Interim Report - Report No 327, March 2002

Case No 2138 (Ecuador) - Complaint date: 14-MAY-01 - Closed

1. 525. La queja figura en comunicaciones de la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres (CEOSL) de fechas 14 y 29 de mayo y 1.º de junio de 2001. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 31 de julio de 2001 recibida en la Oficina el 24 de septiembre de 2001.
2. 526. Ecuador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 527. En sus comunicaciones de 14 y 29 de mayo de 2001, la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres (CEOSL) alega lo siguiente:
2. a) la negativa de registro de la organización sindical de la empresa de seguridad COSMAG. Según la CEOSL, se realizó la solicitud de inscripción el 31 de octubre de 2000 y a la fecha el Ministerio de Trabajo no se ha pronunciado al respecto. Además, la CEOSL alega que la falta de reconocimiento del sindicato ha permitido que la empresa intimide a los trabajadores y los haga desafiliarse;
3. b) el incumplimiento del contrato colectivo de trabajo por parte de la empresa Cervecería Andina S.A. Según la CEOSL la empresa habría incumplido la cláusula núm. 47 del contrato colectivo relacionada con los sueldos y salarios al no pagar la diferencia entre el aumento salarial dispuesto por el poder público y lo pactado en el contrato, y
4. c) la no conformación del Tribunal de Conciliación y Arbitraje por parte de la autoridad administrativa en virtud de la solicitud realizada por el comité de empresa de los trabajadores del Hotel Chalet Suisse tras la presentación de un contrato colectivo.
5. 528. En su comunicación de 1.º de junio de 2001, la CEOSL objeta algunas disposiciones de la ley para la reforma de las finanzas públicas de 30 de abril de 1999, la ley para la transformación económica del Ecuador de 13 de marzo de 2000 y la ley para la promoción de la inversión y participación ciudadana de 18 de agosto de 2000. Concretamente, según la CEOSL las siguientes disposiciones violan los convenios en materia de libertad sindical:
6. I. Ley para la reforma de las finanzas públicas (sector público): la CEOSL objeta la creación del Consejo Nacional de Remuneraciones del Sector Público (CONAREM) que tiene competencia para modificar unilateralmente el sistema de fijación de salarios y remuneraciones, sus incrementos y los montos correspondientes a las indemnizaciones por la terminación de la relación del empleo que estaban vigentes por mandato legal o por acuerdo entre las partes a través de la contratación colectiva. Según la CEOSL, de esta manera desaparece el proceso de negociación entre el empleador y las organizaciones de trabajadores, para imponer desde el CONAREM los montos o porcentajes máximos de incremento salarial.
7. II. Ley para la transformación económica del Ecuador (sector privado): la CEOSL objeta el artículo 85 por el que se permite la contratación de trabajadores por horas, dado que a su entender esto tiene por objeto destruir al sindicalismo y la negociación colectiva, y el artículo 94 que dispone la unificación salarial.
8. III. Ley para la promoción de la inversión y participación ciudadana: la CEOSL objeta las disposiciones del Título 30 relativas al porcentaje de trabajadores bajo contrato a prueba, impidiendo al trabajador ejercer su derecho de organización y de negociación colectiva; los artículos 190 y 191 por medio de los cuales se permite al empleador negociar un pacto libre colectivo de trabajo con los trabajadores, sin que se requiera que los mismos estén organizados en un sindicato.
9. B. Respuesta del Gobierno
10. 529. En su comunicación de 31 de julio de 2001, el Gobierno declara que el Ministerio de Trabajo no ha puesto ningún impedimento para la inscripción del sindicato de trabajadores de la empresa de seguridad COSMAG, como inapropiadamente se acusa, pero que sin embargo se ha visto imposibilitado de ejercer este derecho solicitado a causa de varios procedimientos faltantes según la ley, lo cual no permite su normal inscripción. A este respecto, añade el Gobierno que se constataron 46 desistimientos de los peticionarios de formación del sindicato, lo cual impide que se cumpla lo establecido como normas mínimas de ley para su inscripción (no se cumple con el número mínimo de trabajadores -- 30 -- establecido por ley), a más de una impugnación del empleador, por lo que en estas circunstancias y por verificación de las fechas de los documentos adjuntos (por los que se notificó al sindicato de la impugnación el 1.º de noviembre de 2000) se observa que no hay negación del derecho.
11. 530. En lo que respecta a las leyes objetadas por la organización querellante, el Gobierno manifiesta que es lamentable que se realice una presunta reclamación sobre instrumentos legales vigentes desde el año 1999, sin fundamentos reales y con un inapropiado afán de entorpecer la reorganización del Estado, considerando que el normal curso y la implementación de las disposiciones legales de la ley para la reforma de las finanzas públicas, ya ha tenido una implementación real y favorable. Añade que sorprende sobremanera que a tres años aproximadamente, la CEOSL pretenda reclamar lo que en su momento fue aceptado en el país; más aún si se considera que se arremete con esta denuncia al actual Gobierno, siendo un Gobierno anterior el que adoptó la norma, y en cuyo caso y tiempo no se manifestó ninguna oposición.
12. 531. El Gobierno señala que la intención y competencia del Consejo Nacional de Remuneraciones del Sector Público (CONAREM) es evitar discriminaciones e inequidades entre los trabajadores y empleados del sector público del país, ya que se puede observar que entre una y otra empresa del Estado existen diferencias abismales por un mismo trabajo desempeñado, lo cual representa un incumplimiento flagrante a los derechos de los trabajadores y a la norma internacional de la OIT. El Gobierno indica que una medida adecuada de límite de remuneraciones para los empleados u obreros que trabajan para el Estado, es el sueldo que recibe el Presidente de la República. Añade que los principales problemas de déficit presupuestario, se deben a la excesiva carga del Estado en la remuneración de sus empleados y trabajadores, que en ocasiones se vuelve incontrolable, por lo que mal podría criticarse un ordenamiento salarial justo y adecuado, si se considera además que un trabajador privado tiene generalmente ingresos mensuales de 100 a 180 dólares en la actualidad, no es descabellada la relación de 5.000 dólares de los Estados Unidos, considerados en el año 1999. El Consejo Nacional de Remuneraciones (CONAREM), en su transitoria, determina la revisión de los 5.000 dólares en referencia al manifestar «El Consejo Nacional de Remuneraciones del Sector Público, si las condiciones lo justifican, podrá modificar este límite, pero siempre con carácter general y en ningún caso estableciendo excepciones o regímenes especiales». Por otra parte, añade el Gobierno que quien representa a los empleados y obreros antes citados en el CONAREM, es un miembro designado por el Colegio Electoral de los trabajadores, empleados y maestros, por lo cual los trabajadores están debidamente representados.
13. 532. En lo relativo a la alegada fijación de indemnizaciones atinentes al artículo 54 de la ley, es correcta la determinación de que el CONAREM fija el monto máximo de las indemnizaciones; sin embargo, esto en ningún sentido perjudica a los trabajadores, ya que quien decide los montos, es la representación tripartita. Lo que se pretende es un trato igualitario a todos los trabajadores del Estado y garantiza el principio de por igual trabajo igual remuneración.
14. 533. En cuanto a la contratación por horas, el Gobierno indica que obedece a la diversificación de opciones de demanda y oferta de mano de obra, a efectos de lograr productividad y acceso de mayor cantidad de personas a recursos que puedan sustentar su economía e inclusive diversificar los ingresos personales. Agrega el Gobierno, que este tipo de contratación es eminentemente accidental u ocasional, por lo que no se puede sugerir que pauperizará o desregularizará las relaciones laborales en el país. Ningún empresario podría pensar colocar a una persona que trabaja por horas, en puestos de representación y en los que se requiera un manejo técnico, conocimientos especializados o generales para una actividad particular, ya que causaría enormes perjuicios en su misma producción por no ser personas aptas para aquel trabajo. Se comprueba así que este tipo de trabajo es para circunstancias eventuales o requerimientos de mano de obra en sobreproducción, por ejemplo. No existe competencia desleal entre un trabajador permanente y uno por horas, ya que las funciones desempeñadas son diferentes y por un tiempo limitado y determinado; es decir es una actividad y trabajo completamente diferente y una modalidad más de acceso al trabajo. Además, el contrato por horas no afecta a los trabajadores estables o permanentes. Por otra parte, el Gobierno considera que es ingenuo pensar que se produzca rotación de personal en una empresa, ya que el mismo cambio de actividad deviene en un despido intempestivo, y al mismo tiempo una empresa no podría realizarla a la luz de la razón, ya que cada quien tiene su competencia y conocimiento, y no podrían hacer todo todos.
15. 534. En cuanto a la alegada unificación salarial, el Gobierno manifiesta que no incumple ninguna norma constitucional ni internacional, y es por otro lado un mecanismo para la regulación de las remuneraciones.
16. 535. En lo que respecta a los contratos a prueba, el Gobierno señala que el 15 por ciento es frente al total de los trabajadores sólo en los casos de que las empresas inicien sus operaciones o que amplíen o diversifiquen su industria, actividad o negocio, circunstancias éstas totalmente temporales y aleatorias y además de excepción. El denominado 15 por ciento es el máximo, la excepción incurre en materia de trabajadores que vayan a desarrollar nuevas actividades y debe resaltarse que el incumplimiento de esta excepción a más de las multas, causará la contratación permanente de estos trabajadores, caso que en lugar de perjudicar, beneficia al incremento de trabajadores en la empresa. Los contratos eventuales, son justamente los que se dan de forma aleatoria, especial. En este sentido sirven para ocupar plazas que puedan generarse en virtud de una demanda temporal, y especial de bienes o servicios, como podría suceder en temporada alta de turismo, sobreproducción de una cosecha, o una demanda inesperada de un producto o servicio por cualquier efecto, pero si se revisa la norma se podrá determinar que en ningún sentido perjudica a los trabajadores permanentes, sino que apoya al trabajo de ellos, justamente para que estos no sean exigidos a realizar trabajos forzosos.
17. 536. En relación con los alegatos relativos a la Cervecería Nacional, el Gobierno informa que se conoce de forma extraoficial la inexistencia de un conflicto entre empleadores y trabajadores, pero que sin embargo no puede remitirse la información atinente, ya que los acuerdos a los cuales llegan los empleadores y trabajadores como en este caso sucede, no son remitidos al Ministerio.

C. Conclusiones del Comité

1. 537. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega: 1) la negativa de registro del sindicato de trabajadores de la empresa de seguridad COSMAG y la intimidación de la empresa a trabajadores para que se desafilien del sindicato ante la lentitud del trámite de registro; 2) el incumplimiento del contrato colectivo vigente en la empresa Cervecería Andina S.A.; 3) la negativa a conformar el tribunal de conciliación y arbitraje tras la presentación de un contrato colectivo por parte del comité de empresa de los trabajadores del Hotel Chalet Suisse. Asimismo, el Comité observa que la organización querellante objeta ciertas disposiciones de algunas leyes que a su entender violan lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98.
2. 538. En lo que respecta a la alegada negativa de registro del sindicato de trabajadores de la empresa de seguridad COSMAG y la intimidación de la empresa a trabajadores para que se desafilien del sindicato ante la lentitud del trámite de registro, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que no se ha permitido la inscripción en virtud de que han existido 46 desistimientos de los peticionantes (el Gobierno adjunta un documento presentado por la empresa impugnando la solicitud de registro en el que se indica que 46 trabajadores se han desafiliado del sindicato) y que no se ha alcanzado el número mínimo de 30 trabajadores establecido por la ley (Código de Trabajo). A este respecto, al tiempo que observa que el Gobierno adjunta a su respuesta un documento por el que más de 20 trabajadores rechazan cualquier firma que hayan efectuado en relación con la formación del sindicato en el que se indica que «respaldamos la labor de nuestro patrono, ya que así mantenemos nuestra fuente de trabajo», el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que se realice una investigación a efectos de determinar si se ha efectuado algún tipo de presión en los trabajadores de la empresa para que no participen en la formación del sindicato y en caso afirmativo se apliquen las sanciones legales y rápidamente se inscriba a la organización sindical en cuestión. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
3. 539. Por otra parte, en lo que respecta al número mínimo de 30 trabajadores requeridos para constituir un sindicato establecido en el Código de Trabajo que se invocó a efectos de no inscribir el sindicato de trabajadores de la empresa COSMAG, el Comité observa que desde hace numerosos años la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha indicado que el número mínimo debería reducirse para no obstaculizar la creación de sindicatos de empresa, en particular si se tiene en cuenta la importantísima proporción de pequeñas empresas en el país. El Comité comparte el punto de vista de la Comisión de Expertos y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el Código de Trabajo en el sentido indicado. El Comité somete este aspecto del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
4. 540. En cuanto al alegado incumplimiento del contrato colectivo vigente en la empresa Cervecería Andina S.A. (concretamente se alega el incumplimiento de la cláusula relacionada con el pago de sueldos y salarios), el Comité observa que el Gobierno se limitó a manifestar que se conoce de forma extraoficial la inexistencia de un conflicto pero que no puede remitirse la información al respecto dado que los acuerdos a los que llegan empleadores y trabajadores no son remitidos al Ministerio de Trabajo. A este respecto, el Comité recuerda «la importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales» y que en este sentido «los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 814 y 818]. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que se realice una investigación al respecto y que si se constata la veracidad de los alegatos vele por el respeto del contrato colectivo vigente.
5. 541. En lo que respecta a los alegatos objetando las funciones del Consejo Nacional de Remuneraciones del Sector Público -- CONARE -- (imposición de los montos o porcentajes máximos de incrementos salariales o de las indemnizaciones por terminación de la relación de empleo) creado por medio de la ley para la reforma de las finanzas públicas del 30 de abril de 1999, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) la intención y competencia de este Consejo es evitar discriminaciones e inequidades entre los trabajadores y empleados del sector público ya que se puede observar que entre una y otra empresa del Estado existen diferencias abismales de remuneración por un mismo trabajo desempeñado; 2) los principales problemas de déficit presupuestario se deben a la excesiva carga del Estado en la remuneración de sus empleados y trabajadores que en ocasiones se vuelve incontrolable, y 3) los trabajadores están representados en el CONAREM por un miembro designado por el Colegio Electoral de los trabajadores. A este respecto, el Comité recuerda que todos los trabajadores de la administración pública que no están al servicio de la administración del Estado deberían disfrutar del derecho de negociación colectiva [véase Recopilación, op. cit., párrafo 793] y que deberían poder negociar, en el marco de sus condiciones de empleo, cuestiones relativas a incrementos salariales o el monto de una indemnización en caso de terminación de la relación del empleo que actualmente es competencia del CONAREM. En este sentido, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para modificar la ley en cuestión en el sentido indicado.
6. 542. En cuanto a los alegatos objetando el artículo 85 de la ley para la transformación económica del Ecuador (sector privado) en virtud del cual se permite la contratación de trabajadores por horas, con el fin de destruir al sindicalismo y la negociación colectiva, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: i) la contratación por horas obedece a la diversificación de opciones de demanda y oferta de mano de obra a efectos de lograr productividad y acceso a una mayor cantidad de personas a recursos que puedan sustentar su economía; ii) este tipo de contratación es accidental u ocasional y es para circunstancias eventuales o ante requerimientos de mano de obra excepcionales; iii) no existe competencia desleal entre un trabajador permanente y uno por horas, ya que las funciones desempeñadas son diferentes y por un tiempo limitado. A este respecto, el Comité pide al Gobierno que le informe si los trabajadores contratados por horas gozan del derecho de constituir o afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes, así como del derecho de negociación colectiva.
7. 543. En lo que respecta a los alegatos objetando el artículo 94 de la ley para la transformación económica del Ecuador (sector privado) que dispone la unificación salarial, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que la unificación salarial no incumple ninguna norma constitucional ni internacional y se trata de un mecanismo para la regulación de las remuneraciones. A este respecto, el Comité pide a la organización querellante y al Gobierno que comuniquen informaciones sobre la aplicación de este artículo de la ley (concretamente si implica que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva) y que envíen una copia de la misma.
8. 544. En cuanto a los alegatos objetando las disposiciones del Título 30 de la ley para la promoción de la inversión y participación ciudadana, relativas al porcentaje de trabajadores (15 por ciento) que puede contratarse bajo la modalidad de contrato a prueba, que según la CEOSL no puede ejercer su derecho de organización y negociación colectiva, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que ese porcentaje sólo es autorizado en los casos en que las empresas inicien sus operaciones o que amplíen y diversifiquen su industria, actividad o negocio y que el incumplimiento de esta excepción además de multas implicará la contratación permanente de estos trabajadores. A este respecto, el Comité recuerda al Gobierno que «los trabajadores en período de prueba deberían poder constituir, si así lo desean, las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas» y que «ninguna disposición del Convenio núm. 98 autoriza la exclusión del personal temporero de su campo de aplicación» [véase Recopilación, op. cit., párrafos 237 y 802]. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que le informe si los trabajadores bajo contrato a prueba a los que se refiere la ley gozan de los derechos consagrados en los Convenios núms. 87 y 98.
9. 545. En lo que respecta a los alegatos objetando los artículos 190 y 191 de la ley para la promoción de la inversión y participación ciudadana por medio de los cuales, según la CEOSL, se permite negociar un pacto libre colectivo de trabajo con los trabajadores, aún si éstos no han constituido una organización sindical, el Comité lamenta observar que el Gobierno no ha comunicado sus observaciones al respecto. El Comité recuerda que la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), da preeminencia, en cuanto a una de las partes de la negociación colectiva, a las organizaciones de trabajadores, refiriéndose a los representantes de los trabajadores no organizados solamente en el caso de ausencia de tales organizaciones; en estas circunstancias, la negociación directa entre la empresa y sus trabajadores, por encima de las organizaciones representativas cuando las mismas existen, puede en ciertos casos ir en detrimento del principio por el cual se debe estimular y fomentar la negociación colectiva entre empleadores y organizaciones de trabajadores [véase Recopilación, op. cit., párrafo 785]. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que rápidamente comunique sus observaciones al respecto.
10. 546. Por último, el Comité lamenta observar que el Gobierno no ha comunicado sus observaciones con relación a la alegada falta de conformación del Tribunal de Conciliación y Arbitraje por parte de la autoridad administrativa en virtud de la solicitud realizada por el comité de empresa de los trabajadores del Hotel Chalet Suisse tras la presentación de un contrato colectivo. El Comité pide al Gobierno que sin demora envíe sus observaciones al respecto.

Recomendación del Comité

1. 547. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) en lo que respecta a la alegada negativa de registro del sindicato de trabajadores de la empresa de seguridad COSMAG y la intimidación de la empresa a trabajadores para que se desafilien del sindicato ante la lentitud del trámite de registro, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que se realice una investigación a efectos de determinar si se ha efectuado algún tipo de presión en los trabajadores de la empresa para que no participen en la formación del sindicato y en caso afirmativo se apliquen las sanciones legales y rápidamente se inscriba a la organización sindical en cuestión. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
   • b) en lo que respecta al número mínimo de 30 trabajadores requeridos para constituir un sindicato establecido en el Código de Trabajo, que se invocó a efectos de no inscribir el sindicato de trabajadores de la empresa COSMAG, el Comité considera que dicho número mínimo debería reducirse para no obstaculizar la creación de sindicatos de empresa, en particular si se tiene en cuenta la importantísima proporción de pequeñas empresas en el país. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el Código de Trabajo en el sentido indicado. Asimismo, el Comité somete este aspecto del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones;
   • c) en cuanto al alegado incumplimiento del contrato colectivo vigente en la empresa Cervecería Andina S.A. (concretamente se alega el incumplimiento de la cláusula relacionada con el pago de sueldos y salarios), el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que se realice una investigación al respecto y que si se constata la veracidad de los alegatos vele por que se respete el contrato colectivo vigente;
   • d) recordando que todos los trabajadores de la administración pública que no están al servicio de la administración del estado deberían disfrutar del derecho de negociación colectiva y que deberían poder negociar, en el marco de sus condiciones de empleo, cuestiones relativas a salarios o el monto de una indemnización en caso de terminación de la relación del empleo, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para modificar la ley para la reforma de las finanzas públicas del 30 de abril de 1999 en lo que respecta a las funciones del Consejo Nacional de Remuneraciones del Sector Público — CONAREM — (imposición de los montos o porcentajes máximos de incrementos salariales o de las indemnizaciones por terminación de la relación de empleo);
   • e) en cuanto a los alegatos objetando el artículo 85 de la ley para la transformación económica del Ecuador (sector privado) en virtud de la cual se permite la contratación de trabajadores por horas, el Comité pide al Gobierno que le informe si los trabajadores contratados por horas gozan del derecho de constituir o afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes, así como del derecho de negociación colectiva;
   • f) en lo que respecta a los alegatos objetando el artículo 94 de la ley para la transformación económica del Ecuador (sector privado) que dispone la unificación salarial, el Comité pide a la organización querellante y al Gobierno que comuniquen informaciones sobre la aplicación de este artículo de la ley (concretamente si implica que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva);
   • g) en cuanto a los alegatos objetando las disposiciones del Título 30 de la ley para la promoción de la inversión y participación ciudadana, relativas al porcentaje de trabajadores (15 por ciento) que puede contratarse bajo la modalidad del contrato a prueba, el Comité pide al Gobierno que le informe si dichos trabajadores gozan de los derechos consagrados en los Convenios núms. 87 y 98;
   • h) en lo que respecta a los alegatos objetando los artículos 190 y 191 de la ley para la promoción de la inversión y participación ciudadana por medio de los cuales, según la CEOSL, se permite negociar un pacto libre colectivo de trabajo con los trabajadores, aún si éstos no han constituido una organización sindical, el Comité recuerda que la negociación directa entre la empresa y sus trabajadores, por encima de las organizaciones representativas cuando las mismas existen, puede en ciertos casos ir en detrimento del principio por el cual se debe estimular y fomentar la negociación colectiva entre empleadores y organizaciones de trabajadores, y pide al Gobierno que rápidamente comunique sus observaciones al respecto, e
   • i) el Comité pide al Gobierno que sin demora envíe sus observaciones en relación con la alegada no conformación del Tribunal de Conciliación y Arbitraje por parte de la autoridad administrativa en virtud de la solicitud realizada por el comité de empresa de los trabajadores del Hotel Chalet Suisse tras la presentación de un contrato colectivo.