Effect given to the recommendations of the committee and the Governing Body - Report No 338, November 2005

Case No 2186 (China - Hong Kong Special Administrative Region) - Complaint date: 14-MAR-02 - Closed

Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration

• spéciale de Hong-kong)
  44. 44 Le comité a examiné ce cas, qui concerne des allégations selon lesquelles Cathay Pacific Airways a licencié des membres et des dirigeants de l’Association des pilotes de ligne de Hong-kong (HKAOA) en raison de leurs activités syndicales, a refusé d’engager de véritables négociations, a essayé de briser le syndicat et a commis d’autres actes d’intimidation et de harcèlement, la dernière fois à sa réunion de mars 2004. A cette occasion, le comité a formulé les recommandations suivantes, au sujet desquelles il demande à être tenu informé des nouveaux développements [voir 333e rapport, approuvé par le Conseil d’administration au cours de sa 289e session, paragr. 362]:
      • a) Le comité note avec préoccupation que l’action civile intentée pour licenciement abusif et injuste par plusieurs pilotes de Cathay Pacific Airways se trouve devant la Haute Cour depuis juin 2002 sans qu’aucune date d’audience n’ait été fixée. Il demande donc au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires dès que possible pour mettre fin au différend dans le cadre d’un règlement négocié susceptible d’être considéré par les deux parties comme juste et équitable. En l’absence d’un tel règlement, le comité demande au gouvernement d’intercéder auprès des parties en vue de promouvoir des mesures intérimaires visant à empêcher des dommages irréparables aux pilotes licenciés, en attendant qu’un jugement définitif soit rendu sur ce cas. Il réitère aussi sa précédente demande au gouvernement de communiquer la décision de la Haute Cour une fois qu’elle sera rendue.
      • b) Le comité note que le gouvernement a entrepris une révision législative visant à habiliter le tribunal du travail à ordonner la réintégration/le réengagement dans les cas de licenciement abusif et illégal sans devoir obtenir le consentement de l’employeur et demande au gouvernement de le tenir informé des nouveaux développements à ce propos.
      • c) Le comité demande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, de manière à envisager l’adoption d’un mécanisme approprié destiné à empêcher et réparer les actes de discrimination antisyndicale, vu que la procédure généralement applicable (pénale et civile) pour licenciement abusif et illégal ne semble pas suffisamment efficace pour fournir une protection contre les actes de discrimination antisyndicale, tel qu’exigé à l’article 1 de la convention no 98.
      • d) Le comité rappelle qu’il appartient aux autorités d’assurer l’application de l’article 2 de la convention no 98 et demande donc au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires dès que possible en vue de l’adoption de dispositions législatives interdisant les actes d’ingérence dans la formation, le fonctionnement et l’administration des organisations de travailleurs, et de l’établissement de procédures efficaces assorties de sanctions suffisamment dissuasives, de manière à assurer leur application dans la pratique.
      • e) Le comité s’attend à ce que les relations entre la HKAOA et Cathay Pacific Airways s’améliorent et demande au gouvernement de déployer des efforts supplémentaires afin de promouvoir de manière effective la négociation collective bipartite, aussi bien au niveau général qu’entre les parties, et de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer des négociations véritables et positives.
  45. 45 Dans une communication datée du 11 mai 2005, le gouvernement a fourni des informations concernant les recommandations ci-dessus. En particulier, le gouvernement indique en ce qui concerne la recommandation a) ci-dessus que, lorsque le différend est survenu en 2001, le ministère du Travail (LD) du gouvernement de la RASHK assura activement une médiation entre les deux parties pour les aider à résoudre leurs divergences et a fourni des efforts importants en vue de faire parvenir le différend à un règlement négocié qui serait acceptable pour les deux parties. Ces efforts de conciliation n’ont pas abouti cependant aux résultats escomptés. Après le licenciement des pilotes en juillet 2001, le LD a rapidement avisé la HKAOA des dispositions pertinentes de l’ordonnance sur l’emploi (EO) et des voies dont disposent les pilotes pour demander réparation dans le cas où ils se sentent lésés. Une plainte présentée par neuf des pilotes selon laquelle leur licenciement constitue une infraction aux dispositions de la EO relatives à la discrimination antisyndicale a rapidement fait l’objet d’une enquête. Des déclarations des pilotes et une soumission de Cathay Pacific Airways ont été présentées au ministère de la Justice (DoJ) qui a par la suite avisé qu’il n’y avait pas suffisamment d’éléments de preuve pour établir l’existence d’une infraction conformément à la EO. En 2002, 21 des pilotes se sont adressés au LD pour les aider à remplir les réclamations de réparation devant le tribunal du travail. Une action rapide a été prise à cet égard, mais le tribunal du travail a décidé que, puisqu’une action au civil avait été engagée devant la Haute Cour en 2001, l’affaire devrait être traitée par celle-ci. Le gouvernement ajoute que, puisque plusieurs des pilotes licenciés avaient recouru à une action au civil pour obtenir une réparation légale contre Cathay Pacific Airways, il appartiendrait à la cour de prendre une décision d’accorder des réparations à la partie lésée pour tout dommage subi, si elle estimait que le licenciement était abusif et illégal. Vu l’indépendance du pouvoir judiciaire, le gouvernement de la RASHK n’est pas en mesure d’intervenir dans le processus judiciaire ou d’exercer une influence sur les parties au litige. Actuellement, le litige est en cours devant la Haute Cour.
  46. 46 Par ailleurs, le gouvernement indique, en ce qui concerne la recommandation b) ci-dessus, que le gouvernement de la RASHK travaille à un projet de loi de révision visant à habiliter le tribunal du travail, s’il l’estime approprié et raisonnablement réalisable, à ordonner la réintégration/le réengagement en cas de licenciement abusif et illégal (notamment les licenciements fondés sur la discrimination antisyndicale), sans devoir obtenir le consentement de l’employeur. Comme le projet de loi est plutôt complexe, le processus de révision législative exige encore du temps.
  47. 47 Le gouvernement ajoute, en ce qui concerne la recommandation c) ci-dessus, que le gouvernement de la RASHK se conforme pleinement aux exigences de l’article 1 de la convention no 98 et qu’une protection adéquate contre tous actes de discrimination antisyndicale est garantie par la loi fondamentale, l’ordonnance de Hong-kong sur la déclaration des droits et l’article 21B et la partie VIA de l’ordonnance sur l’emploi. Malgré l’existence d’une protection législative contre la discrimination antisyndicale, le gouvernement de la RASHK travaille à la révision du projet de loi susmentionné concernant la réintégration/le réengagement.
  48. 48 En ce qui concerne la recommandation d) ci-dessus, le gouvernement indique que le gouvernement de la RASHK souscrit pleinement aux exigences de l’article 2 de la convention no 98 en assurant la protection des organisations de travailleurs et d’employeurs contre tous actes d’ingérence des uns à l’égard des autres, et que des mesures ont été prises pour donner effet à cet article. En particulier, conformément à l’article 36 de l’ordonnance sur les syndicats (TUO), tous les syndicats enregistrés dans la RASHK sont tenus de soumettre au Bureau d’enregistrement des syndicats (RTU) leurs états des comptes vérifiés indiquant leurs recettes et leurs dépenses au cours de l’année financière, ainsi que les avoirs et les dettes des syndicats. Les contributions des employeurs et des organisations d’employeurs, s’il en existe, doivent être mises en évidence dans ces comptes. L’article 37 de la TUO prévoit par ailleurs que les livres comptables d’un syndicat enregistré doivent être accessibles à l’inspection de la part des membres du syndicat et du RTU. Grâce à l’examen régulier des états vérifiés des comptes et des livres comptables des syndicats, le RTU s’assure qu’aucun employeur ne peut exercer de domination sur une organisation de travailleurs en y apportant un appui financier. Le RTU organise aussi des visites d’inspection dans les syndicats et les organisations d’employeurs, afin de leur fournir conseils et assistance sur la gestion de leurs organisations et de s’assurer que les travailleurs et les employeurs sont à l’abri de tous actes d’ingérence des uns à l’égard des autres dans la formation, le fonctionnement et l’administration de leurs organisations respectives. Les mesures susmentionnées ont réussi à donner pleinement effet à l’article 2 de la convention no 98. Les syndicats de travailleurs dont la HKAOA n’ont signalé aucun acte d’ingérence de la part de leurs employeurs ou des organisations d’employeurs et n’ont présenté aucune plainte à ce sujet. L’article 2 devrait continuer à être pleinement assuré.
  49. 49 Par ailleurs, le gouvernement indique, en ce qui concerne la déclaration du comité dans le paragraphe 357 du 333e rapport selon laquelle la direction peut perturber les activités d’un syndicat vu qu’un dirigeant syndical licencié devrait, en vertu de la loi, abandonner son poste syndical, que la TUO n’exige pas d’un membre du bureau syndical qu’il abandonne son poste syndical s’il est licencié par l’employeur. En particulier, en vertu de l’article 17(2) de la TUO, une personne employée ou qui avait été précédemment employée dans un métier, une industrie ou une profession par lesquels le syndicat est directement concerné peut être membre du bureau du syndicat. Ainsi le membre du bureau syndical, même s’il est licencié, peut conserver son poste syndical s’il avait été employé dans le métier par lequel le syndicat est directement concerné. L’employeur ne peut en aucun cas se prévaloir des dispositions de la TUO pour obliger un membre du bureau syndical à abandonner son poste syndical en le licenciant. Ainsi, les dispositions législatives pertinentes ne sont pas contraires à l’article 2 de la convention no 98. Les règlements de certains syndicats, et notamment de la HKAOA, disposent que les membres de leurs bureaux syndicaux doivent être des membres votants des syndicats. Dans ces cas, un membre du bureau syndical qui cesse d’être un membre votant du syndicat après son licenciement serait tenu d’abandonner son poste syndical. Des restrictions de cette nature sont imposées par les syndicats eux-mêmes, et non par la TUO. En effet, il appartient aux syndicats de modifier leurs propres règlements, s’ils le jugent nécessaire.
  50. 50 En ce qui concerne la recommandation e) ci-dessus, le gouvernement indique que la HKAOA et Cathay Pacific Airways disposent depuis longtemps d’un mécanisme de négociation collective perfectionné et efficace. Bien que tout contact entre les deux parties eût cessé pendant quelque temps après le différend de 2001, vers la fin de 2003 un nouveau comité exécutif de la HKAOA a renoué le dialogue avec Cathay Pacific Airways, et la négociation collective entre les deux parties a, depuis, donné de bons résultats dans la résolution des problèmes en suspens. En 2004, les deux parties sont parvenues à un accord au sujet de nouvelles dispositions concernant les tableaux de service, lesquelles ont pris effet en janvier 2005. Cela signifie non seulement la fin d’un conflit prolongé sur les pratiques en matière de tableaux de service, mais également une amélioration des relations entre la HKAOA et Cathay Pacific Airways. Il y avait des signes positifs selon lesquels les deux parties continueraient à engager des discussions constructives et positives pour résoudre les autres questions en suspens au moyen de la négociation collective bipartite.
  51. 51 Le gouvernement souligne sa ferme conviction que la négociation directe est le meilleur moyen pour l’employeur et les travailleurs d’une entreprise de traiter les questions d’intérêt mutuel. Le ministère du Travail demeure prêt à fournir des services de conciliation aux parties concernées en cas d’échec de la négociation directe. Par ailleurs, il n’épargne aucun effort pour promouvoir la négociation volontaire entre les employeurs et les travailleurs et leurs organisations respectives, par exemple, en encourageant les employeurs à maintenir une communication effective avec leurs travailleurs ou leurs syndicats et à les consulter sur les questions relatives à l’emploi grâce à un large éventail d’activités promotionnelles, telles que des séminaires et des discussions organisés de façon régulière à l’intention des employeurs, des travailleurs et des professionnels des ressources humaines ainsi qu’à un matériel promotionnel varié sur les sujets concernés, destiné à être distribué gratuitement au public (par exemple un guide intitulé «Guide de la collaboration sur le lieu de travail», VCD intitulée «Cassez la barrière, soyez communicatifs» et VCD intitulée «La clé du succès professionnel: la collaboration sur le lieu de travail»). En 2004, les activités de publicité au ministère du Travail ont mis l’accent sur la promotion du message de «partenariat entre employeurs et travailleurs au travail», estimant que cet esprit de partenariat était primordial pour assurer le succès d’une communication et d’une collaboration effectives entre employeurs et travailleurs. Dans le but d’inculquer cet esprit de partenariat dans la communauté, le ministère du Travail a lancé une nouvelle annonce télévisée d’intérêt public (API) sur «le succès grâce au partenariat», «une récompense pour bonne gestion» ainsi qu’une étude informelle sur le mode de communication travail-direction dans 110 établissements employant 500 personnes et plus. Les conclusions ont montré qu’environ 26 pour cent des établissements soumis à l’enquête ont constitué des comités consultatifs mixtes au niveau de l’entreprise aux fins de la communication et de la consultation entre les travailleurs et la direction. Ces établissements employaient environ 133 515 travailleurs (49 pour cent du nombre total de travailleurs dans les 110 établissements soumis à l’enquête). L’enquête a révélé qu’une grande proportion d’entreprises de dimension importante dans la RASHK étaient déjà engagées dans une certaine forme de négociation volontaire avec leurs personnels au sujet des conditions et modalités d’emploi, et ce dans le cadre du mécanisme des commissions consultatives mixtes.
  52. 52 Le comité prend note des informations fournies par le gouvernement. Le comité note avec préoccupation que l’action au civil pour licenciement abusif et illégal engagée devant la Haute Cour par plusieurs pilotes de Cathay Pacific Airways en novembre 2001 est toujours en cours. Par ailleurs, le comité rappelle, d’après le dernier examen du cas, que les pilotes licenciés étaient soumis à l’obligation légale de voler une fois au moins par mois afin de garder à jour leur licence de pilotage. [Voir 333e rapport, paragr. 350.] Ainsi, vu le retard dans le procès judiciaire, le comité avait demandé au gouvernement (voir sous a) ci-dessus) de prendre les mesures nécessaires afin de mettre un terme au différend par un règlement négocié ou, en l’absence d’un tel règlement, d’intervenir auprès des parties en vue de promouvoir des mesures intérimaires afin d’éviter des dommages irréparables pour les pilotes licenciés, en attendant un jugement définitif sur ce cas.
  53. 53 Dans ce contexte, le comité constate que le gouvernement s’est contenté de réitérer les informations communiquées précédemment et déclare, en particulier, qu’il n’est pas en mesure d’intervenir dans le processus judiciaire ou d’exercer une influence sur les parties au litige et ne fournit aucune indication au sujet du stade actuel des poursuites ou de la date approximative à laquelle une décision définitive sera rendue par la Haute Cour. Le comité rappelle à nouveau que l’administration dilatoire de la justice constitue un déni de justice et que les règles de fond existant dans la législation nationale qui interdisent les actes de discrimination antisyndicale ne sont pas suffisantes si elles ne sont pas accompagnées de procédures efficaces assurant une protection adéquate contre de tels actes. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 56 et 739.] Le comité regrette que le gouvernement n’ait pris aucune mesure pour mettre fin au différend par l’intermédiaire d’un règlement négocié pouvant être considéré par les deux parties comme juste et équitable et demande au gouvernement de prendre sans délai de telles mesures vu que le procès devant la Haute Cour est toujours en cours, quatre ans après que plusieurs pilotes de Cathay Pacific Airways eurent déposé une plainte pour licenciement abusif et illégal. Le comité demande aussi au gouvernement de l’informer de l’étape à laquelle se trouve actuellement le procès devant la Haute Cour.
  54. 54 En ce qui concerne la recommandation figurant dans b) ci-dessus, au sujet d’une possible révision de l’ordonnance sur l’emploi concernant la question de la réintégration/du réengagement, le comité note que, selon le gouvernement, le processus légal exige encore du temps. Le comité rappelle que la révision en question avait été approuvée par le Conseil consultatif du travail, composé sur une base paritaire de représentants des employeurs et de travailleurs [voir 326e rapport, paragr. 44, et 333e rapport, paragr. 351], et met l’accent à nouveau sur les conclusions du cas no 1942 concernant Hong-kong (RAS) (Chine), dans lesquelles il estime qu’il serait difficile d’imaginer que le consentement mutuel préalable à la réintégration sera facilement obtenu si le licenciement se fonde en fait sur des motifs antisyndicaux. [Voir 311e rapport, paragr. 235-271, et 333e rapport, paragr. 351.] Le comité demande à nouveau au gouvernement de le tenir informé des progrès réalisés dans le processus de révision de l’ordonnance sur l’emploi.
  55. 55 En ce qui concerne la recommandation formulée dans c) ci-dessus sur l’adoption d’un mécanisme approprié destiné à empêcher et réparer les actes de discrimination antisyndicale, le comité prend dûment note des dispositions existantes énumérées par le gouvernement à ce propos, mais constate aussi que, dans le cas particulier qui lui est soumis, les 50 membres et dirigeants de la HKAOA n’ont pas eu la possibilité de faire entendre effectivement leurs doléances, pour différentes raisons de procédure. En particulier, le ministère de la Justice avait estimé que l’insuffisance des éléments de preuve ne permettait pas de conclure à une infraction conformément à l’ordonnance sur l’emploi vu que le niveau requis de preuves pour les actes de discrimination antisyndicale est très élevé et que, dans le cadre d’une poursuite pénale, chaque élément doit être prouvé hors de tout doute raisonnable; par ailleurs, le tribunal du travail a estimé que l’affaire n’était pas recevable, une action au civil ayant déjà été engagée devant la Haute Cour. Le comité constate aussi que le procès actuellement en cours devant la Haute Cour pour licenciement abusif et illégal semble exiger encore du temps et n’est peut-être pas suffisamment axé sur la question spécifique de la discrimination antisyndicale. Le comité rappelle aussi, d’après son précédent examen du cas, que 50 des 51 pilotes licenciés étaient des syndicalistes dont huit membres du bureau syndical et trois membres de l’équipe de négociation du syndicat. Les licenciements ont eu lieu immédiatement après la mise en œuvre légale d’une grève. Les raisons invoquées pour les licenciements comportaient des avertissements disciplinaires pour des motifs pouvant être considérés comme étroitement liés à l’affiliation et aux activités syndicales, ainsi que d’autres motifs d’ordre général tels qu’une attitude «peu serviable et peu coopérative». Le comité rappelle que, dans un cas similaire, il a estimé difficile d’accepter comme étant sans rapport avec les activités syndicales la décision des chefs de département de convoquer immédiatement après une grève des conseils de discipline qui, sur la base de leurs états de service, ont ordonné le licenciement non seulement de plusieurs travailleuses grévistes, mais aussi de sept membres du comité d’entreprise. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 717.]
  56. 56 Le comité regrette que les travailleurs qui estiment avoir subi des préjudices en raison de leurs activités syndicales ne puissent avoir accès à un mécanisme approprié permettant une enquête et un règlement rapides de leurs griefs. Il rappelle à ce propos que le respect des principes de la liberté syndicale exige que les travailleurs qui estiment avoir subi des préjudices en raison de leurs activités syndicales disposent de moyens de recours expéditifs, peu coûteux et tout à fait impartiaux. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 741.] Il note aussi que, bien que la possibilité d’une procédure pénale contre des actes de discrimination syndicale semble assurer en principe un très haut niveau de protection des travailleurs, dans les circonstances particulières du cas, il est possible qu’une telle procédure ne soit pas efficace en raison de l’effet inhibiteur que constituent le niveau élevé de preuves requis dans la procédure pénale et la difficulté de prouver, hors de tout doute raisonnable, que le licenciement était dû aux activités syndicales. Le comité demande à nouveau au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires en consultation avec les partenaires sociaux, pour envisager l’adoption d’un mécanisme approprié destiné à empêcher et réparer les actes de discrimination antisyndicale. Le comité demande à être tenu informé à ce propos.
  57. 57 En ce qui concerne la recommandation formulée dans le paragraphe d) ci-dessus sur la question de l’ingérence, le comité prend dûment note des mesures prises par le service d’enregistrement des syndicats conformément aux articles 36 et 37 de l’ordonnance sur les syndicats de manière à prévenir les actes d’ingérence tels que la création d’organisations de travailleurs sous la domination d’organisations d’employeurs ou l’appui financier ou autre accordé aux organisations de travailleurs dans le but de les placer sous le contrôle des employeurs ou des organisations d’employeurs, comme exigé par l’article 2 (2) de la convention no 98. Cependant, le comité note aussi, d’après les observations du gouvernement, qu’il n’existe dans la législation aucune interdiction expresse des actes d’ingérence et aucun mécanisme expéditif et efficace d’examen des plaintes concernées. Le comité note que les actes d’ingérence ne se limitent pas à la domination financière et que le licenciement d’un grand nombre de syndicalistes, y compris des dirigeants du syndicat en question, dans le contexte d’un différend collectif, vise probablement à affaiblir le syndicat et à exercer une influence sur son pouvoir et sa stratégie de négociation. Le comité regrette qu’il n’existe pas de mécanisme expéditif en place pour enquêter sur de telles doléances. Le comité rappelle qu’il est nécessaire que la législation établisse d’une manière expresse des recours et des sanctions suffisamment dissuasives contre les actes d’ingérence des employeurs à l’égard des travailleurs et des organisations de travailleurs afin d’assurer l’application effective de l’article 2 de la convention no 98. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 764.] Il demande à nouveau au gouvernement d’adopter des dispositions législatives interdisant les actes d’ingérence, assorties de procédures de recours efficaces et de sanctions suffisamment dissuasives. Le comité demande à être tenu informé à ce propos.
  58. 58 Tout en notant que les rapports entre la HKAOA et Cathay Pacific Airways se sont améliorés et qu’un nouvel accord sur les tableaux de service a été réalisé en 2004, mettant ainsi fin à un long différend sur cette question, le comité note aussi que l’initiative pour un nouveau cycle de négociations semble venir de la HKAOA et regrette que le gouvernement ne fasse mention d’aucune initiative de la part du ministère du Travail destinée à aider les parties à mettre un terme à leur différend, comme demandé par le comité (voir sous e) ci-dessus). Le comité espère que le gouvernement envisagera à l’avenir davantage de mesures proactives dans le cadre de la promotion de solutions négociées aux différends collectifs, en conformité avec l’article 4 de la convention no 98.
  59. 59 Enfin, tout en prenant dûment note des informations fournies par le gouvernement au sujet de différentes activités promotionnelles, le comité se doit de faire observer que les commissions consultatives mixtes ne sont pas des organismes de négociation au sens de l’article 4 de la convention no 98, vu qu’elles semblent jouer un simple rôle consultatif et qu’une communication effective entre la direction et les travailleurs ne se réduit pas aux négociations. Le comité demande au gouvernement de renouveler ses efforts en vue d’une promotion effective de la négociation collective bipartite et de prendre toutes les mesures nécessaires, notamment en matière de protection appropriée contre la discrimination antisyndicale et l’ingérence, de manière à garantir des négociations véritables et positives.