Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 332, November 2003

Case No 2216 (Russian Federation) - Complaint date: 12-AUG-02 - Closed

1. 891. La plainte figure dans une communication en date du 12 août 2002 envoyée par l’Union des gens de mer de Russie (RPSM). Cette dernière a fait parvenir des informations supplémentaires dans des communications en date des 27 septembre 2002 et 24 juillet 2003.
2. 892. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication du 5 septembre 2003.
3. 893. La Fédération de Russie a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 894. Dans ses communications en date des 12 août, 27 septembre 2002 et 24 juillet 2003, la RPSM allègue que le Code du travail récemment adopté viole les principes de la liberté syndicale. En particulier, l’organisation plaignante se réfère aux divergences ci-après entre le Code du travail et les conventions: non-reconnaissance par le Code du travail des syndicats professionnels et promotion d’un système syndical unique, discrimination contre les syndicats minoritaires, déni du droit de négocier collectivement au niveau de l’entreprise aux syndicats de niveau supérieur, aux fédérations et aux confédérations, et violation du droit de grève.
2. 895. S’agissant de la première allégation, l’organisation plaignante déclare que le concept général du partenariat social en Fédération de Russie tel que défini dans le Code du travail reflète uniquement la situation et les intérêts particuliers des syndicats organisés par territoire géographique et par secteur industriel, principes sur lesquels est structurée la Fédération des syndicats indépendants (FNPR). Les droits des syndicats fondés sur des critères professionnels ne figurent pas dans le code. Ces syndicats sont la Confédération russe du travail, à laquelle l’organisation plaignante est affiliée, et la Confédération des syndicats de Russie. En outre, l’article 45 du Code du travail ne permet pas la conclusion de conventions collectives sur la base de critères professionnels et exclut donc toute forme de partenariat social avec un syndicat établi sur ces critères. Concrètement, seuls des représentants de la FNPR ont participé aux discussions sur le nouveau Code du travail; les représentants des deux autres syndicats russes n’ont pas été autorisés à y prendre part alors qu’ils représentent des travailleurs employés essentiellement dans le secteur privé et qu’ils possèdent donc une expérience pratique des nouvelles conditions du marché. L’organisation plaignante estime dès lors que le Code du travail impose aux travailleurs un système unique de syndicats affiliés à la FNPR. L’organisation plaignante cite, à titre d’exemple, le cas où le ministère du Travail et du Développement social a demandé à la FNPR de lui fournir des éclaircissements sur la mise en œuvre de l’article 37 du code pour la désignation du syndicat qui conduira la négociation collective. Cette demande à été formulée par le ministère suite à la demande du ministère des Transports de régler un litige entre syndicats (affiliés et non affiliés à la FNPR) au sujet de la création d’un organe représentatif conjoint pour conclure un accord salarial sectoriel dans le secteur des transports maritimes pour 2002-03.
3. 896. Deuxièmement, l’organisation plaignante allègue que le Code du travail accorde la préférence aux syndicats ayant de larges effectifs. Plus précisément, et en ce qui concerne la négociation collective, l’organisation plaignante cite l’article 37 3) en vertu duquel, si aucun accord n’est conclu entre les différents syndicats de premier niveau opérant dans une entreprise donnée au sujet de la création d’un organe représentatif unique aux fins de la négociation collective, les travailleurs seront représentés par le syndicat de premier niveau représentant plus de la moitié de la main-d’œuvre totale. D’une manière similaire, selon l’alinéa 6 de cet article, les syndicats nationaux russes ou les associations de syndicats possédant le plus grand nombre d’adhérents jouissent de droits privilégiés pour conduire la négociation collective et conclure des conventions collectives (par exemple des accords généraux ou industriels) à l’échelon de la fédération. En outre, selon l’organisation plaignante, ces dispositions qui accordent la préférence aux syndicats aux effectifs les plus importants sont applicables, que ceux-ci disposent ou non d’une autorisation dûment accordée par les travailleurs, ce qui est contraire au principe fondamental du partenariat social énoncé à l’article 24 du code en vertu duquel les représentants des travailleurs doivent posséder une autorisation dûment accordée par ces derniers. Ces dispositions, selon l’organisation plaignante, privent les travailleurs des syndicats minoritaires d’une protection compétente et efficace de leurs droits au travail. Concrètement, une proposition formulée par la Fédération des syndicats des transports maritimes (FPRMT) (à laquelle l’organisation plaignante est affiliée) visant à créer un organe représentatif conjoint à des fins de négociation collective pour la conclusion d’un accord général sur le secteur des transports par voie d’eau pour 2002 a été rejetée par le Syndicat des travailleurs des transports par voie d’eau, affilié à la FNPR. Le syndicat concerné s’est appuyé pour cela sur l’article 37 6) du Code du travail, qui selon lui n’accorde pas de tels droits de négociation aux «représentants d’un syndicat minoritaire». L’accord pour 2002-2005 a été conclu sans la participation de la FPRMT.
4. 897. Par ailleurs, sur la même question, la RPSM mentionne l’article 372 du code qui, selon l’organisation plaignante, permet à un employeur d’ignorer les points de vue d’un syndicat minoritaire. Selon cette disposition, l’employeur est tenu de communiquer tout projet de règlement des questions relatives au travail à l’échelon local à l’organe élu du syndicat qui représente la totalité ou du moins la majorité des travailleurs dans une entreprise donnée. L’absence d’une disposition de ce type en faveur des syndicats minoritaires revient à nier, selon l’organisation plaignante, les droits des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix.
5. 898. L’organisation plaignante déclare en outre que l’article 31 du Code du travail, qui stipule que «en l’absence d’un syndicat de premier niveau dans une entreprise donnée ou lorsque les effectifs du syndicat de premier niveau représentent moins de la moitié des travailleurs, l’assemblée générale des travailleurs pourra confier audit syndicat de premier niveau ou à tout autre représentant la représentation de leurs intérêts», place tout travailleur qui souhaite adhérer à une organisation de son choix à la merci d’une décision de l’assemblée générale; en d’autres termes, le droit des travailleurs d’adhérer à un syndicat de leur choix dépend alors de décisions prises par des travailleurs non membres de ce syndicat.
6. 899. Troisièmement, l’organisation plaignante déclare que les articles 29 2), 30, 37 et 372 du Code du travail violent le droit des syndicats de niveau supérieur, des fédérations et des confédérations de conclure des conventions collectives, car ils accordent exclusivement aux syndicats de premier niveau le droit de représenter les travailleurs au niveau de l’entreprise, y compris celui d’engager des négociations collectives, et dénient ce droit aux syndicats ou aux associations syndicales.
7. 900. Enfin, s’agissant de l’allégation de violation du droit de grève, l’organisation plaignante mentionne deux articles du code. En vertu de l’article 399 2), les demandes et revendications exprimées par les représentants des travailleurs auprès de l’employeur doivent être confirmées par une assemblée générale (conférence) des travailleurs. Selon l’organisation plaignante, cet article prive les syndicats du droit d’organiser des grèves en toute indépendance. D’une manière similaire, l’article 410 oblige tout syndicat à s’assurer que toute décision de déclarer la grève est confirmée par une assemblée générale des travailleurs de l’entreprise. En outre, en stipulant que les deux tiers au moins des travailleurs doivent être présents à cette réunion, le législateur a rendu toute action de grève légale impossible.

B. Réponse du gouvernement

1. 901. Dans sa communication du 5 septembre 2003, le gouvernement déclare que le nouveau Code du travail est conforme aux dispositions des conventions nos 87 et 98. L’article 37 du code, relatif à la négociation collective, prévoit la procédure à suivre lorsque aucun syndicat ne représente plus de la moitié des employés. Dans un tel cas, en vertu de l’alinéa 4, l’assemblée générale des travailleurs détermine par bulletin secret le syndicat qui formera l’organe représentatif. L’alinéa 5 prévoit la procédure applicable à la création d’un organe représentatif unique et, partant, la participation de tous les syndicats au processus de négociation collective. Selon le gouvernement, le système de proportionnalité prévu à l’article 37 est juste et conforme aux normes internationales. En cas de violation de cet article, le Code de procédure civile prévoit des recours qui peuvent être utilisés avant la procédure judiciaire. En outre, en vertu de l’article 357 du Code du travail, un syndicat peut soumettre une plainte à l’inspecteur du travail, lequel a le droit d’infliger une sanction administrative à toute personne reconnue coupable de violation de droit du travail; une telle plainte peut également être soumise aux organes judiciaires.
2. 902. Le gouvernement commente ensuite la lettre envoyée par le Syndicat des travailleurs du transport par voie d’eau à la Fédération des syndicats des transports maritimes (FPRMT) et dans laquelle le syndicat rejette les suggestions de la fédération sur la création d’un organe représentatif paritaire aux fins de la négociation collective en vue de conclure un accord général dans le secteur du transport par voie d’eau pour 2002. Le gouvernement déclare que le refus du Syndicat des travailleurs du transport par voie d’eau est contraire à l’article 37 6) qui prévoit que le droit à la négociation collective, au niveau de la Fédération de Russie, d’une industrie ou d’un territoire est accordé aux syndicats intéressés ou à leurs associations. Si plusieurs syndicats existent à un niveau donné, chacun d’entre eux a le droit d’être représenté au sein de l’organe représentatif unique sur la base du principe de proportionnalité. Le droit de conduire la négociation collective et des accords collectifs ne peut être exercé par un syndicat majoritaire seulement en l’absence d’un accord sur la création d’un organe représentatif. Le gouvernement déclare par ailleurs que l’allégation sur la violation du partenariat social est pour le moins singulière. De plus, l’organisation plaignante n’a pas fait appel aux voies de recours nationales à sa disposition.
3. 903. En ce qui concerne la question de la consultation des syndicats lors de la discussion sur l’adoption du Code du travail, le gouvernement déclare que le projet de code a été publié dans la gazette russe afin que les organisations intéressées fassent leurs remarques. Toutes les propositions reçues ont été examinées comme il convient. Le projet de code a été examiné par une commission de conciliation avec la participation des syndicats de Russie et les associations des employeurs de Russie et d’autres organisations sociales. Lors du débat sur les amendements au code, toutes les opinions envoyées ont été également examinées.

C. Conclusions du comité

1. 904. Le comité note que l’organisation plaignante, dans le présent cas, allègue que le Code du travail viole les principes de la liberté syndicale. En particulier, l’organisation plaignante se réfère aux divergences ci-après entre le Code du travail et les conventions: non-reconnaissance par le Code du travail des syndicats professionnels et promotion d’un système syndical unique, discrimination contre les syndicats minoritaires, déni du droit de négocier collectivement au niveau de l’entreprise aux syndicats de niveau supérieur, aux fédérations et aux confédérations, et violation du droit de grève.
2. 905. En ce qui concerne la première allégation, le comité prend note de la déclaration de l’organisation plaignante selon laquelle le concept général du partenariat social, tel que défini dans le code, ne reflète pas la situation particulière des organisations de travailleurs constituées sur la base de critères professionnels, et le Code du travail limite le niveau de la négociation collective en omettant dans son article 45 la possibilité de conclure un accord à l’échelon professionnel. Le gouvernement n’a fourni aucun commentaire sur cette allégation. A cet égard, le comité estime que les organisations d’employeurs et de travailleurs devraient être libres de déterminer le niveau de la négociation, y compris de conclure des accords à l’échelon professionnel. Le comité demande donc au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris d’amender l’article 45 de manière à permettre la négociation collective à l’échelon professionnel, en droit comme en fait. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises ou envisagées à cet égard.
3. 906. Le comité note par ailleurs la préoccupation de l’organisation plaignante selon laquelle le Code du travail impose aux travailleurs un système unique de syndicats affiliés à la FNPR. L’organisation plaignante cite pour exemple le cas où le ministère du Travail s’est adressé à la FNPR pour faire interpréter et clarifier un article du Code du travail. L’organisation plaignante déclare également que seuls des représentants de cette organisation ont participé aux discussions sur le nouveau Code du travail. Le comité a noté la déclaration du gouvernement selon laquelle toutes les organisations intéressées ont pu soumettre leurs propositions et remarques et que tous les avis reçus concernant le nouveau Code du travail ont été examinés. Le gouvernement n’a fait aucun commentaire sur la demande du ministère du Travail à la FNPR d’interprétation d’un article particulier du Code du travail. Le comité estime que la consultation des organisations de travailleurs les plus représentatives durant la préparation et la mise en œuvre d’une législation qui a une incidence sur leurs intérêts ne constitue pas nécessairement une violation des droits syndicaux. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 926 et 305.]
4. 907. Pour ce qui est de la préférence accordée par le Code du travail aux syndicats majoritaires dans le processus de la négociation collective, l’organisation plaignante décrit la procédure énoncée à l’article 37 du code, selon lequel, si aucun accord n’est conclu entre les différentes organisations syndicales de premier niveau opérant dans une entreprise donnée s’agissant de la création d’un organe unique de représentation aux fins de la négociation collective, les travailleurs seront représentés par l’organisation syndicale de premier niveau qui représente plus de la moitié de la main-d’œuvre totale. Le comité note la déclaration du gouvernement à cet égard et qu’en vertu de l’article 37 5) une protection supplémentaire est accordée à l’échelon de l’entreprise en conservant un siège à l’intention des autres organisations syndicales de premier niveau pour qu’elles puissent ultérieurement participer à tout moment au processus de la négociation collective. Le comité estime dès lors que l’approche ici adoptée consistant à favoriser le syndicat le plus représentatif aux fins de la négociation collective n’est pas incompatible avec la convention no 98.
5. 908. Le comité note par ailleurs l’article 372 du code qui, selon l’organisation plaignante, permet à un employeur d’ignorer les points de vue d’un syndicat minoritaire car il est prévu que tout employeur communiquera tout projet de règlement des questions relatives au travail à l’échelon local à l’organe élu du syndicat qui représente la totalité ou du moins la majorité des travailleurs dans une entreprise donnée. L’organisation plaignante déclare que cette disposition, qui accorde des privilèges au syndicat majoritaire, compromet la liberté de choix des travailleurs. A cet égard, le comité rappelle que certains avantages peuvent être accordés aux syndicats en raison de leur degré de représentativité si certaines conditions sont respectées et que la distinction opérée se limite à la reconnaissance de certains droits préférentiels et ne devrait pas avoir pour effet de priver les autres syndicats des moyens essentiels de défendre les intérêts professionnels de leurs membres, d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leurs programmes. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 309.]
6. 909. Le comité note en outre l’article 31 du code en vertu duquel, s’il n’y a pas de syndicat dans l’entreprise ou si les effectifs du syndicat existant représentent moins de la moitié des travailleurs, une assemblée générale des travailleurs pourra élire le syndicat existant ou un autre représentant pour représenter leurs intérêts. Le comité note que, selon l’organisation plaignante, cet article laisse toute décision concernant la représentation à la discrétion de l’ensemble des travailleurs et, implicitement, fait dépendre la décision de tout travailleur d’adhérer à un syndicat donné d’une décision prise par d’autres travailleurs. Il semblerait effectivement y avoir contradiction entre cet article et l’article 37 qui stipule qu’un vote à bulletin secret sera organisé pour déterminer quel sera «le syndicat» qui conduira la négociation collective si aucun syndicat ne réunit plus de la moitié des effectifs. Le comité estime que le problème ne réside pas dans le fait de savoir si tous les travailleurs peuvent avoir leur mot à dire dans le choix du syndicat les représentant lorsque aucun syndicat ne représente la majorité des travailleurs, mais plutôt dans le fait que l’article 31 semble donner aux travailleurs la possibilité d’élire des représentants non syndicaux alors qu’un syndicat existe sur le lieu de travail. Le comité rappelle que la recommandation (nº 91) sur les conventions collectives, 1951, donne la préférence, en ce qui concerne l’une des parties aux négociations collectives, aux organisations de travailleurs et ne mentionne les représentants des travailleurs non organisés qu’en cas d’absence de telles organisations. Dans ces conditions, une négociation directe conduite entre l’entreprise et son personnel, en feignant d’ignorer les organisations représentatives existantes, peut, dans certains cas, être contraire au principe selon lequel il faut encourager et promouvoir la négociation collective entre les employeurs et les organisations de travailleurs. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 785.] Le comité prie le gouvernement d’amender l’article 31 de manière à veiller à ce que les travailleurs peuvent élire d’autres représentants pour défendre leurs intérêts seulement dans le cas où il n’y a pas de syndicat sur le lieu de travail. Il demande au gouvernement de le tenir informé des mesures adoptées ou envisagées à cet égard.
7. 910. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle le droit des syndicats de niveau supérieur, des fédérations et des confédérations de conclure des conventions collectives à l’échelon de l’entreprise est violé, le comité souscrit au point de vue exprimé par la commission d’experts selon lequel toute restriction ou interdiction à cet égard entrave le développement des relations professionnelles et, en particulier, empêche les organisations possédant des moyens insuffisants de recevoir l’aide des organisations faîtières en principe mieux pourvues en personnel, en ressources et en expérience pour mener à bien les négociations [voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 249] et estime que ces organisations devraient effectivement pouvoir conclure des négociations collectives. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 783.] Le comité demande donc au gouvernement d’amender sa législation de manière à veiller à ce que les structures syndicales de niveau supérieur tout comme les fédérations et les confédérations aient accès à la négociation collective et jouissent du droit de conclure des négociations collectives à l’échelon de l’entreprise. Il demande au gouvernement de le tenir informé des mesures adoptées ou envisagées à cet égard.
8. 911. En ce qui concerne les allégations concernant les restrictions au droit de grève, le comité note que l’organisation plaignante cite deux articles du code. Selon cette dernière, l’article 399 2) oblige tout syndicat à faire approuver par l’assemblée (la conférence) des travailleurs les revendications qu’il souhaite formuler auprès d’un employeur. L’organisation plaignante cite par ailleurs l’article 410, qui stipule que les deux tiers au minimum des travailleurs devront être présents à l’assemblée, et que la décision de faire grève devra être prise par la moitié des délégués présents au minimum. Pour ce qui est de l’article 399, le comité note du libellé de cet article que «les revendications présentées par les travailleurs et (ou) par un organe représentatif des travailleurs d’une organisation [...] devront être approuvées par leur assemblée (conférence) respective de travailleurs. L’assemblée des travailleurs sera considérée comme dûment habilitée à la condition que la majorité des travailleurs soit présente. La conférence sera considérée comme dûment habilitée à la condition que les deux tiers des délégués électifs soient présents», alors que l’article 399 6) stipule que «les revendications des syndicats seront présentées et adressées aux parties respectives du partenariat social». A la lecture de ce texte, le comité ne voit pas clairement si seuls les représentants non syndicaux sont tenus de s’adresser à une assemblée ou à une conférence de travailleurs, ou si cette disposition s’applique également aux syndicats. Aucune information n’a été fournie par le gouvernement à cet égard. Tout en estimant que les syndicats devraient être libres d’élaborer la procédure pour la soumission des revendications à l’employeur et que la législation ne devrait pas faire obstacle au fonctionnement d’un syndicat en obligeant ce dernier à convoquer une assemblée générale chaque fois qu’une revendication doit être présentée à un employeur, le comité demande au gouvernement de lui fournir des informations supplémentaires sur l’application de l’article 399 dans la pratique.
9. 912. En ce qui concerne le quorum requis pour le vote pour décider d’une grève, le comité estime que l’obligation de respecter un certain quorum pour prendre la décision de faire grève peut être considérée comme admissible; le respect d’un quorum de deux tiers des travailleurs pourrait être difficile à atteindre, en particulier dans les cas de syndicats regroupant un grand nombre d’adhérents couvrant un large secteur géographique. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 510-511.] Le comité demande au gouvernement d’amender sa législation de manière à diminuer le quorum requis pour le vote pour décider d’une grève et de le tenir informé des mesures adoptées ou envisagées à cet égard.
10. 913. Le comité appelle l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.

Recommandation du comité

1. 914. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) En ce qui concerne l’allégation de non-reconnaissance des syndicats professionnels par le Code du travail, notamment pour ce qui a trait à leurs droits à la négociation collective, le comité demande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris d’amender l’article 45, de manière à permettre la négociation collective à l’échelon professionnel, en droit comme en fait. Il demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Le comité prie le gouvernement d’amender l’article 31 du Code du travail de manière à veiller à ce que les travailleurs peuvent élire d’autres représentants pour défendre leurs intérêts seulement dans le cas où il n’y a pas de syndicat sur le lieu de travail. Il demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • c) En ce qui concerne l’allégation de violation du droit des syndicats, autres que les syndicats de premier niveau, des fédérations et des confédérations syndicales de conclure des négociations collectives à l’échelon de l’entreprise, le comité demande au gouvernement d’amender sa législation de manière à veiller à ce que les structures syndicales de niveau supérieur tout comme les fédérations et les confédérations aient accès à la négociation collective et jouissent du droit de conclure des conventions collectives à l’échelon de l’entreprise. Il demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • d) En ce qui concerne l’allégation relative à l’obligation faite à un syndicat d’obtenir de l’assemblée (la conférence) des travailleurs l’approbation des revendications qu’il souhaite présenter à un employeur, le comité demande au gouvernement de lui fournir des renseignements supplémentaires sur le fonctionnement de l’article 399 dans la pratique.
   • e) En ce qui concerne l’allégation relative à la restriction du droit de grève, le comité demande au gouvernement d’amender l’article 410 du Code du travail de manière à abaisser le quorum requis pour le vote pour décider d’une grève et de le tenir informé à cet égard.
   • f) Le comité appelle l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.