Interim Report - Report No 327, March 2002

Case No 2134 (Panama) - Complaint date: 24-MAY-01 - Closed

1. 705. La queja figura en una comunicación de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP) de fecha 24 de mayo de 2001. Esta organización envió informaciones complementarias por comunicación de 11 de julio de 2001. Por comunicación de 25 de junio de 2001, la Internacional de Servicios Públicos (ISP) adhirió a la queja presentada por FENASEP. El Gobierno respondió por comunicación de 31 de octubre de 2001.
2. 706. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 707. En sus comunicaciones de 24 de mayo y 11 de julio de 2001, la Federación Nacional de Servidores Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP) alega que desde el 1.º de septiembre de 1999 (fecha en que tomó posesión la nueva Presidenta de la República), el Gobierno, por razones político-partidistas, ha procedido a destituir a 19.000 servidores públicos y ha excluido del sistema de carrera administrativa a 2000 servidores más. FENASEP añade que desarrolló numerosas acciones sindicales y que el Gobierno decidió destituir a dirigentes sindicales de asociaciones de empleados públicos (en anexo se envía una lista de 44 servidores públicos destituidos).
2. 708. Según FENASEP, las medidas del Gobierno fueron objeto de una acción de inconstitucionalidad dirigida contra la resolución núm. 122 de 27 de octubre de 1999 pero dicha declaración de inconstitucionalidad no tuvo lugar porque dicha resolución fue derogada. Ningún órgano administrativo o judicial ha fallado a favor de los dirigentes sindicales.
3. 709. FENASEP critica la renuencia del Gobierno a negociar con ella de manera bipartita (sólo ha podido participar en discusiones en tanto que forma parte del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO)) y se refiere genéricamente a acciones para impedir a los dirigentes actuar libremente, limitar sus acciones o procurar evitar protestas.
4. 710. FENASEP formula alegatos de acciones contra su secretario general (amenaza de destitución, negociación de la prórroga de la licencia sin sueldo), si bien este último desistió de los alegatos al haber evolucionado la situación favorablemente y encontrarse «en goce de plena libertad sindical», según consta en una comunicación firmada por el interesado el 4 de octubre de 2001.
5. 711. Por último, FENASEP acompaña copia de la denuncia penal contra el dirigente Sr. Alberto Ibarra, miembro del comité ejecutivo de FENASEP por delito contra el honor (calumnias e injurias) en perjuicio de representantes de la administración pública (INAC) a raíz de ciertas declaraciones públicas de dicho dirigente el 4 de octubre de 1999 que implicarían la comisión de un hecho punible por parte de tales representantes.

B. Respuesta del Gobierno

1. 712. En su comunicación de 31 de octubre de 2001, el Gobierno declara que entre los servidores públicos no todos son de carrera. No lo son los de elección popular; los de libre nombramiento y remoción; los de nombramiento regulado por la Constitución; los de selección; los que están en período de prueba; los que están en funciones y los eventuales.
2. 713. Conforme al citado artículo 2 de la ley núm. 9 son servidores públicos de libre nombramiento y remoción «aquellos que trabajan como personal de secretaría, asesoría, asistencia o de servicio inmediatamente adscrito a los servidores públicos que no forman parte de ninguna carrera y que por la naturaleza de sus funciones, están sujetos a que su nombramiento esté fundado en la confianza de sus superiores y a que la pérdida de dicha confianza acarree la remoción del puesto que ocupan».
3. 714. Agrega el artículo 2 que son servidores públicos en funciones «aquellos que al entrar en vigencia esta ley y su reglamento ocupan un puesto público, definido como permanente, hasta que adquieran mediante los procedimientos establecidos la condición de servidores públicos de carrera administrativa, o se les desvincule de la función pública».
4. 715. Por otro lado, el decreto ejecutivo núm. 222 en sus artículos 24 y 25, señala los requisitos que debe cumplir un servidor público para acceder al sistema de carrera administrativa (evaluación de antecedentes que compruebe el cumplimiento de los requisitos mínimos del puesto según el Manual de clasificación de puestos, educación formal mínima o experiencia de determinados años en el puesto).
5. 716. Cumpliendo con el artículo 24 del decreto ejecutivo núm. 222, la Dirección General de Carrera Administrativa elaboró un Manual de clasificación de puestos en el que se establecen los requisitos mínimos para ser acreditados como servidor público de carrera administrativa.
6. 717. El servidor público de carrera administrativa es el que goza de estabilidad laboral, entendiéndose que para la destitución se requiere de causa justificada y del cumplimiento de los procedimientos previos, tal cual lo establece el artículo 118 del comentado decreto ejecutivo núm. 222.
7. 718. El Manual de clasificación de cargos y las disposiciones que rigen el ingreso a la carrera administrativa fueron aplicados formal y eficientemente hasta el 2 de mayo de 1999, fecha en que se realizaron las elecciones presidenciales, resultando triunfadora la Excelentísima señora Mireya Moscoso hasta ese momento de la oposición. Este hecho motivó por parte del Gobierno saliente durante el período de transición comprendido entre el mes de mayo al 31 de agosto de 1999, la inclusión indiscriminada, arbitraria e ilegal de servidores públicos sin cumplir con los procedimientos requeridos.
8. 719. Esta situación afectó notablemente el desempeño de las entidades gubernamentales, generando la desconfianza y la falta de credibilidad en el procedimiento utilizado en el sistema de carrera administrativa.
9. 720. De junio de 1994 hasta el 2 de mayo de 1999, antes de las elecciones generales se habían acreditado a 4.512 servidores públicos, mientras que entre los meses de junio a agosto de 1999, período de transición antes de la toma de posesión del nuevo Gobierno se acreditaron 5.634 servidores públicos, lo cual muestra la falta de seriedad de esas acreditaciones.
10. 721. Esta situación trajo como consecuencia que de manera responsable el Gobierno nacional tomara los correctivos a objeto de garantizar que quienes fuesen acreditados cumpliesen con los requisitos mínimos señalados en las disposiciones legales que regulan la materia.
11. 722. Por tal motivo, el 27 de octubre de 1999 el Gobierno nacional emite la resolución núm. 122 suspendiendo temporalmente el ingreso a la carrera administrativa y se ordena revisar el sistema para sanearlo. El resultado fue que un alto porcentaje de acreditaciones se realizaron en forma indebida.
12. 723. Luego de las investigaciones y las medidas de saneamiento adoptadas, el Gobierno nacional profirió la resolución núm. 50 de 6 de julio de 2001 mediante la cual se deja sin efecto la decisión adoptada en la mencionada resolución núm. 122, con el propósito que los servidores públicos que cumplan con los requisitos mínimos puedan ser acreditados como servidores públicos de carrera administrativa.
13. 724. Las personas excluidas de la carrera administrativa sólo han sido aquellas que accedieron a la misma de modo ilegal, afectando la credibilidad y el derecho de los demás. No obstante, la «desacreditación» del servidor público del sistema de la carrera administrativa no implica la destitución, ya que en la actualidad continúan laborando en las instituciones gubernamentales muchos servidores públicos que han sido desacreditados de la carrera administrativa.
14. 725. Con respecto a las acciones de personal ya sea de destitución o desacreditación o sanciones disciplinarias, la ley otorga al servidor público los recursos de reconsideración, apelación y en caso que las decisiones de los dos primeros le sean contrarios puede recurrir como última instancia a la Corte Suprema de Justicia. Todas las instituciones gubernamentales han sido respetuosas en el cumplimiento del debido proceso. A este respecto, se han emitido múltiples decisiones a favor de servidores públicos que han interpuesto recursos. El Gobierno envía una extensa lista de resoluciones a este respecto.
15. 726. El Gobierno de la República de Panamá ha realizado todos los esfuerzos necesarios para que la FENASEP participe en diversas acciones de concertación y diálogo social entre los que se puede mencionar el acuerdo con relación al transporte colectivo en el área metropolitana.
16. 727. Refiriéndose a las acciones sindicales de FENASEP, el Gobierno señala que respetando las garantías fundamentales establecidas en la Constitución política, a saber, la libertad de reunión, de expresión, de asociación, entre otros, en todo momento ha permitido y permite la realización de manifestaciones a través de marchas y piqueteos de todos los sectores ya que estas actividades contribuyen a fortalecer la democracia del país pero garantizando que se lleven a cabo dentro del marco de la ley y el respeto al derecho de terceros.
17. 728. El Gobierno subraya que no ha destituido dirigentes de asociaciones de servidores públicos de manera ilegal y que ha respetado los Convenios núms. 87 y 98 .
18. 729. El Consejo del Gabinete mediante la resolución núm. 122 de 27 de octubre de 1999 otorgó facultades a la Dirección General de Carrera Administrativa para revisar los expedientes de los acreditados, a los efectos de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que rigen la inserción al sistema de carrera administrativa, identificándose aquellos casos donde se incumplió con las mismas, en particular durante el período de transición entre el antiguo y el nuevo Gobierno.
19. 730. El Gobierno nacional ha mantenido una comunicación fluida con FENASEP, haciéndola partícipe de actividades ejecutadas por el Gobierno (se envían documentos de encuentros entre el secretario general de FENASEP y el Ministro de Trabajo, el Viceministro de Trabajo y el Vicepresidente de la República). Asimismo, se apoyó la integración del secretario general de FENASEP a la delegación tripartita panameña ante la 89.ª Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT. Asimismo, se le hace partícipe de las negociaciones relacionadas con el transporte público; asiste a reuniones periódicas del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral y además, ha recibido subsidios muy importantes (201.281 dólares de los Estados Unidos en el período 1999-2001) por parte del Estado a través de los fondos provenientes del seguro educativo.
20. 731. Según el Gobierno FENASEP se refiere, por otra parte, a la comunicación entre el Estado con los educadores y otras organizaciones de servidores públicos, lo que demuestra claramente que el Gobierno nacional en su afán de mantener la paz social y la gobernabilidad ha sostenido comunicación abierta con todas las organizaciones sociales y agrupaciones de servidores públicos al igual que con FENASEP, en virtud de que ésta no es la única organización de servidores públicos que existe en la República de Panamá.

C. Conclusiones del Comité

1. 732. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante ha alegado la destitución de 44 dirigentes sindicales en el contexto de destituciones masivas por razones político-partidistas que afectaron a miles de servidores públicos desde que tomó posesión el nuevo Poder Ejecutivo (septiembre de 1999).
2. 733. El Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) el Gobierno saliente había hecho acceder de modo ilegal a la carrera administrativa a 5.634 servidores públicos en el período de transición; 2) por ello la resolución núm. 122 de 27 de octubre de 1999 suspendió temporalmente el ingreso a la carrera administrativa y ordenó la revisión del sistema para sanearlo; posteriormente alcanzado este objetivo la resolución núm. 50 de 6 de julio de 2001 dejó sin efecto la anterior resolución para que los servidores públicos que cumplan con los requisitos mínimos puedan ser acreditados como servidores públicos de carrera administrativa; 3) los afectados por medidas de destitución o de «desacreditación» (es decir la anulación del ingreso en la carrera administrativa pero conservando sus funciones) disponían de recursos y numerosos han sido los que han obtenido decisiones favorables; 4) el Gobierno tuvo que tomar correctivos para garantizar que quienes fuesen acreditados cumpliesen con los requisitos mínimos legales (años de experiencia, educación formal mínima, etc.) y de hecho un alto porcentaje de acreditaciones se realizaron de forma indebida.
3. 734. Aunque toma nota de las declaraciones del Gobierno, el Comité debe llamar la atención sobre el peligro que entrañan las medidas de destitución masiva de servidores públicos desde el punto de vista de la equidad y lamenta que 44 dirigentes sindicales hayan sido objeto de estas medidas sin pasar por ningún procedimiento previo, contrariamente a lo previsto en el artículo 118 del decreto ejecutivo núm. 222 que requiere para la destitución causa justificada y el cumplimiento de procedimientos previos, así como una investigación sumaria con oportunidad de defensa. Teniendo en cuenta las graves consecuencias que estas decisiones tienen en el ejercicio de los derechos sindicales, el Comité pide al Gobierno que favorezca la reintegración de estos dirigentes en sus puestos de trabajo en la medida que cumplan con los requisitos legales para integrar la carrera administrativa, y que le informe del estado de los procedimientos que se hayan emprendido después de las destituciones.
4. 735. Por otra parte, el Comité toma nota de que el Gobierno niega que se haya negado a dialogar o negociar y que se hayan realizado acciones para impedir las acciones sindicales o contra FENASEP. El Comité observa que los alegatos estaban concebidos en términos muy generales y no proseguirá el examen de los mismos.
5. 736. Por último, el Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los alegatos relativos a la denuncia penal contra el dirigente sindical Sr. Alberto Ibarra.

Recomendación del Comité

1. 737. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que, en la medida que cumplan con los requisitos legales para integrar la carrera administrativa, favorezca la reintegración en sus puestos de trabajo de los 44 dirigentes sindicales del servicio público destituidos sin procedimiento previo y que le informe del estado de los procedimientos que se hayan emprendido después de las destituciones, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los alegatos relativos a la denuncia penal contra el dirigente sindical Sr. Alberto Ibarra.