Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 327, March 2002

Case No 2118 (Hungary) - Complaint date: 28-FEB-01 - Closed

1. 605. Dans une communication datée du 28 février 2001, le Syndicat des cheminots hongrois a déposé une plainte pour violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de la Hongrie.
2. 606. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications datées des 15 novembre 2001 et 9 janvier 2002.
3. 607. La Hongrie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Elle a également ratifié la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 608. L’organisation plaignante est une fédération sectorielle composée de près de 300 organisations locales représentant approximativement 30 000 membres employés par la Société nationale hongroise des chemins de fer et 105 autres sociétés. Le plaignant dénonce des violations du droit de grève, des actes de discrimination antisyndicale, des violations du droit de négociation collective et une ingérence de la part de l’employeur dans les affaires syndicales.
2. 609. En ce qui concerne la loi sur le droit de grève (ci-après dénommée «la loi»), l’organisation plaignante affirme que les tribunaux ont, à diverses occasions, considéré des grèves comme étant illicites, contrevenant ainsi à la loi, et sans écouter les arguments du syndicat. Selon la loi, une grève est «illicite si elle est décidée alors que la convention collective est en vigueur, dans le but de modifier certaines de ses dispositions» (art. 3 d)), mais, selon l’interprétation des tribunaux, une grève est considérée comme étant licite si elle est menée dans le cadre de la reconduction d’une convention collective. Selon l’organisation plaignante, l’interprétation de la loi a été modifiée à la suite de l’intervention du gouvernement et de pressions exercées sur les autorités judiciaires qui, de ce fait, considèrent désormais ce type de grève illicite. A l’appui de cette allégation, le plaignant donne trois exemples d’affaires où les grèves ont été considérées comme étant illicites. Dans deux de ces affaires, la décision a été maintenue par les deux instances supérieures, appel et réexamen. Quant à la troisième affaire, en rapport avec la grève de février 2000, l’instance saisie de la demande de réexamen n’a pas encore rendu sa décision.
3. 610. Pour ce qui est des amendements au Code du travail, l’organisation plaignante s’oppose aux modifications concernant le tableau de service, les heures de travail et la rémunération car cela permettrait à l’employeur de conclure des accords en la matière directement avec les salariés, sans la participation du syndicat. Selon l’organisation plaignante, ces amendements impliquent qu’une moindre importance sera accordée à la négociation collective et, par conséquent, réduira l’influence des organisations représentatives des salariés.
4. 611. Pour ce qui est de la procédure de conciliation des intérêts, l’organisation plaignante affirme qu’aucune procédure de cet ordre n’a eu lieu au niveau sectoriel ces dernières années. Elle a à maintes reprises proposé au ministère du Transport et de la Gestion de l’eau (KöViM) d’engager des discussions, en vain. L’organisation plaignante se réfère plus particulièrement à l’absence de communications et d’informations concernant la restructuration de la Société nationale hongroise des chemins de fer, entreprise en application du décret gouvernemental 2258/1999 (X. 16), ainsi que la réforme des chemins de fer.
5. 612. S’agissant des actes de discrimination antisyndicale, l’organisation plaignante explique que la Société nationale hongroise des chemins de fer a commis divers actes en la matière. De fait, à la suite de la grève menée du 1er au 14 février 2000, l’employeur aurait fait des déclarations hostiles visant les salariés grévistes et a en outre manifesté sa désapprobation lors de l’assignation des tâches.
6. 613. L’organisation plaignante signale également toute une série de violations du droit de négociation collective et des actes d’ingérence. Premièrement, le 20 janvier 2000, la Société nationale hongroise des chemins de fer a émis l’ordonnance no Gy. 26-46/2000 concernant la gestion du travail sans en avoir préalablement avisé les syndicats, en violation du paragraphe 21(2) du Code du travail.
7. 614. Deuxièmement, l’employeur a décidé d’appliquer les nouvelles instructions relatives aux vêtements (no K-6441/2000) rétroactivement au 1er juillet 2000, alors qu’à l’époque la convention collective entre l’employeur et l’organisation plaignante était encore en vigueur. L’application des nouvelles dispositions s’est faite sans que l’organisation plaignante ait été consultée.
8. 615. Troisièmement, le 9 avril 1999, un accord est intervenu entre la direction du matériel roulant de la Société nationale des chemins de fer et le Syndicat libre des employés des chemins de fer de Hongrie. Toutefois, le Service de gestion du trafic nord, conformément au décret no 1508/1999 n’a pas appliqué les modalités de travail prévues dans la convention collective. Cette décision de ne pas appliquer la convention collective a été prise sans que le syndicat ait été consulté.
9. 616. Le 28 novembre 2000, le département du trafic de la direction régionale de Pécs de la Société des chemins de fer hongrois (MÁV Rt.) a, par la décision no 754, modifié l’emploi du temps. La gare de Zalaszentgrót a appliqué immédiatement ce nouvel emploi du temps sans qu’ait été modifiée au préalable l’annexe de la convention collective alors que cette dernière indique (art. 24) que l’emploi du temps doit être défini dans l’annexe.
10. 617. Selon les instructions données par le Directeur général adjoint aux relations publiques et aux relations professionnelles, les activités syndicales doivent être surveillées en permanence, y compris les conversations sur le lieu de travail, et l’employeur doit être informé de tout programme ou événement organisé par l’organisation représentant les salariés.
11. 618. Le 12 janvier 2000, la Société des chemins de fer hongrois (MÁV Rt.) a pris possession du bureau du plaignant, sans l’accord de celui-ci. Le plaignant affirme que l’employeur a agi sur instruction du Directeur général adjoint aux affaires générales. Les réclamations du plaignant ont conduit au retour du statu quo. Toutefois, le même jour et sur les mêmes instructions, la carte d’accès électronique du représentant du syndicat a été invalidée.
12. 619. Enfin, la Société des chemins de fer hongrois a offert les locaux occupés par le plaignant et auparavant utilisés par son service d’aide juridique au cabinet d’avocats qui, autrefois, assurait ce service d’aide juridique alors que le plaignant avait pris la décision de ne plus avoir recours à ce cabinet et que les locaux étaient destinés à être utilisés par le syndicat.

B. Réponse du gouvernement

1. 620. En ce qui concerne le changement de la pratique judiciaire et de l’interprétation de la loi sur le droit de grève, le gouvernement estime dans sa communication du 15 novembre 2001 que cette loi est conforme aux conventions de l’OIT. Il insiste sur la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire, qui est consacrée par la Constitution hongroise, et nie avoir tenté de faire pression sur les autorités judiciaires pour qu’elles modifient leur interprétation de la législation du travail. Il donne par ailleurs des précisions sur l’organisation et la structure du système judiciaire hongrois et, en particulier, sur le rôle de la Cour suprême qui a pour mission de veiller à ce que la loi soit appliquée uniformément.
2. 621. En ce qui concerne les amendements proposés au Code du travail, le gouvernement indique que les modifications mentionnées dans la plainte seront formulées différemment dans la version définitive du texte. Selon lui, l’employeur a le droit d’établir lui-même le tableau de service si la convention collective ne prévoit rien dans ce domaine. Tel qu’il est proposé de la modifier, le Code du travail disposera, sur un plan général, que le tableau de service, le nombre moyen d’heures de travail et le nombre quotidien d’heures de travail doivent être indiqués dans la convention collective. C’est seulement si tel n’est pas le cas que l’employeur aura le droit de fixer ces conditions. Selon le gouvernement, ces modifications se justifient par l’interprétation contradictoire qui est actuellement donnée du droit de l’employeur d’établir le tableau de service quand une convention collective ne contient aucune disposition à ce sujet.
3. 622. En ce qui concerne la procédure de conciliation, le gouvernement indique que les parties prenantes à cette procédure sont les organes qui représentent les salariés et les employeurs des différents secteurs. Il insiste sur le fait que les syndicats représentatifs intéressés ont le droit d’assister aux consultations sur les questions réglementaires et économiques se posant dans le secteur. Selon le gouvernement, les syndicats ont toujours été consultés. En 2001, par exemple, ils ont été consultés au sujet de plusieurs propositions. Le gouvernement souligne aussi que le ministère du Transport et de la Gestion de l’eau (KöViM) a organisé une conciliation tripartite des intérêts dans le sous-secteur des chemins de fer lorsque le Code du travail a été modifié. Le Forum de consultation et de conciliation des intérêts du secteur des transports donne des avis écrits, organise des consultations et a ses propres procédures.
4. 623. Le gouvernement réfute toutes les allégations selon lesquelles des informations n’auraient pas été transmises au plaignant. Il indique que le décret no 2258/1999 (X. 16) a été directement transmis aux syndicats des employés des chemins de fer le jour suivant sa promulgation. En ce qui concerne la réforme des chemins de fer, par suite de l’approbation de «l’accord-cadre ferroviaire» par l’Union européenne en mars 2001, les directives hongroises doivent être modifiées. Le ministère du Transport et de la Gestion de l’eau (KöViM) examinera cette question avec les syndicats des employés des chemins de fer. Enfin, pour la conciliation des intérêts au niveau sectoriel, le gouvernement s’efforce actuellement de mettre au point une structure plus efficace. Toutefois, les discussions à ce sujet et l’étude de cette structure viennent juste de commencer et le secteur des chemins de fer ne faisait pas partie de la première série de discussions. Le gouvernement communiquera des informations complémentaires ultérieurement.
5. 624. Le gouvernement réfute toutes les allégations de discrimination antisyndicale et insiste sur les recours en justice qui sont prévus par le Code du travail pour garantir la protection des droits des salariés.
6. 625. En ce qui concerne les allégations relatives à des violations du droit de négociation collective et à des actes d’ingérence, le gouvernement indique que c’est aux tribunaux nationaux de trancher. Toutefois, il a demandé à l’employeur des informations sur les différents faits qui sont indiqués dans la plainte. Selon le gouvernement, les plaintes qui ont été déposées pour violation de l’article 21(2) du Code du travail par la Société des chemins de fer à la suite de l’entrée en vigueur de l’ordonnance no Gy. 26-46/2000 sur la gestion du travail ont été jugées infondées par le tribunal. Celui-ci a aussi conclu à la légalité des instructions relatives aux vêtements no K-6441/2000. Selon le gouvernement, un des trois syndicats a désapprouvé la réforme opérée dans ce domaine. En conséquence, l’employeur a décidé d’appliquer cette réforme dans le cadre des contrats de travail individuels et non par négociation collective.
7. 626. En ce qui concerne le non-respect, par le Service de gestion du trafic nord, de l’annexe de la convention collective signée par la Direction du matériel roulant des chemins de fer hongrois et le Syndicat libre des employés des chemins de fer de Hongrie, le gouvernement indique que les modalités du travail ont été modifiées à la suite de la réorganisation du service de prévention des accidents et qu’un accord a été conclu par l’employeur et par les syndicats. Le Syndicat des employés des chemins de fer (VSz) n’a pas accepté cet accord et a décidé de saisir les tribunaux.
8. 627. Selon le gouvernement, le nouvel emploi du temps appliqué par la gare de Zalaszentgrót n’était que temporaire et s’expliquait par un manque de personnel. C’est pourquoi il n’a jamais figuré dans l’annexe de la convention collective. Selon le gouvernement, cet emploi du temps n’est plus appliqué et les modalités définies dans l’annexe de la convention collective sont de nouveau en vigueur.
9. 628. En ce qui concerne l’instruction donnée par le Directeur général adjoint aux relations publiques et aux relations professionnelles de surveiller les syndicats, le gouvernement la justifie en faisant valoir qu’elle vise à faciliter et à rendre plus efficace la conciliation des intérêts de l’employeur et des syndicats.
10. 629. Quant à l’utilisation des locaux du plaignant par l’employeur, une procédure de conciliation a été engagée. A la suite de cette procédure, le syndicat a repris possession du bureau. Le gouvernement indique que la carte d’accès a été invalidée parce que c’est une procédure normale en cas de retraite.
11. 630. S’agissant de l’allégation selon laquelle l’employeur n’aurait pas respecté le droit du syndicat d’utiliser les locaux précédemment occupés par le service d’aide juridique, le gouvernement indique que l’employeur a simplement pensé que le syndicat n’avait plus l’intention d’utiliser ces locaux.
12. 631. En conclusion, le gouvernement insiste sur le fait que le système de contacts réguliers entre le ministère de tutelle et le plaignant est conforme aux conventions de l’OIT et à la législation hongroise. Les syndicats ont la possibilité de défendre les intérêts de leurs adhérents et d’exercer leurs droits au cours des négociations organisées au niveau de l’entreprise et en formulant des observations sur les propositions du ministère de tutelle.
13. 632. Dans une communication du 9 janvier 2002, le gouvernement attire l’attention du comité sur la tenue d’élections générales en Hongrie le 7 avril 2002. Selon le gouvernement, indépendamment des conclusions du comité, celles-ci seront un enjeu de la campagne électorale et, à ce titre, pourraient influencer le résultat des élections. De plus, le gouvernement souligne que l’organisation plaignante est affiliée à une confédération de syndicats dont les dirigeants sont des candidats membres d’une des principaux partis politiques. Sans toutefois nier le droit des organisations de se lier à un parti politique afin d’améliorer les conditions des travailleurs, le gouvernement estime qu’il y a un danger que certaines déclarations émanant de l’OIT soient mal interprétées, et qu’en raison de ces liens entre les organisations de travailleurs et certains partis politiques cela ait une influence sur la politique nationale. En conséquence, le gouvernement souhaiterait que l’examen de fond de ce cas soit différé jusqu’en juin 2002.

C. Conclusions du comité

1. 633. Le comité note que ce cas comporte plusieurs allégations: violations du droit de grève; actes de discrimination antisyndicale; violations du droit de négociation collective; ingérence de l’employeur dans les affaires du syndicat.
2. 634. Le comité prend bonne note de la demande du gouvernement de différer l’examen du cas jusqu’en juin 2002. Toutefois, considérant que la plainte a été soumise dès février 2001 et qu’elle a fait l’objet d’un appel pressant en novembre 2001, et à la lumière de la nature générale des allégations, le comité a décidé de procéder à son examen.
3. 635. En ce qui concerne le changement de la pratique judiciaire et de l’interprétation de la loi sur le droit de grève, le comité prend note des informations communiquées par le gouvernement au sujet de l’indépendance du pouvoir judiciaire et note aussi que, selon l’organisation plaignante, sur trois cas d’interprétation de la légalité d’une grève par un tribunal, deux ont fait l’objet d’une révision par un tribunal de deuxième instance, puis d’une procédure de réexamen. Toutefois, le comité rappelle que les organisations d’employeurs et de travailleurs devraient pouvoir se faire entendre et présenter leurs arguments avant qu’une décision qui les concerne ne soit prise. En outre, le comité a toujours reconnu aux travailleurs et à leurs organisations le droit de grève comme moyen légitime de défense de leurs intérêts économiques et sociaux [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 474] et l’interprétation de la loi ne devrait pas empêcher les travailleurs d’exercer leur droit de grève pour la reconduction d’une convention collective. Le comité rappelle que les conditions posées par la législation pour qu’une grève soit considérée comme un acte licite doivent être raisonnables et, en tout cas, ne pas être telles qu’elles constituent une limitation importante aux possibilités d’action des organisations syndicales. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 498.] Le comité note que, dans le cas de la grève de février 2000, l’instance de réexamen n’a pas encore rendu sa décision et il demande au gouvernement de le tenir informé des faits nouveaux dans ce domaine et de lui communiquer copie de la décision qui sera rendue.
4. 636. En ce qui concerne la modification du Code du travail, le comité note que le gouvernement indique que la convention collective doit définir les différentes conditions de travail, par exemple le tableau de service et le nombre moyen d’heures de travail, et que c’est seulement si elle ne contient aucune disposition à cet effet que l’employeur a le droit de fixer ces conditions dans les contrats de travail individuels.
5. 637. En ce qui concerne l’absence d’utilisation de la procédure de conciliation dans le secteur, le comité note une certaine contradiction entre les allégations du plaignant et la réponse du gouvernement. Toutefois, il est essentiel que l’introduction d’un projet de loi affectant la négociation collective ou les conditions d’emploi soit précédée de consultations complètes et détaillées avec les organisations intéressées de travailleurs et d’employeurs. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 931.] En conséquence, le comité demande au gouvernement de veiller à ce que les syndicats participent aux discussions préalables à l’adoption d’une nouvelle législation du travail.
6. 638. En ce qui concerne les allégations relatives à la violation du paragraphe 21(2) du Code du travail par l’ordonnance no Gy. 26-46/2000 sur la gestion du travail, et à l’application des instructions no K-6441/2000 relatives aux vêtements par la Société des chemins de fer hongrois, le comité note que les plaintes déposées à ce sujet ont été jugées infondées par le tribunal. Le comité demande au gouvernement de lui transmettre copie de toutes les décisions judiciaires concernant ces allégations.
7. 639. En ce qui concerne le changement de l’emploi du temps défini dans l’annexe de la convention collective par la direction de la gare de Zalaszentgrót, le comité note que, selon le gouvernement, cette modification n’était que temporaire et tenait à un manque de personnel et que l’emploi du temps prévu dans l’annexe de la convention collective est de nouveau en vigueur. Néanmoins, le comité rappelle que la non-application d’une convention collective, ne serait-ce que temporairement, va à l’encontre du droit de négociation collective ainsi que du principe de la négociation de bonne foi et que les accords doivent être obligatoires pour les parties. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 818.] Le comité estime que, en cas de nécessité, lorsqu’une convention collective ne peut pas être appliquée, l’employeur doit consulter les syndicats avant de prendre des mesures. Il espère que le gouvernement respectera pleinement ces principes à l’avenir.
8. 640. En ce qui concerne l’allégation relative au non-respect par le Service de gestion du trafic nord, à la suite du décret no 1508/1999, des dispositions de l’annexe de la convention collective conclue par la Direction du matériel roulant des chemins de fer hongrois et le Syndicat libre des employés des chemins de fer de Hongrie, le comité rappelle ses observations précédentes concernant la non?application d’une convention collective par l’employeur et demande au gouvernement de lui communiquer copie de la décision judiciaire prise en la matière.
9. 641. Le comité se déclare profondément préoccupé par l’instruction donnée par le Directeur général adjoint aux relations publiques et aux relations professionnelles de surveiller en permanence les activités syndicales, ainsi que les conversations officielles ou non, et de tenir l’employeur informé des programmes ou événements organisés par le syndicat. Le comité rappelle que le respect des principes de la liberté syndicale suppose que les autorités publiques fassent preuve d’une grande retenue en ce qui concerne l’intervention dans les affaires internes des syndicats. Il est plus important encore que les employeurs se comportent avec circonspection à cet égard. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 761.] Le comité demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que le Directeur général adjoint revienne sur ses instructions.
10. 642. En ce qui concerne l’instruction du Directeur général adjoint aux affaires générales de donner l’usage du bureau du syndicat à l’employeur, le comité note que, selon le gouvernement, les tribunaux ont depuis tranché en faveur du plaignant et que le statu quo a été rétabli.
11. 643. En ce qui concerne les locaux qui appartiennent au plaignant et qui sont actuellement occupés par un cabinet d’avocats, le comité note que, selon le gouvernement, il s’agit d’une erreur de l’employeur. Le comité demande au gouvernement de veiller à ce que le plaignant récupère ses locaux. Il souligne l’importance du principe selon lequel les biens syndicaux devraient jouir d’une protection adéquate. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 184.]

Recommandation du comité

1. 644. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) En ce qui concerne l’interprétation légale de la loi sur le droit de grève, le comité note que, dans le cas de la grève de février 2000, la décision consécutive à la procédure de réexamen n’a pas encore été rendue et il demande au gouvernement de le tenir informé des faits nouveaux à cet égard et de lui communiquer copie de la décision de réexamen.
   • b) Le comité rappelle qu’il est essentiel que l’introduction d’un projet de loi affectant la négociation collective ou les conditions d’emploi soit précédée de consultations complètes et détaillées avec les organisations intéressées de travailleurs et d’employeurs et il demande au gouvernement de veiller à ce que ces organisations participent aux discussions préalables à l’adoption d’une nouvelle législation du travail.
   • c) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de tous les faits nouveaux et de lui communiquer copie des décisions judiciaires concernant l’allégation de violation du paragraphe 21(2) du Code du travail par l’ordonnance no Gy. 26-46/2000 sur la gestion du travail et la décision relative à l’application de l’instruction no K?6441/2000 sur les vêtements.
   • d) En ce qui concerne l’allégation relative au non-respect par le Service de gestion du trafic nord, à la suite du décret no 1508/1999, des dispositions de l’annexe de la convention collective conclue par la Direction du matériel roulant des chemins de fer hongrois et le Syndicat libre des employés des chemins de fer de Hongrie, le comité rappelle que la non-application d’une convention collective, ne serait-ce que temporairement, va à l’encontre du droit de négociation collective ainsi que du principe de la négociation de bonne foi et que les accords doivent être obligatoires pour les parties. Le comité demande au gouvernement de lui transmettre copie de la décision judiciaire prise en la matière.
   • e) Le comité demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les instructions données par le Directeur général adjoint aux relations publiques et aux relations professionnelles soient annulées et de le tenir au courant de l’évolution de la situation à cet égard.
   • f) En ce qui concerne les locaux du plaignant qui sont actuellement occupés par un cabinet d’avocats, le comité demande au gouvernement de veiller à ce que le plaignant récupère ses locaux.