Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 330, March 2003

Case No 2134 (Panama) - Complaint date: 24-MAY-01 - Closed

1. 959. El Comité examinó este caso en su reunión de marzo de 2002 y presentó un informe provisional [véase 327.º informe, párrafos 705 a 737, aprobado por el Consejo de Administración en su 283.ª reunión (marzo de 2002)].
2. 960. La Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos y Trabajadores de Empresas y Servicios Públicos (FENASEP) envió informaciones adicionales complementarias por comunicación de 31 de mayo de 2002. El Gobierno respondió por comunicación de 24 de septiembre de 2002.
3. 961. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 962. En su reunión de marzo de 2002, el Comité formuló las siguientes conclusiones y recomendaciones sobre las cuestiones que quedaron pendientes [véase 327.º informe, párrafos 732 a 736]:
2. — El Comité observa que en la presente queja la organización querellante ha alegado la destitución de 44 dirigentes sindicales en el contexto de destituciones masivas por razones político-partidistas que afectaron a miles de servidores públicos desde que tomó posesión el nuevo Poder Ejecutivo (septiembre de 1999).
3. — El Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) el Gobierno saliente había hecho acceder de modo ilegal a la carrera administrativa a 5.634 servidores públicos en el período de transición; 2) por ello la resolución núm. 122 de 27 de octubre de 1999 suspendió temporalmente el ingreso a la carrera administrativa y ordenó la revisión del sistema para sanearlo; posteriormente alcanzado este objetivo la resolución núm. 50 de 6 de julio de 2001 dejó sin efecto la anterior resolución para que los servidores públicos que cumplan con los requisitos mínimos puedan ser acreditados como servidores públicos de carrera administrativa; 3) los afectados por medidas de destitución o de «desacreditación» (es decir la anulación del ingreso en la carrera administrativa pero conservando sus funciones) disponían de recursos y numerosos han sido los que han obtenido decisiones favorables; 4) el Gobierno tuvo que tomar correctivos para garantizar que quienes fuesen acreditados cumpliesen con los requisitos mínimos legales (años de experiencia, educación formal mínima, etc.) y de hecho un alto porcentaje de acreditaciones se realizaron de forma indebida.
4. — Aunque toma nota de las declaraciones del Gobierno, el Comité debe llamar la atención sobre el peligro que entrañan las medidas de destitución masiva de servidores públicos desde el punto de vista de la equidad y lamenta que 44 dirigentes sindicales hayan sido objeto de estas medidas sin pasar por ningún procedimiento previo, contrariamente a lo previsto en el artículo 118 del decreto ejecutivo núm. 222 que requiere para la destitución causa justificada y el cumplimiento de procedimientos previos, así como una investigación sumaria con oportunidad de defensa. Teniendo en cuenta las graves consecuencias que estas decisiones tienen en el ejercicio de los derechos sindicales, el Comité pide al Gobierno que favorezca la reintegración de estos dirigentes en sus puestos de trabajo en la medida que cumplan con los requisitos legales para integrar la carrera administrativa, y que le informe del estado de los procedimientos que se hayan emprendido después de las destituciones.
5. — Por último, el Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los alegatos relativos a la denuncia penal contra el dirigente sindical Sr. Alberto Ibarra.
6. B. Informaciones adicionales de la organización querellante
7. 963. En su comunicación de 31 de mayo de 2002, la organización querellante señala que hasta mayo de 1999 se habían acreditado aproximadamente 6.000 servidores públicos. Se excluyeron en total cerca de 2.500 servidores públicos de la condición de carrera administrativa y de ellos cerca de mil fueron destituidos. De septiembre de 1999 a mayo de 2002 se han destituido a más de 19.000 trabajadores públicos sin causa justificada.
8. 964. La organización querellante indica que el órgano judicial retrasa en extremo los fallos de los juicios de reintegro y sólo ha dictado cinco órdenes de reintegro de un total aproximado de 500 casos; ha fallado en contra de los servidores públicos y a favor de las instituciones estatales en un total aproximado de 250 de estos casos.
9. 965. La organización querellante añade que la lista de dirigentes sindicales destituidos se amplió después de la queja ante el Comité (se envía en anexo una lista de 16 nombres).
10. 966. Asimismo, la resolución núm. 122 fue demandada por ilegal e inconstitucional. El primer juicio terminó con un fallo inhibitorio por haberse derogado dicha resolución mediante la resolución núm. 50 de 6 de julio de 2001. La demanda de inconstitucionalidad está pendiente aún de ser fallada.
11. 967. Ninguno de los 44 dirigentes sindicales a los que se refieren las recomendaciones del Comité ha sido reintegrado a su puesto.
12. 968. Por último, la organización querellante destaca que el Gobierno no ha respondido nada hasta ahora sobre la denuncia penal interpuesta en contra del dirigente Alberto Ibarra, quien ha sido llamado a juicio por presunto infractor del delito contra el honor, según resolución de 30 de octubre de 2001 dictada por el Juzgado Undécimo de Circuito de lo Penal del Primer Circuito Judicial de Panamá; en este caso preocupa la falta de independencia del órgano judicial, ya que es pública y notoria su subordinación al órgano ejecutivo.
13. C. Respuesta del Gobierno
14. 969. En su comunicación de 24 de septiembre de 2002, el Gobierno recuerda que en su respuesta anterior había detallado claramente todo lo relacionado con la Carrera Administrativa regulada por la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994 y el decreto ejecutivo núm. 222 de 12 de septiembre de 1997 por el cual se aprueba el Reglamento de Carrera Administrativa en la República de Panamá. En dicha respuesta el Gobierno explicó al Comité los conceptos legales de servidor público en funciones y servidor público de libre nombramiento y remoción de acuerdo con la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994 «por la cual se establece y regula la carrera administrativa», los cuales son: 1) servidor público de funciones: «aquellos que al entrar en vigencia esta ley y su reglamento ocupan un puesto público, definido como permanente, hasta que adquieran mediante los procedimientos establecidos la condición de servidores públicos de carrera administrativa, o se les desvincule de la función pública»; 2) servidor público de libre nombramiento y remoción: «aquellos que trabajan como personal de secretaría, asesoría, asistencia o de servicio inmediatamente adscrito a los servidores públicos que no forman parte de ninguna carrera y que, por la naturaleza de su función, están sujetos a que su nombramiento esté fundado en la confianza de sus superiores y a que la pérdida de dicha confianza acarree la remoción del puesto que ocupan». En la citada respuesta se expresó que todas las acciones de personal que fueron realizadas se hicieron en cumplimiento del debido proceso preservando las garantías constitucionales y legales para los funcionarios que fueron objeto de las acciones de personal.
15. 970. En cuanto a las 44 personas que son mencionadas por FENASEP como dirigentes sindicales, el Gobierno manifiesta que en los documentos aportados no se ha observado ninguno que acredite dicha condición de dirigente. Esta situación contrasta con el hecho de que en la República de Panamá no hay ningún sindicato que cuente con tantos miembros en su directiva, por lo que la información suministrada en la queja se aleja de la realidad. El Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) procedió a realizar averiguaciones, a fin de determinar si las personas que formaban parte de la queja de FENASEP estaban amparadas o no por el régimen de Carrera Administrativa; en caso que estuviesen amparadas por el régimen de Carrera Administrativa, si habían ingresado o no cumpliendo con los requisitos legales para accesar a dicha Carrera Administrativa, y si en la acción de personal de destitución se había o no cumplido con el debido proceso. Según las averiguaciones, ninguna de las 44 personas que se mencionan como «supuestos dirigentes sindicales» del servicio público habían ingresado a la Carrera Administrativa en forma legal. Por otro lado, se constató de manera fehaciente que todas las acciones de personal realizadas a las 44 personas, se hicieron cumpliendo con los trámites legales y el debido proceso. En la mayoría de los casos, en ejercicio del derecho de defensa, los interesados interpusieron recursos de reconsideración con apelación en subsidio que fueron resueltos en apego a la ley. El Gobierno detalla en una extensa comunicación el caso de cada una de esas 44 personas y las diferentes decisiones y recursos administrativos que se han producido y decidido.
16. 971. Por lo anteriormente expuesto el Gobierno subraya que la República de Panamá ha dado cumplimiento a la legislación por lo que no puede en forma legal restituir a ninguna de las 44 personas señaladas en la queja de FENASEP.
17. 972. En cuanto a los alegatos relativos a la denuncia penal contra el dirigente sindical Sr. Alberto Ibarra, el Gobierno declara que una vez destituido por ausencia injustificada prolongada en sus funciones y su destitución confirmada en el marco de un recurso en que se dieron las garantías de un debido proceso administrativo, el Sr. Alberto Ibarra Mina se dedicó a hacer declaraciones públicas en contra de la administración del Instituto Nacional de Cultura (INAC); concretamente contra el honor, la dignidad, honra, decoro y buen nombre de ciertos servidores públicos. En consecuencia, los ofendidos presentaron querellas penales, en contra de Alberto Ibarra, por la comisión del delito contra el honor en perjuicio de Hugo Eliécer Bonilla (Dirección de Asesoría Jurídica), José Angel Samaniego Amaya (Departamento de Tesorería) y Edwin Cedeño (Dirección Nacional de las Artes). En la vista fiscal proferida por la Fiscalía Séptima de Circuito de la Procuraduría General de la Nación se solicitó llamamiento a juicio en contra del Sr. Alberto Ibarra Mina, como supuesto infractor de las normas contenidas en el Libro Segundo, título III, capítulo I del Código Penal, es decir Delito Contra el Honor de conformidad con lo establecido en el artículo 2222 del Código Judicial. La Juez Undécima de Circuito de lo Penal, del Primer Circuito Judicial de Panamá, quien atiende el caso, abrió causa penal contra Alberto Ibarra Mina, como presunto infractor de las normas penales contenidas en el capítulo I, título III del Libro Segundo del Código Penal. Luego de la audiencia preliminar estimó que existen suficientes elementos que justifican el llamamiento a juicio del imputado, fijándose fecha de audiencia para el mes de abril de 2003.

D. Conclusiones del Comité

1. 973. En lo que respecta a la alegada destitución de 44 dirigentes sindicales, el Comité toma nota de que según los nuevos alegatos de la organización querellante se han producido 16 destituciones más de dirigentes sindicales. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno sobre la destitución de 44 dirigentes sindicales y en particular de que, 1) el número de 44 dirigentes sindicales se aleja de la realidad y la organización querellante no ha acreditado dicha condición de dirigente; 2) las personas en cuestión no habían ingresado a la carrera administrativa en forma legal; 3) las destituciones se realizaron cumpliendo los trámites legales y el debido proceso y la mayoría de los interesados interpusieron recurso de reconsideración con apelación que fueron resueltos; 4) habiéndose dado cumplimiento a la legislación, las autoridades no pueden restituir en forma legal a ninguna de esas 44 personas en sus puestos de trabajo. El Comité observa asimismo que según la organización querellante las autoridades judiciales sólo han fallado en 250 casos (sobre un total de 500 casos en los que se interpusieron acciones de reintegro).
2. 974. El Comité desea referirse a sus anteriores conclusiones en el presente caso sobre los alegatos relativos a la destitución de dirigentes sindicales en el contexto de destituciones masivas de servidores públicos por razones político partidistas que afectaron a miles de servidores públicos desde que tomó posesión el nuevo Poder Ejecutivo (septiembre de 1999). El Comité llamó la atención sobre el peligro que entrañan las medidas de destitución masiva de servidores públicos desde el punto de vista de la equidad [véase 327.º informe, párrafo 734] y centró sus recomendaciones en 44 dirigentes sindicales. El Comité observa que en su respuesta el Gobierno afirma que los 44 dirigentes disfrutaron del debido proceso administrativo y que la organización querellante ha indicado que los procesos judiciales relativos a unos 250 servidores públicos no han concluido, así como que se ha destituido a 16 dirigentes sindicales más. El Gobierno objeta la condición de dirigente sindical de un número elevado de las 44 personas que según el querellante son dirigentes y no ha indicado si existen recursos judiciales al respecto. El Comité por su parte no puede excluir que las destituciones (todas o parte de ellas) estén vinculadas con el ejercicio de los derechos sindicales, incluso si se sitúan en el contexto de destituciones masivas de servidores públicos.
3. 975. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que examine la posibilidad de ofrecer un nuevo empleo a los dirigentes sindicales destituidos. Dado que el Gobierno y la organización querellante discrepan sobre la condición de dirigente sindical de las 60 personas destituidas (44 en un primer momento y 16 posteriormente), el Comité subraya que corresponde a la organización querellante demostrar en tales negociaciones la condición de dirigente sindical de tales personas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
4. 976. Por último, en cuanto al proceso penal seguido contra el dirigente sindical Sr. Alberto Ibarra por la comisión de delito contra el honor (artículo 2222 del Código Judicial) de tres servidores públicos del INAC, el Comité toma nota del llamamiento a juicio del Sr. Ibarra y de que la audiencia ante la autoridad judicial tendrá lugar en abril de 2003. El Comité pide al Gobierno que le comunique el texto de la sentencia.

Recomendación del Comité

1. 977. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que examine la posibilidad de ofrecer un nuevo empleo a los dirigentes sindicales destituidos, en el entendido de que corresponde a la organización querellante demostrar la condición de dirigente sindical de las 60 personas afectadas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que le comunique el texto de la sentencia que se dicte en el proceso penal seguido contra el dirigente sindical Sr. Alberto Ibarra por delito contra el honor.