Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 332, November 2003

Case No 2216 (Russian Federation) - Complaint date: 12-AUG-02 - Closed

1. 891. La queja figura en una comunicación del Sindicato de Marinos de Rusia (RPSM), de fecha 12 de agosto de 2002. El RPSM envió información adicional por comunicaciones de 27 de septiembre de 2002 y 24 de julio de 2003.
2. 892. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 5 de septiembre de 2003.
3. 893. La Federación de Rusia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 894. En sus comunicaciones de 12 de agosto y 27 de septiembre de 2002, y de 24 de julio de 2003, el Sindicatos de Marinos de Rusia (RPSM) alega que el nuevo Código de Trabajo vulnera los principios de la libertad sindical. La organización querellante se refiere en particular a las siguientes discrepancias entre el Código de Trabajo y los convenios: no reconocimiento de los sindicatos profesionales y fomento de un sistema de unicidad sindical; discriminación contra los sindicatos minoritarios; denegación del derecho de negociación colectiva a nivel de empresa a los sindicatos de más alto nivel, a las federaciones y a las confederaciones, y violación del derecho de huelga.
2. 895. En lo referente al primer alegato, la organización querellante declara que, en la Federación de Rusia, el concepto genérico de coparticipación social contemplado en el Código de Trabajo refleja tan sólo la situación y los intereses específicos de los sindicatos organizados por territorios geográficos y sectores industriales, principios estos en que se fundamenta la estructura de la Federación de Sindicatos Independientes de Rusia (FNPR). En el Código no se mencionan los derechos de los sindicatos constituidos atendiendo a criterios profesionales, como son la Confederación Rusa del Trabajo, a la que la organización querellante se halla afiliada, y la Confederación Nacional del Trabajo de Rusia. Es más, en virtud del artículo 45 del Código de Trabajo no se permite concluir convenios colectivos con base en criterios profesionales o relacionados con oficios determinados, de modo que se descarta toda forma de coparticipación social en los casos en que la afiliación sindical se basa en estos criterios. Desde un punto de vista práctico, ello equivale a limitar la participación en los debates sobre el nuevo Código de Trabajo a los representantes de la FNPR, ya que los representantes de las otras dos asociaciones sindicales de Rusia no gozaron de esta posibilidad, pese a representar a la mayoría de los trabajadores empleados en el sector privado y a tener, por tanto, una experiencia práctica de las nuevas condiciones del mercado. La organización querellante concluye pues que el Código de Trabajo propugna un sistema unitario al disponer que los sindicatos deben afiliarse a la FNPR. La organización querellante indica, a título de ejemplo, que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social ha pedido a la FNPR aclaraciones sobre la aplicación del artículo 37 del Código, relativo a la determinación de los sindicatos legitimados para negociar colectivamente. El Ministerio cursó esta solicitud después de que el Ministerio de Transporte le pidiese que resolviese un conflicto entre sindicatos (afiliados o no afiliados a la FNPR) respecto a la constitución de un órgano representativo de composición mixta a efectos de concluir un acuerdo salarial para el sector del transporte marítimo para 2002?2003.
3. 896. En segundo lugar, la organización querellante alega que en el Código de Trabajo se privilegia a los sindicatos que cuentan con más afiliados. Más en particular, respecto a la negociación colectiva, la organización querellante se refiere al párrafo 3 del artículo 37 del Código, según el cual, a falta de acuerdo entre las diversas organizaciones sindicales de base activas en una empresa determinada respecto a la creación de un órgano representativo único a efectos de la negociación colectiva, los trabajadores estarán representados por la organización sindical de base que represente a más de la mitad de la mano de obra total. Del mismo modo, con arreglo al párrafo 6 del mismo artículo, los sindicatos o asociaciones sindicales nacionales más numerosos de Rusia disfrutan de un trato privilegiado en materia de negociación colectiva y en la conclusión de acuerdos de convenios colectivos (por ejemplo, convenios generales o de industria) en el ámbito de la Federación. Además, según la organización querellante, estas disposiciones que privilegian a los sindicatos de mayores dimensiones se aplican con independencia de que éstos hayan sido debidamente autorizados por los trabajadores, lo cual es contrario al principio fundamental de la coparticipación social enunciado en el artículo 24 del Código, con arreglo al cual los representantes de los trabajadores deberían contar con la debida autorización de estos últimos. Según la organización querellante, estas disposiciones privan a los trabajadores de los sindicatos minoritarios del derecho a la tutela eficaz y efectiva de sus derechos laborales. Desde un punto de vista práctico, el Sindicato de Trabajadores del Transporte por Aguas Interiores, afiliado a la FNPR, rechazó una propuesta de la Federación de Sindicatos del Transporte Marítimo (FPRMT), a la que está afiliada la organización querellante, en el sentido de que se constituyese un órgano representativo a efectos de la negociación colectiva con miras a concluir un acuerdo general para el sector del transporte por las aguas interiores para 2002. El Sindicato de Trabajadores del Transporte por Aguas Interiores explicó su postura e invocó, a estos efectos, el párrafo 6 del artículo 37 del Código de Trabajo, que en su opinión no concedía los citados derechos de negociación a los «representantes de los sindicatos minoritarios». El convenio para 2002-2005 se concluyó sin la participación de la FPRMT.
4. 897. Además, sobre este mismo tema, el RPSM menciona el artículo 372 del Código, que según la organización querellante permite a un empleador no tener en cuenta la opinión de los sindicatos minoritarios. Según dicha disposición, los empleadores deben comunicar todo proyecto de reglamento local sobre cuestiones laborales al órgano electo del sindicato que represente a todos los trabajadores de una empresa determinada, o al menos a la mayoría de ellos. La falta de este requisito de que el empleador aplique la misma regla a los sindicatos minoritarios constituye, según la organización querellante, una negativa del derecho de los trabajadores a constituir el sindicato que estimen conveniente.
5. 898. La organización querellante declara también que, en virtud del artículo 31 del Código de Trabajo, en virtud del cual «a falta de sindicato de base en una empresa determinada o cuando este sindicato represente a menos de la mitad de los empleados, la asamblea general de empleados podrá confiar a dicho sindicato de base o a cualquier otro representante la defensa de sus intereses», deja a criterio de la asamblea general la decisión del sindicato al que debería afiliarse un trabajador. Dicho de otro modo, supedita el derecho de los trabajadores a afiliarse al sindicato que estimen conveniente a la decisión de otros trabajadores que no están afiliados al mismo sindicato.
6. 899. En tercer lugar, la organización querellante indica que el párrafo 2 del artículo 29, así como los artículos 30, 37 y 372 del Código de Trabajo, vulneran el derecho de los sindicatos de más alto nivel, de las federaciones y de las confederaciones a concluir convenios colectivos, toda vez que confieren a los sindicatos de base el derecho exclusivo a representar a los trabajadores en el ámbito empresarial, inclusive el derecho a participar en la negociación colectiva, mientras deniegan este derecho a los sindicatos o a las asociaciones sindicales.
7. 900. Finalmente, respecto al alegato de violación del derecho de huelga, la organización querellante se refiere a dos artículos del Código. En efecto, según el párrafo 2 del artículo 399, las solicitudes o reclamaciones que los representantes de los trabajadores piensen presentar al empleador deben confirmarse en una asamblea general (conferencia) de empleados. Según la organización querellante, dicho artículo priva a los sindicatos del derecho de celebrar huelgas de forma independiente. Del mismo modo, el artículo 410 obliga a los sindicatos a velar por que toda decisión de declarar una huelga venga confirmada por una asamblea general de los trabajadores de la empresa de que se trate. Es más, al prever que en dicha asamblea habrán de participar al menos dos tercios de la mano de obra, el legislador ha convertido toda huelga legal en un imposible.

B. Respuesta del Gobierno

1. 901. En su comunicación de 5 de septiembre de 2003, el Gobierno declara que el nuevo Código de Trabajo está en conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98. El artículo 37 del Código, relativo a la negociación colectiva, se refiere al procedimiento a seguir cuando ningún sindicato represente a más de la mitad de los trabajadores. En este caso, en virtud de lo dispuesto en el párrafo 4, la asamblea general de los trabajadores determina mediante voto secreto la organización de trabajadores que formará un órgano representativo. El párrafo 5 se refiere al procedimiento relativo a la creación de un órgano representativo único y por lo tanto para la participación de todos los sindicatos en el proceso de negociación colectiva. Según lo dispuesto en este artículo, los sindicatos de base pueden nombrar sus delegados para el órgano representativo en cualquier momento con anterioridad a la firma del convenio colectivo. Según el Gobierno, el sistema de proporcionalidad previsto en el artículo 37 es justo y compatible con las normas internacionales. En caso de violación de lo dispuesto en este artículo, el Código de Procedimiento Civil prevé métodos de solución de conflictos, que pueden utilizarse antes de recurrir al procedimiento judicial. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Trabajo, un sindicato puede presentar una queja ante la Inspección de Trabajo — que es competente para imponer una sanción administrativa a aquellas personas que se pruebe que han sido culpables de haber violado la legislación del trabajo — o ante la autoridad judicial.
2. 902. El Gobierno se refiere también a la comunicación enviada por el Sindicato de Trabajadores del Transporte por Agua a la FPRMT en la que la primera organización sindical rechaza la propuesta realizada por la FPRMT de constituir un órgano representativo conjunto para negociar colectivamente y concluir un acuerdo marco para el sector del transporte por agua para el 2002. El Gobierno indica que la respuesta del Sindicato de Trabajadores del Transporte por Agua está en contradicción con el artículo 37, párrafo 6 del Código de Trabajo, por el que se otorga a las organizaciones más representativas el derecho de negociar colectivamente a nivel de la Federación de Rusia, de industria o territorial. Si existieran varios sindicatos en el mismo nivel, cada uno de ellos gozaría del derecho de representación en el marco de un órgano representativo único, constituido sobre la base de la proporcionalidad. La organización sindical más representativa puede ejercer el derecho de negociar colectivamente y concluir convenios colectivos si no existe un acuerdo para constituir dicho órgano. El Gobierno también declara que la alegada violación de la coparticipación social resulta peculiar y que por otra parte la organización querellante no ha recurrido a las instancias nacionales que se encuentran a su disposición.
3. 903. En cuanto al tema de las consultas a los sindicatos durante las discusiones sobre la adopción del Código de Trabajo, el Gobierno declara que el proyecto de Código fue publicado en la Gaceta Oficial para que las organizaciones interesadas pudieran presentar sus comentarios. Todos los comentarios recibidos fueron examinados de manera apropiada. El proyecto de Código fue examinado por la Comisión de Conciliación con la participación de todos los sindicatos de la Federación de Rusia, de todas las organizaciones de empleadores y otras organizaciones sindicales. Durante el debate sobre las enmiendas, todos los comentarios enviados fueron examinados.

C. Conclusiones del Comité

1. 904. El Comité observa que la organización querellante alega en el presente caso que el Código de Trabajo vulnera los principios de la libertad sindical. La organización querellante se refiere en particular a las siguientes discrepancias entre el Código de Trabajo y los convenios: el no reconocimiento de los sindicatos profesionales y el fomento de un sistema sindical unitario; la discriminación contra los sindicatos minoritarios; la denegación del derecho de negociación colectiva en el ámbito empresarial a los sindicatos de más alto nivel, así como a las federaciones y a las confederaciones, y la violación del derecho de huelga.
2. 905. En lo que respecta al primer alegato, el Comité toma nota de la declaración de la organización querellante según la cual el concepto genérico de coparticipación social contemplado en el Código no refleja la situación específica de las organizaciones de trabajadores constituida atendiendo a criterios profesionales o de oficios específicos y que el Código de Trabajo restringe el nivel de negociación colectiva al no contemplar en el artículo 45 la posibilidad de concluir convenios a escala profesional o por oficios. El Gobierno no envió sus observaciones en relación con este alegato. A este respecto, el Comité considera que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener la libertad de determinar el nivel de negociación, e incluso la posibilidad de concluir convenios a escala profesional y por oficios. El Comité pide por tanto al Gobierno que tome todas las medidas necesarias, inclusive la iniciativa de enmendar el artículo 45, a fin de contemplar la negociación colectiva a escala profesional y por oficios tanto en la legislación como en la práctica. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las medidas que haya adoptado o que se plantee adoptar al respecto.
3. 906. El Comité también toma nota de la preocupación de la organización querellante respecto al hecho de que el Código de Trabajo fomenta entre los trabajadores un sistema unitario de sindicatos afiliados a la FNPR. La organización querellante indica a título de ejemplo que el Ministerio de Trabajo se había dirigido a la FNPR para que interpretase y aclarase uno de los artículos del Código de Trabajo. La organización querellante también declara que tan sólo los representantes de dicha organización pudieron participar en los debates relativos al nuevo Código de Trabajo. El Comité toma nota de que el Gobierno informa que todas las organizaciones interesadas pudieron presentar sus comentarios y propuestas y que todos aquellos que se recibieron fueron examinados. En lo que respecta a la solicitud del Ministerio de Trabajo a la FNPR de interpretar un determinado artículo del Código de Trabajo, el Gobierno no ha enviado sus observaciones. El Comité considera que consultar solamente a las organizaciones de trabajadores más representativas durante la elaboración y la aplicación de la legislación referente a sus intereses no entraña necesariamente una vulneración de los derechos sindicales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 926 y 305].
4. 907. Respecto a la preferencia otorgada en el Código de Trabajo a los sindicatos mayoritarios en el proceso de negociación colectiva, la organización querellante presenta el procedimiento enunciado en el artículo 37 del Código, según el cual, de no alcanzar un acuerdo las distintas organizaciones sindicales de base que actúen en una empresa determinada respecto a la constitución de un órgano representativo único a los efectos de la negociación colectiva, los trabajadores deberán estar representados por la organización sindical de base que represente a más de la mitad de la mano de obra total. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno y de que, en virtud del párrafo 5 del artículo 37, a escala empresarial se concede una protección adicional al permitir a otros sindicatos de base participar ulteriormente en el proceso de negociación colectiva. Por tanto, el Comité considera que el planteamiento de este caso en el que se favorece a los sindicatos más representativos a efectos de la negociación colectiva no resulta compatible con lo dispuesto en el Convenio núm. 98.
5. 908. El Comité también toma nota de que, según la organización querellante, el artículo 372 del Código permite a los empleadores no tener en cuenta la opinión de los sindicatos mayoritarios toda vez que exige a los empleadores que comuniquen los proyectos de reglamento locales en materia laboral al órgano electo del sindicato que represente a todos los trabajadores de una empresa determinada o, al menos, a la mayoría de ellos. La organización querellante declara que esta disposición, al conceder privilegios a los sindicatos mayoritarios, pone en peligro la libre elección de los trabajadores. A este respecto, el Comité recuerda que pueden concederse a los sindicatos ciertas ventajas atendiendo al ámbito de su representatividad, siempre que se cumplan ciertas condiciones y que tal distinción se limite al reconocimiento de determinados derechos preferentes, y siempre que no se prive a otras organizaciones sindicales de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros, ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular sus programas de acción [véase Recopilación, op. cit., párrafo 309].
6. 909. El Comité también toma nota de lo dispuesto en el artículo 31 del Código, en virtud del cual, cuando en una empresa no haya sindicato, o cuando menos de la mitad de los empleados estén afiliados a un sindicato, una asamblea general de empleados podrá elegir al sindicato existente o a otros representantes que defiendan sus intereses. El Comité toma nota de que, según la organización querellante, este artículo deja a criterio de la mano de obra en general la decisión de la representación en dichas circunstancias, lo cual supedita la decisión de los trabajadores a afiliarse a un sindicato en particular a la decisión de otros trabajadores. Parece en efecto que existe una contradicción entre este artículo y lo dispuesto en el artículo 37, a tenor del cual se procederá a una votación secreta para determinar «el sindicato» legitimado para llevar a cabo negociaciones colectivas en el caso de que ningún sindicato logre reunir a más de la mitad de los empleados. El Comité considera que el problema planteado no se reduce a saber si todos los empleados pueden tener voz y voto en la elección del sindicato que haya de representarles cuando ningún sindicato represente a la mayoría de los empleados, sino a determinar si, manifiestamente, el artículo 31 brinda a los trabajadores la posibilidad de elegir a los representantes no sindicales aun existiendo un sindicato en el lugar de trabajo. El Comité recuerda que la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), da preeminencia, en cuanto a una de las partes de la negociación colectiva, a las organizaciones de trabajadores, refiriéndose a los representantes de los trabajadores no organizados solamente en el caso de denuncia de tales organizaciones. En tales circunstancias, la negociación directa entre la empresa y sus trabajadores, por encima de las organizaciones representativas cuando las mismas existen, puede en ciertos casos ir en detrimento del principio por el cual se debe estimular y fomentar la negociación colectiva entre empleadores y organizaciones de trabajadores [véase Recopilación, op. cit., párrafo 785]. El Comité pide al Gobierno que enmiende el artículo 31 para que se garantice que sólo cuando en el lugar de trabajo no exista un sindicato los trabajadores puedan elegir otros representantes para que defiendan sus intereses. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las medidas adoptadas o que se plantee adoptar a este respecto.
7. 910. En lo referente al alegato según el cual se vulnera el derecho de los sindicatos de más alto nivel, así como de las federaciones y las confederaciones sindicales, a concluir convenios colectivos en el ámbito empresarial, el Comité se remite a la opinión expresada por la Comisión de Expertos, según la cual toda restricción o prohibición impuesta a este respecto coarta el desarrollo de las relaciones laborales y, en particular, impide a las organizaciones dotadas de medios insuficientes recibir ayuda de organizaciones de nivel superior, que en principio están mejor provistas en términos de personal, financiación y experiencia para lograr una negociación fructuosa [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, párrafo 249] y considera que, en efecto, estas organizaciones deberían poder concluir convenios colectivos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 783]. Por tanto, el Comité pide al Gobierno que enmiende su legislación a fin de garantizar que los sindicatos de más alto nivel, así como las federaciones y las confederaciones, tengan acceso al proceso de negociación colectiva y disfruten del derecho de concluir convenios colectivos a nivel de empresa. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las medidas adoptadas o que se plantee adoptar a este respecto.
8. 911. En cuanto a los alegatos relativos a restricciones del derecho de huelga, el Comité toma nota de que la organización querellante cita dos artículos del Código. Según ella, en el párrafo 2 del artículo 399 se exige que los sindicatos obtengan la aprobación de la asamblea (conferencia) de empleados antes de presentar reclamaciones al empleador. La organización querellante también se refiere al artículo 410, en cuya virtud en esta asamblea deberían estar presentes al menos dos tercios del total de los trabajadores y la decisión de ir a la huelga debería adoptarse con el voto favorable de al menos la mitad de los delegados presentes. Respecto al artículo 399, el Comité toma nota de que, según su tenor, las reclamaciones formuladas por los empleados y (o) por un órgano representativo de los empleados de una organización [...] serán aprobadas por su respectiva asamblea (conferencia) de empleados. La asamblea de los empleados se considerará autorizada cuando la mayoría de los trabajadores estén presentes en ella. Se considerará que la conferencia está autorizada cuando al menos dos tercios de los delegados electos estén presentes, mientras que en virtud del párrafo 6 del artículo 399 «las reclamaciones de los sindicatos se presentarán y transmitirán a las correspondientes partes en la coparticipación social». Con base en este texto, el Comité no ve con claridad si sólo los representantes no sindicales tienen la obligación de remitirse a una asamblea o a una conferencia de empleados, o si esta disposición se aplica también a los sindicatos. El Comité observa que el Gobierno no envió sus observaciones al respecto. Al tiempo que considera que los sindicatos deberían tener la libertad de reglamentar el procedimiento de presentación de quejas al empleador y que la legislación no debería entorpecer el funcionamiento de los sindicatos obligándoles a convocar una asamblea general cada vez que piensen presentar una queja a un empleador, el Comité pide al Gobierno que le facilite información adicional acerca de la aplicación efectiva del artículo 399.
9. 912. Respecto al quórum exigido para la votación de una huelga, el Comité considera que la obligación de respectar un determinado quórum y de tomar la decisión de hacer la huelga por medio de escrutinio secreto puede considerarse admisible; un quórum de dos tercios de los miembros podría ser difícil de alcanzar, en particular cuando los sindicatos tienen un gran número de afiliados o cubren un territorio vasto [véase Recopilación, op. cit., párrafos 510 y 511]. El Comité pide al Gobierno que enmiende su legislación a fin de reducir el quórum exigido para votar la huelga y lo mantenga informado de las medidas que adopte o que se plantee adoptar a este respecto.
10. 913. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 914. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) respecto al alegato de no reconocimiento de los sindicatos profesionales en el Código de Trabajo, especialmente en lo relativo a sus derechos de negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias, incluida la iniciativa de enmendar el artículo 45, a fin de contemplar la negociación colectiva a escala profesional o por oficios tanto en la legislación como en la práctica. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto;
   • b) el Comité pide al Gobierno que enmiende el artículo 31 del Código de Trabajo, para que se garantice que sólo cuando en el lugar de trabajo no exista un sindicato que defienda sus intereses, los trabajadores puedan elegir otros representantes. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto;
   • c) en lo referente al alegato de violación del derecho de los sindicatos distintos de los sindicatos de base, de las federaciones y de las confederaciones sindicales a concluir convenios colectivos en el ámbito empresarial, el Comité pide al Gobierno que enmiende su legislación a fin de garantizar que los sindicatos de más alto nivel, así como las federaciones y las confederaciones, tengan acceso al proceso de negociación colectiva y disfruten del derecho de concluir convenios colectivos. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto;
   • d) en lo referente al alegato relativo a la exigencia de que los sindicatos obtengan la aprobación de la asamblea (conferencia) de empleados antes de presentar reclamaciones al empleador, el Comité pide al Gobierno que le facilite información adicional acerca de la aplicación efectiva del artículo 399;
   • e) respecto al alegato referente a la restricción del derecho de huelga, el Comité pide al Gobierno que enmiende el artículo 410 del Código de Trabajo a fin de disminuir el quórum exigido para la votación de una huelga y que lo mantenga informado al respecto, y
   • f) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.