Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 327, March 2002

Case No 2104 (Costa Rica) - Complaint date: 06-OCT-00 - Closed

1. 507. Les plaintes figurent dans des communications de l’association Syndicat des employés de l’Université de Costa Rica (SINDEU), du Syndicat des travailleurs intellectuels des sciences médicales de la Caisse costa-ricienne de sécurité sociale et des institutions connexes (SIPROCIMECA) et du Syndicat costa-ricien des travailleurs de l’éducation (SEC), en date respectivement du 6 octobre 2000, du 26 septembre 2001 et du 15 novembre 2001. La SINDEU a donné un complément d’information dans une communication du 29 janvier 2001.
2. 508. Le gouvernement a adressé ses observations dans des communications du 5 janvier, du 25 mai, du 24 août et du 23 octobre 2001.
3. 509. Le Costa Rica a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 510. Dans ses communications des 20 septembre et 6 octobre 2000 et du 29 janvier 2001, l’association Syndicat des employés de l’Université de Costa Rica (SINDEU) indique que, de longue date, les associations syndicales de l’université de l’Etat, à l’instar des organisations du secteur municipal et des institutions autonomes, concluent des conventions collectives qui tiennent compte des conventions de l’OIT et de la Constitution nationale. L’organisation plaignante affirme que la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice, dans sa sentence no 4453-2000 du 24 mai 2000, s’est prononcée suivant des critères tout à fait contraires à la possibilité, que prévoit la loi, de conclure des conventions collectives du travail dans le secteur public. La SINDEU estime que, au regard de la convention no 98, il ne devrait être possible d’exclure de la négociation collective que les hauts fonctionnaires ou les personnes à l’administration de l’Etat ou à des fonctions analogues. Dans sa communication du 26 septembre 2001, le Syndicat des travailleurs intellectuels des sciences médicales de la Caisse costa-ricienne de sécurité sociale et des institutions connexes (SIPROCIMECA) souligne que la jurisprudence de la Chambre constitutionnelle interdit aux fonctionnaires qui relèvent du régime statutaire de négocier leurs conditions de travail; de fait, la caisse a estimé inconstitutionnel l’accord conciliatoire qu’elle avait conclu en 1993 avec le syndicat.
2. 511. La SINDEU ajoute que, à la suite d’une grève, les autorités universitaires se sont livrées à des pratiques du travail déloyales (baisses salariales, mutation puis ouverture d’une procédure de licenciement à l’encontre de M. Luis Enrique Chacón Solano, dirigeant syndical, pour avoir «abandonné son travail sans raison justifiée et de façon constante»; établissement de listes noires; inobservation des clauses de la convention collective relatives à la déclaration de conflits et à l’octroi de licences syndicales qui permettent à la direction syndicale de tenir des réunions permanentes de délibération (art. 58 g) de la convention collective), ce point étant lié à la procédure de licenciement ouverte à l’encontre de M. Chacón Solano. L’article 58 g) indique ce qui suit:
3. L’université accordera, sauf cas de situation fortuite ou de risque imminent, les licences rémunérées indiquées ci-après, en vue de l’exercice de la fonction syndicale. Ces licences devront être justifiées devant l’autorité compétente. [...]
4. g) seule la direction centrale du syndicat est habilitée à déclarer l’état de conflit.
5. Avant de formuler la déclaration, le conflit doit être soumis à l’autorité compétente afin qu’une solution soit trouvée dans un délai n’excédant pas vingt-quatre heures. Passé ce délai, le conflit peut être déclaré.
6. La procédure susmentionnée n’est pas nécessaire lorsqu’il s’agit d’un cas qu’une autorité universitaire a déjà réglé.
7. Dans tous les cas, il devra être tenu compte dans la déclaration des intérêts de l’université et des travailleurs.
8. Une fois le conflit déclaré, les membres de la direction centrale du syndicat seront autorisés (19 au maximum) à s’absenter de leurs postes de travail et à délibérer jusqu’au règlement du conflit.
9. La direction d’une section syndicale jouit des mêmes prérogatives (six personnes au maximum).
10. 512. Par ailleurs, la SINDEU indique que, contrairement aux engagements pris depuis des années par les autorités, certaines conventions de l’OIT n’ont pas encore été ratifiées.
11. 513. Enfin, dans sa communication du 15 novembre 2001, le Syndicat costa-ricien des travailleurs de l’éducation adresse une résolution du 7 novembre 2001 des autorités administratives dans laquelle il est fait état de mesures du ministère de l’Education en matière de licences syndicales qui vont à l’encontre des principes des conventions nos 87, 98 et 135 de l’OIT, mesures dont les autorités administratives ont saisi les tribunaux.
12. B. Réponse du gouvernement
13. 514. Dans ses communications des 5 janvier, 25 mai, 24 août et 23 octobre 2001, le gouvernement déclare que la question de la négociation collective dans le secteur public qui s’est posée à la suite de la sentence no 4453-2000 de la Chambre constitutionnelle avait déjà été soumise aux organes de contrôle de l’OIT par une organisation syndicale. Le gouvernement renvoie aux documents qu’il a adressés à ce sujet. La SINDEU et le recteur de l’Université du Costa Rica ont demandé des précisions à propos de la sentence susmentionnée de la Chambre constitutionnelle. Toutefois, entre-temps, le conseil universitaire de l’Université de Costa Rica a décidé, le 22 août 2000, d’approuver la décision du recteur, à savoir de maintenir la pleine application de la convention collective tant que les incertitudes à propos de sa validité et de sa constitutionnalité n’auraient pas été dissipées. Cette décision a été confirmée le 7 septembre 2000 lorsque le conseil a indiqué que les fonctionnaires universitaires continueront de jouir des droits consacrés par la convention collective. Le gouvernement adresse copie des décisions pertinentes de la Chambre constitutionnelle et énumère les efforts qu’il a déployés pour défendre le droit de négociation collective du secteur public. Il fait mention tout particulièrement du récent règlement du pouvoir exécutif du 31 mai 2001 qui réglemente ce droit conformément à la convention no 98, règlement qu’il a élaboré avec l’assistance technique du BIT.
14. 515. Le gouvernement communique copie de la sentence no 4453-2000 et de la note explicative de la Chambre constitutionnelle dont les extraits les plus pertinents pour le présent cas figurent ci-après:
15. La deuxième Chambre de la Cour suprême de justice a répondu comme suit à la demande d’information: a) sont inconstitutionnelles les conventions collectives réglementées par les articles 54 et suivants du Code du travail et conclues dans le secteur public lorsqu’elles visent des personnes relevant d’une relation d’emploi à caractère public (régime statutaire); b) ne sont pas inconstitutionnelles les conventions collectives du secteur public lorsqu’elles sont conclues par des ouvriers, travailleurs, fonctionnaires ou agents du secteur public dont les relations d’emploi sont régies par le droit commun; c) sont également conformes à la Constitution les conventions collectives qui ont été négociées, prorogées ou modifiées en application de la politique générale sur les conventions collectives dans le secteur public, sauf s’il s’agit de négociations avec des personnes dont la relation d’emploi a un caractère public; d) il incombe à l’administration et, le cas échéant, aux juges saisis d’affaires du travail ayant trait à l’application de conventions collectives, de déterminer si les travailleurs concernés, en raison de la nature des fonctions qu’ils remplissent ou remplissaient, relèvent du droit public ou commun, afin de définir s’ils peuvent être des sujets actifs de l’application des conventions collectives. Cette sentence est déclarative et rétroactive par rapport à la date d’entrée en vigueur de la convention collective en question, sans préjudice des droits acquis de bonne foi. Toutefois, conformément à l’article 91 de la loi sur la juridiction constitutionnelle, la sentence prend effet à la date des publications dans le Journal officiel.
16. * * *
17. VIII. Une remarque finale: dans sa sentence, la Chambre indique qu’il est possible, dans l’une quelconque des entités publiques qualifiées d’entreprises ou de services économiques de l’Etat, de conclure des conventions collectives, à condition que les personnes qu’elles protègent ne soient pas commises à l’administration de l’Etat, ce qui leur interdit de conclure des conventions collectives comme l’indique la Constitution. Ainsi, le paragraphe a) du dispositif de la sentence indique que sont anticonstitutionnelles les conventions collectives qui protègent les personnes dont la relation d’emploi a un caractère public ou qui sont conclues par ces personnes. A contrario, ne sont pas inconstitutionnelles les conventions qui visent des personnes dont la relation d’emploi relève du droit commun (paragr. b). Dans le cadre du dispositif qui a été rédigé de façon à être clair et, conformément à la logique juridique, les deux points susmentionnés font partie de la même conclusion, l’un et l’autre étant l’envers et le revers de la médaille. Une même convention collective du secteur public peut être à la fois conforme à la Constitution lorsqu’elle vise des personnes dont la relation d’emploi relève du droit commun, et inconstitutionnelle lorsqu’elle vise les personnes relevant du droit public. Qui relève de l’un ou de l’autre régime? Il incombe à l’administration ou, le cas échéant, au juge de le déterminer (paragr. d). Le paragraphe c) du dispositif de la sentence mentionne les conventions collectives qui sont en vigueur depuis 1979 et qui ne sont pas incompatibles avec la doctrine énoncée dans la sentence. Quelles conventions le sont? Il incombe aussi à l’administration, y compris les organes constitutionnels de contrôle, de le déterminer. Cela incombe également, en dernier ressort, au juge qui examine les contestations dont pourraient faire l’objet les décisions finales de l’administration.
18. 516. Par ailleurs, le gouvernement fait état de la soumission à l’Assemblée législative des projets de loi d’approbation des conventions nos 151 et 154 de l’OIT, projets qui portent entre autres sur la négociation collective dans le secteur public, ce qui démontre la bonne volonté du gouvernement et les efforts qu’il déploie pour garantir l’institution de la négociation collective dans le secteur public d’une manière conforme aux principes de l’OIT.
19. 517. Le gouvernement indique que l’Assemblée législative a été saisie d’un autre groupe d’instruments de l’OIT. Il souligne toutefois que la SINDEU n’a pas précisé à quels instruments de l’OIT elle se référait en faisant allusion aux engagements que les autorités n’ont pas tenus en matière de ratification. De plus, le gouvernement indique que, en tout état de cause, pour être ratifié un instrument doit être approuvé par le pouvoir législatif, lequel est distinct et indépendant du pouvoir judiciaire.
20. 518. Le gouvernement adresse les résolutions administratives du ministère du Travail qui ont été formulées à la suite des plaintes de la SINDEU pour pratiques du travail déloyales. La dernière de ces résolutions, en date du 19 septembre 2001, fait état de pratiques du travail déloyales de la part du recteur, du vice-recteur de l’administration, du directeur du bureau des fournitures, du chef de la gestion des paiements et de la chef du bureau des ressources humaines de l’Université de Costa Rica (baisses salariales, procédure appliquée pour le licenciement de M. Luis Enrique Chacón, mesures de l’université à propos de la déclaration de conflit et session permanente de délibération de la direction centrale de la SINDEU). Toutefois, depuis lors, certains des faits susmentionnés ont été résolus (par exemple, en février 2001, a été annulée l’exclusion des effectifs de M. Chacón Solano; en mars 2001, le paiement de son salaire a été rétabli et, le 19 mars 2001, le recteur a été informé de la cessation, d’une part, de la déclaration de conflit et, d’autre part, des délibérations de la direction syndicale, ainsi que de la réintégration de M. Chacón Solano). Ainsi, les plaintes portées devant les tribunaux pour les motifs susmentionnés ne sont plus fondées. Dans la résolution dont il est question, il est demandé aux autorités de l’université de ne plus prendre de mesures de ce type à l’encontre du syndicat et de ses membres. Cette résolution peut faire l’objet d’un recours. Il convient également de souligner que l’enquête de l’inspection du travail a fait apparaître des pratiques antisyndicales -- établissement de listes noires et menace de baisses salariales.

C. Conclusions du comité

1. 519. Le comité prend note des observations du gouvernement au sujet des conséquences négatives qu’auraient eues certaines décisions de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice en ce qui concerne le droit de négociation collective dans le secteur public et, en particulier, du règlement du 31 mai 2001 pris par le pouvoir exécutif pour régir ce droit. Le comité note également que l’Assemblée législative a été saisie de projets de loi concernant la ratification des conventions nos 151 et 154 de l’OIT, projets qui, entre autres, portent sur le droit de négociation collective dans l’administration publique. Le comité note que la commission d’experts s’est déjà prononcée sur la question du droit de négociation collective dans le secteur public:
   • La commission d’experts note que, selon le rapport de la mission d’assistance technique, il y a de bonnes raisons -- notamment le point de vue exprimé par le président de la Chambre constitutionnelle -- pour penser que les sentences de la Chambre constitutionnelle nos 04453-2000 du 24 mai 2000 et 2000-7730 du 30 août 2000, ainsi que la décision à caractère explicatif no 2000-09690 du 1er novembre 2000 de la Chambre excluent de la négociation collective tous les agents du secteur public qui relèvent du régime statutaire, y compris lorsqu’ils travaillent dans des entreprises publiques ou commerciales, ou dans des institutions publiques autonomes. La commission prend note des mesures gouvernementales visant à défendre, compte tenu de la jurisprudence, le droit de négociation collective dans le secteur public et, plus particulièrement, du récent décret no 29576-MTSS du 31 mai 2001 (règlement pour la négociation des conventions collectives dans le secteur public) qui n’exclut de ce droit que les hauts fonctionnaires. Ce règlement, conformément à l’assistance technique apportée par le Bureau, prévoit certaines améliorations substantielles par rapport au règlement de 1993 (par exemple, suppression de la commission d’homologation, élargissement du champ d’application de la convention, limitation de la négociation collective seulement dans le secteur public) lequel avait fait l’objet de commentaires de la mission d’assistance technique en vue d’une future législation, la mission ayant signalé certains problèmes et insisté sur la nécessité d’éclaircir certains points.
   • Cela étant, la commission note que la mission d’assistance technique, s’exprimant à propos des décisions susmentionnées de la Chambre constitutionnelle, «met l’accent sur la confusion, l’incertitude, voire l’insécurité juridique qui existe pour les agents et fonctionnaires en ce qui concerne la portée du droit de négociation collective dans le secteur public. Selon ces décisions, il revient à la direction des institutions ou entreprises publiques de déterminer quels fonctionnaires relèvent du régime statutaire -- ces décisions pouvant être contestées en justice -- et de se prononcer sur la validité et l’efficacité de certaines conventions collectives, sur la constitutionnalité de la centaine (selon le gouvernement) de négociations de fait qui existent et sur le règlement du 31 mai 2001 qui porte sur la négociation collective dans le secteur public. La mission souligne en outre que la décision du 24 mai 2000 a un effet rétroactif.»
   • La commission se dit profondément préoccupée par cette situation qui porte gravement atteinte à la convention no 98 en ce qui concerne le droit de négociation dans le secteur public, étant donné que la convention ne permet d’exclure de son champ d’application que les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat (art. 6). La commission note toutefois qu’un projet de loi, soumis à l’Assemblée législative, bénéficie de l’appui des partenaires sociaux, du gouvernement, du président de l’Assemblée législative et du principal parti d’opposition. Ce projet porte sur la ratification des conventions nos 151 et 154 de l’OIT (conventions qui portent, entre autres, sur le droit de négociation collective dans la fonction publique), ce qui permettrait de résoudre les difficultés actuelles et d’améliorer l’application de la convention no 98. La commission exprime le ferme espoir qu’il sera adopté dans un avenir très proche. La commission demande au gouvernement de l’informer à cet égard.
2. 520. Le comité partage le point de vue de la commission d’experts. Il se dit profondément préoccupé par la situation qui existe en ce qui concerne le droit de négociation collective dans le secteur public, situation qui porte gravement atteinte à la convention no 98. Il exprime le ferme espoir que cette question pourra être résolue une fois que l’Assemblée législative aura ratifié les conventions nos 151 et 154 de l’OIT. Le comité souligne le principe suivant: «Il est nécessaire que la législation reconnaisse explicitement et clairement, dans des dispositions concrètes, le droit des organisations de travailleurs et de fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat de conclure des conventions collectives. Selon les principes énoncés par les organes de contrôle de l’OIT en ce qui concerne la convention no 98, ce droit ne peut être refusé qu’aux fonctionnaires occupés dans les ministères et dans d’autres organismes gouvernementaux comparables, et non, par exemple, aux personnes occupées dans des entreprises publiques ou dans des institutions publiques autonomes.» [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 795.]
3. 521. S’agissant des allégations relatives à des pratiques antisyndicales de l’Université de Costa Rica, le comité note avec intérêt les déclarations du gouvernement selon lesquelles il a été remédié aux mesures antisyndicales en question (licenciement du dirigeant syndical Luis Enrique Chacón, baisses salariales, établissement de listes noires, menaces de baisses salariales, etc.), et il a été demandé aux autorités de l’Université de Costa Rica de ne plus prendre de mesures de ce type. Etant donné que la résolution administrative constatant ces pratiques déloyales peut faire l’objet d’un recours, le comité demande au gouvernement de le tenir informé de tout recours qui serait interjeté et de toute nouvelle décision à cet égard.
4. 522. Quant à l’allégation selon laquelle les autorités n’auraient pas tenu leur engagement à propos de la ratification de certaines conventions, le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles l’organisation plaignante ne précise pas à quels instruments elle se réfère, et du fait que, pour être ratifiés, les instruments doivent être approuvés par le pouvoir législatif, lequel est distinct et indépendant du pouvoir judiciaire. Le comité note également que, selon le gouvernement, l’Assemblée législative a été saisie de plusieurs instruments de l’OIT, y compris les conventions nos 151 et 154.
5. 523. Enfin, le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’issue de la plainte judiciaire déposée par l’autorité administrative après qu’elle eut constaté des infractions du ministère de l’Education en matière de congés pour fonctions syndicales.

Recommandation du comité

1. 524. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver le présent rapport, en particulier les recommandations suivantes:
   • a) Le comité se dit profondément préoccupé par la situation en ce qui concerne le droit de négociation collective dans le secteur public, situation qui porte gravement atteinte à la convention no 98. Il exprime le ferme espoir que cette question pourra être résolue lorsque l’Assemblée législative aura ratifié les conventions nos 151 et 154 de l’OIT.
   • b) S’agissant des pratiques du travail déloyales constatées par l’autorité administrative, le comité demande au gouvernement de le tenir informé de tout recours qui serait interjeté et de toute nouvelle décision à cet égard.
   • c) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’issue de la plainte portée par l’autorité administrative devant les tribunaux après la constatation d’infractions du ministère de l’Education en matière de congés pour activités syndicales.