Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 335, November 2004

Case No 2303 (Türkiye) - Complaint date: 02-OCT-03 - Closed

1. 1357. La queja objeto del presente caso figura en comunicaciones del Sindicato de Trabajadores de las Industrias Cristalera, del Cemento y del Suelo (KRISTAL-IS), de fechas 2 de octubre, 3 de noviembre y 12 de diciembre de 2003.
2. 1358. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 13 de abril y de 18 de mayo de 2004.
3. 1359. Turquía ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 1360. En su comunicación de 2 de octubre de 2003, el Sindicato de Trabajadores de las Industrias Cristalera, del Cemento y del Suelo (KRISTAL-IS) alega que el 15 de septiembre de 2003 se afiliaron a él 700 trabajadores de la cristalería de la empresa Industrias y Oficios del Cristal Pasabahce Eskisehir SA, incluidos trabajadores empleados en régimen de subcontratación en contra de lo dispuesto en el Código de Trabajo. El 27 de septiembre de 2003 el empleador despidió a 246 de ellos y contrató en su lugar a otras personas. La organización querellante adjunta a su comunicación un listado de los trabajadores despedidos, en el que se indican las respectivas fechas de afiliación al sindicato y de despido.
2. 1361. La organización querellante alega que estos despidos, contrarios a la legislación nacional relativa a la terminación de la relación de trabajo, tenían por objeto debilitar al sindicato e impedirle alcanzar el 51 por ciento de representatividad necesario en virtud del artículo 12 de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales. La organización querellante agrega que, en virtud de dicha disposición, los sindicatos que no alcanzan un 51 por ciento de representatividad quedan totalmente privados de los medios esenciales que necesitan para defender los intereses de sus afiliados, lo cual constituye una vulneración efectiva del derecho de los trabajadores a afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes y supone una restricción de sus derechos de sindicación y de huelga.
3. 1362. En una comunicación de 3 de noviembre de 2003, la organización querellante añade que otros 50 afiliados al sindicato fueron despedidos de modo arbitrario e injustificable a causa de sus actividades y afiliación sindicales, de forma que el número de afiliados despedidos alcanzó un total de 296 trabajadores. Estos últimos se habían afiliado al sindicato los días 8 y 9 de septiembre de 2003 y habían sido despedidos entre el 30 de septiembre y el 10 de octubre del mismo año. La organización querellante adjunta a su comunicación un listado de los afiliados despedidos, en el que se indican las respectivas fechas de afiliación y de despido.
4. 1363. En su comunicación de 12 de diciembre de 2003, la organización querellante alega que el 8 de diciembre del mismo año el Gobierno pronunció la resolución núm. 2003/6479 a fin de suspender, por motivos de «seguridad nacional» y por un período de 60 días, una huelga de gran envergadura en toda la industria cristalera (13 empresas, un 90 por ciento de la producción cristalera de toda Turquía y 5.000 trabajadores) prevista para el 9 de diciembre de 2003. Dicha resolución se fundamentó en el artículo 33 de la ley núm. 2822, por el que se faculta al Gobierno para suspender por un período de 60 días toda huelga que se considere una amenaza para «la seguridad nacional y la salud pública». La organización querellante manifiesta que no cabía semejante vínculo entre la industria cristalera y la seguridad nacional, y que la resolución pronunciada obedecía sencillamente al deseo de los empleadores de los sectores cristalero y automovilístico. La organización querellante adjunta a su comunicación una serie de recortes de prensa en que constan las declaraciones que los ministros competentes formularon al respecto.
5. 1364. La organización querellante afirma que ésta es la segunda vez en dos años que se suspende una huelga, ya que el 8 de junio de 2001 el Gobierno ya prohibió una huelga en la industria cristalera amparándose en los mismos motivos. La organización querellante considera que esta práctica constituye una violación grave y sistemática del derecho de huelga y se refiere a otros casos en que en los diez últimos años se suspendieron huelgas por razones de seguridad nacional y salud pública en el sector cristalero y del caucho (el 8 de diciembre y el 25 de junio de 2003, el 27 de mayo de 2002, el 8 de junio de 2001 y el 5 de mayo de 2000), en los servicios municipales (el 24 de agosto de 2000) y en empresas públicas (el 16 de octubre de 1995).
6. 1365. Finalmente, la organización querellante alega que toda suspensión legal de una huelga suele equivaler en la práctica a una prohibición indefinida, toda vez que la ley faculta al Ministerio de Trabajo para imponer un arbitraje obligatorio al término de un período de 60 días, a menos que las partes hayan alcanzado un acuerdo o se hayan sometido a un procedimiento de arbitraje voluntario. La organización querellante concluye que el artículo 33 de la ley núm. 2822 no se ajusta a lo dispuesto en el Convenio núm. 87 y debería modificarse de inmediato según se indicó en los informes de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y del Comité de Libertad Sindical. A este respecto, la organización querellante advierte que, pese a las promesas que el Gobierno viene formulando desde hace años, no se ha logrado mejora significativa alguna en lo que respecta a la modificación de la legislación laboral vigente.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1366. En una comunicación fechada el 13 de abril de 2004, el Gobierno indica en relación con los alegatos referentes al despido de 50 afiliados sindicales que la organización querellante planteó esta cuestión al Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social y a la Dirección de Trabajo de la provincia de Eskisehir los días 29 y 30 de septiembre de 2003. La Dirección procedió a una investigación de los hechos denunciados en la queja los días 6, 7 y 14 de noviembre de 2003. Los principales elementos destacados en el informe de la investigación, fechado el 19 de diciembre de 2003, son los siguientes:
   • + El principal empleador de este sector es la empresa Industrias y Oficios del Cristal Pasabahce Eskisehir SA, la cual subcontrata a la empresa Metro SA. En el lugar de trabajo actúan dos sindicatos, entre ellos la organización querellante, ambos están afiliados a la confederación TÜRK-IS.
   • + Al darse por terminados sus contratos, los 50 trabajadores mencionados en la comunicación de la organización querellante de 3 de noviembre de 2003 incoaron ante el Octavo Juzgado Laboral de Estambul una acción judicial, acogiéndose al artículo 25/II de la Ley Laboral núm. 4857 [relativa a los motivos legales de terminación inmediata de la relación de empleo].
   • + Contrariamente a lo que alega la organización querellante, el empleador principal no dio por terminado ninguno de los contratos de los afiliados sindicales. Dichos contratos habían sido firmados con la empresa subcontratada, Metro SA, por un período determinado de un año que concluía el 30 de septiembre de 2003. El empleador principal no renovó los contratos [no se pierda de vista que el empleador principal era la empresa Industrias y Oficios del Cristal Pasabahce Eskisehir SA]. En el informe se concluyó que no se había producido una terminación fraudulenta de la relación de trabajo.
   • + En el informe se concluyó que la principal razón que había motivado las quejas había sido, en realidad, una lucha entre delegados sindicales y afiliados.
   • + Al determinarse que se había infringido el artículo 29 de la Ley Laboral [obsérvese que dicho artículo es aplicable en caso de despido masivo y preceptúa la obligación de notificación al sindicato y de consulta al respecto], se penalizó a la empresa Metro SA con una multa administrativa de un total de 40.000 euros por despedir a 308 trabajadores.
   • + Todas las conclusiones de la investigación se pusieron debidamente en conocimiento del sindicato.
2. 1367. En lo referente a los alegatos relativos a la suspensión de la huelga que debía llevarse acabo en los locales de la empresa Industrias y Oficios del Cristal Pasabahce Eskisehir SA, el Gobierno declara que la organización querellante recurrió ante el Décimo Departamento del Consejo de Estado contra la resolución del Consejo de Ministros de suspender la huelga por un período de 60 días por motivos de seguridad nacional (caso núm. 2003/6134). El Décimo Departamento del Consejo de Estado declaró inaplicable la resolución del Consejo de Ministros. En consecuencia, el sindicato volvió a iniciar una huelga el 30 de enero de 2004. Ahora bien, a raíz de una nueva resolución del Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2004 (núm. 2004/6782), por la que se suspendió nuevamente la huelga, se nombró a un funcionario mediador para que dirimiese el conflicto. Gracias a los esfuerzos del Ministro de Trabajo y de Seguridad Social se logró garantizar un consenso entre el empleador y los sindicatos, y el sindicato renunció a ir a la huelga.
3. 1368. Finalmente, el Gobierno indica que una comisión de eruditos integrada por catedráticos está estudiando el proyecto de ley encaminado a enmendar algunos de los artículos de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales, y que dicho proyecto de ley está casi terminado. El Gobierno adjunta a sus observaciones una copia del proyecto de ley (en turco), en el cual se contempla la posibilidad de que el Consejo de Ministros pueda decretar la suspensión de una huelga en virtud del artículo 33 de la ley previo dictamen del Consejo de Estado al respecto. Así pues, el Gobierno observa que toda decisión de suspender una huelga se tomaría una vez oído el Poder Judicial.

C. Conclusiones del Comité

1. 1369. El Comité observa que en el presente caso se alega que: 1) la empresa Industrias y Oficios del Cristal Pasabahce Eskisehir SA despidió a 296 afiliados sindicales por motivos antisindicales, y 2) el Gobierno vulneró el derecho de huelga de la organización querellante mediante la resolución núm. 2003/6479 destinada a suspender una huelga de gran envergadura en la industria cristalera por motivos de seguridad nacional.
2. 1370. En lo que respecta a la primera serie de alegatos, el Comité toma nota de que, según la organización querellante, el 27 de septiembre de 2003 el empleador despidió a 246 trabajadores que unos días antes se habían afiliado al sindicato, y empleó en su lugar a otras personas. Según la organización querellante, el empleador actuó de esta suerte a fin de evitar que el sindicato alcanzase el 51 por ciento de representatividad requerido en el artículo 12 de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales.
3. 1371. El Comité observa que el Gobierno no ha facilitado información alguna sobre dichos alegatos. El Comité también toma nota de que, según el informe del Gobierno, la Dirección Laboral multó al empleador por vulnerar el artículo 28 de la ley laboral núm. 4857, en que se preceptúa la obligación de poner en conocimiento del sindicato todo caso de despido masivo y de evacuar consultas al respecto. El Comité comprende pues que el Gobierno pudiera considerar que en este caso se había producido un despido masivo y que no se había respetado la obligación de notificar al sindicato y de evacuar consultas con él al respecto. Aun así, el Comité observa que el Gobierno no formula comentarios sobre los alegatos relativos a la sustitución por otros trabajadores de los afiliados sindicales despedidos, ni sobre el presunto objetivo de los despidos, supuestamente destinados a impedir al sindicato alcanzar el 51 por ciento de representatividad requerido. El Comité considera que no se deberían autorizar los actos de discriminación antisindical bajo pretexto de despidos por razones económicas [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 718]. El Comité considera que cuando un gobierno se ha comprometido a garantizar con medidas apropiadas el libre ejercicio de los derechos sindicales, para que esta garantía sea realmente eficaz deben establecerse, de ser necesario, medidas de protección a favor de los trabajadores contra los actos de discriminación sindical en el empleo. Recuerda que en un caso análogo relativo a Turquía ya observó que el Gobierno debía enmendar su legislación a fin de garantizar a los trabajadores una protección más eficaz contra todos los actos de discriminación antisindical, inclusive el despido [véanse Recopilación, op. cit., párrafo 698 y caso núm. 2126, 300.º informe, párrafo 152]. El Comité pide al Gobierno que vele por que las autoridades laborales competentes investiguen a la mayor brevedad las razones por las cuales 246 afiliados sindicales fueron despedidos el 27 de septiembre de 2003 y por que, de concluirse que se incurrió en actos de discriminación antisindical, adopte cuantas medidas resulten necesarias para que dichos afiliados sean reintegrados en sus puestos de trabajo sin pérdida de salario, o bien, si el tribunal competente decide que la readmisión es imposible, vele por que los trabajadores despedidos sean totalmente indemnizados por el perjuicio sufrido. El Comité pide que se le mantenga informado al respecto.
4. 1372. El Comité también toma nota de que, según la organización querellante, entre el 30 de septiembre y el 10 de octubre de 2003 el empleador despidió de modo arbitrario e injustificable a otros 50 trabajadores que se habían afiliado al sindicato a primeros de septiembre, de suerte que el total de trabajadores despedidos por motivos antisindicales ascendió a 296. El Comité observa que, según la respuesta del Gobierno, la Dirección Laboral competente procedió a una investigación de dichos alegatos y llegó a la conclusión de que no se habían producido despidos fraudulentos porque los trabajadores afectados trabajaban para una empresa subcontratada, Metro SA, con contratos de duración determinada que vencieron el 30 de septiembre y no fueron renovados. A este respecto, el Comité observa que ninguna disposición del Convenio núm. 98 autoriza la exclusión del personal temporero de su campo de aplicación [véase Recopilación, op. cit., párrafo 802]. Por tanto, los empleados así contratados también tienen el derecho de ser protegidos contra los actos de discriminación antisindical de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Convenio núm. 98, ratificado por Turquía. El Comité considera pues que para demostrar que no se cometieron actos de discriminación antisindical no basta con declarar que los contratos de duración determinada antes mencionados no se renovaron. El Comité también indica que, a falta de información adicional, no alcanza a comprender lo que quiere decir el Gobierno al afirmar que «la principal razón que había motivado las quejas había sido, en realidad, una lucha entre delegados sindicales y afiliados». El Comité toma nota de que los 50 afiliados sindicales despedidos entre el 30 de septiembre y el 10 de octubre de 2003 entablaron ante el Octavo Juzgado Laboral de Estambul acciones judiciales por despido improcedente y pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución del procedimiento y le remita una copia de la sentencia definitiva en cuanto se pronuncie.
5. 1373. El Comité también toma nota de que, según la organización querellante, el artículo 12 de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales, en el que se establecen los criterios que deben reunirse para ejercer los derechos de representación, priva completamente a los sindicatos que no cumplen dichos criterios de los medios esenciales que necesitan para defender los intereses de sus afiliados. El Comité recuerda que en un caso anterior ya pidió al Gobierno que modificase los criterios prescritos en dicho artículo a fin de poner este último en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por Turquía [327.º informe, caso núm. 2126, párrafos 846 y 847, d)]. El Comité también recuerda que en cuanto a una disposición que imponía que sólo podrá negociar un convenio colectivo el sindicato que represente a la mayoría absoluta de los trabajadores de una empresa, el Comité consideró que esta disposición no fomenta la negociación colectiva en el sentido del artículo 4 del Convenio núm. 98, y pidió al Gobierno que tomara medidas para que, en consulta con las organizaciones interesadas, se modifique la disposición en cuestión, de manera que en aquellos casos en que ningún sindicato represente a la mayoría de los trabajadores, las organizaciones minoritarias puedan negociar conjuntamente un convenio colectivo aplicable a la empresa o unidad de negociación, o cuanto menos, concluir un convenio colectivo en nombre de sus afiliados [véase Recopilación, op. cit., párrafo 831]. El Comité pide al Gobierno que se enmiende el artículo 12 de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales a fin de ponerlo en conformidad con el principio según el cual, aunque ningún sindicato represente a más de un 50 por ciento de los trabajadores de una unidad, se permita a los sindicatos de dicha unidad ejercer el derecho de negociación colectiva, al menos en nombre de sus propios afiliados. El Comité pide que se le mantenga informado a este respecto.
6. 1374. En relación con la segunda serie de alegatos, el Comité toma nota de que mediante la resolución núm. 2003/6479 el Gobierno suspendió una huelga en la industria cristalera por motivos de seguridad nacional, en virtud del artículo 33 de la ley núm. 2822, pese a que, según la organización querellante, no existía vínculo razonable entre la industria cristalera y la seguridad nacional. El Comité también toma nota de que, según la organización querellante, la suspensión de las huelgas en cumplimiento del artículo 33 de la ley núm. 2822 en sectores como las industrias del caucho y del cristal, los servicios municipales y las empresas públicas, que no tienen nada que ver con la seguridad nacional o la salud pública, no se limita a incidentes aislados, sino que forma parte de una auténtica estrategia que constituye una violación sistemática del derecho de huelga en el país. El Comité también toma nota de que, según la organización querellante, la suspensión de una huelga equivale en realidad a una prohibición indefinida, toda vez que la ley faculta al Ministerio de Trabajo para imponer en estos casos un arbitraje obligatorio.
7. 1375. El Comité observa que, según la respuesta del Gobierno, la resolución núm. 2003/6479 fue declarada inaplicable por decisión del Décimo Departamento del Consejo de Estado, razón por la cual el sindicato inició una huelga el 30 de enero de 2004. Sin embargo, el Consejo de Ministros pronunció una nueva resolución el 11 de febrero de 2004 (núm. 2004/6782) por la que volvió a suspender la huelga. Acto seguido se designó a un funcionario mediador y el empleador y el sindicato alcanzaron un consenso.
8. 1376. El Comité recuerda que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 515]. También recalcó que la imposición del arbitraje obligatorio es aceptable en los casos de crisis nacional grave. El Comité considera por tanto que el artículo 33 de la ley núm. 2822, por el que se permite al Gobierno suspender una huelga e imponer el arbitraje obligatorio por motivos de seguridad nacional o salud pública, no es en sí contrario a los principios de la libertad sindical siempre que se aplique de buena fe y con apego al significado habitual de los conceptos de «seguridad nacional» y «salud pública». No obstante, el Comité observa que el Gobierno no dio razón alguna por la que una huelga en la industria cristalera podría considerarse perjudicial para la seguridad nacional. También considera que la reiterada aplicación de esta disposición con miras a evitar huelgas en sectores como las industrias cristalera y del caucho, los servicios municipales y las empresas públicas, que no parecen guardar una relación directa con la seguridad nacional y la salud pública, podría constituir una violación sistemática del derecho de huelga. El Comité deplora que en numerosos casos se haya suspendido la huelga y se haya impuesto el arbitraje obligatorio y pide al Gobierno que vele por que en el futuro sólo puedan imponerse tales restricciones en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, en relación con los funcionarios que ejerzan funciones de autoridad en nombre del Estado, o en caso de crisis nacional grave.
9. 1377. El Comité también considera que, dadas las circunstancias específicas de este caso, la responsabilidad de suspender una huelga por motivos de seguridad nacional o de salud pública no debería corresponder al Gobierno, sino más bien a un órgano independiente que goce de la confianza de todas las partes interesadas. A este respecto, el Comité toma nota de que, según declaró el Gobierno, una comisión de eruditos está a punto de concluir un proyecto de ley destinado a enmendar algunos artículos de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales. Con arreglo a dicho proyecto de ley, el Consejo de Ministros deberá escuchar la opinión del Consejo de Estado antes de ordenar la suspensión de una huelga en virtud del artículo 33 de la ley. El Comité toma nota del tenor literal del proyecto de ley que se ha adjuntado en turco a la presente queja. Sin embargo, el Comité también toma nota de que el proyecto de ley propuesto parece contemplar la posibilidad de conceder al Consejo de Estado una función consultiva en cuanto a la conveniencia de suspender una huelga, por lo que no parece suponer una mejora respecto a la legislación vigente sobre este particular. Podría incluso llegar a debilitar la función del Consejo de Estado que, según se apuntó anteriormente, está facultado para revisar las decisiones del Consejo de Ministros y declararlas inaplicables. El Comité pide al Gobierno que se enmiende el artículo 33 de la ley núm. 2822 a fin de que la autoridad facultada para resolver acerca de la conveniencia de suspender una huelga sea un órgano independiente que cuente con la confianza de todas las partes interesadas. El Comité pide que se le mantenga informado a este respecto.

Recomendación del Comité

1. 1378. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) recordando que en un caso similar relativo a Turquía ya había señalado que el Gobierno debía modificar la legislación a fin de garantizar una protección más eficaz para los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical, el Comité pide al Gobierno que vele por que las autoridades laborales competentes investiguen a la mayor brevedad las razones por las cuales 246 afiliados sindicales fueron despedidos el 27 de septiembre de 2003 y por que, de concluirse que se incurrió en actos de discriminación antisindical, adopte cuantas medidas resulten necesarias para que dichos afiliados sean reintegrados en sus puestos de trabajo sin pérdida de salario, o bien, si el tribunal competente decide que la readmisión es imposible, vele por que los trabajadores despedidos sean totalmente indemnizados por el perjuicio sufrido. El Comité pide que se le mantenga informado al respecto;
   • b) tomando nota de que los 50 afiliados sindicales despedidos entre el 30 de septiembre y el 10 de octubre de 2003 incoaron ante el Octavo Juzgado Laboral de Estambul una acción judicial por despido improcedente, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado acerca de la evolución del procedimiento y le remita una copia de la sentencia definitiva en cuanto se pronuncie;
   • c) el Comité pide al Gobierno que se enmiende el artículo 12 de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales a fin de ponerlo en conformidad con el principio según el cual, aunque ningún sindicato represente a más del 50 por ciento de los trabajadores de una unidad, se permita a los sindicatos de dicha unidad ejercer el derecho de negociación colectiva, al menos en nombre de sus propios afiliados. El Comité pide que se le mantenga informado a este respecto;
   • d) el Comité deplora que en numerosos casos se haya suspendido la huelga y se haya impuesto el arbitraje obligatorio y pide al Gobierno que vele por que en el futuro tales restricciones sólo puede imponerse en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, en relación con los funcionarios que ejerzan funciones de autoridad en nombre del Estado, o en caso de crisis nacional grave, y
   • e) el Comité pide al Gobierno que se enmiende el artículo 33 de la ley núm. 2822 a fin de que la autoridad facultada para resolver acerca de la conveniencia de suspender una huelga sea un órgano independiente que cuente con la confianza de todas las partes interesadas. El Comité pide que se le mantenga informado a este respecto.