Definitive Report - Report No 336, March 2005

Case No 2300 (Costa Rica) - Complaint date: 23-SEP-03 - Closed

1. 360. La queja fue presentada por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) por comunicación de 23 de septiembre de 2003. Esta organización envió informaciones complementarias por comunicación de fecha 6 de abril de 2004. Por comunicación de fecha 16 de agosto de 2004, la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) se asoció a la queja de la CIOSL.
2. 361. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 2 de febrero y 25 de agosto de 2004.
3. 362. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 363. En sus comunicaciones de 23 de septiembre de 2003 y 6 de abril de 2004, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) alega que el 16 de septiembre de 2003 los trabajadores del Sindicato de Trabajadores de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (SITRAJAP) de Puerto Limón, iniciaron una huelga exigiendo la aplicación de los términos de su convenio colectivo, aplicación esta pendiente desde hacía tres meses. Se sumaron a la huelga otros sindicatos del sector en la región de Limón, que también estaban sufriendo problemas similares. En total la huelga contó con la participación de unos 6.000 trabajadores.
2. 364. La CIOSL añade que, el Gobierno a través del Ministerio del Trabajo, presentó ante los Tribunales de Trabajo, la solicitud de ilegalizar la huelga. Según la CIOSL, el Gobierno ha amenazado a los trabajadores, a través de anuncios en la televisión y otros medios de comunicación de que se despedirá a los trabajadores que falten dos días a su trabajo.
3. 365. Por otra parte, añade la CIOSL, fuerzas del orden fuertemente armadas desplegaron una amplia y violenta operación de desalojo de los trabajadores de sus centros de trabajo para tomar posesión de la terminal de la Junta Administrativa Portuaria JAPDEVA, en el Puerto de Moín, golpeándolos y lanzando gases lacrimógenos contra ellos, con el resultado de varios trabajadores heridos de consideración. En esta acción fueron detenidos:
4. — 12 trabajadores dirigentes o afiliados al Sindicato de JAPDEVA: Johnny Alcázar Alcázar, Carlos Brenes Vargas, Danne Lemones Smith, Anthony Recio Espinosa, Mauro Brenes Mora, Víctor Soto Araya, Oscar Nelson Wilson, Wilberth Chavarria Chavarria, Horacio Brown Brown, German Dávila Cubillo, Karl Myrie Hart y Douglas Dávila Matamoros.
5. — 3 trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines (SITRAPEQUIA): Armando Alvarez Morales, Daniel Aguirre y Héctor Vega Obando.
6. 366. La CIOSL señala que todos ellos fueron liberados el 17 de septiembre de 2003; pero sin embargo, las autoridades respectivas dieron la orden de iniciar las operaciones portuarias con ayuda de esquiroles y trabajadores no sindicalizados y de otras nacionalidades, tras gestiones del Gobierno ante los Gobiernos de Colombia y Venezuela para el envío de técnicos y profesionales de estos países, expertos en el campo petrolero y portuario para operar el sistema de bombeo y llenado de camiones cisterna, así como para el atraque y desembarque de mercaderías en el muelle. La CIOSL adjunta un documento que muestra que técnicos colombianos respondieron al llamado. Según la CIOSL, el Gobierno ilícitamente ha llegado incluso a contratar y trasladar a un remolcador de nacionalidad colombiana con tripulantes de esa misma nación, para efectuar los servicios portuarios de atraque y desatraque.
7. 367. Por último, la CIOSL señala que la huelga se levantó el sábado 20 de septiembre de 2003, a las 20 horas con la promesa de continuar el diálogo y la negociación.
8. 368. La CIOSL informa que la huelga se situó en un contexto en el que el sindicato SINTRAJAP junto con la Federación de Trabajadores Limonenses (FETRAL) y la Organización de la Sociedad Civil «Limón en lucha» habían presentado un pliego petitorio al Gobierno que incluía además del respeto al convenio colectivo, las peticiones de la sociedad civil para incrementar la infraestructura pública y la seguridad social. La CIOSL explica que el Gobierno estableció mesas de diálogo con las organizaciones sindicales y la sociedad civil y firmó como resultado un acta de negociación, el día 31 de mayo de 2003, en la que se comprometía al cumplimiento de diferentes puntos, entre ellos al cumplimiento del contrato colectivo de trabajo en vigor, entre SINTRAJAP y JAPDEVA. En virtud de que tres meses después de la firma del acta de acuerdo el Gobierno no había cumplido con su compromiso de respetar el contrato colectivo en vigor, aunado a la amenaza de que se cancelen los derechos de los afiliados sindicales pactados en el contrato colectivo, los trabajadores afiliados a SINTRAJAP ejercieron su derecho a la huelga, conforme a las leyes nacionales el día 16 de septiembre de 2003.
9. 369. Por último, la CIOSL alega que el Gobierno ha creado una figura jurídica denominada Defensoría de los Habitantes, la cual, a pedido de la empresa estatal JAPDEVA, se encuentra promoviendo que los derechos pactados en los convenios colectivos sean desconocidos y violentados, bajo la tesis de que cualquier beneficio pactado en un contrato colectivo que sea superior a los contenidos en el Código del Trabajo es ilegal.
10. 370. La CIOSL precisa que, entre otros, la Defensoría del Habitante, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y varios diputados del Partido Libertario han reclamado la inconstitucionalidad de la convención colectiva del trabajo entre la Junta de Administración Portuaria y del Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y el Sindicato de Trabajadores de dicho Junta (SINTRAJAP), a pesar de que el Ministerio de Trabajo declaró que dicha convención colectiva de fecha 7 de agosto de 2002 «se ajusta a las disposiciones legales vigentes, no observándose vicios de forma y fondo». De la queja de la CIOSL se desprende que ha habido otros casos de impugnación de convenciones colectivas en el sector público ante la Sala Constitucional.

B. Respuestas del Gobierno

1. 371. En sus comunicaciones de 2 de febrero y 25 de agosto de 2004, el Gobierno declara que la organización querellante so pretexto de supuestos incumplimientos del acta de acuerdo de 31 de mayo de 2003, la cual es política en su esencia, pretende justificar un movimiento huelguístico (16 al 20 de septiembre de 2003). Dicha acta carece de reivindicaciones laborales, fue suscrita entre representantes de organizaciones sindicales, civiles y de gobierno y fue elaborada dentro de un marco de fortalecimiento del diálogo constructivo, con el propósito de atender las necesidades de diversos sectores sociales y económicos de la provincia de Limón, de conformidad con las posibilidades económicas del Gobierno de la República. Contiene una variedad de solicitudes dirigidas, entre otras, a empresas como JAPDEVA y RECOPE, a sectores como el agrícola; trata el tema de relleno sanitario, así como el Plan de Desarrollo Regional de la Vertiente Atlántica, el tema de seguridad pública, entre otros.
2. 372. En su queja la organización querellante no precisa claramente cuáles son los alegados incumplimientos de la referida acta o del convenio colectivo y omite mencionar los esfuerzos del Gobierno en la provincia de Limón por garantizar a todos los sectores socioeconómicos involucrados la satisfacción de sus pretensiones. Los motivos de la huelga fueron ajenos a cualquier defensa de derechos laborales y el Gobierno hizo todos los esfuerzos para desarrollar todas las medidas necesarias para atender a los acuerdos alcanzados (el Gobierno enumera en su respuesta numerosas medidas, gestiones y esfuerzos en relación con los acuerdos). Entre los acuerdos y el inicio de la huelga las autoridades mantuvieron el diálogo y la concertación e incluso pidió la intercesión de autoridades religiosas para que coadyuvara en retomar el camino de la búsqueda de soluciones compartidas. No es cierto que el Ministerio de Trabajo solicitara que la empresa JAPDEVA presentara demanda judicial para la declaración de ilegalidad de la huelga. Las empresas JAPDEVA y RECOPE solicitaron dicha declaratoria y la autoridad judicial (en primera y segunda instancia) declaró la ilegalidad de la huelga por tratarse de servicios públicos esenciales para la vida económica del país cuya paralización causa daño significativo grave e inmediato a ciertos bienes. La autoridad judicial constató que el movimiento de huelga no buscaba proteger intereses económicos de los agremiados sino que se desarrolló como una actitud de solidaridad a la situación económica adversa que sufre la provincia de Limón y per se no se trataba de una situación que afecte a la colectividad trabajadora. El artículo 375 del Código del Trabajo establece que no será permitida la huelga en los servicios públicos.
3. 373. En cuanto a las alegadas amenazas de que se despediría a los trabajadores que faltasen dos días, la organización querellante no identifica a la autoridad que había hecho esta declaración. En cualquier caso, lo manifestado por el querellante es la consecuencia legítima de las huelgas ilegales (artículo 377 del Código del Trabajo). No obstante, en el presente conflicto ningún trabajador fue despedido con motivo de la mencionada huelga ilegal. La empresa JAPDEVA se ha limitado a rebajar los salarios de los trabajadores los días 15 a 19 de septiembre de 2003, en concordancia con el principio del Comité de Libertad Sindical según el cual la deducción salarial de los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de la Libertad Sindical. La empresa RECOPE niega que haya incumplido el contrato colectivo o que haya amenazado a los trabajadores por ejercer el derecho de huelga.
4. 374. En cuanto a los alegados actos arbitrarios de la policía, el Gobierno declara que los 200 efectivos policiales no estaban armados y que contaban sólo en algunos casos con gas lacrimógeno y agentes de humo blanco y en ningún caso con armas de fuego. Tampoco desalojaron a los trabajadores de sus lugares de trabajo (de hecho no habían ingresado a tales lugares). La actuación policial en algunos sitios se debió a disturbios o a casos de bloqueos de la vía pública o a la necesidad de evitar daños en las plantas de expendios de combustibles. En estos casos se actuó despejando las áreas y aprehendiendo a los responsables de los disturbios, quienes fueron puestos a disposición del Ministerio Público. La actuación de la policía fue racional, mesurada y proporcional y en el marco de las normas legales que rigen la actuación de la policía (labor preventiva, de vigilancia y de conservación del orden público). El Gobierno rechaza los alegatos de que se haya golpeado a los trabajadores con el resultado de varios trabajadores heridos. La Sala Constitucional de la Corte Suprema permite el uso policial de gases lacrimógenos inofensivos del nivel más bajo de irritación que no produce efectos secundarios ni amerita atención médica, cuando se haya afectada la seguridad pública, la vida de las personas o la seguridad de los bienes.
5. 375. Dentro de otro orden de cosas, en torno con la cuestionada utilización de esquiroles y de trabajadores de otras áreas operativas no sindicalizados, así como el uso de un remolcador de nacionalidad extranjera, para reiniciar las operaciones suspendidas por el movimiento huelguístico en el Puerto de Moín, la empresa JAPDEVA señala lo siguiente:
   • Cabe mencionar que los motivos de huelga, fueron ajenos a cualquier defensa de derechos laborales. Más bien, obedecieron a motivos propios o de competencia exclusiva de la administración como Patrono.
   • Dentro los motivos contenidos en el «pliego de peticiones» se hallaban reclamos diversos como cuestiones relativas a la seguridad portuaria, mantenimiento de equipo y otros.
   • Como ya se reseñó al inicio, por tratarse de la prestación de servicios públicos esenciales — así declarados por la Procuraduría General de la República, Sala Constitucional y los propios juzgados de trabajo, el Gobierno de la República procuró la continuidad de tales servicios con trabajadores ajenos a JAPDEVA, lo cual no es ilegal, por el contrario, hacerlo así fue un acto a derecho que se enmarca dentro de los más elementales actos de gobierno y administración y sin lesionar ningún tipo de actividad sindical.
6. 376. Ante todo lo que el Gobierno de Costa Rica procuró fue garantizar la continuidad de un servicio público esencial con aquellos trabajadores disponibles, habida cuenta de que una de las consecuencias inmediatas del movimiento ilegal, conllevaba a la paralización de la distribución de los combustibles en todo el país, así como paralizar el único puerto costarricense en el Atlántico, dedicado a las exportaciones e importaciones, lo cual a todas luces y dentro de un marco de derecho no podía permitirse.
7. 377. En cuanto a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Defensor de los Habitantes contra la convención colectiva de JAPDEVA, de 2002, el Gobierno señala que la Sala Constitucional no se ha pronunciado todavía y que el Ministro de Trabajo se ha apersonado en el proceso para defender el derecho de negociación colectiva, considerando que la eventual declaración de inconstitucionalidad de la convención colectiva por razones de proporcionalidad, racionalidad o igualdad resultan violatorias del Convenio núm. 98 rarificado por Costa Rica.
8. 378. El Gobierno envía abundante documentación en relación con sus declaraciones.

C. Conclusiones del Comité

1. 379. El Comité observa que en el presente caso los alegatos se refieren: 1) a la declaración de ilegalidad de una huelga de trabajadores del sector portuario y del sector de combustibles de la provincia de Limón, a la intervención de las fuerzas del orden para desalojar a los trabajadores con un saldo de varios heridos y la detención de 15 sindicalistas (liberados poco tiempo después) y a la contratación de esquiroles en sustitución de los huelguistas, y 2) a la interposición de una acción judicial de inconstitucionalidad contra varias disposiciones del convenio colectivo vigente en particular por decisión del Defensor de los Habitantes.
2. 380. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobiernos según las cuales 1) los motivos de la huelga fueron ajenos a cualquier defensa de derechos laborales y se refieren a supuestos incumplimientos del acta de acuerdo de 31 de mayo de 2003 (suscrita entre las autoridades, organizaciones sindicales y la sociedad civil), la cual es política en su esencia y se refiere a temas como «relleno sanitario», «seguridad pública» o «plan de desarrollo regional»; 2) la declaración de ilegalidad de la huelga no fue solicitada por las autoridades sino por las empresas JAPDEVA y RECOPE y la autoridad judicial en primera y segunda instancia declaró la ilegalidad por tratarse de servicios públicos esenciales en los que el artículo 375 del Código del Trabajo no permite las huelgas; 3) en cuanto a la alegada amenaza de despidos, la organización querellante no menciona la autoridad que según alega la había proferido pero el artículo 377 del Código del Trabajo permite sanciones de este tipo en casos de huelga ilegal; 4) ningún trabajador fue despedido con motivo de la huelga en cuestión; 5) la policía no desalojó a los trabajadores de los centros de trabajo, no tenía armas de fuego y sólo actuó en algunos casos con gases lacrimógenos y humo blanco en razón de disturbios o bloqueos de la vía pública o para evitar daños en las plantas de expendios de combustible y siempre de manera racional, mesurada y proporcionada y en el marco de las normas legales; 6) se aprehendió a responsables de los disturbios y se les puso a disposición del Ministerio Público; 7) el Gobierno rechaza los alegatos de que se haya golpeado a trabajadores con el resultado de varios heridos; 8) el Gobierno y la empresa JAPDEVA procuraron la continuidad de los servicios durante la huelga con trabajadores ajenos a la empresa por tratarse de un servicio público esencial, dado que la huelga conllevaba la paralización del único puerto costarricense del Atlántico y la distribución de combustibles, y 9) el Gobierno niega que se haya incumplido el convenio colectivo.
3. 381. El Comité toma nota de que la huelga en cuestión tuvo lugar del 16 al 20 de septiembre de 2003 y que la misma terminó al llegar las partes a un acuerdo el 20 de septiembre.
4. 382. En lo que respecta a la declaración del Gobierno según la cual los motivos de la huelga fueron ajenos a cualquier defensa de los derechos laborales y se refieren a supuestos incumplimientos del acta de acuerdo de 31 de mayo de 2003 (que el Gobierno anexa), el Comité observa que dicha acta fue firmada por las autoridades y las organizaciones sindicales y de la sociedad civil, así como que si bien contiene fundamentalmente numerosas cláusulas de desarrollo económico de la región del Puerto de Limón, contiene ciertas cláusulas de naturaleza laboral o que incluyen posibles beneficios para los trabajadores (por ejemplo gestiones para revisar el salario de base de ciertos trabajadores para que se les pague el salario conforme a los parámetros internacionales de la región; comisión tripartita encargada de buscar una solución en el sentido de que puedan licitarse o contratarse seis compañías estibadoras propiedad exclusiva de los trabajadores); el acuerdo de 20 de septiembre de 2003 que puso fin a la huelga también tiene cláusulas en favor de ciertas categorías de trabajadores. El Comité concluye que el acta de acuerdo de 31 de mayo de 2003 constituye un ejercicio de negociación colectiva y por consiguiente si las organizaciones sindicales estiman que no fue plenamente respetado tenían derecho a convocar una huelga para alcanzar este objetivo en la medida que no se trataba de servicios esenciales en el sentido estricto del término.
5. 383. El Comité ha considerado en anteriores ocasiones que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería poder ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendental [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 556]. El Comité observa que en el presente caso no se previó un servicio mínimo y que las autoridades contrataron a trabajadores en sustitución de los huelguistas. El Comité considera que en los sectores del petróleo y de los puertos (carga y descarga) puede preverse un servicio mínimo, así como que sería deseable que en su determinación participen las autoridades, las organizaciones sindicales y los empleadores.
6. 384. En cuanto a la detención de trabajadores, liberados poco tiempo después como reconoce la organización querellante, el Comité toma nota de que el Gobierno señala que se trató de responsables de disturbios y del bloqueo de vías públicas que fueron puestos a disposición del Ministerio Público.
7. 385. En cuanto a la acción de inconstitucionalidad promovida ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema por el Defensor de los Habitantes contra varias disposiciones de la convención colectiva del sector portuario, el Comité ha sido informado de que esta cuestión ha sido sometida y está siendo examinada por la Comisión de Expertos, así como de que en el marco del procedimiento de dicha Comisión, el Gobierno ha solicitado una misión de asistencia técnica, para marzo de 2005, así como la creación de una mesa de diálogo con funcionarios de la OIT y los expertos de dicha Comisión.

Recomendación del Comité

1. 386. En vista de las conclusiones que preceden el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • Al tiempo que toma nota de que el conflicto que dio origen al presente caso fue resuelto con la firma de un acuerdo colectivo, el Comité pide al Gobierno que modifique el Código del Trabajo para ponerlo en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 a fin de que permita las huelgas en el sector público cuando no se trate de servicios esenciales en el sentido estricto del término.