Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 324, March 2001

Case No 2078 (Lithuania) - Complaint date: 14-DEC-99 - Closed

1. 592. Dans ses communications du 14 décembre 1999, et des 6 mars et 19 juillet 2000, la Fédération des employés des transports motorisés a porté plainte contre le gouvernement lituanien pour atteinte à la liberté syndicale.
2. 593. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications datées du 30 mai, 13 septembre et 12 octobre 2000.
3. 594. La Lituanie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de la fédération plaignante

1. 595. Dans sa communication du 14 décembre 1999, la Fédération des employés des transports motorisés (FETM) indiquait que les employés des entreprises de transports en commun de Vilnius avaient mis en place des piquets de grève en avril et mai 1999 pour manifester leur mécontentement à propos d'une réduction salariale et d'un retard de paiement des salaires, mais sans succès. La Confédération syndicale des employés des transports publics de Vilnius a commencé à résoudre le différend selon les procédures établies dans le règlement relatif aux différends collectifs et à se préparer à la grève, coordonnant ses activités avec l'Union lituanienne des travailleurs (ULT), la FETM et la Fédération internationale des transports (ITF). Le vote à bulletin secret pour l'action de grève a eu lieu en juin et juillet 1999, et la majorité requise a été obtenue facilement. Les conducteurs des dépôts de bus et trolleybus avaient donc le droit de faire grève. Leurs revendications portaient sur une augmentation salariale négociée, sur le paiement des salaires à la date prévue et sur la préservation de leurs emplois.
2. 596. Le 19 juillet 1999, les employeurs, la municipalité de Vilnius et le gouvernement ont été informés que des grèves d'avertissement seraient organisées les 17, 24 et 31 août et que les bus ne rouleraient pas entre 4 et 6 heures du matin. Si ces grèves d'avertissement ne donnaient aucun résultat, tous les bus et les trolleybus se mettraient en grève le 9 septembre.
3. 597. La loi sur le règlement des différends collectifs exige que les entreprises mentionnées assurent un service minimum pour satisfaire les besoins urgents de la communauté pendant la grève. La municipalité de Vilnius a adopté la décision no 1443V en date du 12 août 1999, cinq jours seulement avant la première grève d'avertissement, et mis en place un service minimum de 70 pour cent. D'une part, les parties concernées n'étaient pas d'accord entre elles à propos de cette décision et, d'autre part, cette décision n'a pas été prise par une instance indépendante. En effet, le service minimum requis ainsi déterminé a entraîné une interdiction de l'action de grève.
4. 598. La grève a été reportée à janvier 2000 car les négociations se poursuivaient. La promesse avait été faite que les salaires seraient payés à temps, et un plan d'action a été adopté en vue d'améliorer la situation économique. Toutefois, la municipalité ne tenait pas ses promesses.
5. 599. Dans sa communication du 6 mars 2000, la fédération plaignante indiquait qu'il y avait toujours du retard dans le paiement des salaires. Une grève de deux heures a donc été organisée le 18 janvier 2000 et une grève d'une journée le 27 janvier. La grève de deux heures a eu lieu entre 4 heures et 6 heures du matin. La municipalité a saisi la justice en engageant une action en déclaration d'illégalité de cette grève et de celle prévue pour le 27 janvier. Par ailleurs, le directeur du Département municipal de l'énergie et de l'économie a pris l'arrêté no 38 le 25 janvier obligeant l'administration des entreprises à retirer 38 nouveaux bus et 34 trolleybus afin de détériorer les conditions de travail et de laisser environ 200 conducteurs sans travail.
6. 600. Le 25 janvier, le tribunal a décidé de reporter la grève prévue pour le 27 janvier aux 23 et 24 février. Le même jour, les dirigeants syndicaux ont été convoqués à la municipalité sans préavis ou explication pour la réunion et, de l'avis de la fédération plaignante, une négociation incorrecte a eu lieu au cours de laquelle ils ont été informés des décisions susmentionnées et, sans avoir la possibilité de bien réfléchir avant de décider, ils ont signé un accord à court terme prévoyant le report de la grève au 15 mars. La municipalité, de son côté, a différé l'exécution de l'arrêté prévoyant le retrait des bus et des trolleybus et a promis de payer les salaires à temps. Le 3 février, la municipalité a renoncé à poursuivre son action en déclaration d'illégalité de la grève, reconnaissant du même coup, à toutes fins utiles, le caractère légal de la grève.
7. 601. Si, ainsi qu'on l'avait promis, les moyens de transport n'ont pas été retirés des dépôts, les salaires de janvier, en revanche, n'ont pas été payés à la date prévue. Les syndicats ont donc décidé de faire grève le 16 mars. La fédération plaignante demande au comité d'indiquer si la décision unilatérale d'exiger un service minimum de 70 pour cent, la décision de retirer les bus et trolleybus aux employés en grève et la décision du tribunal ordonnant le report de la grève sont conformes aux principes de la liberté syndicale.
8. 602. Dans sa communication du 19 juillet 2000, l'organisation plaignante mentionne que les conducteurs d'autobus municipaux et des entreprises de trolleybus de Vilnius ont déclenché une grève le 18 mai. Seuls deux trolleybus et quelques autobus, sur un total de 500 véhicules, ont assuré le service jusqu'à 16 heures, heure à laquelle un accord fut conclu et 101 autobus additionnels ont repris leur itinéraire. Il avait été convenu durant la grève que les deux parties s'abstiendraient de toute action susceptible d'envenimer le conflit et que les négociations reprendraient le 22 mai avec les syndicats, mais les négociations n'ont pas repris à cette date. Le 26 mai, le maire a refusé d'abandonner les poursuites intentées devant les tribunaux en vue de faire déclarer la grève illégale; il a également refusé d'entamer des négociations sur les demandes à la source du différend collectif et d'accéder, même partiellement, aux demandes d'augmentation salariale. Les syndicats ont donc considéré que l'accord conclu durant la grève du 18 mai avait été rompu.
9. 603. Le 4 juin 2000, la cour municipale de Vilnius a examiné la question de la légalité de la grève des conducteurs d'autobus et de trolleybus et, se fondant sur une interprétation différente de la procédure applicable, a statué que cette grève était illégale.

B. Réponses du gouvernement

1. 604. Dans sa communication du 30 mai 2000, le gouvernement renvoie à la loi de 1991 relative aux conventions collectives et aux conventions collectives du travail, à la loi de 1991 sur les syndicats et à la loi de 1992 sur le règlement des différends collectifs. La loi sur le règlement des différends collectifs prévoit la procédure à suivre avant d'appeler à la grève. Déterminer la légalité d'une grève est de la compétence du tribunal, qui peut, s'il juge que la grève est illégale, soit interdire l'action soit y mettre immédiatement un terme. Par ailleurs, le tribunal a le droit de reporter une action de grève jusqu'à 30 jours pour des raisons particulièrement importantes. En application de l'article 109 de la Constitution, la justice est administrée uniquement par les tribunaux. En conséquence, en vertu de l'article 14 du Code de procédure civile, la décision de justice, le jugement ou la résolution du tribunal aura force obligatoire pour toutes les autorités publiques et les fonctionnaires, pour toutes les personnes physiques, les entreprises, les institutions et organisations, et elle a force exécutoire sur l'ensemble du territoire.
2. 605. Le gouvernement indique que l'article 12 de la loi sur le règlement des différends collectifs prévoit que les grèves dans les entreprises de transport public doivent garantir des services minimums pour répondre aux besoins vitaux de la société, et que ces services doivent être déterminés par le gouvernement ou l'organe exécutif de la municipalité. En vertu de l'article 4 du Code des transports routiers, l'administration publique des transports routiers est assurée par le ministère des Transports et des Communications et par les municipalités. Les municipalités gèrent et organisent les transports en commun sur les routes locales et les transports de passagers en taxi et prennent des actes légaux ayant force obligatoire pour les transporteurs. En conséquence, seule la municipalité peut déterminer les services minimums de transport en commun requis pendant la grève sur le territoire donné.
3. 606. En réaction à la résolution du syndicat d'appeler à une grève d'avertissement en août 1999 et à une journée de grève en septembre, l'administration de la municipalité de Vilnius a adopté, le 12 août, la décision no 1433V visant à assurer "des services de transport de passagers sur trajet fixe pendant la grève". Conformément à l'article 12 de la loi sur le règlement des différends collectifs, cette résolution était fondée sur les données de l'analyse itinéraires/passagers effectuée par une faculté universitaire technique et par la municipalité.
4. 607. Par ailleurs, le gouvernement fait valoir que, même si l'une des raisons motivant la grève était la réduction des salaires des conducteurs survenue en 1999, les salaires de base n'avaient pas diminué. Cependant, les heures supplémentaires ont été réduites ou complètement supprimées en raison de l'aggravation de la situation financière, et les conducteurs, de ce fait, ont commencé à gagner moins. D'après le gouvernement, la rémunération mensuelle moyenne des employés des dépôts de bus et trolleybus de Vilnius en 1999, restait, même avec la réduction des heures supplémentaires, la plus élevée comparativement à celle des conducteurs des transports publics d'autres villes de Lituanie.
5. 608. Le gouvernement admet que, pour des raisons valables, les salaires ont été payés aux conducteurs avec plusieurs jours de retard, mais ajoute que la durée du retard diminue. Par ailleurs, un plan d'action a été élaboré et coordonné avec le ministère des Transports et des Communications, le ministère des Finances, le ministère de la Protection sociale et du Travail et le ministère pour la Réforme de l'administration publique et pour les Pouvoirs locaux en août 1999, avec la participation de représentants syndicaux. Ce plan est actuellement mis en œuvre par la municipalité. En tout cas, le paiement en retard des salaires n'est pas exceptionnel, de même que le paiement des salaires dans certaines entreprises a été retardé d'un à deux mois en raison de difficultés financières.
6. 609. Pour éviter les conséquences de la grève annoncée, l'administration du dépôt de bus de Vilnius a engagé auprès du tribunal de première instance une action en déclaration d'illégalité de la grève d'avertissement du 18 janvier 2000 et de la journée de grève du 27 janvier. Le tribunal a décidé de reporter la grève prévue le 27 janvier jusqu'au 24 février afin de "donner droit à la demande d'application de mesures visant à s'assurer du bien-fondé de la revendication".
7. 610. En ce qui concerne le retrait des bus et des trolleybus des entreprises, le gouvernement a indiqué que, conformément à la loi de 1994 sur les sociétés, ces bus et ces trolleybus n'étaient pas la propriété des dépôts de bus et trolleybus de Vilnius, SARL; ils étaient affectés au service du Département d'administration de Vilnius pour permettre à la municipalité de les utiliser à sa guise. Quoi qu'il en soit, ils n'ont pas été retirés et sont toujours utilisés sur les routes de transport locales et, le 18 mai, il a été décidé de transférer ces bus dans les comptes des dépôts de bus de Vilnius, SARL, dans un délai de deux mois.
8. 611. Eu égard à la conjoncture économique actuelle, le gouvernement et la municipalité de Vilnius s'attellent aux problèmes concernant les transports en commun et sont prêts à régler les plus importants, tels que la rémunération de la main-d'œuvre, les garanties sociales et d'autres, par la voie de la négociation et en consultation avec les syndicats. Compte tenu de ce qui précède, le gouvernement considère que la décision no 1443V est conforme aux lois de la République et affirme que les sociétés de dépôt de bus et de trolleybus et la municipalité de Vilnius sont prêts à régler leurs différends par la négociation.
9. 612. Enfin, le gouvernement ajoute que la Fédération des employés des transports motorisés (FETM) a fait une journée de grève le 18 mai 2000, ignorant ainsi la décision rendue le 17 mai par le tribunal de première instance de différer la grève jusqu'au 17 juin. Ce même jour, le maire adjoint de Vilnius a rencontré les représentants de la FETM, et il a été décidé de mettre fin à la grève et de transférer les bus dans le patrimoine de la société de dépôt des bus, dans un délai de deux mois. Il a en outre été décidé de ne prendre aucune mesure de nature à provoquer des conflits et d'engager, le 22 mai, des négociations au niveau le plus élevé entre les syndicats et le maire de Vilnius.
10. 613. Dans sa communication du 13 septembre 2000, le gouvernement confirme que la Cour de district de Vilnius a déclaré illégale la grève du 18 mai 2000 et que le Syndicat des conducteurs de trolleybus de Vilnius en a appelé de ce jugement. Dans sa communication du 12 octobre 2000, le gouvernement indique toutefois que, le 20 septembre, la Cour d'appel a annulé le jugement rendu en juillet 2000 par la Cour de district de Vilnius.
11. 614. Selon le gouvernement, la négociation collective se poursuit dans les sociétés d'autobus et de trolleybus, même s'il subsiste un désaccord sur la question salariale. Deux projets de convention collective sont actuellement à l'étude au sein de l'entreprise de trolleybus. Le gouvernement tiendra le comité informé de tout fait nouveau à cet égard.

C. Conclusions du comité

1. 615. Le comité note que les allégations du cas d'espèce concernent une ingérence du gouvernement dans le droit de grève par l'imposition d'un service minimum déterminé unilatéralement pour une grève aux dépôts de bus et de trolleybus, ainsi que les jugements ordonnant le report de l'action de grève. Il note par ailleurs que les plaignants contestent la décision de retirer les bus et les trolleybus des entreprises concernées, laissant ainsi environ 200 conducteurs sans travail.
2. 616. Tout d'abord, en ce qui concerne l'imposition d'un service minimum, le comité a considéré que le transport de voyageurs et de marchandises ne constitue pas un service essentiel au sens strict du terme; il s'agit toutefois d'un service public d'une importance primordiale dans le pays où l'imposition d'un service minimum en cas de grève peut se justifier. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 566.] Dans le cas d'espèce, le comité note que l'article 12 de la loi sur le règlement des différends collectifs prévoit effectivement que, dans les entreprises de transports urbains, entre autres, l'organisme qui dirige la grève doit assurer les services minimums nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux de la société. Cependant, il relève par ailleurs dans la législation et dans la réponse du gouvernement que cette décision doit être prise par le gouvernement ou par l'organe exécutif de l'administration locale et, en ce qui concerne les transports en commun, par la seule municipalité.
3. 617. Le comité se doit donc de rappeler que, dans la détermination des services minima et du nombre de travailleurs qui en garantissent le maintien, il importe que participent non seulement les organisations d'employeurs et les pouvoirs publics, mais aussi les organisations de travailleurs concernées. En effet, outre que cela permettrait un échange de vues réfléchi sur ce que doivent être en situation réelle les services minima strictement nécessaires, cela contribuerait aussi à garantir que les services minima ne soient pas étendus au point de rendre la grève inopérante en raison de son peu d'impact et à éviter de donner aux organisations syndicales l'impression que l'échec de la grève tient à ce que le service minimum a été prévu d'une manière trop large et fixé unilatéralement. [Voir, Recueil, paragr. 560.] Aussi, le comité regrette-t-il que le service minimum de 70 pour cent fixé par la décision no 1443V a été prise sans consultation avec les partenaires sociaux concernés. Par ailleurs, le comité ne peut que conclure que dans ce cas le fait d'imposer 70 pour cent des services est incompatible avec la notion de service véritablement minimum et qu'une telle obligation aurait probablement pour effet, dans la pratique, de rendre le droit de grève inefficace. Notant que, selon la législation en vigueur, les services minimums requis doivent être déterminés unilatéralement par les autorités gouvernementales, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de faire modifier la législation, de sorte que les organisations de travailleurs et d'employeurs concernées aient leur mot à dire s'agissant de déterminer le service minimum requis et que, si aucun accord n'est trouvé, la question soit réglée par une instance indépendante. En attendant, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la décision no 1443V soit annulée et que les services minimums à assurer pendant une grève soient déterminés en consultation avec les organisations de travailleurs et d'employeurs concernées.
4. 618. En ce qui concerne les décisions de justice du 25 janvier et du 17 mai ordonnant le report de 30 jours des actions de grève annoncées aux dépôts de bus et trolleybus de Vilnius, le comité note à l'article 13 de la loi sur le règlement des différends collectifs et dans la réponse du gouvernement que le tribunal a le droit de reporter une grève pour des "raisons particulièrement importantes"; cependant, la législation ne précise pas ce qui pourrait constituer des "raisons particulièrement importantes". Le comité note par ailleurs que l'administration locale avait engagé une action judiciaire en déclaration d'illégalité des grèves aux dépôts de bus et trolleybus quand elles avaient été annoncées, en janvier d'abord, et de nouveau en mai. Dans les deux cas, le tribunal avait interdit la grève pendant 30 jours. La Cour du district de Vilnius a déclaré la grève illégale en juillet 2000, jugement infirmé ensuite par la Cour d'appel.
5. 619. Notant que la loi sur le règlement des différends collectifs exige des procédures préliminaires avant qu'il ne soit appelé à la grève, notamment l'examen du différend par une commission de réconciliation et un préavis de 21 jours pour les grèves dans les transports urbains, entre autres, le comité considère que l'invocation systématique de l'article 13 aux fins de reporter une action de grève légitime serait contraire aux principes de la liberté syndicale. Etant donné que le manque de clarté dans le libellé de l'article 13 peut donner lieu à de tels abus, le comité demande au gouvernement d'envisager de faire modifier cette disposition afin qu'elle ne puisse être utilisée pour restreindre, dans la pratique, l'exercice du droit de grève au-delà des limites acceptées par les principes de la liberté syndicale.
6. 620. Enfin, s'agissant du retrait des bus et trolleybus du dépôt de bus et trolleybus de Vilnius, SARL, le comité prend note de l'indication du gouvernement, à savoir qu'ils n'appartenaient pas en fait à ladite entreprise mais qu'ils étaient néanmoins affectés au service de la municipalité, afin que celle-ci les utilise à sa guise. Il note par ailleurs que les bus n'ont jamais été retirés et que, lors d'une réunion entre le maire de Vilnius et la Fédération des employés des transports motorisés, tenue le 18 mai 2000, il a été décidé de transférer les bus dans les comptes de l'entreprise de dépôt des bus. Notant que, selon le gouvernement, des négociations sont en cours dans les sociétés d'autobus et de trolleybus de Vilnius, le comité invite le gouvernement à le tenir informé de l'évolution de la situation à cet égard.
7. 621. Le comité porte les aspects législatifs de ce cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.

Recommandation du comité

1. 622. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire modifier la loi sur le règlement des différends collectifs de manière à ce que les organisations de travailleurs et d'employeurs puissent participer à la détermination du service minimum requis et pour veiller, si aucun accord n'est trouvé, à ce que le problème soit réglé par une instance indépendante. En attendant, le comité demande au gouvernement de veiller à ce que la décision no 1443V soit annulée, et que le service minimum requis en cas de grève soit déterminé en consultation avec les organisations de travailleurs et d'employeurs concernées.
   • b) Vu le manque de clarté dans le libellé de l'article 13 de la loi sur le règlement des différends collectifs pour ce qui concerne le report d'une action de grève pour des "raisons particulièrement importantes", le comité demande au gouvernement d'envisager de faire modifier ladite disposition, de manière à ce qu'elle ne puisse pas être utilisée comme moyen de restreindre l'exercice du droit de grève au-delà des limites acceptées par les principes de la liberté syndicale.
   • c) Notant que, selon le gouvernement, des négociations sont encours dans les entreprises d'autobus et de trolleybus de Vilnius, le comité invite le gouvernement à le tenir informé de l'évolution de la situation à cet égard.
   • d) Le comité porte les aspects législatifs de ce cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.