Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 333, March 2004

Case No 2301 (Malaysia) - Complaint date: 22-SEP-03 - Closed

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INTRODUCTION
A. Allégations du plaignant
B. Réponse du gouvernement
C. Conclusions du comité
Recommandation du comité
Annexe 1

565. La plainte est contenue dans une communication datée du 22 septembre 2003, présentée par le Congrès des syndicats de Malaisie (MTUC).
566. Le gouvernement a présenté ses observations dans une communication datée du 18 décembre 2003.
567. La Malaisie a ratifié la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Elle n’a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

A. Allégations du plaignant

568. Dans sa communication du 22 septembre 2003, le plaignant indique qu’en vertu de la loi de 1959 sur les syndicats («la Loi») chaque syndicat doit obtenir un certificat d’enregistrement, faute de quoi il n’a pas de statut légal. La Loi impose des conditions et restrictions sévères à l’établissement et au développement des syndicats, par l’intermédiaire des pouvoirs arbitraires et étendus conférés au directeur général des syndicats (DGTU). Lorsque des syndicats sollicitent leur enregistrement, le DGTU s’appuie sur les pouvoirs dont il est investi par la Loi pour énoncer une série de conditions, y compris des limitations et restrictions du champ des effectifs des syndicats.
569. La Loi autorise les travailleurs à établir des syndicats dans une branche, une profession ou un secteur donné, ou dans des branches, professions ou secteurs similaires; ces organisations ont pour objet, entre autres, de réglementer les relations entre les travailleurs et les employeurs, de promouvoir de bonnes relations de travail, d’améliorer les conditions de travail, de représenter les parties dans les différends professionnels, et d’organiser des grèves ou des lock-out. Malgré ce qui précède, depuis trente ans, le DGTU refuse régulièrement l’établissement d’un syndicat d’industrie à plus de 100 000 travailleurs dans le secteur de l’électronique, n’autorisant que les syndicats d’entreprise dans ce secteur; à quelques exceptions près, ces syndicats sont demeurés faibles, souvent influencés, voire parfois dominés par les employeurs.
570. Au cours des 36 derniers mois, le DGTU a arbitrairement refusé les droits d’organisation et de négociation collective à plus de 8 000 travailleurs dans les entreprises répertoriées ci-après (dans ces entreprises, les syndicats avaient accepté des membres mais, en s’appuyant sur les objections soulevées par les entreprises, le DGTU a décidé que les syndicats n’étaient pas autorisés à représenter les travailleurs: de ce fait, les syndicats ont été privés du droit de négocier collectivement):
- Syndicat des employés de l’industrie métallurgique
1) Ueda Plating (M) Sdn. Bhd. 60 membres
2) Hiroshige (M) Sdn. Bhd. 713 membres
3) Diamet Klang (M) Sdn. Bhd. 96 membres
4) Soritsu Technology (M) Sdn. Bhd. 135 membres
5) Kobe Precision (M) Sdn. Bhd. 160 membres
6) Kawamura (M) Sdn. Bhd. 67 membres
7) NSK Micro Precision (M) Sdn. Bhd. 294 membres
- Syndicat des employés du secteur du bois d’œuvre
8) Artwright Technology Sdn. Bhd. 324 membres
9) Finewood Trading Sdn. Bhd. 30 membres
10) Koh Poh Seng Plywood Company (M) Sdn. Bhd. 23 membres
- Syndicat national de l’industrie pétrochimique
11) EP Polymers (M) Sdn. Bhd. 237 membres
12) Shin-Etsu Polymer (M) Sdn. Bhd. 1 158 membres
13) Kualiti Alam Sdn. Bhd.S 115 membres
14) SNC Industrial Laminates Sdn. Bhd 268 membres
15) W.R. Grace Speciality Chemical (M) Sdn. Bhd. 51 membres
16) Ryoka (M) Sdn. Bhd. 272 membres
17) Takahata Precision (M) Sdn. Bhd. 494 membres
- Syndicat des employés du secteur des produits minéraux non métalliques
18) Premier Bleaching Earth Sdn. Bhd. 28 membres
19) UBE Electronics (M) Sdn. Bhd. 374 membres
- Dans ce cas, le syndicat a sollicité une certification par des experts de l’Institut des normes et de la recherche industrielle, qui ont confirmé que les produits fabriqués par UBE Electronics consistaient à 90 pour cent en céramiques relevant de la compétence du Syndicat des employés du secteur des produits minéraux non métalliques (NMEU), tandis que le DGTU a décidé que le NMEU ne pouvait pas représenter les employés d’UBE Electronics.
- Syndicat des travailleurs de l’industrie électrique
20) Mitsumi (Segamat) Sdn. Bhd. 1 079 membres
21) Matsushita Electronics Corp (M) Sdn. Bhd. 1 670 membres
22) Malaysian Appliance Components Sdn. Bhd. (General Electric) 334 membres
23) Le Syndicat des employés des télécommunications à Sarawak a été privé du droit de représenter les employés de filiales de Telecoms, alors qu’elles font partie du même secteur.
571. Même dans les situations où le DGTU a tranché en faveur des syndicats, plusieurs employeurs ont utilisé les dispositions restrictives de la Loi pour contester ses décisions devant le tribunal de grande instance et la cour d’appel. Ces sociétés sont les suivantes: Top Thermo Manufacturers Sdn. Bhd.; Senju Metal Industries Sdn. Bhd.; Kiswire Malaysia Sdn. Bhd.; Pacific Quest (M) Sdn. Bhd.; Dipsol Chemicals Sdn. Bhd.; Great Wall Plastics Sdn. Bhd.; Syarikat Marulee (M) Sdn. Bhd.; White Horse Ceramic Industries Sdn. Bhd.; et Silverstone Sdn. Bhd. En attendant une décision du tribunal, plus de 2 000 travailleurs de ces entreprises sont privés du droit de négocier collectivement.
572. Les attaques contre la liberté syndicale ont empiré avec le processus de mondialisation et la concurrence en matière d’investissement et de commerce. En refusant à des milliers de travailleurs le droit de se syndiquer, le DGTU les a privés du droit de négocier collectivement, protégé par la convention no 98, que la Malaisie a ratifiée.
573. Le plaignant joint à sa plainte, à titre d’éléments de preuve supplémentaires des différentes violations alléguées et de l’effet concret de la législation sur la faiblesse générale des syndicats, une analyse approfondie (d’environ 110 pages) sur la compatibilité du droit du travail malaisien avec les conventions internationales du travail. On peut citer, dans la mesure où ils sont pertinents pour la présente plainte, les passages suivants de cette analyse.
574. La législation accorde au DGTU un contrôle étendu et minutieux sur les organisations de travailleurs et sur la plupart des affaires intérieures des syndicats, par exemple: nom, champ des effectifs, taille, composition des organes de direction, objets, utilisation et investissement des fonds, interdiction des activités politiques, restrictions concernant l’affiliation aux fédérations et aux organes consultatifs à l’étranger. La Loi dispose en outre que les syndicats sont tenus d’adopter des règles sur toutes les questions répertoriées dans la première annexe de la Loi (voir la liste à l’annexe 1 du présent document) et que ces règles ne doivent pas enfreindre les dispositions légales spécifiques régissant ces questions. L’article 38 1) de la Loi dispose que le DGTU doit refuser d’enregistrer un syndicat s’il est convaincu que ses objets, ses règles et sa constitution sont contraires à l’une quelconque des dispositions de la Loi ou des règlements, et un syndicat non enregistré est considéré comme un organe illégal, qui doit être dissous.
575. Non seulement de larges pouvoirs sont accordés au DGTU pour refuser d’enregistrer un syndicat, ou pour annuler son enregistrement, s’il est susceptible d’être utilisé à des fins illégales, mais il n’existe aucun critère dans la Loi permettant de déterminer si un syndicat est susceptible d’être utilisé à des fins illégales, ce qui donne aussi au DGTU de larges pouvoirs discrétionnaires pour prendre une telle décision.
576. De plus, l’article 12 2) de la Loi accorde au DGTU le pouvoir arbitraire de préférer un nouveau syndicat au syndicat existant s’il «est convaincu» que cela servirait les intérêts des travailleurs. Si le DGTU décide d’annuler le certificat d’enregistrement d’un syndicat, rien ne peut l’en empêcher, s’il est convaincu que cela est approprié, et il n’est possible de faire appel des décisions de ce type qu’auprès du ministre. Bien que cet exercice discrétionnaire de l’autorité exécutive soit révisable par voie judiciaire, les tribunaux n’interviennent normalement pas lorsqu’un tel pouvoir discrétionnaire est conféré à des fonctionnaires par la loi dans des termes comme «est convaincu que, … estime que…» etc.; de ce fait, lorsque de tels pouvoirs discrétionnaires sont accordés à l’autorité compétente, son opinion ou sa conviction est habituellement acceptée comme déterminante par les tribunaux.
577. La faiblesse du mouvement syndical remonte à 1948 lorsqu’un amendement législatif, exigeant des fédérations qu’elles soient limitées aux syndicats regroupant les travailleurs dans les mêmes branches, professions ou industries, a mis fin aux confédérations générales. Cette restriction a été conservée dans la législation lorsque la Malaisie est devenue indépendante, et le gouvernement a introduit une nouvelle définition de la notion de syndicat, à savoir «toute association ou combinaison de travailleurs … dans une branche, profession ou industrie donnée ou dans des branches, professions ou industries similaires», qui est devenue l’article 2 de la Loi; l’interprétation de ce qu’il faut entendre par branches «similaires», etc. relève de la compétence du DGTU et, en dernière instance, du ministre du Travail (art. 2 2) de la Loi). La petite taille des syndicats et la faiblesse du mouvement syndical en Malaisie sont dues à la conjugaison de ces dispositions limitant les effectifs syndicaux aux travailleurs de branches similaires; elles ont effectivement empêché la formation de grands syndicats nationaux puissants, et ont en fait empêché le MTUC lui-même d’être reconnu comme une confédération de syndicats au regard de la Loi (le MTUC n’a pu être enregistré qu’au titre de la Loi sur les sociétés, et son objectif à long terme qui est d’éliminer la multiplicité des syndicats et d’aider les syndicats à se regrouper en 14 syndicats d’industrie nationaux n’a pas pu être atteint en raison de cette disposition concernant la «similarité»). Par exemple, le DGTU a refusé à plusieurs reprises d’admettre que le secteur des produits alimentaires et celui des boissons, ou bien le secteur du transport ferroviaire et celui du transport routier, sont similaires. La même restriction a été appliquée dans l’industrie électronique pour empêcher le Syndicat des travailleurs de l’industrie électrique d’organiser les travailleurs de l’industrie électronique au motif qu’il ne s’agissait pas de travailleurs relevant d’industries similaires. Tout ce que ces travailleurs ont pu obtenir, sous la pression de l’OIT, c’est le droit de s’organiser en syndicats d’entreprise dans les compagnies de l’industrie électronique, lesquelles demeurent peu disposées à admettre même cette forme limitée de syndicalisation de leurs travailleurs.
578. Le plaignant conclut que la politique des autorités semble être d’empêcher les syndicats nationaux de devenir trop puissants; cela a été en particulier le cas dans l’industrie électronique. Non seulement le Syndicat des employés de l’industrie métallurgique (MIEU), mais d’autres syndicats nationaux sont confrontés aux mêmes obstacles lorsqu’ils essaient d’élargir leurs effectifs; il s’ensuit que les travailleurs de ces entreprises sont privés du droit d’adhérer aux syndicats nationaux de leur choix et sont obligés de se constituer en petits syndicats, soumis aux pressions des entreprises et, dans certains cas, sont forcés d’établir des syndicats d’entreprise.

B. Réponse du gouvernement

579. Dans sa communication du 18 décembre 2003, le gouvernement indique que la principale difficulté qui fait obstacle à la ratification de la convention no 87 est qu’elle permettrait la formation de syndicats généraux, qui pourraient être dirigés par des personnes n’ayant rien à voir avec les activités ou les intérêts des syndicats et poursuivant des objectifs politiques, voire subversifs. Le gouvernement considère que le système actuel contribue à la croissance ordonnée des syndicats, laquelle contribue à son tour à la paix sociale dans le pays.
580. L’obligation d’obtenir un certificat d’enregistrement a pour objet d’accorder aux syndicats certains droits, immunités et responsabilités en tant qu’entités légales. La loi de 1959 sur les syndicats («la Loi») vise à garantir que les syndicats fonctionnent d’une manière démocratique et responsable pour préserver et promouvoir des relations de travail harmonieuses et faire en sorte que les intérêts du pays et de la population en général ne soient pas sacrifiés au profit de quelques individus qui contrôlent les syndicats. Les pouvoirs conférés au directeur général des syndicats (DGTU) lui permettent de s’assurer que les travailleurs sont représentés par le syndicat compétent du point de vue de la branche, de la profession ou de l’industrie, de sorte que les travailleurs puissent adhérer à un syndicat en relation avec leur travail et que le syndicat puisse représenter les travailleurs appropriés, de façon que les syndicats puissent se développer d’une manière ordonnée dans une situation propice à la promotion et au maintien de relations professionnelles harmonieuses.
581. S’agissant de l’allégation concernant les limitations du champ des effectifs syndicaux, le gouvernement considère que de telles limitations n’existent pas. Les travailleurs sont libres d’adhérer au syndicat compétent qui relève du champ d’application de la Loi. Le gouvernement ajoute que les travailleurs de l’industrie électronique, comme les travailleurs des autres secteurs, sont libres de former un syndicat de leur choix, ce qui inclut le droit de former des syndicats d’entreprise ou d’y adhérer. Ces syndicats d’entreprise sont libres et indépendants et jouissent des mêmes droits et protections que ceux qui sont accordés aux syndicats nationaux, y compris le droit de négocier collectivement et de faire grève. Ils peuvent aussi s’affilier à des syndicats internationaux.
582. S’agissant des allégations concernant la faiblesse des syndicats de l’industrie électronique, et l’influence et la domination de certains employeurs sur les syndicats, le gouvernement indique que des syndicats d’entreprise peuvent être forts et efficaces pour promouvoir le bien-être et les intérêts de leurs membres et des travailleurs en général. L’article 5 1) de la loi sur les relations de travail contient des dispositions interdisant aux employeurs d’exercer une influence et une domination sur les syndicats.
583. Pour ce qui est des quelque 8 000 travailleurs qui auraient été privés du droit de se syndiquer, le gouvernement indique que les syndicats mentionnés dans la liste présentée par le plaignant ont déposé des demandes de reconnaissance auprès de leurs employeurs respectifs au titre de l’article 9 2) de la loi sur les relations de travail. Les demandes ont été traitées par le Département des relations de travail (IRD) en vertu de l’article 9 3) de la Loi, qui dispose que, lorsqu’une demande de reconnaissance leur est notifiée, les employeurs ont le choix entre trois possibilités: accorder la reconnaissance; notifier par écrit au syndicat les motifs du refus d’accorder la reconnaissance; s’adresser au directeur général des relations de travail (DGIR) pour qu’il détermine les effectifs du syndicat. Dans le présent cas, les employeurs ont contesté la compétence du DGIR pour ce qui est de déterminer les droits des syndicats de représenter leurs travailleurs. L’IRD a renvoyé la question au directeur général des syndicats, qui a décidé après enquête que les syndicats en question n’étaient pas compétents pour représenter les travailleurs. L’IRD en a informé les syndicats et a jugé que la question était résolue. Les travailleurs visés devraient pouvoir jouir des droits de s’organiser et du droit de choisir le syndicat qui est enregistré en ce qui concerne le secteur dans lequel ils sont employés, et d’y adhérer. En l’absence d’un tel syndicat, ils peuvent former un syndicat d’entreprise. Il est donc incorrect de dire que les autorités ont arbitrairement privé ces travailleurs du droit de s’organiser ou du droit de négocier collectivement.
584. S’agissant des cas où des employeurs ont contesté les décisions du DGTU qui étaient favorables aux syndicats, le gouvernement souligne que le système judiciaire donne aux parties qui s’estiment lésées le droit absolu de contester les décisions prises par les agents de la fonction publique. En fait, des décisions prises par le DGTU ont été contestées tant par les employeurs que par les syndicats.
585. Le gouvernement ajoute que, bien qu’il n’ait pas ratifié la convention no 87, les travailleurs en Malaisie ont le droit de former des syndicats ou d’y adhérer en vertu des dispositions suivantes: article 10 1) c) de la Constitution fédérale; article 8 de la loi de 1955 sur l’emploi; article 8 1) de la loi de 1959 sur les syndicats; et article 5 1) de la loi de 1967 sur les relations de travail. En vertu de la loi de 1959 sur les syndicats, les syndicats sont enregistrés sur la base de l’entreprise, de la branche, de la profession ou de l’industrie. Le gouvernement ne souscrit pas à l’affirmation du plaignant selon laquelle le DGTU, par ses actions, prive les travailleurs du droit de s’organiser et de négocier collectivement chaque fois que, dans l’exercice légal de ses fonctions, il décide qu’un syndicat n’est pas compétent pour représenter tels ou tels travailleurs ou catégorie de travailleurs. En pareils cas, les travailleurs peuvent soit adhérer à un syndicat compétent ou en être membres, soit, en l’absence d’un tel syndicat, former un syndicat d’entreprise dans l’entreprise où ils sont employés.

C. Conclusions du comité

586. Le comité note que la présente plainte concerne diverses violations alléguées de la liberté syndicale en Malaisie, l’accent étant mis en particulier sur la définition restrictive des organisations de travailleurs donnée par la législation et les larges pouvoirs accordés par la loi sur les syndicats («la Loi») au directeur général des syndicats à cet égard, ainsi que le contrôle étendu et discrétionnaire que les autorités administratives peuvent exercer sur les affaires intérieures des syndicats.
- Le cadre législatif (voir annexes 1 et 2)
587. Pour être légalement reconnus et pouvoir fonctionner, les syndicats doivent être enregistrés (art. 8 de la Loi), faute de quoi ils deviennent des «associations illégales» (art. 19 de la Loi); pour être enregistrés, les syndicats doivent être des associations ou des groupes de travailleurs dans des branches, professions ou industries «similaires» (art. 2 1) de la Loi); aux fins de la définition d’un syndicat, le terme «similaire» signifie similaire selon l’opinion du directeur général (art. 2 2) de la Loi); le directeur général peut refuser l’enregistrement à un syndicat, s’il «est convaincu» qu’il existe un autre syndicat représentant les travailleurs dans l’établissement et que l’existence d’un autre syndicat n’est pas dans l’intérêt des travailleurs (art. 12 2) de la Loi); le directeur général doit refuser d’enregistrer un syndicat s’il «n’est pas convaincu» que le syndicat s’est conformé à la Loi et aux règlements, ou s’il «est convaincu» que les objets, les règles et la constitution du syndicat sont contraires à une disposition «quelconque» de la Loi ou des règlements (art. 12 3) de la Loi); une disposition générale [l’article 15 1) b)] prévoit que le directeur général peut annuler l’enregistrement d’un syndicat. La Loi renferme aussi des dispositions strictes et détaillées sur l’éligibilité des responsables syndicaux (art. 28), sur les questions nécessitant un scrutin secret (art. 40) et sur quasiment tous les aspects du fonctionnement interne et des activités des syndicats. Enfin, la première Liste annexée à la Loi énonce d’une manière très détaillée les questions qui doivent être incluses dans le règlement de chaque syndicat enregistré.
588. En outre, l’article 9 de la loi de 1967 sur les relations de travail établit une étape supplémentaire dans la procédure de reconnaissance et renferme des dispositions sur le champ de la représentation des syndicats, qui peut faire l’objet d’interventions de l’employeur. En cas de désaccord, le ministre prend en dernier ressort une décision sur la reconnaissance, qui ne peut pas être contestée devant les tribunaux (art. 9 5) et 9 6) de la loi sur les relations de travail); et, en vertu de l’article 13 de ladite loi, la négociation collective ne peut commencer que lorsque la reconnaissance a été accordée à un syndicat par l’employeur.
589. Notant que plusieurs de ces dispositions sont radicalement contraires aux principes de la liberté syndicale (voir plus loin), le comité ne peut que conclure que ces dispositions, par leurs effets conjugués, aboutissent manifestement, à tous les stades de l’existence et des activités des syndicats, y compris en ce qui concerne des sujets qui devraient normalement constituer des affaires internes relevant des travailleurs eux-mêmes et de leurs organisations, à un contrôle strict de ces dernières, qui sont en permanence soumises aux pouvoirs discrétionnaires des autorités administratives.
- Aspects particuliers
590. S’agissant de la définition des syndicats, le comité note que le gouvernement n’en nie pas le caractère restrictif, mais le justifie en admettant volontiers que, si l’on modifiait la législation, cela permettrait la formation de syndicats généraux, qui pourraient être dirigés par des personnes n’ayant rien à voir avec les activités ou les intérêts des syndicats et poursuivant des buts politiques, voire subversifs.
591. Traitant tout d’abord le deuxième argument, le comité rappelle que la liberté syndicale implique le droit pour les travailleurs (et les employeurs) d’élire leurs représentants en pleine liberté. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 350.] Le comité a certes admis dans le passé certaines réserves à ce principe général, y compris en ce qui concerne les activités politiques [voir Recueil, op. cit., paragr. 377 à 380], mais, en règle générale, il incombe aux organisations de travailleurs et d’employeurs elles-mêmes de déterminer les conditions dans lesquelles leurs dirigeants sont élus. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 351.] Le droit des organisations de travailleurs d’élire librement leurs dirigeants constitue une condition indispensable pour qu’elles puissent effectivement agir en toute indépendance et promouvoir avec efficacité les intérêts de leurs membres. Pour que ce droit soit pleinement reconnu, il importe que les autorités publiques s’abstiennent de toute intervention de nature à en entraver l’exercice, que ce soit dans la détermination des conditions d’éligibilité des dirigeants ou dans le déroulement des élections elles-mêmes. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 353.] La simple possibilité que certaines personnes considérées par le gouvernement comme étrangères au mouvement syndical puissent participer aux activités des syndicats ne peut pas justifier une telle exclusion générale; le comité a indiqué dans le passé qu’une certaine flexibilité était appropriée à cet égard, par exemple accepter la candidature de personnes employées auparavant dans la profession concernée ou exempter une proportion raisonnable des responsables des organisations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 370 à 372.] Le contrôle normal de l’activité des syndicats devrait être effectué a posteriori et par les autorités judiciaires; et le fait qu’une organisation qui demande à bénéficier du statut de syndicat professionnel pourrait, le cas échéant, se livrer à une activité étrangère à l’activité syndicale ne semble pas constituer un motif suffisant pour que les organisations syndicales soient soumises à un contrôle a priori de leur composition et de la composition de leur comité directeur. Le refus d’enregistrer un syndicat parce que les autorités considèrent, d’avance et de leur propre chef, qu’un tel enregistrement pourrait ne pas être souhaitable du point de vue politique équivaudrait à subordonner l’enregistrement obligatoire d’un syndicat à une autorisation préalable de la part des autorités, ce qui n’est pas compatible avec les principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 268.]
592. S’agissant de l’argument selon lequel la législation permettrait la formation de syndicats généraux, le comité souligne qu’il appartient aux travailleurs eux-mêmes de décider s’ils souhaitent établir des syndicats généraux, s’ils considèrent que leurs intérêts seraient mieux protégés et favorisés par de telles organisations. Les autorités devraient s’abstenir d’intervenir et d’imposer des conditions ou des restrictions à cet égard, étant donné que le droit des travailleurs de constituer librement des organisations de leur choix et de s’y affilier est l’un des principes fondamentaux de la liberté syndicale; ce droit ne peut être considéré comme existant que dans la mesure où il est effectivement reconnu et respecté tant en fait qu’en droit. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 271.] Le comité rappelle aussi, en ce qui concerne cette question essentielle, que les travailleurs devraient pouvoir décider s’ils préfèrent former, au premier niveau, un syndicat d’entreprise ou une autre forme de regroupement à la base, tel un syndicat d’industrie ou de métier [voir Recueil, op. cit., paragr. 275]; que les dispositions sur l’exigence d’un seul syndicat par entreprise, métier ou profession ne sont pas conformes aux principes de la liberté syndicale [voir Recueil, op. cit., paragr. 282]; que les droits susmentionnés impliquent, pour les organisations elles-mêmes, le droit de constituer les fédérations et les confédérations de leur choix ainsi que celui de s’y affilier [voir Recueil, op. cit., paragr. 606]; et que la question de savoir si le besoin de créer des fédérations et des confédérations se fait ou non sentir est une question sur laquelle il appartient aux seuls travailleurs et à leurs organisations de se prononcer. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 610.] Le comité prie donc instamment le gouvernement d’élaborer et de présenter rapidement une législation visant à modifier la loi de 1959 sur les syndicats, pour faire en sorte que tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, jouissent du droit d’établir les organisations de leur choix et d’y adhérer, tant au niveau primaire qu’aux autres niveaux, et pour l’établissement de fédérations et confédérations, comme le garantissent les principes de la liberté syndicale.
593. La question des pouvoirs étendus et discrétionnaires conférés au directeur général pour décider des limites et du champ des effectifs des syndicats et contrôler leurs règles internes est étroitement liée aux points susmentionnés, et il s’agit d’un problème qui ne peut pas être examiné isolément par rapport aux critères restrictifs établis dans la législation concernant la reconnaissance des syndicats. Le comité rappelle qu’il a déjà entrepris un examen détaillé de ces questions relativement à une série de plaintes déposées contre la Malaisie [voir, entre autres, le cas no 1480, 265e rapport, paragr. 565 à 587] et a conclu, dès 1989, que ces prescriptions législatives constituaient un système d’autorisation préalable pour l’établissement des syndicats. Le comité déplore la longue période écoulée sans que le gouvernement ne prenne de mesures et rappelle ses recommandations antérieures sur toutes ces questions. Le comité prie donc à nouveau instamment le gouvernement d’élaborer et de présenter rapidement une législation visant à modifier la loi de 1959 sur les syndicats, pour la rendre pleinement conforme aux principes de la liberté syndicale, en retirant les pouvoirs discrétionnaires conférés au directeur général en ce qui concerne l’enregistrement des syndicats et leur droit d’adopter librement leurs règles internes, y compris en ce qui concerne l’élection de leurs représentants, ainsi que leurs activités et programmes d’action.
594. Le comité note par ailleurs que le contrôle judiciaire sur les décisions administratives concernant l’existence ou le fonctionnement des syndicats est soit prohibé par la loi (par exemple, l’article 9 6) de la loi sur les relations de travail), soit très limité dans la pratique au vu des pouvoirs discrétionnaires accordés au fonctionnaire compétent pour prendre des décisions qui sont extrêmement importantes pour les syndicats (par exemple, les dispositions renfermant des expressions telles que «s’il est convaincu que»; «s’il considère que»; «s’il n’est pas convaincu que»; ou des expressions similaires). Le comité rappelle qu’un appel devrait pouvoir être interjeté auprès des tribunaux contre toute décision administrative concernant l’enregistrement d’un syndicat. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 265.] En outre, et cela est particulièrement pertinent dans le présent cas, lorsqu’un greffier doit se fier à son propre jugement pour déterminer si les conditions pour l’enregistrement d’un syndicat sont respectées – bien que sa décision puisse faire l’objet d’un appel devant les tribunaux –, le comité a estimé que l’existence d’une procédure de recours judiciaire ne semble pas une garantie suffisante; en effet, cela ne modifie pas la nature des pouvoirs conférés aux autorités chargées de l’enregistrement, et les juges saisis d’un tel recours n’auraient eux-mêmes que la possibilité de s’assurer que la législation a été correctement appliquée. Le comité a attiré l’attention sur l’opportunité qu’il y a à définir clairement dans la législation les conditions précises que les syndicats doivent remplir pour pouvoir se faire enregistrer et à prescrire des critères spécifiques pour déterminer si ces conditions sont ou non remplies. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 266.] Les juges doivent pouvoir connaître le fond des questions dont ils sont saisis au sujet d’un refus d’enregistrement, afin d’être à même de déterminer si les dispositions sur lesquelles sont fondées les décisions administratives faisant l’objet d’un recours enfreignent ou non les principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 267.] Le comité prie donc instamment le gouvernement d’élaborer et présenter rapidement une législation visant à modifier la loi sur les syndicats et la loi sur les relations de travail, pour les rendre pleinement conformes aux principes de la liberté syndicale, en garantissant que des appels puissent être interjetés contre toutes les décisions prises par les autorités administratives, et que ces procédures permettent un examen quant au fond des questions soulevées.
595. Le comité considère que la situation à laquelle sont confrontés quelque 8 000 travailleurs dans les 23 entreprises mentionnées par le plaignant est un exemple concret de ces lacunes fondamentales de la législation qui, en définitive, empêchent les travailleurs d’exercer leurs droits en matière d’organisation et de négociation collective. Le comité note que, selon le gouvernement, le directeur général a décidé après enquête que les syndicats en question n’étaient pas compétents pour représenter les travailleurs. Aucune autre information n’est communiquée sur les motifs d’une telle décision, ou sur le point de savoir si la possibilité de présenter leurs vues dans le cadre d’une procédure contradictoire, etc. a été donnée aux syndicats en question. Le gouvernement indique simplement que ces travailleurs ont le droit d’adhérer au syndicat qui est enregistré en ce qui concerne le secteur où ils sont employés, ou de former un syndicat d’entreprise. Le comité renvoie aux observations formulées plus haut sur le droit des travailleurs d’établir les organisations de leur choix et d’y adhérer, et sur les larges pouvoirs discrétionnaires du directeur général. Il rappelle, d’autre part, que les employeurs devraient reconnaître, aux fins de la négociation collective, les organisations représentatives des travailleurs qu’ils occupent, et que la reconnaissance par un employeur des principaux syndicats représentés dans son entreprise ou du plus représentatif d’entre eux constitue la base même de toute procédure de négociation collective des conditions d’emploi au niveau de l’établissement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 821 et 822.] Si aucun syndicat ne regroupe plus de 50 pour cent des travailleurs, les droits de négociation collective devraient cependant être accordés aux syndicats de cette unité, au moins au nom de leurs propres membres. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 833.] Le comité demande donc au gouvernement de prendre rapidement des mesures appropriées (et de donner des instructions appropriées à l’autorité compétente), de sorte que les 8 000 travailleurs concernés puissent effectivement jouir de ce droit, conformément aux principes de la liberté syndicale. Le comité demande aussi au gouvernement de modifier la législation applicable, de façon à encourager et promouvoir l’élaboration et l’utilisation intégrales d’un mécanisme pour la négociation volontaire entre les employeurs ou organisations d’employeurs et les organisations de travailleurs, en vue de réglementer les conditions d’emploi par la voie de conventions collectives, comme le prévoit la convention no 98, ratifiée par la Malaisie.
596. Le plaignant a aussi allégué que quelque 2 000 travailleurs sont privés du droit de négocier collectivement dans l’attente d’une décision judiciaire sur les actions en justice engagées par plusieurs entreprises (Top Thermo Manufacturers Sdn. Bhd.; Senju Metal Industries Sdn. Bhd.; Kiswire Malaysia Sdn. Bhd.; Pacific Quest (M) Sdn. Bhd.; Dipsol Chemicals Sdn. Bhd.; Great Wall Plastics Sdn. Bhd.; Syarikat Marulee (M) Sdn. Bhd.; White Horse Ceramic Industries Sdn. Bhd.; et Silverstone Sdn. Bhd.) après que le directeur général ait statué en faveur des syndicats. Tout en prenant en compte l’argument du gouvernement selon lequel toutes les parties ont le droit de contester les décisions prises par les agents de la fonction publique, le comité note que très peu de renseignements lui ont été communiqués sur ces actions en justice, et qu’il n’a même pas été informé de leur nature exacte (par exemple, ces employeurs contestent-ils l’exercice du pouvoir discrétionnaire du directeur général en matière de reconnaissance des syndicats; le caractère représentatif des syndicats; leur reconnaissance à des fins de négociation collective; etc.?). Le comité demande donc au plaignant, d’une part, et au gouvernement, après consultation des employeurs concernés, d’autre part, de le tenir informé de ces actions en justice (par exemple, la nature exacte, les dates de dépôt des recours, leur statut actuel, et tout autre renseignement utile) de sorte qu’il puisse prendre une décision en pleine connaissance des faits.
597. Le comité ne saurait conclure son examen du présent cas sans exprimer ses préoccupations au vu de la situation des relations professionnelles en Malaisie, compte tenu du fait qu’au cours des quinze dernières années plusieurs plaintes ont été déposées sur ces mêmes questions, au sujet desquelles il a régulièrement formulé des recommandations dépourvues de toute ambiguïté, et qu’aucun progrès significatif n’a pu être constaté durant toute cette période. En fait, le présent cas est le septième de ce type depuis 1977 (cas nos 879, 911, 1022, 1380, 1480 et 1542), ce que le comité a évoqué en détail dans le cas no 1542 (voir le paragraphe 398 de son 277e rapport, approuvé par le Conseil d’administration à sa 249e session, février-mars 1991). Dans ce cas, le comité avait aussi suggéré que le gouvernement ait recours à l’assistance technique du BIT, suggestion à laquelle il n’a pas été donné suite. Au vu du caractère récurrent des problèmes, et étant donné qu’ils découlent de l’économie et de l’esprit mêmes de la législation, le comité suggère à nouveau que le gouvernement utilise l’assistance technique du BIT, pour l’aider à mettre sa législation et sa pratique en pleine conformité avec les principes de la liberté syndicale.
598. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de toutes les questions évoquées plus haut.

Recommandation du comité

599. Compte tenu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
- a) Le comité exprime sa préoccupation devant le fait que plusieurs plaintes ont été présentées sur les mêmes sujets durant les quinze dernières années, sur lesquelles il a formulé des recommandations dépourvues d’ambiguïté, et qu’aucun progrès notable n’a pu être observé.
- b) Le comité prie à nouveau instamment le gouvernement d’élaborer et présenter rapidement une législation visant à modifier la loi de 1959 sur les syndicats et la loi de 1967 sur les relations de travail, pour les rendre pleinement conformes aux principes de la liberté syndicale, en garantissant:
  - – que tous les travailleurs, sans distinction aucune, jouissent du droit d’établir les organisations de leur choix et d’y adhérer, tant au niveau primaire qu’aux autres niveaux, et pour l’établissement de fédérations et confédérations;
  - – qu’aucun obstacle ne soit placé, en droit ou dans la pratique, aux reconnaissances et à l’enregistrement des organisations de travailleurs, en particulier en accordant des pouvoirs discrétionnaires au fonctionnaire responsable;
  - – que les travailleurs aient le droit d’adopter librement leurs règles internes, y compris le droit d’élire leurs représentants en toute liberté; et
  - – que les travailleurs et leurs organisations jouissent de recours judiciaires appropriés au sujet des décisions du ministre ou des autorités administratives qui les concernent.
- c) Le comité demande au gouvernement de modifier sa législation de façon à encourager et promouvoir l’élaboration et l’utilisation intégrales d’un mécanisme pour la négociation volontaire entre les employeurs ou organisations d’employeurs et les organisations de travailleurs, en vue de réglementer les conditions d’emploi par la voie de conventions collectives.
- d) Le comité demande au gouvernement de prendre rapidement des mesures appropriées et de donner des instructions appropriées à l’autorité compétente, de sorte que les 8 000 travailleurs privés des droits de représentation et de négociation collective dans les 23 entreprises citées puissent effectivement jouir de ces droits, conformément aux principes de la liberté syndicale.
- e) Le comité demande au plaignant et au gouvernement de le tenir informé des actions en justice engagées par certains employeurs et concernant quelque 2 000 travailleurs, de sorte qu’il puisse prendre une décision, en pleine connaissance des faits.
- f) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de toutes les questions évoquées ci-dessus.
- g) Le comité suggère à nouveau au gouvernement d’utiliser l’assistance technique du BIT, pour l’aider à mettre sa législation et sa pratique en pleine conformité avec les principes de la liberté syndicale.

Annexe 1

Loi de 1959 sur les syndicats (extraits)
Article 1: Un «syndicat enregistré» s’entend d’un syndicat enregistré en vertu de la présente loi.
…
Un «syndicat» s’entend d’une association ou combinaison de travailleurs ou d’employés, … a) dans le cadre d’un établissement, d’une branche, d’une profession ou d’une industrie donné, ou de branches, professions ou industries similaires;
…
Article 1: 2) Aux fins de la définition du terme «syndicat» figurant à l’alinéa 1) et aux fins des articles 32, 33, 72 et 74, le terme «similaire» signifie similaire selon l’opinion du directeur général.
…
Article 12. Enregistrement
…
2) Le directeur général peut refuser d’enregistrer un syndicat en ce qui concerne un établissement, une branche, une profession ou une industrie donné s’il est convaincu qu’il existe un syndicat représentant les travailleurs dans cet établissement, cette branche, profession ou industrie et qu’il n’est pas dans l’intérêt des travailleurs concernés qu’il y ait un autre syndicat en la matière.
3) Le directeur général refuse d’enregistrer un syndicat si:
a) il estime que le syndicat est susceptible d’être utilisé à des fins illégales ou à des fins contraires à ses objets et règles ou incompatibles avec ceux-ci;
b) l’un quelconque des objets du syndicat est illégal;
c) il n’est pas convaincu que le syndicat s’est conformé à la présente loi et aux règlements;
d) il est convaincu que les objets, les règles et la constitution du syndicat sont contraires à l’une quelconque des dispositions de la présente loi ou de l’un quelconque des règlements; ou
e) le nom sous lequel le syndicat doit être enregistré est:
i) identique à celui de n’importe quel autre syndicat existant, ou y ressemble au point d’être susceptible, selon l’opinion du directeur général, d’induire en erreur le public ou les membres de l’un ou l’autre syndicat; ou
ii) selon l’opinion du directeur général, non souhaitable, à moins que le syndicat ne modifie son nom en faveur d’un nom acceptable pour le directeur général.
…
15. Annulation de l’enregistrement
1) Un certificat d’enregistrement d’un syndicat peut être annulé ou retiré par le directeur général:
…
b) s’il est convaincu:
…
ii) que l’un ou l’une quelconque des objets ou règles du syndicat est illégal(e);
iii) que la constitution du syndicat ou de son comité exécutif est illégale;
iv) que le syndicat a été ou est susceptible d’être utilisé dans un but illégal quelconque ou dans un but quelconque contraire à ses objets ou à ses règles;
v) que le syndicat a enfreint l’une quelconque des dispositions de la présente loi ou l’un quelconque des règlements arrêtés en vertu de celle-ci, ou l’une quelconque de ses règles, ou a permis qu’une règle quelconque, qui est incompatible avec une telle disposition, demeure en vigueur, ou a abrogé une règle visant une question qui doit être prévue en vertu de l’article 38;
vi) que les fonds du syndicat sont ou ont été employés d’une manière illégale ou dans un but illégal ou dans un but non autorisé par les règles du syndicat; ou
vii) que le syndicat a cessé d’exister.
2) Lorsqu’il existe deux syndicats enregistrés ou plus dans un établissement, une branche, profession ou industrie donné, selon le cas, le directeur général peut, s’il est convaincu que cela est dans l’intérêt des travailleurs de cet établissement, cette branche, profession ou industrie:
a) annuler le certificat d’enregistrement du ou des syndicats autre(s) que celui qui regroupe le plus grand nombre de travailleurs dudit établissement ou de ladite branche, profession ou industrie; ou [… fusion].
…
17. Suspension d’une section d’un syndicat
1) Le directeur général peut, s’il est convaincu qu’une section d’un syndicat a enfreint les dispositions de la présente loi ou les règles du syndicat, ordonner par décret la suspension de ladite section.
…
18. Pouvoir du ministre de suspendre un syndicat
1) Nonobstant telle ou telle disposition de la présente loi, il est légal pour le ministre, en vertu de son pouvoir discrétionnaire absolu, mais concurremment avec le ministre chargé de la sécurité intérieure et de l’ordre public, de suspendre, par un décret publié au Journal officiel, et pour une période n’excédant pas six mois, tout syndicat, ou toute catégorie ou tout type de syndicat qui, selon son opinion, est utilisé à des fins préjudiciables aux intérêts de la sécurité ou de l’ordre public sur tout ou partie du territoire de la Malaisie, ou est incompatible avec ces intérêts.
…
19. Conséquences du défaut d’enregistrement ou de l’annulation de l’enregistrement
Si un syndicat quelconque ne dépose pas une demande d’enregistrement dans les délais voulus, ou si l’enregistrement lui est refusé, retiré ou est annulé:
a) le syndicat est réputé constituer une association illégale et cesse de jouir des droits, immunités ou privilèges d’un syndicat enregistré;
b) le syndicat ne participe à aucun différend professionnel ou n’encourage, n’organise ou ne finance aucune grève ou aucun lock-out;
c) le syndicat est dissous et ses fonds sont liquidés selon les modalités prévues par les règles du syndicat.
…
20. Incapacité d’un syndicat non enregistré
Un syndicat ne jouit d’aucun des droits, immunités ou privilèges d’un syndicat enregistré s’il n’est pas enregistré.
…
38. Règles
1) Les règles de chaque syndicat enregistré prévoient toutes les questions précisées dans la première Liste,
…
40. Scrutin secret
1) Un syndicat arrête une décision par un vote à scrutin secret sur l’une quelconque des questions suivantes:
a) élection de délégués à une assemblée générale, si les règles du syndicat prévoient des réunions de délégués, ou à une fédération de syndicats;
b) élection de représentants (autres que les administrateurs) par les membres conformément aux règles du syndicat;
c) toutes questions relatives aux règles ou aux lock-out;
d) imposition d’une contribution;
e) dissolution du syndicat ou d’une fédération de syndicats;
f) modification des règles lorsqu’une telle modification a pour effet d’augmenter les cotisations que doivent verser les membres ou de diminuer les avantages auxquels ils ont droit;
g) fusion avec un autre syndicat ou transfert des engagements en faveur d’un autre syndicat.
…
72. Formation d’une fédération de syndicats
Deux syndicats enregistrés en Malaisie ou plus dont les membres sont employés dans une branche, profession ou industrie similaire peuvent former ou établir une fédération de syndicats si l’accord des membres de chacun des syndicats enregistrés désireux de former ou d’établir une fédération a été obtenu à la majorité des voix lors d’une assemblée générale ou d’une réunion de délégués, le cas échéant, après avoir avisé le directeur général et tous les membres du syndicat, au moins quatorze jours avant la réunion, du projet de décision concernant la participation à la fédération.
…
74. Affiliation à une fédération de syndicats enregistrée
1) Un syndicat enregistré peut s’affilier à une fédération de syndicats enregistrée représentant des branches, professions ou industries similaires si l’accord des membres du syndicat a été obtenu selon les modalités prévues à l’article 72,
…
76. Décisions prises par un vote à scrutin secret
Les dispositions de la présente loi relatives à la prise de décisions par un vote à scrutin secret s’appliquent à une fédération de syndicats.
…
76A. Restriction concernant la formation d’organes consultatifs ou d’organes similaires, ou l’affiliation à de tels organes
1) Aucun syndicat enregistré en vertu de la présente loi ne s’affilie à un organe consultatif ou un organe similaire, ou n’est membre d’un tel organe, quel que soit son nom, établi à l’extérieur du territoire de la Malaisie, sauf s’il a obtenu au préalable l’autorisation écrite du directeur général et sous réserve des conditions que celui-ci peut imposer:
…
Première Liste
(Article 38)
Questions devant être visées par les règles
de chaque syndicat enregistré
1. Le nom du syndicat et le lieu de ses réunions de travail.
2. L’intégralité des objets auxquels répond l’établissement du syndicat, les buts que ses fonds serviront, les conditions dans lesquelles un membre du syndicat peut avoir droit à tel ou tel avantage garanti par l’appartenance au syndicat, et les amendes et déchéances pouvant être imposées aux membres.
3. Les modalités de l’établissement, de la modification et de l’annulation des règles:
4.
a) L’élection des membres du comité exécutif du syndicat conformément aux règles du syndicat.
b) Sous réserve des dispositions du paragraphe a), la désignation ou l’élection et le retrait d’un représentant et des administrateurs, secrétaires, trésoriers et employés du syndicat.
c) L’interdiction de l’emploi de tous les représentants et employés du syndicat par un autre syndicat.
5. La garde et l’investissement des fonds du syndicat, la désignation des responsables en la matière, et la vérification annuelle ou périodique des comptes.
6. L’inspection des livres et les noms des membres du syndicat qui ont un intérêt dans les fonds du syndicat.
7. Les modalités de la dissolution du syndicat et la liquidation des fonds disponibles au moment de la dissolution.
8. Le cas échéant, les modalités de l’établissement et de la dissolution d’une section du syndicat et les modalités de l’administration de ladite section et de ses comptes.
9. La prise de décisions par vote à scrutin secret sur les questions suivantes:
a) l’élection des délégués à une assemblée générale, si les règles du syndicat prévoient des réunions de délégués, ou à une fédération de syndicats;
b) l’élection de représentants (autres que les administrateurs) par les membres conformément aux règles du syndicat;
c) toutes les questions relatives aux grèves et lock-out;
d) l’imposition d’un prélèvement;
e) la dissolution du syndicat ou de la fédération de syndicats;
f) la modification des règles lorsqu’elle a pour effet d’augmenter les cotisations que doivent verser les membres ou de diminuer les avantages auxquels ils ont droit;
g) la fusion avec un autre syndicat ou le transfert des engagements en faveur d’un autre syndicat.
10. La procédure régissant l’organisation de scrutins, la préservation du secret des scrutins secrets et la préservation des bulletins de vote durant la période prescrite.
11. Les modalités de résolution des différends visés à la partie VI de la loi de 1959 sur les syndicats.
12. La cessation de l’appartenance au syndicat si les membres entreprennent une grève en violation de l’article 25 A 1), y participent ou agissent pour en favoriser la mise en œuvre.
Annexe 2
Loi de 1967 sur les relations de travail (extraits)
Reconnaissance et champ de la représentation
des syndicats
9. Demande de reconnaissance
…
2) Un syndicat de travailleurs peut adresser à un employeur ... une demande de reconnaissance en ce qui concerne les travailleurs ou toute catégorie de travailleurs employés par ledit employeur...
3) Un employeur ou un syndicat d’employeurs auquel une demande de reconnaissance a été adressée prend, dans un délai de 21 jours après la notification de la demande, les dispositions suivantes:
a) il accorde la reconnaissance; ou
b) si la reconnaissance n’est pas accordée, il notifie par écrit au syndicat de travailleurs concerné les motifs du refus d’accorder la reconnaissance; ou
c) il s’adresse au directeur général pour s’assurer que les travailleurs pour lesquels la reconnaissance est demandée sont membres du syndicat de travailleurs concerné et avise par écrit ce syndicat de la demande en question.
4) Lorsque le syndicat de travailleurs concerné reçoit une notification au titre de l’alinéa 3) b), ou lorsque l’employeur ou le syndicat d’employeurs concerné ne se conforme pas à l’alinéa 3), le syndicat de travailleurs peut référer la question par écrit au directeur général.
4A) Le directeur général, dès réception … d’une demande au titre de l’alinéa 3) c), ou d’un rapport au titre de l’alinéa 4) peut prendre les dispositions ou demander les renseignements qu’il peut considérer comme nécessaires ou utiles pour résoudre la question.
…
4C) Lorsque la question n’est pas résolue dans le cadre de l’alinéa 4A), le directeur général avise le ministre.
5) Dès réception d’une notification au titre de l’alinéa 4C), le ministre rend sa décision sur la question;
…
6) Une décision du ministre au titre de l’alinéa 5) est définitive et ne peut pas être contestée devant les tribunaux.