Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 331, June 2003

Case No 2199 (Russian Federation) - Complaint date: 18-APR-02 - Closed

1. 678. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de fecha 18 de abril de 2002 de la Confederación Rusa del Trabajo (KTR). La KTR envió información complementaria por comunicación de fecha 3 de diciembre de 2002.
2. 679. El Comité tuvo que aplazar el examen del caso en dos ocasiones [véanse 328.º y 329.º informes, párrafos 4 y 5 respectivamente]. En su reunión de marzo de 2003 [véase 330.º informe, párrafo 8], el Comité hizo un llamamiento urgente al Gobierno, señalando a su atención que, de conformidad con el procedimiento establecido en el párrafo 17 de su 127.º informe, aprobado por el Consejo de Administración, podría presentar en su próxima reunión un informe sobre el fondo del caso, aunque la información o las observaciones solicitadas no se hubieran recibido en los plazos señalados. Hasta la fecha el Gobierno no ha enviado ninguna observación.
3. 680. La Federación de Rusia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 681. En sus comunicaciones con fechas de 18 de abril y de 3 de diciembre de 2002, la Confederación Rusa del Trabajo (KTR) alega que los miembros del Sindicato Ruso de Cargadores de Muelle (RPD), organización afiliada a la KTR en el puerto comercial de Kaliningrado (MTPK), son objeto de discriminación antisindical.
2. 682. En particular, la organización querellante declara que después de su fundación en agosto de 1995, el RPD estuvo sometido a presiones constantes por parte de la administración del puerto. Esta presión se acentuó especialmente después de que el sindicato organizara y llevara a cabo una huelga del 14 al 28 de octubre de 1997 para exigir un aumento de los sueldos de los cargadores de muelle, garantizar el empleo y proporcionar atención médica gratuita y un seguro de accidentes del trabajo. El sindicato no logró que se respondiera a sus demandas y se puso fin a la huelga. Sin embargo, no todos los cargadores de muelle pudieron volver a trabajar en sus equipos. Veinte cargadores de muelle que participaron en la huelga fueron trasladados a equipos que estaban integrados exclusivamente por miembros del RPD. Se les dejó de asignar tareas y, como resultado, perdieron prácticamente sus ingresos. Aquellos que abandonaran el RPD tendrían trabajo en condiciones normales, y en consecuencia recibirían salarios normales. Además, el 18 de diciembre de 1998 se notificó al equipo de cargadores de muelle afiliados al RPD que, en el plazo de dos meses, se reduciría el número total de horas de trabajo mensuales de 132 a 40, lo que así se hizo en el plazo prometido. Al mismo tiempo, el empleador presionó a los trabajadores para que abandonaran el RPD y se afiliaran al Sindicato de Trabajadores del Transporte por Barco (PRVT), prometiendo proporcionar a los miembros del PRVT otras sumas de dinero.
3. 683. El sindicato se dirigió repetidas veces a la Fiscalía, a la Inspección Federal del Trabajo y al tribunal de distrito báltico de Kaliningrado para pedir que se reconociera como ilegal la discriminación de la que fueron objeto los 20 cargadores de muelle y su traslado a otros equipos. El tribunal desestimó la petición en dos ocasiones y el 14 de agosto de 2000, el tribunal provincial de Kaliningrado resolvió en apelación que los conflictos relacionados con las violaciones de los derechos laborales por afiliación a un sindicato no competían a la jurisdicción de lo civil ya que la protección contra la discriminación sólo podía lograrse presentando cargos contra individuos en un caso penal.
4. 684. A raíz de la acción internacional en apoyo del RPD iniciada por la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF), la situación empezó a mejorar y hacia el verano de 2002 el equipo integrado por los miembros del RPD recibieron los mismos salarios que el resto de los equipos del puerto.
5. 685. En diciembre de 1999, el puerto comercial de Kaliningrado creó una filial, Transport and Freight Company Ltd. (TPK), que tendría los derechos exclusivos de las operaciones de flete en el puerto. En diciembre de 2000, la administración del puerto propuso el traslado de todos los cargadores/operadores de máquinas a TPK alegando que de lo contrario perderían sus puestos de trabajo. Después de un cierto tiempo casi todos los trabajadores fueron trasladados a TPK. Sin embargo, según la organización querellante, a los cargadores miembros del RPD ni siquiera se les propuso este traslado, y a los trabajadores afiliados al RPD que tomaron la iniciativa y se dirigieron a la administración expresando su deseo de ser trasladados les respondieron que eso sólo sería posible si abandonaban el RPD. A raíz de esta reestructuración, la administración del puerto comercial de Kaliningrado dejó de ofrecer prácticamente a los cargadores miembros del RPD trabajos de carga y descarga que están muy bien remunerados y como resultado estos cargadores empezaron a ganar menos de la mitad que los cargadores trasladados a TPK.
6. 686. El 10 de enero de 2001, el director general del puerto comercial de Kaliningrado publicó el decreto núm. 11 «relativo a la modificación del número de trabajadores y sus horario de trabajo» por el que la administración ordenaba la modificación del horario de trabajo de 36 cargadores que trabajaban en el puerto comercial, 24 de ellos miembros del RPD. Como resultado, los ingresos de los trabajadores afiliados al RPD que siguieron trabajando en el puerto comercial de Kaliningrado (MTPK) eran siete veces inferiores a los afiliados al PRVT que fueron trasladados a la filial TPK.
7. 687. El sindicato recurrió a la comisión de solución de conflictos laborales en el puerto comercial de Kaliningrado (MTPK) que, en su decisión de 28 de septiembre de 2001, estableció que no se habían infringido los derechos de los cargadores afiliados al RPD y que «la Comisión no podía considerar la petición de reconocer el carácter discriminatorio de las acciones de la administración porque eso no era competencia de la comisión. Las diferencias en relación con esta cuestión no tenían un carácter jurídico [...]». El caso se remitió al juez de paz del distrito báltico de Kaliningrado, que se negó a considerar la parte de la solicitud relativa a la discriminación, porque este tipo de reclamaciones sólo podía tratarlas un tribunal penal y suponían la responsabilidad penal de una persona y no de una organización o empresa.
8. 688. El 26 de septiembre de 2001, el director general de MTPK promulgó el decreto núm. 317 «relativo a las reducciones de personal» conforme al cual quedaban despedidos 24 cargadores/operadores de máquinas, esto es, el resto de los cargadores afiliados al RPD. La administración del puerto motivó los despidos y su negativa a trasladarlos a la filial TPK alegando que había disminuido el movimiento de mercancías. Sin embargo, la organización querellante indica que el 19 de octubre de 2001, el periódico provincial Kaliningradskaia Pravda (se adjuntó el artículo a la queja), publicó una entrevista con el ayudante del director general del puerto encargado de las relaciones económicas exteriores en la que se señalaba que el movimiento de mercancías del puerto había aumentado un 35 por ciento en 2001 y los beneficios un 44 por ciento. Debido a este aumento del movimiento de mercancías se contrataron a 37 nuevos cargadores. La organización querellante considera que se llegó a esa situación debido a las políticas persistentes de la dirección del puerto de infringir los derechos de los cargadores con el objeto de que todos ellos abandonaran el RPD, lo que daría lugar a la desaparición del sindicato en el puerto.
9. 689. El RPD envió una carta a la Duma provincial de Kaliningrado sobre la violación por el empleador de los derechos de los afiliados al RPD. El comité permanente de política social y atención médica de la Duma publicó el 15 de noviembre de 2001 una resolución en la que expresaba su profunda preocupación por la evolución de la situación en MTPK. En particular, consideraba que «los miembros del RPD se encontraban en una situación de desventaja en lo que respecta al acceso al trabajo y los salarios en comparación con los trabajadores no afiliados» y que el RPD «plantea con razón la cuestión de la discriminación antisindical». El 29 de noviembre de 2001, el comité de la Duma envió una carta al fiscal general de la provincia pidiéndole que adoptara medidas inmediatas para defender los derechos de los miembros del RPD y que considerara la cuestión de abrir una investigación penal contra la dirección del MTPK.
10. 690. El 24 de mayo de 2002, el tribunal de distrito báltico, si bien desestimó el alegato de discriminación antisindical, consideró que los despidos eran ilegales y ordenó la reincorporación de los miembros del RPD a sus puestos de trabajo en el MTPK y su traslado a TPK. La organización querellante presenta la decisión del tribunal, conforme a la cual la administración del MTPK no tenía ningún motivo legal para despedir a los querellantes basándose en la reducción de personal ya que el puerto, al haber transferido a TPK las labores de estiba y desestiba, la propiedad y todos los trabajadores (sólo se despidió a los cargadores querellantes (miembros del RPD); los demás trabajadores fueron trasladados), habían en efecto pasado el control de la sección de producción a TPK y por consiguiente tenía la obligación de ofrecer a los querellantes un empleo continuo en TPK. La dirección de MTPK reincorporó a los cargadores en sus puestos en MTPK, pero se negó a aplicar la decisión del tribunal en lo que respecta a la continuación de sus empleos en TPK que, desde el 1.º de octubre de 2001, había sido declarada sucesora de MTPK en lo que respecta a las relaciones de trabajo con todos los cargadores, incluidos los miembros de RPD. El 24 de junio de 2002, TPK fue reorganizada en la empresa «Puerto Marítimo Comercial» (MTP). Las dos empresas pidieron al tribunal que aclarara su decisión. El 3 de julio de 2002, el tribunal de distrito báltico pronunció un fallo en el que explicaba su anterior decisión. Posteriormente, las empresas apelaron la decisión del tribunal al tribunal provincial de Kaliningrado, que confirmó, el 7 de agosto de 2002, la decisión anterior y obligó al empleador a pagar a los trabajadores despedidos ilegalmente el promedio del sueldo que les correspondía desde el momento de su despido. Sin embargo, en lugar de aplicar la decisión del tribunal, la dirección del MTPK despidió del puerto a todos los miembros del RPD por absentismo. Conforme a los documentos presentados por la organización querellante, los cargadores no podían realizar sus tareas habituales en MTPK porque ya no tenía licencia para las operaciones de flete y se negaba a trasladarlos a TPK.
11. 691. Se presentó una nueva demanda por el nuevo despido de los miembros del RPD que todavía está pendiente de examen. La organización querellante consideró que los despidos no invalidaban la obligación del empleador a aplicar la decisión de 24 de mayo de 2002 de reincorporar a los miembros de RPD en TPK. Así pues, la organización recurrió al departamento del alguacil a fin de iniciar un procedimiento de ejecución. El procedimiento de ejecución, que se inició el 15 de agosto de 2002, se suspendió el 27 de agosto a raíz de una carta enviada por el fiscal provincial de Kaliningrado al departamento del alguacil. La organización querellante considera que las medidas adoptadas por el fiscal provincial de Kaliningrado para suspender el procedimiento de ejecución tienen por objetivo suprimir el RPD en el puerto marítimo comercial de Kaliningrado y son ilegales, ya que de conformidad con la legislación sobre el procedimiento de ejecución sólo un tribunal tiene derecho a suspender la ejecución.
12. 692. El 11 de septiembre de 2002, el tribunal provincial de Kaliningrado consideró el recurso de MTPK y de MTP contra la decisión del tribunal de distrito de 3 de julio de 2002 que contenía aclaraciones de la decisión anterior y lo desestimó confirmando las aclaraciones. El tribunal señaló también que debido a la reorganización de TPK en MTP, esta última tenía ahora la obligación de contratar a los cargadores trasladados. Sin embargo, la decisión aún no se está aplicando.
13. 693. Además, el 8 de agosto de 2002, la dirección del puerto notificó al comité de RPD que iban a desalojar la oficina del sindicato y que el presidente del sindicato tenía que entregar su pase al puerto porque todos los miembros de RPD estaban despedidos. El sindicato, considerando que la demanda del empleador era ilegítima, se negó a desalojar la oficina. La noche del 13 de agosto la dirección del puerto soldó la puerta metálica de la oficina del sindicato y puso a guardias delante de ella. Todas las pertenencias del sindicato, incluidos documentos, dinero y equipo quedaron dentro de la oficina precintada. El sindicato tuvo que trasladar sus bienes fuera de la oficina.

B. Conclusiones del Comité

1. 694. El Comité lamenta que, a pesar del tiempo transcurrido desde que se presentó por primera vez la queja, el Gobierno no haya contestado a ninguno de los alegatos del querellante, aunque se le ha invitado a hacerlo en diversas ocasiones, incluso a través de un llamamiento urgente, para que presentara sus observaciones y comentarios sobre el caso. El Comité insta al Gobierno a que preste mayor cooperación en el futuro y en particular pide al Gobierno que solicite informaciones a la organización de empleadores en cuestión a efectos de poder contar con su punto de vista y el de la empresa al respecto.
2. 695. En estas condiciones, y de conformidad con la regla de procedimiento aplicable [véase el párrafo 17 de su 127.º informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 184.ª reunión], el Comité se ve en la obligación de presentar un informe sobre el fondo de este caso sin poder tener en cuenta las informaciones que esperaba recibir del Gobierno.
3. 696. El Comité recuerda que el objeto de todo el procedimiento instaurado por la Organización Internacional del Trabajo para el examen de alegatos de violaciones de la libertad sindical es asegurar el respeto de esta libertad, tanto de jure como de facto. Así, el Comité está convencido de que si bien este procedimiento protege a los gobiernos contra las acusaciones infundadas, éstos deberán reconocer a su vez la importancia que tiene presentar, con vistas a un examen objetivo, respuestas detalladas y precisas sobre el fondo de los hechos alegados [véase el párrafo 31 del primer informe del Comité].
4. 697. El Comité observa que en este caso el querellante alega actos de discriminación antisindical por parte de la dirección del puerto comercial de Kaliningrado (MTPK) contra cargadores afiliados al Sindicato Ruso de Cargadores de Muelle (RPD) así como el allanamiento de los locales sindicales y daños a la propiedad. El Comité lamenta que el Gobierno no haya mandado ninguna observación.
5. 698. El Comité observa que según los alegatos de la organización querellante desde su creación en 1995, el RPD ha sido objeto de presiones constantes por parte de la administración del puerto que por medio de traslados creó equipos integrados exclusivamente por miembros del RPD, a quienes se les asignaban menos trabajos y por lo tanto ganaban menos, y a los cargadores afiliados también se les alentaba a que abandonaran el RPD y se afiliaran a otros sindicatos. Sin embargo, el Comité observa que, según la organización querellante, la situación había mejorado hacia el verano de 2000 a raíz de la acción internacional iniciada por la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte.
6. 699. El Comité observa además que según la organización querellante, en diciembre de 2000, a raíz de la reestructuración de MTPK, la administración del puerto propuso a todos los cargadores, excepto a los afiliados al RPD, el traslado a la nueva empresa, Transport and Freight Company Ltd. (TPK), que tendría el derecho exclusivo de las operaciones de flete en el puerto. La organización querellante afirma que para los trabajadores afiliados al RPD este traslado sólo era posible si abandonaban el RPD. Además, la organización querellante señala que 36 cargadores, 24 de los cuales eran miembros del RPD, permanecieron en MTPK. Como resultado de este cambio y a raíz del decreto núm. 11 «sobre la modificación del número de trabajadores y sus horarios de trabajo» promulgado por el director general de MTPK el 10 de enero de 2001, los ingresos de los miembros del RPD en MTPK eran siete veces inferiores a los de los trabajadores trasladados a TPK. El Comité señala también que el 26 de septiembre de 2001, 24 cargadores afiliados al RPD fueron despedidos y poco tiempo después reincorporados a sus puestos junto con 37 nuevos cargadores.
7. 700. El Comité observa que se presentaron recursos por estos actos administrativos ante diferentes organismos, a saber: la Comisión para la solución de conflictos laborales, el juez de paz del distrito báltico de Kaliningrado, el tribunal de distrito báltico, el tribunal provincial de Kaliningrado y la Duma provincial de Kaliningrado. El Comité observa que en su decisión de 14 de agosto de 2000, el tribunal provincial de Kaliningrado consideró que el «hecho [de la discriminación] debe considerarse como un caso penal, de conformidad con lo prescrito en el artículo 136 del Código Penal de la Federación de Rusia, que actúa de garante del principio constitucional de los derechos y libertades de todo individuo. Además, la verificación del hecho de que se cometió discriminación sólo es posible con respecto a un individuo específico, ya que el autor del delito, de conformidad con el artículo 136 del Código Penal, sólo puede ser un individuo concreto que actúe intencionadamente, pero no un establecimiento u organización». Así pues, el tribunal se negó a considerar la reclamación de discriminación antisindical. El juez de paz del distrito báltico de Kaliningrado motivó de la misma forma su decisión de 18 de octubre de 2001. El Comité toma nota también de la resolución del comité permanente de política social y atención médica de la Duma provincial de Kaliningrado, en la que afirmaba que había motivos razonables para pensar que los miembros del RPD eran objeto de discriminación antisindical y que esta situación había sido creada artificialmente por la dirección de MTPK, así como de la petición enviada al fiscal general de la provincia de que investigara la posibilidad de presentar cargos penales contra la administración de MTPK.
8. 701. El Comité toma nota sin embargo del cambio de posición de los tribunales en relación con los aspectos de procedimiento de los alegatos de discriminación antisindical. En lugar de desestimar el alegato de discriminación antisindical por motivos de procedimiento, el tribunal de distrito báltico, en su decisión de 24 de mayo de 2002, consideró que no se había demostrado que hubiera habido discriminación antisindical y por consiguiente desestimó este alegato. Sin embargo, el tribunal consideró que el despido de cargadores era ilegal y ordenó su reincorporación. El Comité observa que según el tribunal, la administración de MTPK carecía de motivos legales para adoptar la decisión de despedir a los querellantes por reducción de personal ya que el puerto, al haber transferido a TPK sus tareas de estiba y desestiba, los bienes y todos los trabajadores (se despidió sólo a los cargadores querellantes (afiliados a RPD); los demás trabajadores fueron trasladados), había en efecto pasado el control de la sección de la producción a TPK y por consiguiente tenía la obligación de ofrecer a los querellantes un empleo continuo en TPK. El tribunal provincial de Kaliningrado confirmó esta decisión el 7 de agosto de 2002. El Comité toma nota de los alegatos del querellante según los cuales la decisión del tribunal no se aplicó plenamente y de que los 24 cargadores mencionados fueron nuevamente despedidos. Se presentó una nueva demanda por los nuevos despidos que todavía se encuentra pendiente de examen.
9. 702. El Comité toma nota de que en la sentencia pronunciada por el tribunal de distrito báltico se considera que no se habían demostrado los alegatos de discriminación antisindical pero observa que, desde la decisión del tribunal de reincorporar a los miembros afiliados al RPD a la sección de producción bajo el control de la TPK debido a que las razones para proceder a su despido eran no obstante ilegales, la administración de MTPK se había negado de forma sistemática a aplicar plenamente esta decisión, a pesar de las aclaraciones repetidas y de la confirmación por parte de este tribunal y de otros tribunales superiores. Habida cuenta de esta situación, el Comité se ve obligado a pedir informaciones sobre los motivos de los actos del empleador, en particular su constante negativa a reincorporar a los cargadores, todos ellos afiliados al RPD, a pesar de las repetidas órdenes judiciales a este respecto. El Comité toma nota además de la resolución de la Duma en la que expresa su profunda preocupación por esta situación y añade que se había planteado con razón la cuestión de la discriminación antisindical y pide por consiguiente al Gobierno que inicie una investigación independiente sobre los alegatos relacionados con los actos de discriminación antisindical y si se demuestra que hubo discriminación antisindical contra los miembros de RPD, en particular en lo que respecta a su no traslado a los sectores de producción bajo el control de la TPK conforme a la decisión del tribunal de adoptar todas las medidas necesarias para poner remedio a esta situación, garantice su reincorporación en el TPK, como pidieron los tribunales, así como el pago de indemnizaciones por los salarios no percibidos. Además, el Comité toma nota de que los cargadores fueron nuevamente despedidos y de que se presentó una nueva demanda y pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado de este caso.
10. 703. En lo que respecta a los medios de reparación frente a supuestos actos de discriminación antisindical, el Comité recuerda que la existencia de normas legislativas por las que se prohíben los actos de discriminación antisindical es insuficiente si tales normas no van acompañadas de procedimientos eficaces que permitan asegurar su aplicación en la práctica [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 742]. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante ha estado presentando alegatos de discriminación antisindical ante los diferentes órganos judiciales desde 2001 que, hasta mayo de 2002, fueron desestimados por motivos de procedimiento, y considera que la legislación que prevé una protección frente a estos actos de discriminación antisindical no es suficientemente clara. Así pues, pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, incluida la modificación de la legislación, para garantizar que las quejas de discriminación antisindical sean examinadas en el marco de procedimientos nacionales que deberían ser claros y rápidos. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
11. 704. En lo que respecta al alegato de allanamiento de los locales sindicales y daños a la propiedad, el Comité considera que es indispensable que haya un control judicial independiente antes de proceder a la ocupación o el precintado de los locales sindicales, debido al gran riesgo de parálisis de las actividades sindicales que entrañan estas medidas. El Comité señala al Gobierno la importancia del principio de que los bienes sindicales deberían gozar de protección adecuada [véase Recopilación, op. cit., párrafo 184]. El Comité pide pues al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar el respeto de este principio.
12. 705. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 706. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité lamenta que, a pesar del tiempo transcurrido desde que se presentó por primera vez la queja, el Gobierno no ha respondido a ninguno de los alegatos de la organización querellante. El Comité insta al Gobierno a que preste mayor cooperación en el futuro y en particular pide al Gobierno que solicite informaciones a la organización de empleadores en cuestión a efectos de poder contar con su punto de vista y el de la empresa al respecto;
   • b) el Comité pide al Gobierno que se inicie una investigación independiente en relación con los alegatos de actos de discriminación antisindical y si se demuestra que hubo discriminación antisindical contra los miembros del RPD, que adopte las medidas necesarias para poner remedio a esta situación, garantice su reincorporación en el TPK, como pidieron los tribunales, así como el pago de indemnizaciones por los salarios no percibidos;
   • c) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado de la nueva demanda presentada por los cargadores miembros del sindicato por los nuevos despidos;
   • d) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, incluida la modificación de la legislación, para garantizar que las quejas de discriminación antisindical sean examinadas en el marco de procedimientos nacionales que deberían ser claros y rápidos. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
   • e) en cuanto al alegato de la organización querellante de allanamiento de los locales sindicales y daños a la propiedad, el Comité considera que es indispensable que haya un control judicial independiente antes de proceder a la ocupación o el precintado de los locales sindicales. El Comité señala al Gobierno la importancia del principio de que los bienes sindicales deberían gozar de protección adecuada y pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar el respeto de este principio, y
   • f) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.