Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 327, March 2002

Case No 2148 (Togo) - Complaint date: 11-JUN-01 - Closed

1. 781. L’Union nationale des syndicats indépendants du Togo (UNSIT) a présenté une plainte de violations de la liberté syndicale contre le gouvernement du Togo dans une communication datée du 30 septembre 2000, reçue par le BIT le 11 juin 2001. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication du 7 janvier 2002.
2. 782. Le Togo a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 783. Dans sa communication du 30 septembre 2000, l’UNSIT explique que les violations de la liberté syndicale faisant l’objet de la présente plainte, mettant en cause l’UNSIT et sa Fédération de l’enseignement (FETREN/UNSIT), s’inscrivent dans le contexte d’une crise endémique du secteur scolaire depuis de nombreuses années et plus spécialement depuis 1998, les enseignants titulaires faisant face à l’érosion de leur pouvoir d’achat et à des retards considérables dans le paiement de leurs salaires, voire de nombreux impayés. La situation est encore plus grave pour les enseignants auxiliaires.
2. 784. La crise s’est aggravée en 1998-99: les retards et impayés de salaires ont entraîné une grève de trois mois et demi à quatre mois, et l’année scolaire s’est réduite dans les faits à quatre mois et demi de cours. Le ministère de l’Education insistant pour maintenir les examens de fin d’année aux dates prévues, malgré une mise en garde de la FETREN/UNSIT, cette dernière a écrit le 4 juin 1999 aux autorités de l’Education nationale, protestant contre les conditions de travail du personnel enseignant et leurs répercussions sur les étudiants, et réclamant notamment le paiement des arriérés de salaire et avantages sociaux. N’obtenant pas de réaction, l’organisation a déposé un préavis de grève le 9 juin, puis appelé le 12 juin au boycott de la surveillance et de la correction des examens; ceux-ci se sont néanmoins déroulés dans le plus grand désordre selon les plaignants. Soucieuse de tirer les enseignements de l’année 1998-99 et de réussir la rentrée scolaire 1999-2000, l’organisation plaignante a rencontré le ministre de l’Education le 5 septembre 1999 et lui a remis son cahier de revendications. Le seul résultat tangible fut le report de la rentrée, du 4 au 18 octobre. Le 1er octobre, l’assemblée générale de l’organisation a voté un préavis de grève et lancé le 8 octobre un appel au boycott de la rentrée scolaire. Les plaignants et d’autres organisations d’enseignants ont eu durant les dix jours suivants des rencontres avec le Premier ministre et les ministres de l’Education, de la Fonction publique, de l’Enseignement technique, ainsi que les directeurs des ministères concernés.
3. 785. Ces rencontres n’ayant débouché sur aucun résultat concret, la grève a débuté le 18 octobre 2000, jour de la rentrée. Les autorités se réfugiant dans le statu quo, les organisations plaignantes ont organisé des manifestations de protestation et des conférences de presse pour sensibiliser l’opinion publique, nationale et internationale, ce qui a fortement déplu au gouvernement. Une première marche organisée pour le 8 novembre fut interdite la veille par le ministère de l’Intérieur sous le prétexte fallacieux de «complot international contre l’Etat togolais». La manifestation, réunissant quelque 4 000 manifestants, s’est néanmoins déroulée pacifiquement. Les organisations plaignantes ont également porté plainte contre le ministre de l’Intérieur en raison des accusations mensongères qu’il avait publiquement lancées contre elles; le dossier s’est toutefois enlisé dans la procédure, notamment parce qu’une caution de 10 millions de francs CFA a été réclamée (au lieu des 25 000 francs généralement fixés pour pareille procédure) par une justice aux ordres du pouvoir.
4. 786. Une deuxième marche, prévue pour le 8 décembre, a non seulement été interdite mais durement réprimée avant même qu’elle ne commence. De nombreuses forces de police et de milice ont attaqué les manifestants qui se rassemblaient. Plusieurs enseignants (MM. Nouwossan, Zekpa, Toffa et Atisso) et des étudiants (MM. Nyaledome et Anthony) ont été arrêtés, frappés et amenés au commissariat central où ils ont été soumis à des bastonnades et autres traitements dégradants. La veille, M. Bouame, surveillant général d’un lycée, avait été molesté alors qu’il distribuait des tracts appelant à la manifestation; détenu durant 24 heures, il a été de nouveau sévèrement battu. Les secrétaires généraux de l’UNSIT (M. Gbikpi-Benissan) et de la FETREN (M. Allagua-Kodegui) ont été arrêtés et incarcérés pendant huit jours à la prison centrale de Lomé. Ces deux personnes, ainsi qu’un autre professeur (M. Comlan) ont été accusés de «diffusion de fausses nouvelles», accusations ultérieurement retirées suite à une campagne de mobilisation nationale et internationale. D’autres manifestations de protestation, antérieurement prévues pour le 16 décembre 1999 et les 8 et 16 janvier 2000, ont également été interdites.
5. 787. Le premier trimestre de l’année 1999-2000 s’étant achevé sans véritable reprise des cours, l’Assemblée nationale a demandé au gouvernement de reprendre les négociations avec les enseignants, mais celui-ci a plutôt choisi l’affrontement, les sommant de reprendre les cours le 4, puis le 8 janvier, faute de quoi ils seraient considérés comme démissionnaires. Lors d’une rencontre avec les organisations plaignantes le 18 janvier, le ministre de l’Education a posé la reprise des cours comme préalable à toute reprise des négociations. Le 7 février, le ministre de la Fonction publique a annoncé une opération «de recensement» des enseignants, devant se tenir à compter du 10 février, pour laquelle les enseignants devaient notamment fournir une attestation de «présence au poste». Les véritables objectifs étaient en fait l’identification et le licenciement des grévistes. Les organisations plaignantes ont rencontré le ministre le 9 février pour lui faire part de leurs préoccupations face au recensement en question, mais sans succès. En dépit de leurs réserves sur la véritable nature de l’opération, elles ont invité tous leurs membres à se présenter à leur lieu de travail pour se soumettre au recensement; plusieurs d’entre eux ont toutefois été refoulés, les agents recenseurs déclarant qu’il leur était formellement interdit de recenser les grévistes. Pendant l’opération, le gouvernement a pris soin de verser un mois de salaire à tous les travailleurs recensés. Depuis la fin officielle du recensement, le dépouillement se poursuit; des centaines d’enseignants non recensés, non payés, attendent leurs salaires, et l’imbroglio est total.
6. 788. Pour justifier la manoeuvre, le ministre de la Fonction publique a pris plusieurs arrêtés (no 057/MFPTE, constatant l’absence irrégulière de 81 enseignants; no 093/MFPTE, désignant 22 enseignants pour les mêmes raisons; no 229/MFPTE, désignant 16 enseignants; et no 965/MFPTE, désignant six enseignants) disposant que ces travailleurs n’auraient droit à aucun traitement pendant leur absence. A la date de la plainte, 126 enseignants étaient arbitrairement privés depuis octobre 1999 des rares salaires épisodiquement payés, ce qui représente huit mois d’arriérés de salaire pour certains et plus de 15 mois pour d’autres.
7. 789. Les organisations plaignantes soulignent qu’elles ont observé la procédure prévue en cas de conflit du travail et n’ont cessé d’appeler à la reprise des négociations, pour lesquelles elles sont toujours disponibles. Quant au fond, la grève était un moyen légal d’action pour l’aboutissement de revendications statutaires et salariales légitimes concernant le paiement de nombreux mois d’arriérés de salaire, d’allocations familiales et de subventions. Au lieu d’ouvrir de véritables négociations, le gouvernement a préféré recourir à l’intimidation et à des mesures répressives, portant notamment atteinte au droit de grève, garanti par la Constitution, le Statut de la fonction publique et le Code du travail du pays, ainsi que par les conventions nos 87 et 98 de l’OIT, ratifiées par le Togo. Les arrêtés pris par les autorités ne reposent sur aucune base légale et constituent d’autres violations en ce sens. La situation des enseignants auxiliaires est plus dramatique encore, et les organisations plaignantes se proposent d’introduire une nouvelle plainte auprès du comité à cet égard.
8. 790. Les organisations plaignantes demandent en conclusion la condamnation du gouvernement pour les violations de la liberté syndicale dont il s’est rendu coupable, l’annulation des décrets privant les 126 enseignants de leurs droits, ainsi que le rétablissement de tous les enseignants auxiliaires dans leurs droits en attendant qu’il soit statué sur leur cas.

B. Observations du gouvernement

1. 791. Dans sa communication du 27 décembre 2001, le gouvernement déclare que, pour donner effet aux conventions nos 87 et 98 qu’il a ratifiées, les articles 30 et 39 de la Constitution garantissent l’exercice des libertés d’association, de réunion et de manifestation pacifique. L’article 39 dispose que le droit de grève est reconnu aux travailleurs et s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent, et notamment le décret no 91-167 qui organise le droit de grève dans les services publics.
2. 792. L’article 2 de ce décret définit la grève comme une cessation concertée de travail, précédée d’un préavis émanant d’organisations représentatives dans la catégorie professionnelle en question. En adoptant ce texte, le législateur ne voulait pas imposer d’exigences de majorité ou de quorum pour le déclenchement d’une grève, mais entendait néanmoins que la grève soit le fait d’un nombre relativement significatif de travailleurs. Les documents soumis par les plaignants eux-mêmes (les cinq listes constatant l’absence irrégulière d’enseignants) démontrent qu’il s’agit d’un nombre peu important d’enseignants, disséminés dans des établissements scolaires du pays et qui, poussés par l’UNSIT, ont fait grève pour réclamer le paiement immédiat de six mois de salaire pour certains, et un changement de statut pour d’autres.
3. 793. Tout en reconnaissant le bien-fondé des revendications salariales des grévistes, le gouvernement rappelle que celles-ci ne sont que la conséquence d’une grève «générale, illimitée et non négociable» menée en 1992 par l’actuel secrétaire général de l’UNSIT, au nom d’un collectif de syndicats et en collaboration avec les partis politiques pour exiger le départ du Chef de l’Etat. Le gouvernement éprouve les plus grandes difficultés à honorer ses engagements envers l’ensemble des travailleurs, les recettes publiques couvrant à peine les soldes des fins de mois. L’UNSIT n’est pas réaliste en réclamant, avant toute reprise des cours, le paiement de tous les arriérés de salaire à tous les enseignants.
4. 794. L’UNSIT s’est en fait engagée dans une épreuve de force avec les autorités, n’hésitant pas à y impliquer les associations d’étudiants. Cela pose la question du mobile réel de cette grève, qui n’a pas obtenu l’adhésion de la grande majorité des enseignants. Le mouvement sortait ainsi de la légalité, contrevenant à l’article 2 du décret 91-167. Le gouvernement devait réagir et l’a fait en invoquant l’article 5 de ce décret qui dispose que l’inobservation, entre autres, de l’article 2 du décret entraîne l’application des sanctions prévues par les statuts visant les personnels intéressés. L’absence irrégulière des enseignants titulaires a été constatée sur la base de ces dispositions. Quant aux enseignants auxiliaires, leur refus de continuer d’assumer leur statut juridique constituait une modification substantielle du contrat les liant à l’administration publique.
5. 795. Malgré les irrégularités entachant le mouvement de grève et le caractère légal des sanctions qu’il pouvait imposer aux grévistes, le gouvernement n’a toutefois pas pris des mesures revêtant la sévérité requise en pareil cas. Cette clémence s’explique par son souci permanent de maintenir le dialogue social. C’est pourquoi tous les enseignants qui ont repris le travail, ou en ont fait la demande, ont vu leur situation régularisée; le gouvernement joint à ses observations une liste de 48 enseignants grévistes rappelés à l’activité. Le gouvernement respecte les droits et libertés des travailleurs mais est également garant de l’intérêt général: il ne pouvait donc pas assister sans réagir aux actions isolées de quelques enseignants, face à la grande majorité de leurs collègues qui ont pris conscience du caractère néfaste et illégal de grèves à connotation politique ou ayant des buts irréalistes.
6. 796. Le gouvernement déclare trouver surprenante et illogique l’allégation selon laquelle le recensement serait dirigé contre les enseignants grévistes. En effet, pourquoi l’Etat aurait-il mobilisé ses rares ressources à cette fin, alors qu’il lui suffisait de demander aux inspecteurs régionaux d’aller sur le terrain pour obtenir la liste des grévistes. La réalité est tout autre: il ne s’agissait pas d’un recensement sectoriel, mais d’un recensement de tous les agents de l’Etat, fonctionnaires, agents permanents, temporaires et contractuels.
7. 797. Pour ce qui est des interdictions de manifester, le gouvernement déclare que, se fondant sur les informations en sa possession, le ministre de l’Intérieur se devait d’intervenir pour prévenir les destructions de biens publics et privés, comme il est arrivé par le passé.
8. 798. Quant à l’interpellation de MM. Gbili-Benissan et Allagua-Kodegui, dans le cadre d’événements survenus au lycée d’Agbalepedogan à Lomé, le gouvernement renvoie aux explications données en réponse à la plainte précédemment soumise au comité à ce sujet par la Confédération mondiale du travail (cas no 2071).

C. Conclusions du comité

1. 799. Le comité note que les allégations dans le présent cas concernent des actes de violence et des arrestations de syndicalistes durant une grève organisée par un syndicat d’enseignants pour revendiquer le paiement d’arriérés et d’impayés de salaire, ainsi que l’adoption de décrets privant certains enseignants de leurs droits. Le comité note également que le gouvernement reconnaît le bien-fondé desdites revendications salariales, mais explique ne pas être en mesure de les honorer en raison de l’état des finances publiques; le gouvernement soutient par ailleurs que la grève n’était le fait que d’une minorité de travailleurs et que l’intervention des forces de l’ordre était nécessaire pour éviter la destruction de biens publics et privés.
2. 800. S’agissant du point central en cause, c’est-à-dire la grève menée par les enseignants pour appuyer leurs revendications, le comité rappelle que le droit de grève est un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 475] et que le secteur de l’enseignement ne constitue pas un service essentiel où le droit de grève peut être restreint, voire interdit. [Voir Recueil, ibid., paragr. 545.] Le comité note qu’en l’espèce le conflit perdurait et qu’après une année scolaire 1998-99 s’étant résumée à quatre mois et demi de cours ceux-ci n’ont pas véritablement repris au premier trimestre de l’année 1999-2000. Le comité doit cependant replacer les événements dans leur contexte et rappeler, quant au fond, les recommandations qu’il avait formulées en rapport avec la situation au Togo, exprimant (en juin 2000) le ferme espoir que les problèmes de nature sociale, y compris ceux dus aux arriérés de salaire, auxquels faisaient face les travailleurs togolais pourraient être résolus par un dialogue entre le gouvernement et les organisations syndicales. [Cas no 2071, 321e rapport, Bulletin officiel, série B, no 2, vol. LXXXIII, 2000, paragr. 435-436.] Tout en tenant compte des difficultés financières évoquées par le gouvernement, le comité souligne que des problèmes sociaux de cet ordre et de cette ampleur ne peuvent trouver une amorce de solution que dans le dialogue social et réitère cet appel au gouvernement.
3. 801. En ce qui concerne la légalité de la grève sur le plan national, le comité note que les plaignants déclarent avoir respecté les conditions de forme et de fond, tandis que le gouvernement estime que la FETREN/UNSIT est sortie de la légalité puisque la grève aurait été décidée et suivie seulement par une minorité de travailleurs. Tout en prenant note des arguments du gouvernement sur cet aspect, le comité observe que l’article 2 du décret no 91-167 mentionne uniquement à ce titre l’envoi d’un préavis de dix jours émanant de l’organisation représentative — deux obligations remplies par les plaignants en l’espèce — et n’établit pas de critères de quorum ou de majorité. La grève étant légale, le gouvernement ne pouvait prendre, par le biais de décrets, des mesures de rétorsion contre des travailleurs se bornant à exercer leur droit de grève dans le respect des lois. Le comité invite donc le gouvernement à annuler rapidement les décrets en question et à rétablir dans leurs droits tous les enseignants encore visés par ces décrets, et à le tenir informé de l’évolution de la situation.
4. 802. S’agissant des arrestations des secrétaires généraux de l’UNSIT et de la FETREN/UNSIT, le comité rappelle qu’il a déjà traité précisément cette question, et renvoie à ses conclusions et recommandations à cet égard. [Cas no 2071, op. cit., paragr. 428-436.] Le comité rappelle également les commentaires faits à cette occasion au sujet des actes de violence et des arrestations survenues lors de ces événements. Si des personnes menant des activités syndicales ne peuvent prétendre à l’immunité vis-à-vis de la législation pénale ordinaire, les activités syndicales ne devraient pas en elles-mêmes servir de prétexte aux pouvoirs publics pour arrêter ou détenir des syndicalistes. [Voir Recueil, ibid., paragr. 83.] Par ailleurs, le comité souligne que les droits syndicaux comprennent le droit de tenir des manifestations publiques [voir Recueil, ibid., paragr. 136] et que, si les organisations syndicales doivent respecter les dispositions générales applicables à tous et respecter les limites raisonnables fixées par les autorités pour éviter les désordres sur la voie publique, le recours à la force publique dans les manifestations syndicales devrait être limité aux cas réellement nécessaires. [Voir Recueil, ibid., paragr. 141 et 146.] Le comité ne poursuivra pas l’examen de cet aspect du cas puisque les personnes concernées ont été libérées; il demande cependant au gouvernement de s’abstenir, à l’avenir, d’intervenir dans les manifestations tenues dans ce genre de circonstances et de procéder, dans de tels cas, à des arrestations.
5. 803. En ce qui concerne les enseignants auxiliaires, l’UNSIT déclare sur un plan général que leur situation est pire que celle des enseignants titulaires et qu’elle se propose de soumettre une plainte circonstanciée à cet égard, que le comité examinera en fonction des éléments de preuve fournis si l’organisation plaignante donne suite à son intention.

Recommandation du comité

1. 804. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement d’annuler rapidement les décrets déclarant les enseignants en absence irrégulière, et à rétablir dans leurs droits tous les enseignants encore visés par ces décrets; le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation.
   • b) Le comité exprime à nouveau le ferme espoir que les problèmes de nature sociale auxquels font face les travailleurs togolais, y compris les enseignants, pourront être résolus par un dialogue entre le gouvernement et les organisations syndicales.
   • c) Le comité prie le gouvernement de s’abstenir, à l’avenir, d’intervenir dans les manifestations tenues par les travailleurs en conformité avec les principes de la liberté syndicale, et de procéder, dans de tels cas, à des arrestations