Interim Report - Report No 327, March 2002

Case No 2138 (Ecuador) - Complaint date: 14-MAY-01 - Closed

1. 525. La Confédération équatorienne des syndicats libres (CEOSL) a présenté cette plainte par communication en date des 14 et 29 mai et 1er juin 2001. Le gouvernement a envoyé ses observations par communication en date du 31 juillet 2001, reçue au BIT le 24 septembre 2001.
2. 526. L’Equateur a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 527. Dans ses communications des 14 et 29 mai 2001, la Confédération équatorienne des syndicats libres (CEOSL) présente les allégations suivantes:
2. a) refus d’enregistrer l’organisation syndicale de l’entreprise de sécurité COSMAG. Selon la CEOSL, la demande d’inscription a été effectuée le 31 octobre 2000 et, à ce jour, le ministère du Travail ne s’est toujours pas prononcé. Par ailleurs, la CEOSL indique que l’absence de reconnaissance du syndicat a permis à l’entreprise d’intimider les travailleurs afin de les pousser à ne pas adhérer;
3. b) non-respect de la convention collective par l’entreprise Cervecería Andina SA. Selon la CEOSL, l’entreprise n’aurait pas respecté la clause no 47 de la convention collective relative aux traitements et salaires, étant donné qu’elle n’a pas payé la différence entre l’augmentation de salaire accordée par les pouvoirs publics et le montant défini dans la convention;
4. c) l’autorité administrative n’a pas convoqué le Tribunal de conciliation et d’arbitrage en vertu de la demande effectuée par le comité d’entreprise de l’Hôtel Chalet Suisse, suite à la présentation d’une convention collective.
5. 528. Dans sa communication du 1er juin 2001, la CEOSL conteste certaines dispositions de la loi de réforme des finances publiques du 30 avril 1999, de la loi de transformation économique de l’Equateur du 13 mars 2000 et de la loi de promotion de l’investissement et de participation des citoyens du 18 août 2000. Selon la CEOSL, les dispositions suivantes vont à l’encontre des conventions en matière de liberté syndicale:
6. I. Loi de réforme des finances publiques (secteur public): la CEOSL conteste la création du Conseil national de rémunération du secteur public (CONAREM), habilité à modifier de manière unilatérale le système fixant les salaires et rémunérations, leur augmentation et le montant des indemnisations de fin de contrat, établis par la législation ou dans le cadre de conventions collectives. Selon la CEOSL, la création du CONAREM fait disparaître le processus de négociation entre l’employeur et les organisations de travailleurs et permet d’imposer les montants ou les pourcentages maxima d’augmentation de salaires.
7. II. Loi de transformation économique de l’Equateur (secteur privé): la CEOSL conteste l’article 85 qui permet l’engagement de travailleurs payés à l’heure, article visant, selon elle, à supprimer le syndicalisme et la négociation collective; elle conteste également l’article 94 qui prévoit l’unification salariale.
8. III. Loi de promotion de l’investissement et de participation des citoyens: la CEOSL conteste les dispositions du titre 30 relatives au pourcentage de travailleurs engagés sous contrat à l’essai, qui empêchent le travailleur d’exercer son droit d’organisation et de négociation collective; elle conteste également les articles 190 et 191 qui permettent à un employeur de négocier librement un contrat collectif avec les travailleurs sans qu’il soit nécessaire que ceux-ci soient organisés en syndicat.
9. B. Réponse du gouvernement
10. 529. Dans sa communication du 31 juillet 2001, le gouvernement déclare que, contrairement aux accusations dont il fait l’objet, le ministère du Travail n’a pas empêché l’enregistrement du syndicat des travailleurs de l’entreprise de sécurité COSMAG, mais qu’il n’a pas pu donner suite à cette demande car celle-ci ne remplissait pas les conditions requises par la loi et ne pouvait donc pas aboutir à l’inscription du syndicat. Il précise que 46 personnes ayant demandé à constituer un syndicat se sont désistées, empêchant ainsi que soit atteint le nombre minimum légal de 30 travailleurs. En outre, l’employeur s’est opposé à la constitution du syndicat, de sorte que, dans ces circonstances et après vérification des dates figurant sur les documents joints en annexe (et notamment le document notifiant au syndicat l’opposition de l’employeur, datée du 1er novembre 2000), il s’avère qu’il n’y a pas de déni de droit.
11. 530. En ce qui concerne les lois contestées par l’organisation plaignante, le gouvernement indique qu’il est regrettable que des instruments légaux en vigueur depuis 1999 puissent être contestés sans réel fondement et dans le seul but d’entraver la réorganisation de l’Etat, étant donné que les dispositions de la loi de réforme des finances publiques sont en cours de mise en oeuvre et ont déjà un effet favorable. Le gouvernement ajoute que la CEOSL conteste ce qui a été accepté il y a environ trois ans dans le pays; en outre, cette plainte met en cause le gouvernement actuel, alors que la norme a été adoptée par un gouvernement précédent et qu’aucune opposition n’avait été manifestée à ce moment-là.
12. 531. Le gouvernement signale que l’objet du Conseil national de rémunération du secteur public (CONAREM) est d’éviter les discriminations et inégalités entre les travailleurs et employés du secteur public du pays, compte tenu des différences très importantes que l’on peut observer entre les entreprises de l’Etat pour un même emploi, ce qui entraîne le non-respect des droits des travailleurs et de la norme internationale de l’OIT. Le gouvernement indique que le salaire du Président de la République est un critère adéquat du plafond de rémunération des employés et ouvriers qui travaillent pour l’Etat. Il ajoute que les principaux problèmes de déficit budgétaire sont dus à la charge excessive que l’Etat supporte pour rémunérer ses employés et travailleurs, que la situation devient parfois incontrôlable, et qu’il serait mal venu de critiquer l’élaboration d’un barème salarial juste et approprié. Si on considère, en outre, qu’un travailleur du secteur privé a aujourd’hui généralement des revenus mensuels de 100 à 180 dollars, la somme de 5 000 dollars fixée en 1999 n’a rien d’insensé. Le Conseil national de rémunération (CONAREM), dans sa disposition transitoire, fixe la révision de la somme de 5 000 dollars susmentionnée en indiquant que: «Le Conseil national de rémunération (CONAREM) décidera de réviser ce montant si les circonstances le justifient, mais cette disposition aura toujours un caractère général et en aucune façon n’établira d’exception ou de régimes spéciaux.» Par ailleurs, le gouvernement ajoute que le représentant des employés et ouvriers auprès du CONAREM est un membre désigné par le Collège électoral des travailleurs, employés et enseignants, par lequel les travailleurs sont dûment représentés.
13. 532. En ce qui concerne l’allégation portant sur les indemnisations prévues à l’article 54 de la loi, il est exact que le CONAREM détermine le montant maximum des indemnisations; toutefois, ce processus ne nuit en aucune façon aux travailleurs, étant donné que les montants sont déterminés par une représentation tripartite. Ce processus vise à traiter tous les travailleurs de l’Etat de la même façon et garantit le principe selon lequel «à travail égal, rémunération égale».
14. 533. En ce qui concerne l’engagement de travailleurs payés à l’heure, le gouvernement indique que ce type de contrat répond à la diversification de l’offre et de la demande de main-d’oeuvre, qu’il vise à favoriser la productivité et à permettre à un plus grand nombre de personnes d’accéder aux ressources nécessaires à leurs besoins économiques, ainsi qu’à diversifier les revenus personnels. Selon le gouvernement, ce type de contrat est éminemment ponctuel ou occasionnel et ne paupérise ou ne dérégularise pas les relations de travail dans le pays. Un employeur ne pourrait envisager de confier à une personne payée à l’heure des fonctions à un poste de représentation qui nécessitent des compétences techniques, des connaissances spécialisées ou générales liées à une activité particulière, étant donné que cela nuirait grandement à la production même. Ce type de contrat répond donc à des besoins temporaires ou exceptionnels, par exemple en période de pointe. La concurrence entre un travailleur permanent et un travailleur payé à l’heure n’est pas déloyale, étant donné que ce dernier assure des fonctions différentes et pour une durée limitée et déterminée; en d’autres termes, le travail payé à l’heure est lié à une activité complètement différente et constitue un moyen supplémentaire d’entrer dans la vie active. En outre, le travail payé à l’heure ne porte pas préjudice aux travailleurs réguliers ou permanents. D’autre part, le gouvernement considère qu’il est simpliste de penser que cette formule entraîne une rotation du personnel dans une entreprise, car ce changement d’activité s’apparenterait à un licenciement intempestif, et aucune entreprise ne peut raisonnablement se livrer à de telles pratiques étant donné que chacun a ses propres compétences et ses propres connaissances, et que les membres du personnel ne peuvent pas tous assurer les mêmes fonctions.
15. 534. En ce qui concerne les allégations relatives à l’unification salariale, le gouvernement indique que celle-ci n’enfreint aucune norme constitutionnelle ou internationale et qu’il s’agit par ailleurs d’un mécanisme de régulation des rémunérations.
16. 535. En ce qui concerne les contrats à l’essai, le gouvernement signale que le pourcentage (15 pour cent) porte sur la totalité des travailleurs, et qu’il s’applique uniquement si les entreprises démarrent leur activité, élargissent ou diversifient leur activité ou leurs affaires; ces circonstances sont tout à fait temporaires et aléatoires et ont un caractère exceptionnel. Le pourcentage est un maximum et concerne les travailleurs qui vont développer de nouvelles activités; il faut souligner que le non-respect de ce caractère exceptionnel, outre les amendes, entraînera l’engagement permanent des travailleurs sous contrat à l’essai, situation qui contribuera à l’augmentation du nombre de salariés dans l’entreprise et non à sa réduction. Les contrats temporaires sont justement faits pour répondre à une situation aléatoire et spéciale. A ce titre, ils servent à répondre à une demande temporaire et particulière de biens et de services, par exemple pendant la haute saison touristique, la période des récoltes ou en raison d’une demande inattendue d’un produit ou d’un service. Si on examine la norme, en aucun cas ce type de contrat ne nuit aux travailleurs permanents; il bénéficie plutôt à ces derniers qui ne sont ainsi pas obligés d’assurer du travail obligatoire.
17. 536. Concernant les allégations relatives à la Cervecería Nacional, le gouvernement indique que, selon des sources officieuses, il n’y a pas de conflit entre les employeurs et les salariés, mais que toutefois on ne peut s’appuyer sur cette information, étant donné que les accords auxquels parviennent les employeurs et les salariés dans de tels cas ne sont pas transmis au ministère.

C. Conclusions du comité

1. 537. Le comité observe que, dans le cas présent, l’organisation plaignante allègue ce qui suit: 1) le refus d’enregistrer le syndicat de travailleurs de l’entreprise de sécurité COSMAG et l’intimidation de l’entreprise visant à pousser les salariés à ne pas adhérer au syndicat devant la longueur des formalités; 2) le non-respect de la convention collective en vigueur dans l’entreprise Cervecería Andina SA; 3) le refus de convoquer le tribunal de conciliation et d’arbitrage suite à la présentation d’un contrat collectif par le comité d’entreprise des salariés de l’Hôtel Chalet Suisse. De même, le comité observe que l’organisation plaignante conteste les dispositions de certaines lois qui, à son avis, vont à l’encontre des conventions nos 87 et 98.
2. 538. En ce qui concerne l’allégation relative au refus d’enregistrer le syndicat des travailleurs de l’entreprise de sécurité COSMAG et l’intimidation de l’entreprise visant à pousser les salariés à ne pas adhérer au syndicat devant la longueur des formalités, le comité note que le gouvernement a refusé l’inscription en raison de 46 désistements de personnes ayant demandé à constituer un syndicat (le gouvernement joint un document présenté par l’entreprise contestant la demande d’enregistrement dans lequel il est indiqué que 46 travailleurs ont renoncé à adhérer au syndicat) et du nombre minimum de 30 travailleurs prévu par la loi. A cet égard, le gouvernement joint à sa réponse un document indiquant que plus de 20 travailleurs nient avoir signé des documents relatifs à la constitution du syndicat et précisent: «nous soutenons le travail de notre patron afin de maintenir notre source de travail». Le comité demande au gouvernement d’effectuer des investigations pour déterminer si des pressions ont été exercées sur les salariés de l’entreprise pour qu’ils renoncent à constituer le syndicat et, dans l’affirmative, d’appliquer les sanctions légales et d’enregistrer rapidement l’organisation syndicale. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
3. 539. Par ailleurs, en ce qui concerne le nombre minimum (30 travailleurs) requis par le Code du travail pour constituer un syndicat, invoqué pour justifier le refus d’enregistrer le syndicat des travailleurs de l’entreprise COSMAG, le comité observe que, depuis de nombreuses années, la Commission d’experts pour l’application des conventions et des recommandations indique qu’il faut réduire le nombre minimum afin de ne pas faire obstacle à la création de syndicats d’entreprise, compte tenu, en particulier, du grand nombre de petites entreprises dans le pays. Le comité partage le point de vue de la commission d’experts et demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier le Code du travail dans le sens indiqué. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.
4. 540. Concernant l’allégation relative au non-respect de la convention collective en vigueur dans l’entreprise Cervecería Andina SA (l’allégation porte sur le non-respect de la clause relative au paiement des traitements et salaires), le comité observe que le gouvernement se limite à indiquer que, de source officieuse, il n’y a pas de conflits, mais qu’il ne peut pas le confirmer étant donné que les accords auxquels parviennent employeurs et travailleurs ne sont pas transmis au ministère du Travail. A cet égard, le comité rappelle «l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d’un développement harmonieux des relations professionnelles» et qu’à ce titre «les accords doivent être obligatoires pour les parties». [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 814 et 818.] Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement d’effectuer une investigation à cet égard et, si les allégations s’avéraient exactes, de veiller au respect de la convention collective en vigueur.
5. 541. En ce qui concerne les allégations concernant les fonctions du Conseil national de rémunération du secteur public (CONAREM) (fixation des montants et pourcentages maximaux d’augmentation des salaires et des indemnisations de fin de contrat), créé par la loi de réforme des finances publiques du 30 avril 1999, le comité prend note que le gouvernement indique ce qui suit: 1) l’objet du CONAREM est d’éviter les discriminations et inégalités entre les travailleurs et employés du secteur public, compte tenu des différences très importantes de rémunération pour un même travail d’une entreprise de l’Etat à une autre; 2) les principaux problèmes de déficit budgétaire découlent de la charge excessive supportée par l’Etat pour rémunérer ses employés, situation qui devient parfois incontrôlable; 3) les travailleurs sont représentés au CONAREM par un membre désigné par le Collège électoral des travailleurs. A cet égard, le comité rappelle que tous les agents de la fonction publique, à l’exception de ceux qui sont commis à l’administration de l’Etat, devraient bénéficier du droit de négociation collective [voir Recueil, op. cit., paragr. 793] et qu’ils devraient pouvoir négocier, dans le cadre de leurs conditions de travail, les questions relatives aux augmentations de salaire ou au montant des indemnisations de fin de contrat relevant actuellement de la compétence du CONAREM. A ce titre, le comité demande au gouvernement de faire modifier la loi dans le sens indiqué.
6. 542. Concernant les allégations contestant l’article 85 de la loi de transformation économique de l’Equateur (secteur privé), qui permet d’engager des travailleurs payés à l’heure et dont l’objet serait de supprimer le syndicalisme et la négociation collective, le comité prend note que le gouvernement indique ce qui suit: i) l’engagement de travailleurs payés à l’heure répond à la diversification de l’offre et de la demande de main-d’oeuvre, vise à favoriser la productivité et à permettre à un plus grand nombre de personnes d’accéder aux ressources nécessaires à leurs besoins économiques; ii) ce type de contrat est ponctuel ou occasionnel et n’a lieu d’être que dans des circonstances temporaires ou si les besoins de main-d’oeuvre sont exceptionnels; iii) il n’y a pas de concurrence déloyale entre un salarié permanent et un travailleur payé à l’heure, étant donné que les fonctions incombant à ce dernier sont différentes et pour un temps limité. A cet égard, le comité demande que le gouvernement l’informe si les travailleurs payés à l’heure bénéficient du droit de constituer les organisations de leur choix et d’y adhérer, ainsi que du droit de négociation collective.
7. 543. En ce qui concerne les allégations contestant l’article 94 de la loi de transformation économique de l’Equateur (secteur privé) qui prévoit l’unification salariale, le comité prend note que le gouvernement indique que l’unification salariale n’enfreint aucune norme constitutionnelle ou internationale et qu’il s’agit d’un mécanisme de régulation des rémunérations. A cet égard, le comité demande à l’organisation plaignante et au gouvernement de lui communiquer les informations relatives à l’application de cet article de loi (en d’autres termes, si le montant des salaires ne peut être fixé librement par négociation collective) et d’en envoyer une copie.
8. 544. Concernant les allégations contestant les dispositions du titre 30 de la loi de promotion de l’investissement et de participation des citoyens, relatives au pourcentage de travailleurs (15 pour cent) pouvant être engagés sous contrat à l’essai, qui, selon la CEOSL, ne peuvent exercer leur droit d’organisation et de négociation collective, le comité prend note que le gouvernement indique que ce pourcentage n’est autorisé qu’à titre exceptionnel lorsque les entreprises démarrent leurs opérations, élargissent ou diversifient leur industrie, leur activité ou leurs affaires, et que le non-respect de ce caractère exceptionnel, outre les amendes, entraînera l’engagement permanent de ces travailleurs. A cet égard, le comité rappelle au gouvernement que «les travailleurs en période d’essai qui le souhaitent devraient pouvoir constituer les organisations de leur choix et adhérer aux organisations de leur choix» et qu’«aucune disposition de la convention no 98 n’autorise l’exclusion du personnel contractuel de son champ d’application». [Voir Recueil, op. cit., paragr. 237 et 802.] Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement de l’informer si les travailleurs sous contrat à l’essai, auxquels se réfère la loi, bénéficient des droits prévus par les conventions nos 87 et 98.
9. 545. Concernant les allégations contestant les articles 190 et 191 de la loi de promotion de l’investissement et de participation des citoyens, permettant, selon la CEOSL, de négocier librement des contrats collectifs avec des travailleurs qui ne sont pas constitués en organisation syndicale, le comité observe que le gouvernement n’a pas communiqué ses observations à cet égard. Le comité rappelle que la recommandation (no 91) sur les conventions collectives, 1951, donne la préférence, en ce qui concerne l’une des parties aux négociations collectives, aux organisations de travailleurs, et ne mentionne les représentants des travailleurs non organisés qu’en cas d’absence de telles organisations; dans ces circonstances, une négociation directe conduite entre l’entreprise et son personnel, en feignant d’ignorer les organisations représentatives existantes, peut, dans certains cas, être contraire au principe selon lequel il faut encourager et promouvoir la négociation collective entre les employeurs et les organisations de travailleurs. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 785.] Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement de communiquer rapidement ses observations à cet égard.
10. 546. Enfin, le comité observe que le gouvernement n’a pas communiqué ses observations à propos du fait que l’autorité administrative n’a pas convoqué le tribunal de conciliation et d’arbitrage en vertu de la demande déposée par le comité d’entreprise des travailleurs de l’Hôtel Chalet Suisse, suite à la présentation d’une convention collective. Le comité demande au gouvernement d’envoyer sans tarder ses observations à cet égard.

Recommandation du comité

1. 547. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) En ce qui concerne l’allégation relative au refus d’enregistrer le syndicat des travailleurs de l’entreprise de sécurité COSMAG et les mesures d’intimidation par lesquelles l’entreprise aurait poussé les travailleurs à ne pas adhérer au syndicat devant la longueur des formalités, le comité demande au gouvernement d’effectuer des investigations pour déterminer si des pressions ont été exercées sur les travailleurs afin qu’ils ne constituent pas de syndicat et, dans l’affirmative, que les sanctions légales soient appliquées et que l’organisation syndicale en question soit rapidement enregistrée. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Concernant le nombre minimum de 30 travailleurs requis par le Code du travail pour constituer un syndicat, invoqué pour justifier le refus d’enregistrer le syndicat des travailleurs de l’entreprise COSMAG, le comité considère que ce nombre devrait être réduit afin de ne pas faire obstacle à la création de syndicats d’entreprises, compte tenu, en particulier, du grand nombre de petites entreprises dans le pays. Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que le Code du travail soit modifié dans le sens indiqué; le comité porte cet aspect du cas à l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.
   • c) Concernant l’allégation relative au non-respect de la convention collective en vigueur dans l’entreprise Cervecería Andina SA (l’allégation porte sur le non-respect de la clause relative au paiement des traitements et salaires), le comité demande au gouvernement d’effectuer des investigations à cet égard et, si les allégations s’avéraient exactes, de veiller au respect de la convention collective en vigueur.
   • d) Rappelant que les agents de la fonction publique qui ne sont pas au service de l’administration de l’Etat devraient bénéficier du droit de négociation collective et devraient pouvoir négocier, dans le cadre de leurs conditions de travail, les questions relatives aux salaires ou au montant des indemnisations de fin de contrat, le comité demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la loi de réforme des finances publiques du 30 avril 1999 ayant trait aux fonctions du Conseil national de rémunération du secteur public (CONAREM) (fixation des montants et pourcentages maximaux d’augmentation des salaires et des indemnisations de fin de contrat).
   • e) En ce qui concerne les allégations contestant l’article 85 de la loi de transformation économique de l’Equateur (secteur privé), permettant d’engager des travailleurs payés à l’heure, le comité demande au gouvernement de lui indiquer si les travailleurs payés à l’heure bénéficient du droit de constituer les organisations de leur choix et d’y adhérer, ainsi que du droit de négociation collective.
   • f) En ce qui concerne les allégations contestant l’article 94 de la loi de transformation économique de l’Equateur (secteur privé) qui prévoit l’unification salariale, le comité demande à l’organisation plaignante et au gouvernement de communiquer des informations sur l’application de cet article de loi (en d’autres termes, d’indiquer si le montant des salaires peut ou non être fixé librement par négociation collective).
   • g) En ce qui concerne les allégations contestant les dispositions du titre 30 de la loi de promotion de l’investissement et de participation des citoyens, relatives au pourcentage de travailleurs (15 pour cent) pouvant être engagés sous contrat à l’essai, le comité demande au gouvernement de l’informer si ces travailleurs bénéficient des droits prévus par les conventions nos 87 et 98.
   • h) En ce qui concerne les allégations contestant les articles 190 et 191 de la loi de promotion de l’investissement et de participation de citoyens, permettant, selon la CEOSL, de négocier librement des contrats collectifs avec des travailleurs qui ne sont pas constitués en organisation syndicale, le comité rappelle qu’une négociation directe conduite entre l’entreprise et ses salariés, en dehors des organisations représentatives existantes, peut dans certains cas aller à l’encontre du principe selon lequel il faut encourager et promouvoir la négociation collective entre les employeurs et les organisations de travailleurs, et demande au gouvernement de communiquer rapidement ses observations à cet égard.
   • i) Le comité demande au gouvernement d’envoyer sans tarder ses observations à propos du fait que l’autorité administrative n’a pas convoqué le tribunal de conciliation et d’arbitrage en vertu de la demande déposée par le comité d’entreprise des travailleurs de l’Hôtel Chalet Suisse, suite à la présentation d’une convention collective.