Interim Report - Report No 335, November 2004

Case No 2293 (Peru) - Complaint date: 06-AUG-03 - Closed

1. 1216. La presente queja figura en una comunicación de la Federación de Trabajadores del Petróleo del Perú (FETRAPEP), el Sindicato Unico de Trabajadores de Refinería Talara de Petróleos del Perú S.A. (SUTREPPSA) y el Sindicato Nacional Centro Unión de Trabajadores del Seguro Social de Salud (SINACUT ESSALUD) de fecha 6 de agosto de 2003. El Sindicato Nacional Centro Unión de Trabajadores del Seguro Social de Salud presentó informaciones complementarias por comunicación de 29 de septiembre de 2003.
2. 1217. El Gobierno envió sus observaciones por medio de una comunicación de fecha 4 de diciembre de 2003.
3. 1218. Por comunicación de 2 de agosto de 2004 SINACUT ESSALUD envió nuevos alegatos.
4. 1219. Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 1220. En sus comunicaciones de 6 de agosto y 29 de septiembre de 2003, la Federación de Trabajadores del Petróleo del Perú (FETRAPEP), el Sindicato Unico de Trabajadores de Refinería Talara de Petróleos del Perú S.A. (SUTREPPSA) y el Sindicato Nacional Centro Unión de Trabajadores del Seguro Social de Salud (SINACUT ESSALUD) manifiestan que los trabajadores de las empresas del Estado como Petróleos del Perú – PETROPERU S.A., los trabajadores del sector público como el Seguro Social de Salud (ESSALUD) han visto congelados sus salarios en virtud de disposiciones legales y administrativas. Añaden que el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado – FONAFE, ha emitido el Acuerdo de Directorio núm. 008-2003/010-FONAFE de 24 de junio de 2003 que establece en su articulado y anexos respectivos un rediseño funcional de las empresas orientado a aprobar una nueva estructura organizacional y a reducir los gastos corrientes en un 10 por ciento y los gastos de representación en un 90 por ciento, lo cual imposibilita el aumento de los sueldos a los trabajadores y las mejoras en sus condiciones de trabajo limitando además el proceso de negociación colectiva ya iniciado.
2. 1221. Las organizaciones querellantes indican que, con el fin de reducir y limitar el gasto público en el sector de la administración pública, se ha promulgado con fecha 22 de julio de 2003 la ley núm. 28034, «ley que dicta medidas complementarias de austeridad y racionalidad en el gasto público», y que se aplica a las entidades y organismos del Gobierno y además a las empresas del Estado que están sujetas o controladas por el Fondo de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado entre las que se encuentra la empresa Petróleos del Perú – PETROPERU S.A. y el Seguro Social de Salud – ESSALUD. Agregan que, en el artículo 3 de la norma citada, se establece en el segundo párrafo la prohibición de reajuste y/o incremento de remuneraciones, escalas remunerativas, bonificaciones, asignaciones y beneficio de toda índole, cualquiera sea su forma, modalidad o fuente de financiamiento, prohibiendo a los trabajadores de estas empresas un incremento de remuneraciones y/o mejoras salariales o condiciones de trabajo de naturaleza económica. También indican que los trabajadores de PETROPERU S.A. tienen casi paralizado el proceso de negociación colectiva, pues la empresa no tiene capacidad de negociar frente a las restricciones impuestas por la ley cuestionada, lo cual consideran es una injerencia del Gobierno en el libre ejercicio del derecho de negociación colectiva. Añaden que la representación de la empresa, en una clara sumisión al dictado gubernamental, se basa precisamente en estas restricciones para evitar sostener reuniones en la etapa de trato directo y realizar oferta alguna que permita el avance del proceso, siendo restrictiva y compulsiva, obstaculizando y restringiendo el desarrollo de la negociación colectiva. Señalan que mantener vigente la aplicación de estas disposiciones legales representaría una restricción al derecho de libre ejercicio de la negociación colectiva, comprometiendo el presente proceso y futuros procesos de negociación.
3. 1222. En resumen, estiman que el incumplimiento de los derechos laborales y, consecuentemente, la violación de la libertad sindical se comprueba y sustenta en lo que establece el Acuerdo de Directorio núm. 008/2003/010-FONAFE y, principalmente, en lo dispuesto por el artículo 3 de la ley núm. 28034.
4. 1223. El Sindicato Nacional Centro Unión de Trabajadores del Seguro Social de Salud (SINECUT ESSALUD) envió nuevos alegatos en una extensa comunicación fechada el 2 de agosto de 2004. Dichos alegatos se refieren a la falta de reconocimiento de la organización sindical por no acreditar un 20 por ciento de la totalidad de los servidores con derecho a sindicalizarse, lo que implica para esta organización la imposibilidad de gozar de premisos y licencias sindicales y de recurrir a la huelga.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1224. En su comunicación de 4 de diciembre de 2003, el Gobierno señala que la empresa Petróleos del Perú – PETROPERU S.A. es una empresa de propiedad del Estado, que se encuentra dentro del ámbito del FONAFE, de acuerdo a la ley núm. 27170, Ley del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado, quien regula la gestión y proceso presupuestario de las empresas del Estado, así como dicta los lineamientos sobre remuneraciones. En este sentido, agrega, que se han venido llevando a cabo procesos de negociación colectiva durante los años anteriores, los cuales se lograron concluir en trato directo o arbitraje. Añade que los lineamientos que dicta el FONAFE establecen la necesidad de oferta que debe tener cada empresa del Estado, lo cual no afecta la libre negociación, ni la libertad de propuesta de las organizaciones sindicales. En cuanto al proceso de negociación colectiva, manifiesta que con carta CODIPP núm. 028-2003 de fecha 14 de noviembre de 2003, la convención nacional de los organismos sindicales de PETROPERU S.A. comunicó que daba por agotada la etapa de trato directo, y que el 17 de noviembre de 2003, FONAFE remitió un oficio circular núm. 038-2003/DE-FONAFE, con lineamientos en base a los cuales se han retomado las negociaciones con las organizaciones sindicales.
2. 1225. El Gobierno señala, en cuanto al régimen laboral peruano, que dentro del sector público coexisten dos regímenes laborales: el régimen laboral de la actividad privada y el régimen laboral público o de carrera administrativa.
3. 1226. El primer sistema tiene base constitucional en el artículo 28 y la norma aplicable es el decreto supremo núm. 010-2003-TR, texto único ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y norma reglamentaria, que establece disposiciones de protección sobre la libertad sindical, la negociación colectiva y la huelga de manera expresa, reflejando un adecuado nivel de protección y con la participación del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo como organismo competente.
4. 1227. Respecto del segundo sistema, cabe indicar que la Carta Magna reconoce, en su artículo 42, los derechos de sindicación y huelga de los servidores públicos. El Gobierno señala que ante la disolución del Instituto de Administración Pública – INAP, órgano que con anterioridad era responsable de la conducción de los diversos procesos contenidos en el decreto legislativo núm. 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, se transfirieron sus funciones a la Presidencia del Consejo de Ministros, la cual cuenta con la Dirección General de Gestión Pública, encargada, en la actualidad, de ver la problemática de sindicación, negociación colectiva y huelga del régimen público, correspondiendo al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo sólo lo expresado en la ley núm. 27556, que crea el registro de organizaciones sindicales de los servidores públicos de primer, segundo y tercer nivel a cargo de dicho sector. En ese sentido, en la actualidad existe un órgano competente para solucionar la problemática que sobre libertad sindical, negociación colectiva y huelga se puedan plantear con relación a las organizaciones sindicales de trabajadores del régimen laboral del sector público o carrera administrativa, y que dichas organizaciones sindicales pueden también, válidamente, acudir a los titulares de su sector a fin de plantear su problemática.
5. 1228. En cuanto a los alegatos presentados por los querellantes en cuanto a la ley núm. 28034, el Gobierno señala que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2003, ley núm. 27879, ha establecido medidas de austeridad, racionalidad y transparencia en el gasto público, que constituyen disposiciones administrativas de carácter general que permiten racionalizar el gasto público, debiendo ser observadas sin excepción por los pliegos presupuestarios del Gobierno central e instancias descentralizadas, en razón del desarrollo de una gestión presupuestaria disciplinada que debe sujetarse al uso racional, eficiente y eficaz de los escasos recursos públicos, atendiendo de manera estricta al principio de equilibrio presupuestario recogido en el artículo 78 de la Constitución Política.
6. 1229. En este sentido, complementariamente a la ley núm. 27879, se promulgó la ley núm. 28034, «ley que dicta medidas complementarias de austeridad y racionalidad en el gasto público», con el objeto de liberar recursos que se puedan orientar, entre otros, al financiamiento de los gastos generados en la ejecución presupuestaria por los requerimientos de carácter prioritario formulados por entidades del sector público; y, asimismo, poder mantener el equilibrio fiscal en la ejecución de gastos de 2003, por tal motivo, por razones de interés público y de la mejor gestión del Estado, fue necesario dictar la citada ley para evitar el riesgo de un desbalance, producto de mayores gastos sin el correspondiente financiamiento.
7. 1230. El Gobierno señala que si los querellantes estiman que la ley núm. 28034 transgrede alguna norma constitucional, tienen expedita la vía jurisdiccional para interponer una acción de garantía constitucional ante el poder judicial o tribunal constitucional para que se analicen si la norma o sus efectos son o no inconstitucionales, conforme al artículo 200 de nuestra Carta Magna, porque ninguna norma del sistema jurídico puede ser incompatible con la Constitución, que prima sobre toda norma. Sin perjuicio de lo mencionado, es pertinente indicar que la ley núm. 28034 caduca el 31 de diciembre de 2003, ya que sus efectos rigen únicamente para el ejercicio fiscal o presupuestario de 2003.
8. 1231. Añade el Gobierno que, de acuerdo a lo manifestado por la empresa, aún continúan las negociaciones con las organizaciones sindicales para llegar a un acuerdo que se plasme en un convenio colectivo, por lo cual se debería de aguardar la determinación a la que arriben las partes que pondrá fin a las negociaciones.
9. 1232. Finalmente, señala que la Constitución Política establece como uno de los derechos principales en materia laboral, el derecho a la negociación colectiva (numeral 2.º del artículo 28 de la Carta Magna), en lo cual el Estado tiene un papel promotor, concediéndose plena vigencia a los convenios acordados, en el ámbito de lo concertado, siendo ello de obligatorio cumplimiento para las partes.

C. Conclusiones del Comité

1. 1233. El Comité observa que las organizaciones querellantes objetan el Acuerdo de Directorio núm. 008-2003/010 emitido con fecha 24 de junio de 2003 por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado – FONAFE y la ley núm. 28034 de 22 de julio de 2003, denominada «ley que dicta medidas complementarias de austeridad y racionalidad en el gasto público» mediante los cuales se ha dispuesto un rediseño de las empresas públicas destinado a reducir los gastos corrientes (10 por ciento) y de representación (90 por ciento), lo cual implica un congelamiento salarial que obstruye significativamente las negociaciones colectivas en el sector público. En efecto, el artículo 3 de la ley núm. 28034 establece la prohibición de reajuste y/o incremento de remuneraciones, escalas remunerativas, bonificaciones, asignaciones y beneficio de toda índole, cualquiera sea su forma, modalidad o fuente de financiamiento. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, la empresa PETROPERU S.A. se ampara en dichas disposiciones para negarse a reunirse en la etapa de arreglo directo.
2. 1234. El Comité toma nota asimismo de las declaraciones del Gobierno según las cuales la ley núm. 27879 de presupuesto del sector público para el año fiscal 2003, estableció medidas de austeridad, racionalidad y transparencia en el gasto público y en forma complementaria se emitieron con posterioridad el Acuerdo de Directorio núm. 008-2003/010 y la ley núm. 28034, con el objetivo de liberar recursos para orientarlos al financiamiento de los gastos generados en la ejecución presupuestaria y mantener el equilibrio fiscal evitando el riesgo de un desbalance.
3. 1235. A este respecto, el Comité recuerda que en anteriores ocasiones ha señalado que si en virtud de una política de estabilización un gobierno considerara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 882].
4. 1236. El Comité observa que, según las declaraciones del Gobierno, la ley núm. 28034 caducó el 31 de diciembre de 2003 y a que sus efectos rigen únicamente para el ejercicio fiscal o presupuestario de 2003 y que según lo manifestado por la empresa PETROPERU S.A. se siguen llevando a cabo negociaciones con las organizaciones sindicales para llegar a un convenio colectivo.
5. 1237. El Comité recuerda que cualquier limitación a la negociación colectiva por parte de las autoridades debería estar precedida de consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, intentando buscar el acuerdo de ambas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 884] y espera que en adelante las autoridades públicas podrán garantizar plenamente el derecho de negociación colectiva en el sector público.
6. 1238. El Comité toma nota de los nuevos alegatos presentados por SINECUT ESSALUD que se refieren al no reconocimiento de la organización sindical por no contar con el 20 por ciento de la totalidad de los servidores públicos con derecho a sindicalizarse. El Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

Recomendación del Comité

1. 1239. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a aprobar las recomendaciones siguientes:
   • a) en lo que respecta al congelamiento salarial en virtud de la ley núm. 28034 objetada por las organizaciones querellantes, el Comité observa que, según las declaraciones del Gobierno, la ley núm. 28034 caducó el 31 de diciembre de 2003 y sus efectos rigen únicamente para el ejercicio fiscal o presupuestario de 2003 y que según lo manifestado por la empresa PETROPERU S.A., se siguen llevando a cabo negociaciones con las organizaciones sindicales para llegar a un convenio colectivo. El Comité recuerda que si en virtud de una política de estabilización un gobierno considera que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores;
   • b) el Comité recuerda que cualquier limitación a la negociación colectiva por parte de las autoridades debería estar precedida de consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, intentando buscar el acuerdo de ambas y espera que en adelante las autoridades públicas podrán garantizar plenamente el derecho de negociación colectiva en el sector público, y
   • c) en lo que respecta a los nuevos alegatos presentados por SINECUT ESSALUD que se refieren al no reconocimiento de dicha organización por no acreditar el 20 por ciento de la totalidad de los servidores públicos con derecho a sindicalizarse, el Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.