Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 332, November 2003

Case No 2225 (Bosnia and Herzegovina) - Complaint date: 18-OCT-02 - Closed

1. 363. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos Independientes de Bosnia y Herzegovina (CITU de BiH), de fecha 18 de octubre de 2002.
2. 364. Ante la falta de respuesta del Gobierno, el Comité tuvo que aplazar en dos ocasiones el examen de este caso. En su reunión de mayo-junio de 2003 [véase 331.er informe, párrafo 8], el Comité dirigió un llamamiento urgente y señaló a la atención del Gobierno que, de conformidad con el procedimiento establecido en el párrafo 17 de su 127.º informe, aprobado por el Consejo de Administración, podía presentar en su próxima reunión un informe sobre el fondo del caso si las informaciones y observaciones del Gobierno no eran recibidas en tiempo oportuno [documento GB.287/8, párrafo 8].
3. 365. Bosnia y Herzegovina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 366. En su comunicación de 18 de octubre de 2002, la Confederación de Sindicatos Independientes de Bosnia y Herzegovina (CITU de BiH) alega que el Ministerio de Asuntos Internos y de Comunicaciones deniega el registro de la organización querellante y de sus sindicatos de rama — afiliados a la CITU —, en menoscabo de los artículos 3 y 7 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por Bosnia y Herzegovina.
2. 367. En la queja se declara en particular que, con arreglo a la ley de asociaciones y fundaciones de Bosnia y Herzegovina, la organización querellante y sus afiliados presentaron, con fecha 24 de mayo de 2002, una solicitud de inscripción en el Registro de Asociaciones y Fundaciones de Bosnia y Herzegovina, ante el Ministerio de Asuntos Internos y de Comunicaciones. La organización querellante declara que, al haberse cumplido todas las condiciones legalmente preceptuadas, se esperaba que el Ministerio se pronunciase sobre el registro solicitado en el plazo de 30 días señalado en el párrafo 1 del artículo 32 de la ley mencionada. Ello no obstante, no se procedió al registro. El 10 de julio de 2002 la organización querellante cursó, por segunda vez, una solicitud de registro al Ministerio. El 25 de julio de 2002, el Ministerio informó a la organización querellante que resultaba imposible proceder a dicho registro dado que antes de presentar la solicitud de registro al Ministerio la organización querellante debería haberse registrado con arreglo a la ley de asociaciones de ciudadanos en el ámbito de la Federación de Bosnia y Herzegovina. La organización querellante añade que, por el mismo motivo, el Ministerio cuestionó ante el tribunal cantonal de Sarajevo la legalidad del registro anterior de la organización querellante, así como el tenor del artículo 2 de los estatutos de la organización querellante, relativo a su sucesión jurídica en tanto que CITU de BiH. El Ministerio también cuestionó el derecho de la organización querellante de incluir el nombre de Bosnia y Herzegovina en su denominación y destacó a este respecto que se iba a promulgar la ley sobre la utilización y protección del nombre de Bosnia y Herzegovina. La organización querellante agrega que el Ministerio dio respuestas análogas a los sindicatos de rama — afiliados a la organización querellante.
3. 368. La organización querellante declara que, a la luz de lo expuesto, se dirigió una vez más al Ministerio a fin de explicar que era sucesora legal de la antigua Confederación de Sindicatos de Bosnia y Herzegovina, la cual, en un congreso realizado en 1990, había cambiado de denominación para llamarse Confederación de Sindicatos Independientes de Bosnia y Herzegovina. La nueva Confederación había sido registrada por el tribunal de apelación de Sarajevo y funcionaba desde 1990. Las últimas enmiendas incorporadas a su registro también fueron introducidas por el tribunal de apelación de Sarajevo, en 1996. La organización querellante no se había vuelto a registrar de conformidad con la ley de asociaciones de ciudadanos de la Federación de Bosnia y Herzegovina, toda vez que dicha norma no era aplicable a las organizaciones de trabajadores que funcionaban en el ámbito de la República de Bosnia y Herzegovina, sino tan sólo en una de sus dos entidades, a saber: la Federación de Bosnia y Herzegovina. Además, de haber existido una obligación de registro en virtud de la mencionada ley, la organización querellante nunca hubiera podido enmendar su registro en 1996, puesto que dicha ley ya se había promulgado y había entrado en vigor en 1995.
4. 369. La organización querellante declara que, según se indicó al Ministerio, tras la modificación de su registro en 1996 siguió funcionando con arreglo al reglamento vigente durante aquel período, según las disposiciones transitorias contempladas en las cláusulas 2 y 4 del anexo II del Acuerdo de Paz de Dayton. Más concretamente, en la cláusula 2 del anexo II del Acuerdo de Paz de Dayton se preveía que, cuando entrase en vigor la Constitución, todas las leyes, reglamentos y normas procesales vigentes en el territorio de Bosnia y Herzegovina permanecieran en vigor, siempre que no fuesen incompatibles con la Constitución, hasta tanto el órgano gubernamental competente de Bosnia y Herzegovina resolviese lo contrario. En virtud de la cláusula 4 del anexo II, las oficinas gubernamentales, así como los órganos institucionales y de otra índole de Bosnia y Herzegovina, funcionarían con arreglo a la ley vigente hasta la entrada en vigor de nuevos acuerdos o leyes. La organización querellante declara que la ley de asociaciones y fundaciones de Bosnia y Herzegovina fue la primera ley relativa al registro de asociaciones y fundaciones del ámbito de la República de Bosnia y Herzegovina en ser promulgada previa su aprobación por la autoridad competente, es decir, por la Asamblea Parlamentaria de Bosnia y Herzegovina, en virtud del Acuerdo de Paz de Dayton. Así pues la organización querellante sostiene que, al esperar la promulgación de la ley de asociaciones y fundaciones antes de solicitar un nuevo registro, actuó con arreglo a las leyes y reglamentos aplicables y por lo tanto su solicitud de registro había sido denegada sin justificación alguna.
5. 370. La organización querellante declara además que el Ministerio se negó a aprobar el registro y la inscripción de la organización querellante con una denominación que incluyese la mención de Bosnia y Herzegovina porque, a su modo de ver, no existían fundamentos jurídicos suficientes para autorizar a la organización querellante a utilizar dicho nombre. La organización querellante declara que, en respuesta al Ministerio, explicó que el fundamento jurídico pertinente podía hallarse en el título mismo de la ley aplicable, a saber, la ley de asociaciones y fundaciones de Bosnia y Herzegovina, y en el hecho de que ninguna disposición jurídica cuestionaba el derecho de utilizar este nombre. Además, la organización querellante rebate el argumento del Ministerio según el cual no será posible resolver esta cuestión hasta que se promulgue la ley sobre la utilización y protección del nombre de Bosnia y Herzegovina; aduce en efecto que ni la existencia de la ley de asociaciones y fundaciones de Bosnia y Herzegovina ni la aplicación de sus disposiciones quedan subordinadas a la promulgación de otra ley.
6. 371. La organización querellante declara finalmente que el Ministerio no ha respondido a su solicitud de información sobre la ley por la que se impide autorizar su registro y sobre los textos legales que facultan al Ministerio para decidir acerca de la utilización del nombre de Bosnia y Herzegovina.

B. Conclusiones del Comité

1. 372. El Comité deplora que, a pesar del tiempo transcurrido desde la presentación de la queja, y teniendo presente la extremada gravedad de los alegatos, el Gobierno no haya facilitado oportunamente los comentarios y la información que le solicitara en reiteradas ocasiones, incluso mediante un llamamiento urgente dirigido en su reunión de junio de 2002. En estas condiciones, y de conformidad con el procedimiento establecido [véase 127.º informe del Comité, párrafo 17, aprobado por el Consejo de Administración en su 184.ª reunión], el Comité se ve obligado a presentar un informe sobre el fondo de este caso sin la información que había esperado recibir oportunamente del Gobierno.
2. 373. El Comité recuerda al Gobierno, en primer lugar, que el objetivo de todo el procedimiento instaurado por la Organización Internacional del Trabajo para el examen de los alegatos relativos a violaciones de la libertad sindical es asegurar el respeto de los derechos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores tanto de jure como de facto. Si bien este procedimiento protege a los gobiernos contra las acusaciones infundadas, éstos deberán reconocer a su vez la importancia que tiene presentar, con vistas a un examen objetivo, respuestas detalladas y precisas sobre el fondo de los hechos alegados [véase el primer informe del Comité, párrafo 31].
3. 374. El Comité toma nota de que la presente queja se refiere a alegatos según los cuales el Ministerio de Asuntos Internos y de Comunicaciones se niega de manera injustificada a proceder al registro de la Confederación de Sindicatos Independientes de Bosnia y Herzegovina (CITU de BiH), así como de sus sindicatos de rama. El Comité toma nota con preocupación de que éste es el tercer caso que se somete respecto a una negativa de las autoridades a registrar una organización nacional de empleadores o de trabajadores en el ámbito de la República de Bosnia y Herzegovina [véanse 324.º informe, caso núm. 2053, párrafos 219 a 234, 329.º informe, caso núm. 2140, párrafos 290 a 298].
4. 375. El Comité toma nota de que la organización querellante, sucesora de la Confederación de Sindicatos de Bosnia y Herzegovina, solicitó al Ministerio de Asuntos Internos y de Comunicaciones que volviera a registrarla con arreglo a la ley de asociaciones y fundaciones de Bosnia y Herzegovina, solicitud que el Ministerio rechazó por los motivos siguientes:
   • — antes de solicitar el registro en el ámbito de la República de Bosnia y Herzegovina con arreglo a la ley de asociaciones y fundaciones de Bosnia y Herzegovina, la organización querellante debería haber solicitado su registro en el ámbito de la Federación de Bosnia y Herzegovina con arreglo a la ley de asociaciones de ciudadanos;
   • — al no haberse presentado esta solicitud, las autoridades impugnaron el anterior registro de la organización querellante ante el tribunal cantonal de Sarajevo, así como su sucesión respecto de la Confederación de Sindicatos de Bosnia y Herzegovina, y
   • — ningún fundamento jurídico autorizaba a la organización querellante a utilizar el nombre de Bosnia y Herzegovina y la cuestión no podría resolverse hasta la promulgación, inminente, de la ley sobre la utilización del nombre de Bosnia y Herzegovina.
5. 376. El Comité toma nota de que, según la organización querellante, los sindicatos de rama de esta última recibieron respuestas similares. La organización querellante facilitó al Ministerio una respuesta detallada en la que indicó que:
   • — la ley de asociaciones de ciudadanos no es aplicable al presente caso, toda vez que la organización querellante es una confederación general que actúa en el ámbito nacional de la República de Bosnia y Herzegovina, y no en el de la Federación de Bosnia y Herzegovina, que es tan sólo una de las dos entidades que configuran la primera;
   • — la organización querellante ya había registrado una enmienda a su estatuto en 1996, y había seguido funcionando con arreglo a las leyes y a los reglamentos aplicables, de conformidad con lo dispuesto en el anexo II al Acuerdo de Paz de Dayton, y
   • — el derecho de utilizar el nombre de Bosnia y Herzegovina queda implícito en el título de la propia ley, es decir, la ley de asociaciones y fundaciones de Bosnia y Herzegovina, cuya aplicación no queda subordinada a la promulgación de otra ley. Finalmente, ningún texto legal prohíbe la utilización de este nombre.
6. 377. El Comité recuerda que el principio de la libertad sindical podría llegar a ser muchas veces letra muerta si para crear una organización los trabajadores y los empleadores tuviesen que obtener un permiso cualquiera, ya revista la forma de una licencia para fundar la organización sindical propiamente dicha, de una sanción discrecional de sus estatutos o de su reglamento administrativo o de alguna autorización previa indispensable para proceder a su creación. No obstante, si bien los fundadores de un sindicato tienen que observar los requisitos de publicidad u otros análogos que pueden regir de acuerdo con determinada legislación, tales requisitos no deben equivaler prácticamente a una autorización previa ni constituir un obstáculo para la creación de una organización hasta el punto de constituir en los hechos una prohibición pura y simple [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 207]. El Comité recuerda también que los requisitos prescritos por la ley para constituir un sindicato no se deben aplicar de manera que impidan o retrasen la creación de organizaciones sindicales, y toda demora provocada por las autoridades en el registro de un sindicato constituye una violación del artículo 2 del Convenio núm. 87 [véase Recopilación, op. cit., 1996, párrafo 251].
7. 378. El Comité pone de relieve que el derecho al reconocimiento oficial mediante el registro legal es un componente esencial del derecho de sindicación, por cuanto es una condición necesaria para la adquisición de la personalidad jurídica con arreglo a la ley de asociaciones y fundaciones de Bosnia y Herzegovina [párrafo 1 del artículo 28]. El Comité recuerda que la adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas [véase Recopilación, op. cit., párrafos 607 y 606].
8. 379. El Comité deplora que haya transcurrido un plazo no razonable desde la primera solicitud de registro, en mayo de 2002, y considera que el rechazo de la solicitud de nuevo registro de esta organización de buena fe y que lleva ya mucho tiempo funcionando en la República, constituye una violación del artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por Bosnia y Herzegovina. El Comité toma nota además de que los motivos invocados para denegar el registro de la organización querellante resultan claramente injustificados. El Comité pide firmemente al Gobierno que, con carácter urgente, adopte todas las medidas necesarias con miras a la rápida culminación del procedimiento de registro de la organización querellante y de sus afiliados, y que lo mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.
9. 380. El Comité toma nota de que se denegó la solicitud de registro de la organización querellante en virtud del artículo 32 de la ley de asociaciones y fundaciones de Bosnia y Herzegovina, por la que se autoriza al Ministerio de Asuntos Internos y de Comunicaciones a aceptar o rechazar una solicitud de registro en un plazo de 30 días contados a partir de la correspondiente presentación, y por la que se prevé que, cuando el Ministro no haya adoptado una decisión en dicho plazo, la solicitud de registro se considerará denegada. El Comité recuerda que una disposición por la cual el Ministro, a su arbitrio, pueda aprobar o rechazar la constitución de una federación general, no está en conformidad con los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., 1996, párrafo 609]. De manera general, una disposición legal que supedita el derecho de asociación a una autorización dada de una manera puramente discrecional por un departamento ministerial es incompatible con el principio de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 245]. El Comité pide al Gobierno que ponga la legislación relativa al registro de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en conformidad con el Convenio núm. 87. El Comité recuerda al Gobierno que en relación con esta cuestión puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 381. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité deplora que el Gobierno no haya contestado a los alegatos pese a que se le exhortara a ello en varias ocasiones, incluso mediante un llamamiento urgente, y le insta a que responda rápidamente;
   • b) el Comité toma nota con preocupación de que éste es el tercer caso que se le somete en relación con una negativa de las autoridades a registrar una organización nacional de empleadores o de trabajadores en la República de Bosnia y Herzegovina;
   • c) deplorando que haya transcurrido un plazo no razonable desde la presentación de la solicitud de registro por la organización querellante, y tomando nota de que la negativa de registro a una organización de larga trayectoria por motivos claramente injustificados constituye una violación del artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por Bosnia y Herzegovina, el Comité solicita firmemente al Gobierno que, con carácter urgente, adopte todas las medidas necesarias con miras a la culminación rápida del procedimiento de registro de la Confederación de Sindicatos Independientes de Bosnia y Herzegovina (CITU de BiH) y de sus afiliados, y que lo mantenga informado al respecto;
   • d) el Comité pide al Gobierno que ponga la legislación referente al registro de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en conformidad con el Convenio núm. 87. El Comité recuerda al Gobierno que en relación con esta cuestión puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, y
   • e) el Comité señala los aspectos legislativos de este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.