Definitive Report - Report No 336, March 2005

Case No 2300 (Costa Rica) - Complaint date: 23-SEP-03 - Closed

1. 360. La plainte a été présentée par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) dans une communication du 23 septembre 2003. Cette organisation a envoyé des informations complémentaires par communication datée du 6 avril 2004. Par communication datée du 16 août 2004, la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) s’est associée à la plainte de la CISL.
2. 361. Le gouvernement a fait part de ses commentaires dans des communications datées du 2 février et du 25 août 2004.
3. 362. Le Costa Rica a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 363. Dans ses communications du 23 septembre 2003 et du 6 avril 2004, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) allègue que le 16 septembre 2003 les membres du syndicat des travailleurs du Comité de l’administration portuaire et du développement économique de la Vertiente Atlántica (SINTRAJAP) de Puerto Limón ont lancé une grève pour obtenir l’application des termes de leur convention collective, application qui avait été suspendue trois mois plus tôt. D’autres syndicats du même secteur dans la région de Limón, qui souffraient de problèmes similaires, se sont joints à la grève. Au total, 6 000 travailleurs ont pris part à la grève.
2. 364. La CISL ajoute que le gouvernement, par l’intermédiaire du ministère du Travail, a demandé aux tribunaux du travail de déclarer la grève illégale. Selon la CISL, le gouvernement a menacé, par des annonces à la télévision et dans d’autres médias, de licencier les travailleurs qui s’absenteraient de leur travail pendant deux jours.
3. 365. Par ailleurs, ajoute la CISL, des forces de l’ordre fortement armées ont lancé une vaste et violente opération pour évacuer les travailleurs de leurs centres de travail et prendre possession de l’unité terminale du Comité administratif portuaire JAPDEVA située dans le Puerto de Moín; au cours de cette opération, elles ont frappé les travailleurs et lancé des gaz lacrymogènes contre eux, et ont ainsi grièvement blessé plusieurs travailleurs. Les travailleurs suivants ont été détenus:
4. – 12 travailleurs dirigeants ou membres du syndicat de JAPDEVA: Johnny Alcázar Alcázar, Carlos Brenes Vargas, Danne Lemones Smith, Anthony Recio Espinosa, Mauro Brenes Mora, Víctor Soto Araya, Osacar Nelson Wilson, Wilberth Chavarria Chavarria, Horacio Brown Brown, German Dávila Cubillo, Karl Myrie Hart et Douglas Dávila Matamoros.
   • – trois travailleurs membres du Syndicat des travailleurs du pétrole, de la chimie et des secteurs connexes (SITRAPEQUIA): Armando Alvarez Morales, Daniel Aguirre et Héctor Vega Obando.
5. 366. La CISL indique que tous ces travailleurs ont été libérés le 17 septembre 2003. Néanmoins, les autorités compétentes ont donné l’ordre de procéder aux opérations portuaires avec l’aide de briseurs de grève, de travailleurs non syndiqués et de nationalité étrangère. Le gouvernement avait entrepris des démarches auprès des gouvernements de la Colombie et du Venezuela pour qu’ils envoient des techniciens et d’autres spécialistes de ces pays, des experts des domaines pétrolier et portuaire, pour faire fonctionner le système de pompage et de remplissage des camions citernes, ainsi que pour se charger de l’accostage et du débarquement de marchandises à quai. La CISL joint un document qui montre que des techniciens colombiens ont répondu à l’appel. Selon la CISL, le gouvernement est parvenu à affréter et à transférer un remorqueur colombien, avec un équipage colombien, pour qu’il effectue les services portuaires d’accostage et de sortie.
6. 367. Enfin, la CISL signale que le samedi 20 septembre 2003, à 20 heures, après avoir reçu la promesse d’une poursuite du dialogue et de la négociation, les travailleurs ont décidé de mettre un terme à la grève.
7. 368. La CISL déclare que la grève a eu lieu dans le contexte suivant: le syndicat SINTRAJAP, la Fédération des travailleurs de l’entreprise Limón (FETRAL) et l’Organisation de la société civile «Limón en lucha» avaient présenté un cahier de revendications au gouvernement parmi lesquelles se trouvaient, en plus de la convention collective, les revendications de la société civile en vue d’une amélioration de l’infrastructure publique et de la sécurité sociale. La CISL explique que le gouvernement a organisé des réunions de concertation avec les organisations syndicales et la société civile et que, le 31 mai 2003, un acte de négociation a été signé; cet acte contenait divers points, notamment le respect de la convention collective de travail en vigueur, qui avait été conclue entre le SINTRAJAP et le JAPDEVA. Si trois mois après la signature de l’acte, le gouvernement n’avait pas tenu sa promesse de respecter la convention collective en vigueur, et faisait ainsi planer la menace d’une annulation des droits des syndiqués prévus dans la convention collective, les travailleurs affiliés au SINTRAJAP exerceraient leur droit de grève le 16 septembre 2003, conformément aux lois nationales.
8. 369. De plus, la CISL allègue que le gouvernement a créé une institution juridique appelée Service du défenseur des habitants qui, à la demande de l’entreprise d’Etat JAPDEVA, cherche à faire valoir que les droits énoncés dans les conventions collectives peuvent être considérés comme nuls et sans effet, car tout avantage prévu par une convention collective qui est supérieur au contenu du Code du travail est illégal.
9. 370. La CISL précise notamment que le Service du défenseur des habitants, l’Autorité de réglementation des services publics, et divers députés du Partido Libertario ont demandé que la convention collective du travail conclue entre le Comité de l’administration portuaire et du développement économique de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) et le syndicat des travailleurs dudit comité (SINTRAJAP) soit déclarée inconstitutionnelle, bien que le ministère du Travail ait déclaré que cette convention collective du 7 août 2002 «était conforme aux dispositions légales en vigueur, et que des vices de forme et de fond n’avaient pas été observés». Il ressort de la plainte de la CISL que d’autres conventions collectives du secteur public ont été contestées devant le tribunal constitutionnel.

B. Réponse du gouvernement

1. 371. Dans ses communications du 2 février et du 25 août 2004, le gouvernement déclare que l’organisation plaignante, alléguant un non-respect de l’accord du 31 mai 2003, qui est essentiellement politique, cherche à justifier un mouvement de grève (du 16 au 20 septembre 2003). L’acte précité, qui est dépourvu de revendications relatives à des questions du travail, a été signé par des représentants d’organisations syndicales, d’organismes civils et du gouvernement. Il a été élaboré dans le but de renforcer un dialogue constructif, afin de tenir compte des besoins de divers secteurs sociaux et économiques de la province de Limón, dans la limite des ressources économiques du gouvernement de la République. Il contient diverses demandes concernant notamment des entreprises telles que JAPDEVA et RECOPE, et des secteurs tels que celui de l’agriculture. Il aborde des thèmes comme le remplissage sanitaire, le Plan de développement régional de la Vertiente Atlántica et la sécurité publique.
2. 372. L’organisation plaignante ne précise pas clairement dans sa plainte quelles sont les dispositions de la convention collective en question qui n’ont pas été respectées et omet de mentionner les efforts déployés par le gouvernement dans la province de Limón pour satisfaire les revendications de tous les secteurs socio-économiques concernés. Les motifs de la grève étaient étrangers à toute défense de droits du travail, et le gouvernement a fait tout ce qui était en son pouvoir pour prendre les mesures nécessaires pour que les accords conclus soient respectés (le gouvernement énumère dans sa réponse les nombreux efforts déployés – mesures, démarches – dans le cadre des accords). Entre la conclusion des accords et le début de la grève, les autorités ont maintenu le dialogue et la concertation; elles ont même sollicité l’aide d’autorités religieuses pour que l’on recherche de nouveau des solutions acceptables pour tous. Il n’est pas certain que le ministère du Travail demande que l’entreprise JAPDEVA engage une action pour que la grève soit déclarée illégale. Les entreprises JAPDEVA et RECOPE sont déjà intervenues auprès de l’autorité judiciaire qui a déclaré (en première et deuxième instance) que la grève était illégale car il s’agissait de services publics essentiels à la vie économique du pays dont l’interruption peut causer des dégâts significatifs graves et immédiats à certains biens. L’autorité judiciaire a constaté que le mouvement de grève ne cherchait pas à protéger des intérêts économiques de membres de corporations, mais qu’il a plutôt été l’expression d’une attitude de solidarité à l’égard de la situation économique négative dont souffre la province de Limón et qu’il ne s’agissait pas vraiment d’une situation qui concerne la collectivité de travailleurs. L’article 375 du Code du travail prévoit que la grève n’est pas autorisée dans la fonction publique.
3. 373. Quant aux allégations de menaces de licencier les travailleurs qui s’absenteraient de leur travail durant deux jours, l’organisation plaignante ne mentionne pas l’autorité qui aurait fait cette déclaration. Quoi qu’il en soit, les arguments de l’organisation plaignante ont trait aux conséquences légitimes des grèves illégales (art. 377 du Code de travail). Néanmoins, aucun travailleur n’a été licencié durant le présent conflit au motif que la grève était illégale. L’entreprise JAPDEVA s’est contentée de déduire des salaires des travailleurs les jours du 15 au 19 septembre 2003, conformément au principe du Comité de la liberté syndicale en vertu duquel la déduction salariale des jours de grève n’est pas contraire aux principes de la liberté syndicale. L’entreprise RECOPE nie qu’elle n’a pas respecté la convention collective ou qu’elle a menacé les travailleurs qui exerçaient leur droit de grève.
4. 374. Pour ce qui est des allégations d’actes arbitraires commis par la police, le gouvernement déclare que les 200 policiers n’étaient pas armés et qu’ils n’ont utilisé des gaz lacrymogènes et de la fumée blanche que dans certains cas et jamais des armes à feu. Ils n’ont pas non plus expulsé les travailleurs de leur lieu de travail (en fait, ils n’ont pas pénétré dans de tels lieux). Dans certains cas, la police est intervenue en raison de perturbations ou de blocages de la voie publique ou pour éviter des dégâts dans les usines de débit de combustibles. Dans ces cas, elle a fait dégager les zones et a appréhendé les responsables des troubles, qui ont été mis à la disposition du ministère public. La police a agi de manière rationnelle, mesurée et proportionnelle en respectant les normes légales applicables dans de telles circonstances (mesures préventives, de surveillance et de maintien de l’ordre public). Le gouvernement rejette les allégations selon lesquelles la police aurait frappé des travailleurs et en aurait blessé plusieurs. Le tribunal constitutionnel de la Cour suprême autorise la police à utiliser des gaz lacrymogènes inoffensifs du niveau d’irritation le plus bas qui ne produisent pas d’effets secondaires et qui ne requièrent pas de soins médicaux, dans les cas où il est porté atteinte à la sécurité publique, à la vie des personnes ou à la sécurité des biens.
5. 375. En ce qui concerne le recours contesté à des briseurs de grève et à des travailleurs d’autres zones opérationnelles non syndiquées, ainsi que l’utilisation d’un remorqueur appartenant à un autre pays, pour faire redémarrer les opérations suspendues par le mouvement de grève dans le port de Moín, l’entreprise JAPDEVA déclare ce qui suit:
   • Il convient de relever que les motifs de la grève étaient étrangers à toute défense de droits du travail. Au contraire, ils étaient basés sur des questions dont l’administration, en sa qualité d’employeur, a la charge ou pour lesquelles elle a la compétence exclusive.
   • Parmi les motifs exposés dans le «cahier de revendications», il y a diverses plaintes relatives à des questions telles que la sécurité du port, l’entretien de l’équipement, etc.
   • Comme il a été relevé au début, les services du Procureur général de la République, par l’intermédiaire de Tribunal constitutionnel et des tribunaux du travail, ont déclaré qu’il s’agissait de services publics essentiels et le gouvernement de la République a par conséquent assuré la continuité de ces services avec des travailleurs non employés par l’entreprise JAPDEVA, ce qui n’est pas illégal; au contraire, il s’agit d’un acte de droit qui entre dans le cadre des attributions les plus élémentaires du gouvernement et de l’administration et qui ne porte atteinte à aucun type d’activité syndicale.
6. 376. Le gouvernement du Costa Rica a cherché avant tout à assurer la continuité d’un service public essentiel avec les travailleurs disponibles, en tenant compte du fait que le mouvement illégal pouvait avoir pour conséquences immédiates l’interruption de l’approvisionnement en combustibles dans tout le pays et la paralysie de l’unique port costaricien de l’Atlantique, dont la vocation est de se livrer aux exportations et aux importations, ce qui n’est pas admissible dans le cadre de la légalité.
7. 377. Au sujet de l’action engagée en 2002 par le Service du défenseur des habitants pour que la convention collective de JAPDEVA soit déclarée inconstitutionnelle, le gouvernement déclare que le tribunal constitutionnel ne s’est pas encore prononcé et que le ministère du Travail est intervenu dans la procédure pour défendre le droit de négociation collective. Ce ministère estime que si la convention collective était déclarée inconstitutionnelle pour des raisons de proportionnalité, de rationalité ou d’égalité il pourrait y avoir violation de la convention no 98, ratifiée par le Costa Rica.
8. 378. Le gouvernement a envoyé une abondante documentation à l’appui de ses déclarations.

C. Conclusions du comité

1. 379. Le comité observe que dans le présent cas les allégations ont trait: 1) au fait qu’une grève de travailleurs du secteur portuaire et du secteur des combustibles de la province de Limón a été déclarée illégale, à l’intervention des forces de l’ordre pour expulser les travailleurs (plusieurs travailleurs ont été blessés et 15 syndicalistes ont été détenus, puis libérés peu de temps après), au recrutement de briseurs de grève pour remplacer les grévistes; et 2) à une action en justice, engagée notamment par le Service du défenseur des habitants, faisant valoir que diverses dispositions de la convention collective en vigueur sont inconstitutionnelles.
2. 380. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles 1) les motifs de la grève étaient étrangers à toute défense de droits du travail et étaient basés sur un prétendu non-respect de l’accord du 31 mai 2003 (signé par les autorités, les organisations syndicales et la société civile), qui est essentiellement politique et porte sur des thèmes tels que «remplissage sanitaire», «sécurité publique» ou «plan de développement»; 2) ce ne sont pas les autorités mais les entreprises JAPDEVA et RECOPE qui ont demandé que la grève soit déclarée illégale; l’autorité judiciaire a déclaré, en première et en deuxième instance, que la grève était illégale au motif qu’il s’agissait de services publics essentiels dans lesquels l’article 375 du Code du travail n’autorise pas les grèves; 3) quant à l’allégation selon laquelle il y aurait eu menace de licenciements, l’organisation plaignante ne mentionne pas l’autorité qui aurait proféré cette menace, mais l’article 377 du Code du travail permet de prendre des mesures de ce genre dans les cas de grèves illégales; 4) aucun travailleur n’a été licencié au motif d’avoir participé à la grève en question; 5) la police n’a pas expulsé les travailleurs des centres de travail, elle n’avait pas d’armes à feu et elle n’est intervenue que dans certains cas avec des gaz lacrymogènes et de la fumée blanche en raison de perturbations ou de blocages de la voie publique ou pour éviter des dégâts dans les usines de débit de combustibles et toujours de manière rationnelle, mesurée et proportionné, en respectant les normes légales; 6) des responsables des perturbations ont été appréhendés et mis à la disposition du ministère public; 7) le gouvernement rejette les allégations selon lesquelles elle aurait frappé des travailleurs et en aurait blessé plusieurs; 8) le gouvernement et l’entreprise JAPDEVA ont assuré la continuité des services durant la grève en engageant des travailleurs qui ne font pas partie du personnel de l’entreprise car il s’agit d’un service public essentiel, et la grève aurait paralysé l’unique port costaricien de l’Atlantique et l’approvisionnement en combustibles; et 9) le gouvernement nie n’avoir pas respecté la convention collective.
3. 381. Le comité note que la grève en question a eu lieu du 16 au 20 septembre 2003 et qu’elle a pris fin quand les parties sont arrivées à un accord le 20 septembre.
4. 382. En ce qui concerne la déclaration du gouvernement selon laquelle les motifs de la grève étaient étrangers à toute défense de droits du travail et étaient basés sur un prétendu non-respect de l’accord du 31 mai 2003 (que le gouvernement reproduit en annexe), le comité observe que ledit accord a été signé par les autorités, les organisations syndicales et la société civile et que, s’il contient principalement de nombreuses clauses de développement économique de la région du port de Límon, il contient aussi certaines clauses de travail ou qui prévoient d’éventuels avantages pour les travailleurs (par exemple des démarches pour réviser le salaire de base de certains travailleurs afin que leur soit versé le salaire correspondant aux paramètres internationaux de la région; une commission tripartite chargée de chercher une solution afin qu’il soit possible de faire des appels d’offre ou de s’assurer les services de six entreprises d’amarrage appartenant exclusivement aux travailleurs); l’accord du 20 septembre 2003 qui a mis fin à la grève contient également des clauses en faveur de certaines catégories de travailleurs. Le comité conclut que l’accord du 31 mai 2003 entre dans le cadre de l’exercice du droit de négociation collective et que, si les organisations syndicales estiment qu’il n’a pas été pleinement respecté, elles avaient le droit d’organiser une grève pour atteindre cet objectif dans la mesure où il ne s’agissait pas de services essentiels au sens strict du terme.
5. 383. Le comité a estimé en des occasions antérieures que le maintien de services minima en cas de grève ne devrait être possible que: 1) dans les services dont l’interruption risquerait de mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans une partie ou dans l’ensemble de la population (services essentiels au sens strict du terme); 2) dans les services qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme mais où les grèves d’une certaine ampleur et durée pourraient provoquer une crise nationale aiguë menaçant les conditions normales d’existence de la population; et 3) dans les services publics d’importance primordiale. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 556.] Le comité observe que, dans le cas présent, un service minimum n’a pas été prévu et que les autorités ont fait appel à de la main-d’œuvre extérieure pour remplacer les grévistes. Le comité estime que les installations pétrolières et les ports (docks) peuvent faire l’objet d’un service minimum, et qu’il serait souhaitable qu’il soit déterminé avec la participation des autorités, des organisations syndicales et des employeurs.
6. 384. Dans ces conditions, le comité regrette que les entreprises aient engagé des travailleurs pour remplacer les grévistes. Quant à la détention de travailleurs, libérés peu de temps par la suite, comme le reconnaît l’organisation plaignante, le comité note que le gouvernement déclare qu’il s’agissait de responsables de perturbations et de blocages de la voie publique qui ont été mis à la disposition du ministère public.
7. 385. Quant à l’action engagée par le Service du défenseur des habitants pour que le tribunal constitutionnel de la Cour suprême déclare illégales diverses dispositions de la convention collective du secteur portuaire, le comité a été informé que cette question a été soumise à la commission d’experts et est examinée par cette commission et que, dans le cadre de la procédure de ladite commission, le gouvernement a demandé une mission d’assistance technique, pour mars 2005, ainsi que l’organisation d’une réunion avec les fonctionnaires du BIT et les experts de ladite commission.

Recommandation du comité

1. 386. Compte tenu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Tout en prenant note que le conflit qui est à l’origine du présent cas a été résolu par la signature d’un accord collectif, le comité demande au gouvernement de modifier le Code du travail conformément aux conventions nos 87 et 98 afin d’autoriser la grève dans le secteur public, quand il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme.