cumplió con los requisitos establecidos en el inciso c) del artículo 73 de la ley de relaciones colectivas de trabajo y en el inciso a) del artículo 65 de su reglamento (comunicación de la realización de la huelga al empleador y a las autoridades administrativas). En anteriores ocasiones, el Comité ha aceptado la exigencia de ciertas condiciones previas para la licitud de la huelga en la medida que sean razonables y en particular la obligación de dar un preaviso [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 498 y 502]. A este respecto, el Comité recuerda que los transportes en general, incluido el ferroviario, no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población), por lo que los trabajadores de este sector deben gozar del derecho de huelga, y subraya la importancia que otorga al principio según el cual «la declaración de ilegalidad de una huelga no debería corresponder al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con la confianza de las partes» [véase Recopilación, op. cit., cuarta edición, 1996, párrafo 522] y pide al Gobierno que tome medidas para que en el futuro la calificación de las huelgas sea realizada por un órgano independiente que cuenta con la confianza de las partes en cuestión y no por la autoridad administrativa.
3. 521. En lo que respecta a los alegados ataques a la integridad física y detención de huelguistas durante la huelga realizada por los trabajadores de ENAFER S.A. mencionada en el párrafo anterior, el Comité tona nota de que el Gobierno declara que no puede pronunciarse sobre estos alegatos dado que no han sido identificados los agraviados y que en todo caso, de haberse producido los hechos los afectados tienen el derecho de iniciar las acciones legales pertinentes. A este respecto, observando que los querellantes habían alegado que existió una violenta represión policial en las inmediaciones de las estaciones de trenes de Chosica, Cuzco y Arequipa contra los trabajadores y sus familias y que inclusive otros gremios realizaron manifestaciones de protesta por estos hechos, el Comité lamenta que el Gobierno no haya iniciado una investigación en relación con estos alegatos. En estas condiciones, el Comité urge al Gobierno a que tome medidas para que se inicie una investigación independiente en relación con los actos de violencia alegados, a efectos de esclarecer los hechos, deslindar responsabilidades y sancionar a los culpables. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
4. 522. En cuanto al decreto de urgencia núm. 011-99, la resolución ministerial núm. 075-99-EF/15 y al decreto de urgencia núm. 004-2000 objetado por los querellantes (por subordinar los aumentos salariales en el marco de la negociación colectiva a la productividad de cada trabajador) y la solicitud del Comité de que se indicara si los trabajadores cubiertos por la convención colectiva que han sido evaluados negativamente tienen derecho a percibir la bonificación negociada entre las partes, es decir si podrían beneficiarse de aumentos salariales, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que al tratarse de una bonificación (aumento salarial) por productividad es importante evaluar el rendimiento del trabajador para ser otorgada, pues su fundamento es precisamente su rendimiento y producción. A este respecto, el Comité subraya que las disposiciones que por vía de decreto del Poder Ejecutivo o por medio de ley imponen a las partes negociantes criterios de productividad para otorgar aumentos de salarios a los trabajadores, y excluyen aumentos salariales generales, limitan el principio de negociación colectiva libre voluntaria consagrado en el Convenio núm. 98. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que derogue los decretos y la resolución objetada por los querellantes, de manera que se garantice que sean las partes quienes decidan si desean integrar en sus negociaciones colectivas criterios de productividad en la determinación de los salarios.

Recomendación del Comité

1. 523. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para estimular y fomentar la negociación colectiva, en particular en lo que respecta a las cuestiones que son competencia de los Ministerios de Salud y Educación y con las organizaciones sindicales interesadas;
   • b) el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en el futuro la calificación de las huelgas sea realizada por un órgano independiente que cuente con la confianza de las partes en cuestión y no por la autoridad administrativa;
   • c) el Comité urge al Gobierno a que tome medidas para que se inicie una investigación independiente en relación con los alegados actos de violencia durante la huelga realizada en agosto de 1999 contra los trabajadores de ENAFER S.A. (la violenta represión policial en las inmediaciones de las estaciones de trenes de Chosica, Cuzco y Arequipa contra los trabajadores y sus familias), a efectos de esclarecer los hechos, deslindar responsabilidades y sancionar a los culpables. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y
   • d) el Comité pide al Gobierno que derogue el decreto de urgencia núm. 011-99, la resolución ministerial núm. 075-99-EF/15 y el decreto de urgencia núm. 004-2000, de manera que se garantice que sean las partes quienes decidan si desean integrar en sus negociaciones colectivas criterios de productividad en la determinación de los salarios.