Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 335, November 2004

Case No 2257 (Canada) - Complaint date: 18-MAR-03 - Closed

1. 412. La queja, que figura en una comunicación de 18 de marzo de 2003, ha sido enviada por la Confederación Nacional del Personal Directivo de Quebec (CNCQ), por la Asociación del Personal Directivo de la Sociedad de Casinos de Quebec (ACSCQ), por la Asociación de Directivos de Salud y Servicios Sociales (ACSSSS) y por la Asociación de Directores y Directoras de Sucursal de la Sociedad de Alcoholes de Quebec (ADDS/SAQ).
2. 413. El Gobierno de Canadá ha transmitido la respuesta del gobierno de Quebec, mediante una comunicación de fecha 23 de abril de 2004.
3. 414. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 415. Las organizaciones querellantes, en su comunicación de 18 de marzo de 2003, alegan que no gozan de una protección legislativa adecuada de su derecho sindical frente a las injerencias de los empleadores; que no pueden negociar colectivamente las condiciones de trabajo de los directivos quebequeses; que, al no disponer del derecho a recurrir a la huelga, no disponen de ningún mecanismo para la solución de conflictos laborales; y que la exclusión de los directivos del régimen jurídico general del trabajo colectivo en Quebec es fundamentalmente discriminatoria. En dicha comunicación, estas organizaciones hacen una reseña histórica, desde 1977, sobre la falta de éxito de sus diligencias para ver reconocidos sus derechos (véase el anexo 1).
   • El estatuto de las organizaciones querellantes
2. 416. La Confederación Nacional del Personal Directivo de Quebec (CNCQ) es una agrupación de 18 asociaciones de directivos que representan a cerca de 6.500 empleados de los sectores municipal, público y semipúblico de Quebec. Fundada en 1992, esta Confederación perseguía, y sigue persiguiendo, los objetivos siguientes: reemplazar el régimen consultivo que ha instaurado el gobierno de Quebec por un auténtico régimen de negociación colectiva; responder por todos los directivos contratados en Quebec, incluidos los directivos que trabajan para las empresas privadas y no solamente para el sector semipúblico; instar al gobierno de Quebec a que adopte una legislación específica en esta materia o, en su defecto, a que modifique el Código de Trabajo para poner fin a la exclusión de los directivos.
3. 417. La Asociación de Directores y Directoras de Sucursal de la Sociedad de Alcoholes de Quebec (ADDS/SAQ) es una asociación de personas que se ha constituido en 1977 y que agrupa hoy a más de 350 directores de sucursales de la Sociedad de Alcoholes (SAQ) repartidas en todo el territorio de Quebec. Sus miembros son directivos de primer nivel, mientras que los miembros del personal a quienes dirigen son todos asalariados sindicados. La misión principal de la ADDS/SAQ es proteger y mejorar las condiciones de trabajo de sus afiliados. Por lo que respecta a las relaciones de trabajo de todos los directores y directoras de sucursal de la SAQ, la Sociedad de Alcoholes de Quebec (SAQ) reconoce a dicha Asociación como representante a título voluntario. Según los términos del Protocolo de entendimiento firmado en agosto de 2000, la SAQ debe consultar a la ADDS/SAQ antes de determinar o modificar las condiciones de trabajo de los afiliados a esta última. Por último, la SAQ acepta, por medio de dicho Protocolo de entendimiento, percibir la cotización exigida por la ADDS/SAQ del sueldo de los directores y directoras de sucursal. Esta asociación se beneficia, por tanto, del reconocimiento voluntario por parte del empleador, la SAQ, por el que se le concede el privilegio de ser consultada pero no el de negociar colectivamente en nombre del conjunto de sus miembros.
4. 418. La Asociación del Personal Directivo de la Sociedad de Casinos de Quebec (ACSCQ) es una asociación fundada en 1997 que, en la actualidad, agrupa a unos 220 afiliados repartidos entre los casinos de Hull y de Montreal. Los miembros de estas asociaciones, que desempeñan funciones de jefes de mesa y, como tales, son directivos de primer nivel, tienen personal a su cargo que está sindicado. La ACSCQ desempeña la función de representar a sus afiliados y de promover junto al empleador, la Sociedad de Casinos de Quebec (SCQ), sus intereses económicos, sociales y profesionales. Con este fin, la ACSCQ y la SCQ han firmado, en mayo de 1998, un primer Protocolo de entendimiento encaminado a reconocer a la ACSCQ como representante de sus afiliados en materia de relaciones laborales. En virtud de este acuerdo, la ACSCQ se beneficia del derecho de ser consultada por los representantes del empleador antes de la determinación o la modificación de las condiciones de trabajo. Por su parte, la SCQ acepta percibir las cotizaciones del sueldo de sus afiliados y conceder una licencia sindical con sueldo a los representantes de la ACSCQ, a fin de que participen en los encuentros con los representantes del empleador.
5. 419. La Asociación de Directivos de Salud y Servicios Sociales (ACSSSS) es una asociación fundada en 1973 que representa a los cerca de 1.600 gestores de los servicios públicos que dirigen los servicios que se prestan en los centros de salud y de servicios sociales de Quebec. Los miembros afiliados (cerca de 1.000), agrupados voluntariamente, se encargan de la organización y de la coordinación de los recursos humanos, financieros y documentales de estos centros. Debido a que los miembros de la ACSSSS son empleados de los centros que les contratan, esta asociación opera dentro de la esfera semipública. El gobierno de Quebec reconoce a esta organización como representante de sus miembros afiliados que, desde un punto de vista administrativo, poseen el rango de directivos superiores pese a que, en virtud de la labor que realizan y el funcionamiento jerárquico de dichos centros, cabría considerar que tienen un rango intermedio. Este reconocimiento, que dimana de la aprobación de un decreto ley por parte del gobierno de Quebec, no es equiparable a los beneficios que pueden derivarse de la aplicación de una ley o de un reglamento de carácter general por el cual se reconozca a las asociaciones de trabajadores y se favorezca el ejercicio de su libertad sindical. Efectivamente, el gobierno de Quebec ha adoptado este decreto en calidad de empleador. Se trata de un acto de naturaleza civil y no del ejercicio de su poder público. Como el gobierno no puede expresarse más que por decreto, para reconocer formalmente a la ACSSSS como interlocutor lo único que pudo hacer es aprobar un decreto legislativo. Por otro lado, no hay ninguna ley ni reglamento que obligue al gobierno a reconocer a esta asociación, sino que, por el contrario, puede dejar de reconocerla unilateralmente. Esta asociación no se encuentra en una mejor posición que las otras dos asociaciones querellantes que hemos descrito anteriormente.
   • El estatuto de los miembros de las organizaciones querellantes
6. 420. Los miembros de las asociaciones que son partes en la presente queja son todos directivos de primer nivel o de nivel intermedio. En calidad de tales, disfrutan del ejercicio de ciertos poderes de gestión que, generalmente, no tienen otros individuos que no son directivos. Sin embargo, aunque pueden ser consultados o, incluso, pueden tomar parte en ciertos debates relativos a las grandes orientaciones políticas o administrativas de su organización o sociedad, estos directivos no asumen las responsabilidades decisorias de las mismas.
7. 421. Todas las asociaciones querellantes gozan de alguna forma del reconocimiento de sus empleadores respectivos o del ministerio del que dependen. Por esta razón, en teoría, cuando los empleadores van a elaborar o modificar el marco de las condiciones de trabajo de sus afiliados, deben consultarlas. No obstante, aun cuando esto supone una obligación para el empleador, depende de la buena fe de éste ya que cuando no se satisface dicha obligación no se aplica sanción alguna. En el mejor de los casos, estas asociaciones desempeñan una función de meras consultoras, lo cual demuestra los límites de su poder. No se trata de ninguna manera de un reconocimiento que tenga por fin una auténtica negociación colectiva de las condiciones de trabajo de los miembros de las asociaciones, sino sencillamente del derecho a ser consultado, porque el empleador sigue siendo el único contratista que crea las condiciones de trabajo de los directivos.
8. 422. Aunque con la presente queja se impugna el régimen legislativo y reglamentario general aplicable para la provincia de Quebec en materia de reconocimiento y de garantía del derecho a la negociación colectiva, hay que precisar que los empleadores afectados, si bien dependen de la esfera gubernamental semipública (como la ACSSSS), son sociedades estatales que pese a ser independientes de un control gubernamental directo, están vinculadas con el aparato estatal. No obstante, los miembros de las asociaciones querellantes no son en ningún caso funcionarios del gobierno de la provincia de Quebec en el sentido que establece la ley.
   • El marco jurídico general
9. 423. En Quebec, las relaciones profesionales de ámbito colectivo se rigen por el Código de Trabajo (L.R.Q., c. C-27). Pese a que este Código ha sido reformado en varias ocasiones, la última en el año 2000, el legislador ha mantenido la exclusión de los directivos de la jurisdicción del Código de Trabajo. Esta exclusión afecta a todos los directivos quebequeses, no solamente aquellos representados por las asociaciones querellantes. Este Código instaura y ordena el conjunto del procedimiento que regula la creación de un sindicato en la empresa del empleador por medio de la concesión de un certificado de acreditación de modo que el sindicato que así se acredite cuenta con los medios necesarios para la negociación colectiva y para la firma de un convenio colectivo. El Código prohíbe y sanciona las trabas al derecho de libertad sindical y al derecho a la negociación colectiva de los trabajadores afectados.
10. 424. No obstante, el Código de Trabajo tiene un ámbito de aplicación indebidamente restringido por causa de la definición restrictiva del término «trabajador» que se establece en él. De hecho, en el artículo 3 del Código de Trabajo se establece que «Todo trabajador tiene el derecho de pertenecer a la organización de trabajadores de su elección y a participar en la creación de la misma, en sus actividades y su administración». En el artículo 1, l) del Código de Trabajo, el término «trabajador» se define del modo siguiente: «Trabajador es toda persona que trabaje para un empleador a cambio de una remuneración; sin embargo, este término no abarca a: 1) aquella persona que, a juicio del inspector de trabajo, esté empleada en calidad de gerente, superintendente, contramaestre o representante del empleador en sus relaciones con los trabajadores». A consecuencia de la interpretación laxa que los tribunales hicieron de las nociones de gerente, superintendente, contramaestre o representante del empleador en sus relaciones con los trabajadores, un número considerable de trabajadores quedaron subsumidos en la categoría de directivos no sindicados, pese a reunir todos los requisitos y el interés que se les exigía para poder negociar colectivamente sus condiciones de trabajo. Por consiguiente, a partir del momento en que el inspector de trabajo califica al trabajador como gerente, superintendente, contramaestre o representante del empleador en sus relaciones con los trabajadores, queda excluido del ámbito de aplicación del Código.
11. 425. No cabe duda de que la inclusión de estos directivos en el Código de Trabajo vigente constituiría una mejora con respecto a la situación actual, pero conviene destacar que si se hiciera así no se satisfarían las exigencias de los convenios internacionales del trabajo, según los cuales no basta el reconocimiento de un derecho teórico, sino que son necesarias también condiciones concretas que faciliten el ejercicio de estos derechos. De hecho, el Código de Trabajo ha mantenido, por medio de la acreditación, un reconocimiento de la representatividad sindical limitada al ámbito de la empresa y no a un sector de actividad. Por consiguiente, aun cuando el número total de directivos no es desdeñable, sigue siendo un grupo reducido con respecto al número de asalariados en una única empresa, por lo que generalmente no llegan a organizarse en sindicatos o en asociaciones de empresa. Cuando logran reagruparse es básicamente en actividades económicas con miras a negociaciones sectoriales.
    • Las cuestiones controvertidas
12. 426. Por tratarse de mecanismos de solución de conflictos laborales, la CNCQ y las asociaciones de directivos que la componen reclaman al gobierno de Quebec que permita la creación de sindicatos para esta categoría de trabajadores (diferentes de los que existen para los empleados bajo su mando), de modo que se reduzcan los conflictos de intereses generados por la pertenencia a las mismas organizaciones sindicales, y que se sustituya el derecho de huelga por un mecanismo de mediación y de arbitraje ejecutivo, establecido por las partes de común acuerdo y que goce de la confianza de éstas. Asimismo, se denuncia el hecho de que no exista ninguna protección legislativa para las asociaciones de directivos y sus miembros contra la injerencia o la intimidación por parte de los empleadores, una protección de la que gozan, no obstante, otras asociaciones de asalariados de Quebec.
13. 427. Por lo que respecta a las formas de reconocimiento que se conceden a los directivos, las organizaciones querellantes subrayan que son muy precarias, que pueden suprimirse unilateralmente en cualquier momento, que los miembros de las asociaciones mencionadas más arriba no se benefician de ninguna protección contra cualquier presión o tentativa de injerencia por parte del empleador. Asimismo, además del derecho a ser reconocidos con miras a la negociación colectiva y del derecho de beneficiarse de los mecanismos de solución de conflictos, es esencial que los miembros de las organizaciones de directivos querellantes puedan protegerse contra las maniobras de injerencia y de intimidación efectuadas por los empleadores. Hay numerosos ejemplos en los que se demuestra la vulnerabilidad de los directivos frente a las intrusiones de los empleadores en sus actividades.
    • a) Para la ADDS/SAQ
      • Durante estos cuatro últimos años, el empleador, la SAQ, ha modificado en diversas ocasiones las condiciones de trabajo de sus directores y directoras de sucursal sin ni siquiera consultar previamente a la ADDS/SAQ, tal como se prevé en el Protocolo de entendimiento (horarios laborales modificados unilateralmente; eliminación de horas extraordinarias; aplicación de normas restrictivas respecto a las vacaciones; remuneración, etc.). Por otra parte, se ha intentado disminuir en diversas ocasiones el permiso sindical que se asigna a los miembros de la ADDS/SAQ para ocuparse de las actividades de su organización. En una reciente decisión arbitral se ha demostrado la debilidad del Protocolo de entendimiento firmado con el empleador; en dicha decisión se reconoce que el derecho de apelación que se otorga a un directivo no puede ejercerse con respecto a una cláusula de sus condiciones de trabajo a menos que ésta sea una medida disciplinaria del empleador.
    • b) Para la ACSCQ
      • Con el mismo fundamento que la ADDS/SAQ, la ACSCQ goza únicamente del derecho de ser consultada, y no de tomar parte en una negociación como representante de sus afiliados. Del mismo modo, el empleador reconoce con carácter estrictamente voluntario a la ACSCQ, a la cual puede decidir ignorar en cualquier momento y unilateralmente. Además, los miembros de esta asociación no gozan de ninguna forma de protección contra la injerencia o las represalias que pudiera tomar el empleador con respecto a las actividades sindicales de aquella: rechazar las solicitudes de licencia sindical; rechazar la participación de la ACSCQ en los debates acerca de la renovación del seguro colectivo; nombrar como representante de los directivos a un dirigente de la empresa; mencionar a un superior diciendo que «un funcionario de la asociación no puede ser designado para realizar con carácter interino el trabajo de su superior jerárquico»; consultar directamente a los directivos sobre sus condiciones de trabajo, ignorando de este modo el reconocimiento de su sindicato.
    • c) Para la ACSSSS
      • La ACSSS goza del derecho a ser consultada antes de que se determinen o modifiquen las políticas de gestión que establecen las condiciones de trabajo de sus miembros. Pese a realizar esta función consultiva, la ACSSSS no puede negociar colectivamente las condiciones de trabajo de sus miembros. A semejanza de los miembros de otras asociaciones, los miembros de la ACSSSS no gozan de ninguna forma de protección frente a los actos de injerencia o intimidación que pudieran cometerse contra ellos. Así pues, los directivos de salud y servicios sociales se encuentran, dentro del marco del ejercicio de su libertad sindical, en una situación tan precaria como los miembros de otras asociaciones, lo cual conduce además a que se produzcan puntualmente casos conflictivos, algunos de los cuales citamos a continuación:
      • — la modificación de las condiciones de trabajo se hace sin consultas previas;
      • — en el momento de realizar las consultas, éstas se efectúan en un lapso de tiempo muy breve, por teléfono, etc., lo cual impide que los intercambios apenas se parezcan a los de una negociación;
      • — los empleadores locales desaniman a los directivos para evitar que se adhieran a una asociación que les represente;
      • — los empleadores locales se niegan a descontar las cuotas;
      • — los empleadores y las asociaciones de empleadores consultan directamente a los directivos sobre sus condiciones de trabajo, sin tener en cuenta el reconocimiento de la asociación que les representa;
      • — el gobierno de Quebec, que financia a la entidad encargada de representar a los directivos en materia de seguros y jubilación, suspende dicha financiación (marzo y abril de 1994) con el fin de inducir al grupo a abandonar las actuaciones emprendidas contra el gobierno;
      • — doble recuperación discriminatoria (ley núm. 102) para los directivos cuyas asociaciones no hubieran renunciado a sus actuaciones contra el gobierno (carta con fecha 18 de mayo del Secretario en materia de políticas de personal y de relaciones profesionales);
      • — únicamente las asociaciones firmantes del «acuerdo» de 1994 tienen el derecho de participar en la administración de los regímenes asegurados y, por tanto, de asumir sus responsabilidades de representar a los miembros ante el gobierno;
      • — se devalúa el interés de tomar parte en la asociación y de pagar las cuotas correspondientes («¿por qué pagar por la consulta?», «¿por qué cotizar si no hay negociación colectiva?»);
      • — otros muchos actos que, si se plantearan en relación con los «asalariados» que no son directivos, serían punibles en virtud del Código de Trabajo.
    • 428. Las organizaciones querellantes subrayan igualmente las numerosas modificaciones hechas en las condiciones de trabajo sin consultar a las asociaciones o la utilización de procedimientos irregulares de consulta directa a los miembros por teléfono o por correo. Estos hechos muestran que el modo de reconocimiento que se da actualmente a las asociaciones es claramente insuficiente y no permite la discusión y la negociación colectiva real.
14. 429. Con respecto al derecho sindical, en diciembre de 2001, el Tribunal Supremo de Canadá dictó sentencia en el caso Dunmore contra Ontario, en la que se decidió sobre la legalidad de una disposición legislativa del gobierno de la provincia de Ontario por la que se excluye a los trabajadores agrícolas del régimen que regula las relaciones profesionales. Tras declarar que la exclusión de los trabajadores agrícolas de los beneficios previstos en la ley que instaura un régimen colectivo de las relaciones profesionales atenta contra la libertad sindical e infringe el párrafo 2, d) de la Carta de Derechos y Libertades del Canadá, el Tribunal Supremo terminó diciendo, además, que esta infracción no era justificable en una sociedad libre y democrática y que, por consiguiente, la disposición legislativa que limita el derecho de los trabajadores agrícolas a la libertad sindical es inconstitucional. El Comité de Libertad Sindical de la OIT ya se ha pronunciado en este mismo sentido (en el caso núm. 1900, 308.º informe, párrafos 139-194) y ha recordado que son aplicables los mismos principios que en el caso de los directores de escuela de la provincia de Ontario (caso núm. 1951, 311.er informe, párrafos 170-234).
15. 430. En vista de los elementos de prueba aportados, las organizaciones querellantes solicitan al Comité que en sus conclusiones observe que la legislación de Quebec en esta materia no es conforme a las normas y principios de la libertad sindical, ya que no permite a los directivos la creación de auténticos sindicatos, no les otorga un derecho real de negociación colectiva acompañado de un mecanismo para la solución de controversias que compense la supresión del derecho de huelga, y no les protege adecuadamente contra los actos de injerencia y de abuso de poder de los empleadores. Las organizaciones querellantes precisan que no se opondrían a una legislación que prohibiese a los directivos afiliarse a los sindicatos que representen a trabajadores que no sean directivos, a condición de que dichas asociaciones disfruten de los mismos derechos que estos otros sindicatos, es decir de poder agruparse en sus propios sindicatos y de negociar convenios colectivos. Por último, estas organizaciones subrayan que están abiertas a una intervención del Comité que permita encauzar a las partes hacia una lógica de negociación que permita resolver el litigio.

B. Respuesta del Gobierno

1. 431. En su comunicación de 23 de abril de 2004, el gobierno de Quebec sostiene esencialmente que las disposiciones legislativas que rigen las organizaciones querellantes y los mecanismos que les son aplicables están en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98; que el personal directivo, si bien está excluido del régimen general del Código de Trabajo, cuenta con un régimen organizado que le permite ejercer la libertad sindical puesto que se le reconoce el derecho de sindicación y de determinación de las condiciones de trabajo; que cuentan además con una protección adecuada frente a actos de dominación o injerencia de los empleadores y que no es necesario adoptar un mecanismo particular de solución de conflictos para el personal directivo en cuestión.
   • Marco jurídico
2. 432. Las reglas relativas a las relaciones colectivas de trabajo figuran en el Código de Trabajo (en adelante «el Código»), cuyo artículo 3 establece que «Todo trabajador tiene derecho a pertenecer a la organización de trabajadores de su elección y a participar en la creación de la misma, sus actividades y su administración». El campo de aplicación del Código está delimitado por la definición de la palabra «trabajador», que no se refiere a «una persona empleada... en calidad de gerente, superintendente, contramaestre o representante del empleador en sus relaciones con los trabajadores». Un trabajador no será por lo tanto considerado trabajador en el sentido del Código de Trabajo si ejerce funciones de gerente o si representa al empleador en sus relaciones con sus empleados. Los elementos constitutivos del poder de gerencia son, entre otros, asignar el trabajo y controlar su ejecución, supervisar la elaboración y evaluar el resultado. Esta distinción existe en la legislación laboral hace ya 60 años, al igual que en las otras jurisdicciones canadienses y provinciales, y en otros países de América del Norte.
3. 433. En el plano interno, Quebec adoptó en 1975 la Carta de derechos y libertades de la persona que estipula en el artículo 3 que «toda persona es titular de libertades fundamentales tales como… la libertad de asociación». La libertad de asociación se encuentra por lo tanto consagrada como libertad fundamental y está igualmente protegida por la Constitución de Canadá en el artículo 2, d) de la Carta canadiense de derechos y libertades.
   • Interpretación judicial
4. 434. El derecho de asociación ha sido objeto de una interpretación amplia por parte de los tribunales. La Corte Suprema de Canadá aplicó en numerosas ocasiones estos principios al ámbito de las relaciones laborales. En 1999, en el caso Delisle precisó que la exclusión de un grupo de trabajadores de la aplicación de una ley que rige las relaciones colectivas de trabajo no constituye necesariamente una violación de la libertad de asociación prevista en la Carta canadiense, ya que la protección conferida por la libertad de asociación existe independientemente de todo marco legislativo; en este fallo, la Corte consideró que un grupo de trabajadores no había sido privado de formar una asociación de trabajadores a pesar de su exclusión del régimen legislativo, habida cuenta de que efectivamente se había constituido una organización. En este sentido, la situación del personal directivo objeto de la queja es similar dado que las asociaciones y la CNCQ existen y, en la práctica, representan al personal directivo en sus relaciones profesionales con los empleadores interesados.
5. 435. En cuanto al argumento de las organizaciones querellantes basado en el fallo Dunmore c. Ontario, el gobierno subraya que este fallo se refería a trabajadores agrícolas excluidos de la ley de Ontario que regía las relaciones colectivas. Los trabajadores probaron que les era imposible constituir una organización puesto que estaban dispersos geográficamente y tenían pocos recursos para agruparse sin la protección del Estado. En el marco de este contexto preciso la Corte concluyó que había, en esas circunstancias, una violación del derecho de asociación protegido por la Carta canadiense dado que los trabajadores, sin una protección mínima de la ley, no podían constituir una organización. En consecuencia, el fallo Dunmore no puede aplicarse al personal directivo en cuestión en el presente caso dado que éstos no son trabajadores aislados entre sí y sin recursos, incapaces de lograr reunirse para la defensa de sus intereses. Si bien han sido excluidos del Código, el personal directivo quebequense tiene efectivamente la posibilidad de reunirse a fin de defender sus intereses, y es representado por organizaciones debidamente constituidas, unidas en una Confederación. Por lo tanto, gozan plenamente de la libertad de asociación garantizada por la Carta canadiense. Además, en la legislación interna de Quebec no existe ley ni reglamentación alguna que prohíba la creación de asociaciones de personal directivo; por el contrario, la ley sobre los sindicatos profesionales de Quebec proporciona un marco jurídico para la creación de organizaciones.
   • Los empleadores y las organizaciones en cuestión
6. 436. La Red de salud y servicios sociales de Quebec cuenta con 228.000 trabajadores sindicados: se trata de un sector parapúblico descentralizado compuesto de 468 establecimientos y 18 organismos en el que cada uno de éstos es un empleador distinto. La Asociación de Directivos de Salud y Servicios Sociales (ACSSSS) reúne a los «directivos superiores» según la definición contenida en el Reglamento sobre ciertas condiciones de trabajo aplicables a los directivos regionales y de establecimientos de salud y servicios sociales (en adelante, el «Reglamento consolidado»). Los directivos superiores son un total de 1.574, de los cuales 895 son miembros de la ACSSSS. Según el artículo 3 del Reglamento consolidado, el directivo superior es «un directivo designado por el Consejo de Administración de un empleador cuyo puesto es fijado a un nivel superior en función de las tareas previstas para el mismo en el plan de organización del empleador y cuya clase de evaluación está en conformidad con las modalidades de clasificación establecidas por el ministro». De hecho, los directivos superiores de la salud y los servicios sociales ejercen funciones de dirección en todos los sectores de actividad de la Red de la salud; tienen responsabilidad en la planificación, la afectación, el control y la evaluación del trabajo y toman decisiones relativas a la gestión del conjunto de sus recursos humanos, financieros y materiales, y comprometen la responsabilidad de su empleador. La misión de la ACSSSS es el mantenimiento y el desarrollo de las condiciones de trabajo de los directivos superiores de la Red de salud y servicios sociales; representa a los directivos superiores en la elaboración y la aplicación de las condiciones de trabajo; pone a disposición de sus miembros servicios de asistencia individual y de defensa profesional y los asiste en el ejercicio de sus derechos y de los recursos derivados de su estatuto y de sus condiciones de trabajo, incluso ante las instancias jurisdiccionales o arbitrales pertinentes.
7. 437. La Sociedad de Alcoholes de Quebec (SAQ) es una sociedad comercial estatal que cuenta con más de 6.000 trabajadores y 398 sucursales distribuidas en todas las regiones de Quebec, 355 de sus directores son miembros de la Asociación de Directores y Directoras de Sucursal de la Sociedad de SAQ (ADDS/SAQ). Con arreglo al Manual sobre condiciones de trabajo de los directores y directoras de sucursal, el director: «… bajo la responsabilidad del director regional (…) planifica, organiza y controla las actividades vinculadas con la explotación de un punto de venta de la SAQ de manera de brindar un servicio de alta calidad a la clientela mediante la aplicación de los programas comerciales y la utilización óptima de los recursos puestos a su disposición a fin de maximizar las ventas y la rentabilidad de su sucursal, teniendo en cuenta las normas y las políticas de la empresa y las particularidades de su entorno». Los directores de sucursal cumplen funciones de comerciante, empresario, gestor y representante del empleador en varios niveles: se encargan de la contratación y pueden imponer medidas disciplinarias; representan al empleador en la negociación colectiva, en los actos de administración y en el marco de la comunidad comercial de su región; son responsables de las sumas de dinero producto de las ventas de la sucursal y del aprovisionamiento; deben preparar el presupuesto de su sucursal y controlar su aplicación. La ADDS/SAQ reúne a 355 miembros y ha sido reconocida en virtud de la Ley sobre Sindicatos Profesionales. Su constitución le fija como objetivo «promover el bienestar general del personal de los directores de sucursal de la SAQ, sus intereses financieros, sociales, morales e intelectuales. Teniendo en cuenta la importancia de las funciones ejercidas por estas personas en la sociedad, esta asociación busca obtener por medios legítimos, las mejores condiciones de trabajo posibles para sus miembros. La constitución de la ADDS/SAQ ha sido incorporada en el Manual sobre condiciones de trabajo de directores y directoras de sucursal. Para ello, la ADDS/SAQ se compromete ante sus miembros a garantizar que se respete de manera íntegra y uniforme toda decisión y política que favorezca el bienestar y la competencia de sus miembros; garantizar que la empresa desarrolle las competencias de sus miembros como grupo para que estén en condiciones de afrontar de la mejor manera los cambios y distintas tendencias; participar activamente en las orientaciones y las decisiones adoptadas por la empresa manteniendo al mismo tiempo su autonomía; servir de vínculo directo entre sus miembros y la dirección de la SAQ». La DDS/SAQ defiende los intereses de sus miembros en la determinación de las condiciones de trabajo y en las políticas de gestión de la empresa y representa individualmente a los directores de sucursal en las situaciones de litigio.
8. 438. La Sociedad de Casinos de Quebec (SCQ) es una filial de la Sociedad de Loterías de Quebec. Explota tres casinos situados en Montreal, Hull y Pointe-au-Pic y cuenta con más de 3.500 empleados. Los miembros de la Asociación del Personal Directivo de la Sociedad de Casinos de Quebec (ACSCQ), quienes son exclusivamente «jefes de mesa», tienen a su cargo funciones de control, supervisión y evaluación de los trabajadores sindicados. La ACSCQ cuenta con 135 miembros en Montreal y 38 en Hull. Su misión es representar a sus miembros ante el empleador a fin de promover y defender sus intereses económicos, sociales y profesionales, velar en particular por el respeto de las condiciones de trabajo de sus miembros, promover el perfeccionamiento y la capacitación individuales o grupales, estudiar las mejoras posibles en las condiciones de trabajo y velar por que el empleador respete las disposiciones relativas a las condiciones de empleo del personal.
9. 439. Los directivos representados por las organizaciones querellantes constituyen por lo tanto un grupo relativamente restringido de empleados que detentan, cada uno en su ámbito, un poder de gerencia consistente en asignar, controlar, supervisar y evaluar el trabajo de los trabajadores sindicados. Representan al empleador de diversas maneras, y algunos de ellos tienen incluso la facultad de contratar y despedir al personal. Por estas razones no se encuentran cubiertos por el Código de Trabajo.
   • Reconocimiento legal e institucional de las asociaciones
10. 440. Las asociaciones en cuestión han sido constituidas en virtud de la Ley sobre Sindicatos Profesionales (en adelante, «la ley», cuyo artículo 6 establece que las asociaciones así constituidas tienen por objeto «el estudio, la defensa y el desarrollo de los intereses económicos, sociales y morales de sus miembros». Uno de los principales objetivos de esta ley, adoptada en 1924, era el de conferir a los sindicatos un estatuto jurídico claro. Al poseer personalidad jurídica, las asociaciones gozan de derechos y privilegios para la realización de sus fines. El artículo 9 precisa que pueden actuar ante la justicia y «concluir con todo otro sindicato, sociedad, empresa o persona los contratos o convenios relativos a la consecución de su objeto y en particular los relativos a las condiciones colectivas de trabajo». El artículo 20 prevé además que «los sindicatos, constituidos o no en virtud de la presente ley, las uniones y las federaciones de sindicatos pueden constituir confederaciones» y el artículo 21 dispone que estas confederaciones gozarán de todos los derechos y poderes conferidos por la presente ley a los sindicatos profesionales. Las tres asociaciones en cuestión se han visto beneficiadas por esta disposición al pertenecer a la Confederación Nacional del Personal Directivo de Quebec (CNCQ), constituida en virtud de esta ley.
11. 441. Además de su reconocimiento legal, las asociaciones en cuestión gozan de un reconocimiento institucional formal por parte de los empleadores, en virtud de los términos de protocolos de entendimiento o de decretos gubernamentales:
    • — la ACSSSS ha sido reconocida desde 1980 por decreto como «representante, para los fines de las relaciones de trabajo» de los empleados que representa, y el artículo 3 del Reglamento consolidado mencionada nominativamente a la ACSSSS en la definición de la expresión «asociaciones de directivos»;
    • — la Sociedad de Alcoholes de Quebec reconoce a la ADDS/SAQ y ha firmado con ella un Protocolo de entendimiento para los fines de las relaciones de trabajo de los directores y directoras de sucursal de la SAQ, Protocolo que a su vez ha sido incorporado en el Manual sobre condiciones de trabajo de los directores y las directoras de sucursal de la SAQ;
    • — la Sociedad de Casinos reconoce a la ACSCQ desde 1997 y firmó en 2001 dos Protocolos de entendimiento destinados a su reconocimiento (uno para el Casino de Montreal y el otro para el de Hull) en los que se dispone que «la ACSCQ es reconocida como representante de los jefes de mesa que son miembros de la Asociación, a los fines de las relaciones de trabajo».
12. 442. Para cada una de las asociaciones en cuestión, este reconocimiento institucional conlleva efectos concretos. El primero y más importante es el de formalizar su calidad de representante único de los directivos ante los empleadores, tanto para la determinación de las condiciones de trabajo como para la defensa de los intereses individuales de los directivos en caso de conflicto sometido a arbitraje laboral. Además, los instrumentos de reconocimiento prevén la percepción en la fuente de las cotizaciones de sus miembros. El gobierno aporta las siguientes precisiones para cada una de las asociaciones.
13. 443. Las actas de reconocimiento de la ACSSSS establecen que ésta deberá ser obligatoriamente consultada previamente a la fijación o modificación de las condiciones de trabajo de los directivos superiores que representa. Las actas se refieren igualmente a las políticas locales de gestión, en particular, el artículo 6 del Reglamento consolidado enuncia que cada empleador de la Red de salud tiene la obligación formal de consultar a los directivos y sus representantes en forma previa a la determinación de dichas políticas locales. Cuando una disputa entre un directivo y su empleador relativa a la interpretación o la aplicación del Reglamento consolidado es sometida a un árbitro, el directivo puede ser acompañado por un representante de su asociación; la decisión del árbitro es final y ejecutoria y obliga tanto al directivo como a su empleador. El Reglamento consolidado contiene asimismo disposiciones específicas sobre la percepción de la cotización profesional por parte del empleador.
14. 444. En cuanto a la AADDS/SAQ, el Protocolo de entendimiento establece que ésta deberá ser consultada por la SAQ «en forma previa a la determinación o la modificación de las condiciones de trabajo de los directores y las directoras de sucursal» que ella representa. Esta disposición ha sido incorporada en el Manual sobre condiciones de trabajo que establece el derecho del directivo de ser acompañado por un representante de su asociación en el caso de ser convocado a una reunión relativa a la imposición de medidas correctivas por parte del empleador. El Protocolo estipula que la SAQ debe percibir la cotización regular en favor de la ADDS/SAQ del salario de todos los directores. La SAQ va más allá de lo previsto en el Protocolo y suministra a la asociación, cada 28 días, la lista de los directores y directoras de sucursal. El Manual establece asimismo que la ADDS/SAQ será previamente informada en caso de cambio tecnológico en la empresa.
15. 445. Con respecto a la ACSCQ, los Protocolos de entendimiento aplicables establecen que ésta será consultada «en forma previa a la determinación o la modificación de las condiciones de trabajo de los jefes de mesa de casino», y que la Sociedad de Casinos percibe y deposita la cotización según la tasa fijada y comunicada por la ACSCQ.
16. 446. El gobierno concluye de lo anterior que, si bien el Código no se aplica a los directivos, éstos cuentan con asociaciones legalmente constituidas en virtud de la Ley sobre Sindicatos Profesionales, algunas de ellas desde hace varias décadas, para hacer valer sus intereses. Se encuentran agrupadas por la Confederación Nacional del Personal Directivo de Quebec y han sido reconocidas por sus empleadores respectivos mediante un mecanismo formal común a todas ellas, en virtud de un protocolo de entendimiento o de un decreto. Este reconocimiento, que nunca ha sido desmentido desde el primer acto de reconocimiento, les concede la calidad de único interlocutor en la representación de sus miembros, en particular en cuanto a la determinación de las condiciones de trabajo. La capacidad de las asociaciones para representar los intereses individuales de los directivos se encuentra prevista incluso por reglamento en el caso de la ACSSSS y la ADD/ SAQ. Además, los mecanismos de reconocimiento prevén la percepción en la fuente de las cotizaciones, lo que procura a las asociaciones un financiamiento estable y confiable.
17. 447. En cuanto al respeto del Convenio núm. 87, el gobierno afirma que la distinción efectuada en este marco con respecto a los directivos está en conformidad con la posición del Comité de Libertad Sindical quien sostuvo que «no es necesariamente incompatible con las exigencias del artículo 2 del Convenio núm. 87 que se niegue al personal superior y de dirección el derecho de pertenecer al mismo sindicato que los demás trabajadores» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1996, cuarta edición, párrafo 231] dado que respeta efectivamente su derecho a crear sus propias organizaciones de personal directivo. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones menciona igualmente que una disposición que prohíbe a los funcionarios de categoría superior «afiliarse a sindicatos que representan a los demás trabajadores no es necesariamente incompatible con el Convenio a reserva de que se cumplan dos condiciones: han de tener el derecho de crear sus propias organizaciones para defender sus intereses y la legislación debe limitar esta categoría a las personas que ejercen altas responsabilidades de dirección o de definición de políticas». El gobierno de Quebec sostiene en consecuencia que respeta las disposiciones del Convenio núm. 87 en este sentido. La existencia de asociaciones de directivos va acompañada por el ejercicio efectivo de la libertad de asociación puesto que ellas representan a sus miembros en sus relaciones colectivas con miras al establecimiento de sus condiciones de trabajo. El gobierno presenta luego informaciones detalladas sobre el proceso de determinación de las condiciones de trabajo y sobre los resultados concretos de tales procesos en los distintos sectores interesados.
    • Condiciones de trabajo de los directivos
    • de la Red de salud y servicios sociales
18. 448. El ministerio mantiene un diálogo sobre las condiciones de trabajo del personal directivo con los representantes de la Red y de la ACSSSS desde finales de los años setenta, época en que ninguna condición de trabajo estaba fijada mediante reglamento y en la que las consultas recaían sobre el conjunto de los temas en cuestión (los empleados de la Red de Quebec no son funcionarios en el sentido de la Ley sobre la Función Pública, pero sí son parte del sector parapúblico). Desde 1983, el Ministro de Salud y Servicios Sociales está habilitado por ley para reglamentar las condiciones de trabajo del personal directivo de la Red y todos los reglamentos pertinentes, de orden público, consagran el carácter obligatorio de las condiciones de trabajo y precisan los derechos y las obligaciones de las partes; estas disposiciones han sido incorporadas en el Reglamento consolidado. Las actas de reconocimiento, además de reconocer oficialmente a la ACSSSS, establecen un mecanismo de consulta obligatorio y previo a la determinación o a la modificación de las condiciones de trabajo. A fin de estructurar formalmente este proceso, se han establecido comités consultivos sobre relaciones profesionales (CCRP) cuyo mandato y cuya composición han sido precisados por el Reglamento consolidado: «Dos comités consultivos de relaciones profesionales serán instituidos para debatir sobre los problemas de interpretación y aplicación de las condiciones de trabajo, proyectos de modificación de dichas condiciones así como sobre todo otro tema relacionado. … estos dos comités están compuestos por representantes de asociaciones de empleadores y del Ministro: entre los primeros se incluye a los representantes de la ACSSS y entre los segundos, a los representantes de la Asociación de Gestores de los Establecimientos de Salud y Servicios Sociales Inc. y de la ACSSS. Pueden ser convocados a solicitud de cualquiera de las partes». Cuando los proyectos de revisión considerados son importantes, o cuando se prevé introducir un nuevo régimen de trabajo, las reuniones de los CCRP son más frecuentes y regulares mientras duran las consultas, ya que las negociaciones pueden prolongarse a lo largo de varios meses. Antes de convocar a una reunión de un CCRP, la dirección del personal directivo del ministerio se pone en contacto con los representantes de las asociaciones para asegurarse de su disponibilidad. Todos los interesados participan en el establecimiento del orden del día; las hipótesis de modificación de las condiciones de trabajo y la documentación son transmitidas a los representantes de los directivos y de los empleadores unos días antes de la reunión a fin de permitir que tomen conocimiento de las mismas y preparen sus comentarios. Los proyectos de revisión de las condiciones de trabajo pueden ser propuestos por los representantes de todas las partes. Los primeros reglamentos sobre las condiciones de trabajo, que datan de 1983, trataban de las condiciones de trabajo consideradas fundamentales como medidas de estabilidad de empleo en caso de supresión de un puesto y el procedimiento en caso de terminación de empleo. El establecimiento del proceso de reglamentación ha contribuido a multiplicar y formalizar los intercambios entre el gobierno, las asociaciones que representan a los establecimientos y las asociaciones del personal directivo. Este largo proceso de evolución ha permitido constituir un régimen general completo de condiciones de trabajo para el personal directivo de la Red de salud, en consulta con sus asociaciones, entre las que figura la ACSSSS.
19. 449. El resultado global de estas negociaciones mantenidas desde hace más de 20 años es una imponente reglamentación, que comprende los distintos aspectos (de los que se beneficia además el conjunto de los directivos y trabajadores sindicados de los otros sectores públicos y parapúblicos): relaciones laborales; cotizaciones profesionales de la asociación; políticas locales de gestión; remuneración; seguros colectivos; derechos parentales; licencia de tratamiento diferido; jubilación anticipada progresiva; desarrollo; medidas de estabilidad en el empleo en caso de supresión de puestos; medidas de terminación de empleo; recursos relativos al seguro de salario, la interpretación y la aplicación de las condiciones de trabajo y las rupturas del vínculo laboral. Los distintos reglamentos productos del proceso de consulta son luego adoptados e integrados en el Reglamento consolidado. Además, el Reglamento consolidado del personal directivo prevé que cada empleador (468 establecimientos y 18 organismos) debe adoptar políticas locales de gestión previa consulta con los representantes de su personal directivo. Estas políticas se refieren a los siguientes temas: dotación de puestos de directivo; evaluación del rendimiento; capacitación y desarrollo; expediente del directivo; vacaciones anuales; licencias sociales y feriados; licencias sin goce de sueldo, por asuntos profesionales y por carga pública; compensación de las horas extraordinarias en situaciones excepcionales; mecanismos recursivos sobre la aplicación de estas políticas de gestión. Esta sección específica del Reglamento consolidado establece igualmente los parámetros para guiar al empleador en la determinación de ciertas políticas de gestión y de las disposiciones relativas a la violencia en el medio de trabajo, el acoso sexual y la discriminación. El Reglamento consolidado, en constante evolución, constituye la síntesis del proceso establecido entre los empleadores y los directivos, describe el conjunto de las condiciones de trabajo convenidas y obligatorias y provee el marco para el establecimiento de las políticas de gestión.
    • Condiciones de trabajo del personal directivo
    • de la Sociedad de Alcoholes de Quebec
20. 450. El proceso de determinación de las condiciones de trabajo en la Sociedad de Alcoholes de Quebec es menos complejo que el de la Red de la salud dado que afecta a un número de personas mucho menor, sin por ello dejar de ser riguroso. Con arreglo al Protocolo de entendimiento y al Manual de las condiciones de trabajo, los representantes de alto nivel de la SAQ se reúnen con los representantes de la ADDS/SAQ de manera trimestral, a fin de debatir sobre las tendencias de la empresa y los expedientes que modifican las condiciones de trabajo de los directores de sucursal. Cada tres meses, la ADDS/SAQ presenta al vicepresidente de ventas los temas que desea abordar durante la reunión. La dirección de la SAQ prepara el orden del día (en función de los temas propuestos por la ADDS/SAQ y la SAQ) y lo envía a los participantes algunos días antes de la reunión. Además, la ADDS/SAQ puede, en todo momento, comunicarse con el director de ventas, lo que realiza en particular, cuando se trata de expedientes corrientes de gestión relativos a directores o a modificaciones de los procedimientos de gestión. Así, durante el último año, la ADDS/SAQ pudo hacer incorporar en el orden del día los temas siguientes: remuneración y régimen de jubilación del personal directivo; salud psicológica en el trabajo; compatibilidad trabajo-familia; y muchos otros temas que fueron tratados en las reuniones, a solicitud de la ADDS/SAQ o de la SAQ.
21. 451. En el plano de los resultados, la práctica de la empresa en la SAQ lleva a que el personal directivo se beneficie de al menos las mismas condiciones de trabajo que los trabajadores sindicados. El Manual de condiciones de trabajo cubre una amplia gama de cuestiones: definición del estatuto de los directores de sucursal (regular y a prueba); normas de ética profesional; principios de remuneración y revisión anual de salarios; reglas salariales, regímenes de estímulo y bonos; clasificación de los puestos y de las sucursales; primas y ventajas sociales relacionadas con el empleo; horarios de trabajo; prestaciones diversas; vacaciones y licencias, días feriados y no trabajados; régimen de protección del salario; régimen de jubilación; régimen de dotación y movilidad interna; evaluación del rendimiento; medidas disciplinarias y administrativas; y reconocimiento de la ADDS/SAQ. Algunas de las condiciones de trabajo de los directivos difieren de los convenios colectivos firmados con los trabajadores, por ejemplo: los trabajadores han optado por indexaciones idénticas a la de los empleados de la función pública, mientras que los directivos han elegido un programa que prevé una indexación menor, pero con una posibilidad de bonificación; los directivos han negociado 13 días de licencia por enfermedad pagos a cambio de una contribución adicional de la SAQ a su programa de seguros colectivos, mientras que los trabajadores han preferido conservar la posibilidad de acumular créditos por enfermedad.
22. 452. En respuesta a los alegatos más concretos de la queja de la ADDS/SAQ, el gobierno indica que la SAQ ha seguido el proceso de consulta previsto y que los intercambios posteriores han permitido ajustar las propuestas. Así, teniendo en cuenta las solicitudes de la ADDS/SAQ, el empleador ha integrado el valor de tiempo suplementario al salario de los directores de sucursal; como la ADDS/SAQ hizo notar que un grupo de directores asignados a un proyecto especial no se había visto beneficiado por dicho cálculo, se convino elevar el ajuste al 3,87 por ciento del salario básico mientras que en un principio había sido calculado en un 3,37 por ciento. La ADDS/SAQ alega igualmente que la SAQ ha modificado la estructura de remuneración de los directores y directoras de sucursal sin consulta previa. Sin embargo, el documento intitulado «Nueva política salarial de la ADDS/SAQ» presentado en 2002 durante las reuniones trimestrales demuestra que el tema de la revisión de la estructura salarial fue abordado. El proceso de consulta se llevó a cabo durante la elaboración y la puesta en práctica de la política salarial, y el representante de la SAQ debatió con la ADDS/SAQ sobre los expedientes de todos los directores de sucursal que pedían una revisión de su situación. El documento de la ADDS/SAQ sobre la Nueva política salarial señala que los «principales objetivos de la ADDS/SAQ han sido alcanzados» en este expediente, y menciona otros logros mayores. Por último, la SAQ no modificó en forma alguna los horarios de los directores de sucursal. En cuanto a las vacaciones, tampoco de introdujo modificación alguna en el Manual sobre las condiciones de trabajo: la única modificación relativa al número de vacaciones anuales es que se las limitó a un máximo de tres semanas consecutivas, en aplicación del Manual sobre las condiciones de trabajo. En síntesis, el conjunto del proceso establecido entre la SAQ y la ADDS/SAQ constituye un verdadero mecanismo formal de intercambio en el que se discuten, modifican y mejoran las condiciones de trabajo y las prácticas de gestión de los directores de sucursal.
    • Condiciones de trabajo de los directivos
    • de la Sociedad de Casinos de Quebec
23. 453. La Sociedad de Casinos de Quebec y la ACSCQ convinieron en el artículo 1, b) de los Protocolos de entendimiento aplicables en «reunirse en comité conjunto a solicitud de una u otra de las partes a fin de dialogar e intercambiar opiniones sobre las preocupaciones de las partes». De hecho, se realizan reuniones formales alrededor de una vez cada dos meses con una u otra de las secciones (Montreal o Hull). Los órdenes del día se refieren a las condiciones de trabajo y otros temas tales como los problemas en el funcionamiento regular con los otros niveles de organización. Los representantes del empleador pueden entrevistarse con los representantes de la ACSCQ si lo solicitan, con una frecuencia variable. En cuanto a los resultados de este proceso, el Manual del trabajador contiene las condiciones generales de trabajo de los jefes de mesa así como las políticas vigentes en el Casino de Montreal: organización del tiempo de trabajo, remuneración, licencias, ausencias por enfermedad, evaluación del rendimiento, mecanismos de dotación de empleados; capacitación y desarrollo, seguridad e higiene en el trabajo, regímenes colectivos de seguridad y jubilación (se prepara un documento similar para el Casino de Hull). Uno de los temas más controvertidos se relaciona con los horarios de trabajo: se necesitaron alrededor de 10 reuniones para lograr un acuerdo sobre un reglamento adecuado; el proceso dio sus frutos dado que se pondrá en práctica un importante proyecto piloto sobre organización de horarios de trabajo. Este podrá además aplicarse en otros sectores si los resultados son satisfactorios. Las condiciones de los directivos de la Sociedad de Casinos de Quebec son superiores a las de los trabajadores sindicados en términos de remuneración global y condiciones de trabajo. Si bien el proceso establecido entre la Sociedad de Casinos de Quebec y la ACSCQ es reciente, constituye una base formal y respetada por las partes, que garantiza un diálogo permanente y el mejoramiento de las condiciones de trabajo.
24. 454. El gobierno concluye que los mecanismos de elaboración de las condiciones de trabajo de los directivos en cuestión son adecuados y han dado resultados que lo prueban. La adhesión de las asociaciones a los resultados obtenidos confirma la credibilidad de estos mecanismos y las mismas pueden en adelante hacer valer para sus miembros un conjunto de condiciones de trabajo con mayores ventajas que las contenidas en los convenios colectivos del sector público. La mejora de las condiciones de trabajo de los directivos de debe fundamentalmente a que gozan de las ventajas acordadas a los trabajadores sindicados y además se ubican en una posición privilegiada en sus organizaciones respectivas. Los mecanismos existentes permiten la obtención de condiciones de trabajo ventajosas; constituyen procesos estructurados, obligatorios y permanentes, elaborados en colaboración con la dirección de las asociaciones y adaptados a las condiciones propias de la organización del trabajo de cada sector de actividad. El conjunto de estos procesos de relaciones laborales ha demostrado, a través de su evolución, una flexibilidad para la innovación y la búsqueda de soluciones que garantizan su eficacia para el futuro.
    • Protección contra actos de injerencia
    • e intimidación de los empleadores
25. 455. El gobierno sostiene a este respecto, que los mecanismos con los que cuentan los directivos les acuerdan una protección adecuada. En efecto, existe un recurso contra la injerencia o la intimidación previsto en el artículo 425 del Código Penal que establece: «Será culpable de infracción … el que siendo empleador o agente del empleador, de manera injusta y sin autorización legítima … a) se niegue a contratar o despida a una persona por el solo hecho de que la persona es miembro de un sindicato … o de una asociación…; b) busque mediante la intimidación, la amenaza de la pérdida de una situación o de un empleo, o causando la pérdida real de una situación o de un empleo, o mediante la amenaza de la imposición de una pena pecuniaria, obligar a obreros o empleados a que se abstengan de ser miembros de un sindicato obrero o de una asociación o alianza a la que legítimamente tienen derecho de pertenecer…». El Código Penal prevé al respecto: «… una multa máxima de dos mil dólares y una prisión máxima de seis meses, o una de estas dos penas». El gobierno afirma en consecuencia que respeta las disposiciones del Convenio núm. 98 relativas a la protección contra la injerencia y la intimidación por parte de los empleadores, dado que las asociaciones en cuestión gozan de protección legislativa en ese sentido.
    • Mecanismo de solución de conflictos
26. 456. Las asociaciones alegan por último que el gobierno niega a los directivos el derecho de recurrir a los mecanismos adecuados de solución de conflictos en caso de fracaso de las negociaciones. En particular, sostienen que el gobierno de Quebec debería prever un mecanismo de solución de conflictos para ellas y que tuviera, como última alternativa, el recurso al arbitraje ejecutivo. El gobierno ya ha mencionado que las condiciones de trabajo de los directivos se determinan luego de un proceso formalmente reconocido entre las partes, que obliga al empleador a consultar a los representantes de las asociaciones debidamente constituidas y reconocidas y a establecer comités. Los resultados indicados muestran la eficacia de este proceso dado que las condiciones de trabajo establecidas en los distintos reglamentos o protocolos de entendimiento son comparables, por su naturaleza, a los convenios colectivos. El proceso funciona adecuadamente y al parecer no suscita mayores problemas, principalmente porque las partes están en constante búsqueda de soluciones para la determinación y la mejora de las condiciones de trabajo. Si los directivos desean mejorar su condición, pueden además utilizar su posición estratégica en sus respectivas organizaciones. Al ser los representantes de los trabajadores ante los empleadores, cuentan con una línea directa de comunicación con las más altas autoridades de su organización y pueden recurrir fácilmente a su poder de reivindicación, presión e influencia para resolver los conflictos. Además, las asociaciones pueden convenir soluciones para los eventuales conflictos durante las consultas. Este doble canal procura a los directivos de estas asociaciones un mecanismo adecuado de defensa de sus intereses económicos y sociales.
27. 457. El Gobierno afirma en conclusión que este sistema dualista de relaciones de trabajo, que tiene las mismas características que el sistema existente en Canadá y en América del Norte, garantiza a las asociaciones interesadas el ejercicio de la libertad sindical. Cuentan con garantías legislativas relativas a su reconocimiento y a la protección contra la injerencia y la intimidación por parte de los empleadores, garantías que van acompañadas de mecanismos formales de determinación de las condiciones de trabajo de sus miembros. En consecuencia, el gobierno sostiene que respeta las obligaciones internacionales que derivan de los Convenios núms. 87 y 98. El Gobierno adjunta a sus observaciones una vasta documentación así como textos legislativos, reglamentarios y contractuales aplicables, a fin de apoyar su posición.

C. Conclusiones del Comité

1. 458. El Comité observa que el presente caso se refiere al régimen colectivo del trabajo del personal superior de conformidad con la legislación laboral de Quebec. Las organizaciones querellantes alegan: que el Código de Trabajo excluye al personal superior de su campo de aplicación prohibiéndoles, de esta manera, constituir sindicatos; que verdaderamente no pueden negociar en forma colectiva las condiciones laborales de sus miembros y que no disponen de un mecanismo de solución de conflictos laborales a falta del derecho de recurrir a la huelga, y que el personal superior no cuenta con una protección legislativa adecuada del derecho de libertad sindical contra las injerencias de los empleadores. El Gobierno, por su parte, invoca que las disposiciones legislativas que rigen las organizaciones querellantes y los mecanismos que les son aplicables están en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98; que el personal directivo, si bien está excluido del régimen general del Código de Trabajo, cuenta con un régimen organizado que le permite ejercer la libertad sindical puesto que se le reconoce el derecho de sindicación y de determinación de las condiciones de trabajo; que cuentan además con una protección adecuada frente a actos de dominación o injerencia de los empleadores y que no es necesario adoptar un mecanismo particular de solución de conflictos para el personal directivo en cuestión.
2. 459. Al tratarse de la exclusión del personal superior del campo de aplicación del Código de Trabajo, el Comité observa que la definición restrictiva del término «trabajador» impide efectivamente al personal superior constituir sindicatos en el sentido del Código, con todos los derechos específicos que de ello se derivan, en particular, el derecho de negociar colectivamente en el marco del Código. El Comité, si bien es consciente de que el personal superior puede constituir asociaciones que gozan de prerrogativas importantes (véase más abajo), recuerda que las únicas exclusiones permitidas por el Convenio núm. 87 se refieren a las fuerzas armadas y a la policía, y subraya que esta exclusión debe ser definida de manera restrictiva [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 219 222].
3. 460. Por otra parte, el Comité, observando que la jurisprudencia nacional ha interpretado en forma extensiva la noción de personal superior, recuerda que no es necesariamente incompatible con las exigencias del artículo 2 del Convenio núm. 87 que se niegue al personal superior y de dirección el derecho de pertenecer al mismo sindicato que los demás trabajadores, a reserva de que se cumplan dos condiciones: en primer lugar, que los trabajadores tengan el derecho de establecer sus propias asociaciones para defender sus intereses y, en segundo lugar, que las categorías de personal de dirección y de empleados que ocupan cargos de confianza no sean tan amplias como para debilitar a las organizaciones de los demás trabajadores en la empresa o en la rama de actividad, al privarlas de una proporción considerable de sus miembros efectivos o posibles [véase Recopilación, op. cit., párrafo 231].
4. 461. El Comité observa asimismo que el más alto tribunal del país ha resuelto, en relación con una exclusión dirigida a los trabajadores agrícolas de la provincia de Ontario, que dicha exclusión afecta la libertad sindical y que dicha violación no podía justificarse en una sociedad libre y democrática en virtud de la Carta canadiense de derechos y libertades (Dunmore c. Ontario, 2001 C.S.C. 94). El Comité también observa que la Corte Suprema menciona en su decisión los artículos 2 y 10 del Convenio núm. 87 en relación con las expresiones «sin ninguna distinción» y «toda organización de trabajadores» (J. Bastarrache, párrafo 27) como también la decisión del Comité en el caso núm. 1900 (véase 308.º informe, párrafos 139-194) donde se cuestionaba ese principio. En cuanto al fallo Delisle, el Comité observa que este fallo de la Corte Suprema se refiere a los policías (Gendarmería Real de Canadá), categoría de trabajadores cuya exclusión está permitida por el Convenio núm. 87.
5. 462. Asimismo el Comité observa que los trámites efectuados por las asociaciones de personal superior de Quebec encaminados a obtener el reconocimiento de sus derechos sindicales en el marco del Código de Trabajo llevan más de veinticinco años, sin resultados concretos, y que el diálogo que pudo existir se encuentra ahora en punto muerto.
6. 463. Teniendo en cuenta todos esos elementos, el Comité insta al Gobierno a que enmiende las disposiciones pertinentes del Código de Trabajo de Quebec a fin de que el personal superior pueda gozar del régimen general del derecho colectivo del trabajo y constituir asociaciones con los mismos derechos, prerrogativas y acciones de reparación que las demás «asociaciones de asalariados».
7. 464. Las conclusiones del Comité referentes a los demás aspectos de la queja se desprenden en términos generales de la conclusión precedente.
8. 465. El Comité observa que, al tratarse del reconocimiento de asociaciones y sus respectivos derechos de negociación colectiva, las asociaciones querellantes gozan de una forma real de reconocimiento por parte de sus respectivos empleadores y participan en la determinación de las condiciones de trabajo de sus miembros. Estas disposiciones de índole contractual constituyen por lo tanto, un embrión de reconocimiento jurídico, que sin embargo no está consagrado en un texto legislativo. Los ejemplos dados por parte de las asociaciones querellantes demuestran que el reconocimiento es precario, y que varía según los empleadores y los establecimientos laborales, y que las condiciones laborales no se encuentran codificadas en verdaderos convenios colectivos con los derechos y garantías concordantes. La precariedad e incertidumbre que de ello se desprenden sobre el plano de las relaciones profesionales se deben a la falta de un verdadero reconocimiento jurídico del personal superior como «trabajadores» y de sus asociaciones, en el sentido del Código de Trabajo, con todos los derechos correspondientes.
9. 466. En lo que se refiere a la solución de conflictos colectivos, habida cuenta de su exclusión del Código de Trabajo, el personal superior no puede acceder a los mecanismos ni a los recursos generales previstos en el Código (conciliación; arbitraje; huelga). A este respecto, el Comité recuerda que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 475]. Ese derecho puede limitarse o prohibirse: en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) [véase Recopilación, op. cit., párrafo 526]. Surge de los elementos de prueba presentados que los miembros de las asociaciones querellantes no son funcionarios y que las funciones de los miembros de al menos dos asociaciones querellantes no podrían estar comprendidas en la definición restrictiva de servicios esenciales: los jefes de mesa de los casinos, miembros de la ACSCQ, y los directores de las sucursales de la SAQ, miembros de la ADDS/SAQ. La situación de los miembros de la ACSSSS es diferente por esa razón, dado que algunos de ellos desempeñan sus funciones en los servicios hospitalarios, respecto de los cuales el Comité ha reconocido que podían ser considerados como servicios esenciales. En consecuencia, el Comité insta al Gobierno a que adopte las medidas requeridas para que el personal superior en cuestión pueda gozar, como los demás trabajadores, de los mecanismos de negociación colectiva y de solución de conflictos conforme a los principios de la libertad sindical.
10. 467. Respecto de las medidas de protección contra los actos de injerencia y de control por parte del empleador, surge de los alegatos que dicha protección deja mucho que desear: tentativas de disminuir el tiempo acordado por el empleador para ocuparse de las actividades de las asociaciones; pedidos de licencia rechazados; consulta directa del personal superior en desmedro de la competencia de las asociaciones; los empleadores locales que desalientan al personal superior a afiliarse a las asociaciones; rechazo a la deducción de las contribuciones; tratamiento diferenciado en la elección de las asociaciones admitidas a participar en igualdad de condiciones en la administración de los regímenes de seguro. Según la opinión del Comité, todas esas acciones no podrán surtir otro efecto en última instancia que no sea llevar a los miembros actuales y futuros de las asociaciones a cuestionarse la utilidad de adherir a tales asociaciones, puesto que la negociación colectiva y sus incidentes no están regulados en el Código y no existe una verdadera protección jurídica contra los actos que serían punibles en virtud del Código en el supuesto de que tales actos se hubiesen llevado a cabo en contra de los trabajadores comprendidos en el régimen colectivo general de relaciones profesionales. Las disposiciones del Código Penal mencionadas por el Gobierno a este respecto no son aplicadas por una jurisdicción especializada (como un comisario de trabajo o un tribunal laboral) ni brindan el mismo grado de protección en razón de la carga y del nivel de prueba necesarios. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que se modifique la legislación y adoptar las medidas necesarias a fin de que el personal superior en cuestión pueda gozar, como los demás trabajadores cubiertos por el Código de Trabajo, de recursos y mecanismos de protección contra los actos de injerencia y dominación de los empleadores, de conformidad con los principios de libertad sindical.
11. 468. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado acerca de la evolución de la situación respecto de todos los aspectos mencionados supra, y especialmente respecto de las medidas adoptadas para armonizar la legislación con los principios de libertad sindical.
12. 469. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del presente caso.

Recomendación del Comité

1. 470. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité insta al Gobierno a que se modifique el Código de Trabajo de Quebec de modo que el personal superior, tenga el derecho de acceder al régimen general del derecho colectivo del trabajo y constituir organizaciones que gocen de los mismos derechos, prerrogativas y acciones de reparación que las demás organizaciones de trabajadores, especialmente en lo que se refiere a los mecanismos de negociación colectiva y de solución de conflictos y protección contra los actos de dominación y de injerencia de los empleadores, todo ello conforme a los principios de libertad sindical;
   • b) el Comité insta al Gobierno a que le mantenga informado acerca de la evolución de la situación respecto de todos los aspectos mencionados supra, y especialmente respecto de las medidas adoptadas para armonizar la legislación con los principios de libertad sindical, y
   • c) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del presente caso.

Z. Anexo

• Reseña histórica de las gestiones de los directivos
• ante el gobierno de Quebec
• Agosto de 1977: Creación de la Conferencia de las asociaciones de directivos de los sectores público y semipúblico. Se solicita una legislación específica que reconozca las libertades sindicales de los directivos y que proteja a aquellos que las ejercen.
• Principios de los años ochenta: En lugar de reconocer a los funcionarios directivos el derecho a la negociación colectiva como a los demás funcionarios, el gobierno reconoce mediante distintos decretos a las asociaciones representativas de los directivos de la función pública, a los centros escolares y a los centros de salud pública y de servicios sociales. Mediante estos decretos el gobierno se compromete a consultar a las asociaciones de directivos ya reconocidas antes de modificar sus condiciones de trabajo. Como consecuencia de ello, las empresas del Estado hacen lo mismo respecto a sus propios directivos: SAQ, Hydro-Quebec, etc.
  1992. 1992: Las asociaciones de directivos del sector semipúblico (excluidos, por tanto, los directivos de la función pública), tras hacer el balance del régimen alternativo a la negociación colectiva, deducen que es necesario:
        • - reemplazar el régimen consultivo por un auténtico régimen de negociación colectiva;
        • - proteger a todos los directivos empleados de Quebec, incluidos los directivos que trabajen en las empresas privadas y no solamente a los del sector semipúblico;
        • - que el gobierno de Quebec adopte una legislación específica o, en su defecto, que modifique el Código de Trabajo para poner fin a la exclusión de los directivos;
  1993. Las asociaciones fundan entonces la Confederación Nacional del Personal Directivo de Quebec (CNCQ) y, en diciembre del mismo año, transmiten al Primer Ministro de la época una solicitud en la que reclaman nuevamente la concesión de las libertades sindicales para los directivos.
  1993. 1993: El gobierno expone su política de no obstrucción del derecho a la negociación colectiva para los directivos, una posibilidad que ni siquiera se contempla.
  21. 21 de marzo de 1994: En vísperas de las elecciones legislativas en Quebec, la Confederación pide a los tres partidos políticos que se pronuncien sobre su solicitud, es decir, sobre la obstrucción de las libertades sindicales del conjunto de los directivos de Quebec. El partido en el poder reitera la posición del gobierno, porque en su opinión: «la solicitud de la CNCQ es más que razonable, y se compromete a que la cuestión de las libertades sindicales esté entre las prioridades de un futuro gobierno que formara este partido». El tercer partido en liza no ha respondido.
• Junio de 1994: La Confederación Internacional de Mandos (de la cual forma parte la CNCQ) plantea formalmente la no conformidad de la legislación de Quebec en materia laboral con los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT en los que se aborda el problema de los directivos.
• Noviembre de 1994: La CNCQ recuerda a la nueva Ministra del Trabajo los compromisos adquiridos por su partido. También se le informa que la CNCQ y algunos de sus afiliados consideran la posibilidad de presentar dos quejas ante la OIT: en la primera se impugnaría la negativa del Gobierno a conceder el derecho a la negociación colectiva; en la segunda se plantearían los actos de abuso de poder y de injerencia cometidos por el Consejo del Tesoro en 1993-1994.
  1995. 1995: La CNCQ se reúne con la Ministra del Trabajo con el fin de proponerle un proyecto de ley encaminado a modificar el Código de Trabajo que ponga fin a la exclusión de los directivos. La Ministra pide al Consejo Consultivo del Trabajo y la Mano de Obra (CCTMO) su opinión sobre la proposición de la CNCQ.
• Febrero de 1996: La CNCQ es recibida por el CCTMO.
• Verano de 1996: El nuevo Ministro de Trabajo recibe una opinión unánimemente favorable de los representantes sindicales del CCTMO sobre la proposición sometida por la CNCQ.
  1998. 1998: El Ministro propone crear un comité de estudio sobre las libertades sindicales de los directivos. La reacción de la CNCQ es favorable a dicho comité, pero sugiere que se recurra a los cauces que ofrece la OIT. Finalmente, no se crea el comité.
• Junio de 1999: En Ginebra, durante la discusión general de la Comisión de Aplicación de Normas de la OIT, en la que participa el representante del Gobierno de Canadá, éste reconoce que la legislación interna de Canadá — al igual que la de Quebec — no se ajustan a los Convenios de la OIT. Al abordar el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el representante canadiense admite que los únicos grupos cuya exclusión permite dicho Convenio son las fuerzas armadas y la policía así como los altos funcionarios. Reconoce, por tanto, que el resto de asalariados «must have access to statutory machinery providing for collective bargaining» [debe tener acceso a los mecanismos legales de negociación colectiva]. En Canadá — reconoce también —, además de los grupos cuya exclusión permite el Convenio núm. 98, existen diversas jurisdicciones en las que se excluye el derecho a la negociación colectiva de los grupos asalariados. Incluso si a estos grupos excluidos no se les veta formalmente el acceso a la negociación colectiva voluntaria, «the fact that they were not covered by a statutory regime had been interpreted by the ILO as being non-compliance with convention nº 98» [«la OIT entiende que el hecho de que no estuvieran protegidos por ningún régimen jurídico no es conforme con el Convenio núm. 98»]. Las organizaciones afiliadas renuevan sus actuaciones ante el nuevo Primer Ministro.
  21. 21 de junio de 1999: La CNCQ eleva un requerimiento a la Ministra de Justicia, previo a la queja ante la OIT (en la que se replantea la demanda de que se respeten los convenios internacionales de trabajo y otros instrumentos internacionales sobre las libertades sindicales).
  2000. 2000: La Ministra de Trabajo, tras varias demandas ante la CNCQ, termina por reunirse con sus representantes.
  2001. 2001-2002: El Ministro de Trabajo rechaza invitar a los representantes de la CNCQ para comparecer ante las comisiones parlamentarias encargadas de estudiar los proyectos de ley que van a modificar el Código de Trabajo. En estos proyectos de ley no se aborda la cuestión de las libertades sindicales de los directivos.
• Desde entonces, el diálogo, que ya era débil, ha cesado por completo.