Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 338, November 2005

Case No 2329 (Türkiye) - Complaint date: 22-MAR-04 - Closed

1. 1258. La queja objeto del presente caso figura en comunicaciones del Sindicato del Sector Petrolero, Químico y del Caucho de Turquía (LASTIK-IS), y de la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK), ambas fechadas el 22 de marzo de 2004.
2. 1259. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 6 de enero y 25 de julio de 2005.
3. 1260. Turquía ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 1261. En su comunicación de 22 de marzo de 2004, el Sindicato del Sector Petrolero, Químico y del Caucho de Turquía (LASTIK-IS) declara que sus actividades se centran en el sector del neumático, dominado por grandes empresas multinacionales como Goodyear, Bridgestone y Pirelli. En diciembre de 2004, en nombre de unos 4.000 trabajadores, LASTIK-IS empezó a negociar con estas tres empresas para obtener un nuevo convenio para los años 2004 y 2005. Con ocasión de esas negociaciones, pudo observar que los empleadores no actuaban con buena voluntad ni con intención de llegar a un acuerdo, sino que después de obtener del Gobierno la garantía de que emplearía toda su autoridad para prohibir toda huelga eventual procuraban presionar a LASTIK-IS para que accediese a sus solicitudes inaceptables. Dadas las circunstancias y considerando que dichas pretensiones resultaban inaceptables, el comité ejecutivo de LASTIK-IS, que había puesto todo su empeño en solucionar el conflicto, decidió declarar una huelga en tres multinacionales, empezando por la fábrica de Pirelli, el 22 de marzo de 2004. Sin embargo, el Gobierno volvió a utilizar su derecho de «suspensión», de la huelga en las tres empresas, lo que equivale en realidad a una prohibición de la misma, cosa que hizo por decreto publicado en la Gaceta Oficial de 21 de marzo de 2004. En virtud de dicho decreto, firmado por el Presidente, el Primer Ministro, el Ministro de Trabajo y otros miembros del Consejo de Ministros, toda huelga declarada en el sector del neumático constituiría una amenaza para la seguridad nacional. LASTIK-IS adjunta a su queja una copia de la Gaceta Oficial de 21 de marzo de 2004, así como una traducción del decreto núm. 2004/6998, a cuyo tenor: «resolvemos por el presente que las decisiones adoptadas en materia de huelga por el Sindicato del Sector Petrolero, Químico y del Caucho de Turquía (LASTIK-IS) en Türk Pirelli Lastikleri A.S., Goodyear Lastikleri TAS y Brisa Bridgestone Sabanci Lastik Sanayii ve Ticaret A.S., y las decisiones de cierre patronal adoptadas por las empresas antes mencionadas, quedarán suspendidas por un período de 60 días hasta el 16 de marzo de 2004, por considerarse que constituyen una amenaza para la seguridad nacional, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 33 de la ley núm. 2822 de 5 de mayo de 1983».
2. 1262. Según añade LASTIK-IS, de conformidad con el artículo 33 de la Ley sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales, podrán suspenderse las huelgas durante un período de 60 días siempre que se considere que constituyen una amenaza para la «salud pública» o la «seguridad nacional». Ahora bien, por regla general el concepto de «suspensión» de una huelga en virtud de dicho artículo supone en la práctica una «prohibición» por tiempo indefinido, toda vez que el artículo 34 de dicha ley faculta al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para imponer el arbitraje obligatorio al término del período de suspensión de 60 días, a menos que las partes hayan llegado a un acuerdo o solicitado voluntariamente el arbitraje. LASTIK-IS agrega que no ha sido ésta la primera vez que se ha prohibido una huelga en el sector del neumático, pues también se utilizó de esta fórmula el 5 de mayo de 2000 y el 12 de mayo de 2002. Con el decreto de 21 de marzo de 2004 los trabajadores del sector del neumático ya no tienen la posibilidad de ejercer el derecho de huelga garantizado por el Convenio núm. 87 y ratificado por el Gobierno. LASTIK-IS opina que el diálogo social y la existencia de unas relaciones laborales democráticas son medios sumamente importantes para establecer el orden y resolver los problemas en el plano social. Por ello espera que el Gobierno respete los derechos humanos fundamentales entre los cuales figuran los derechos sindicales básicos, el derecho de sindicación y el de negociación colectiva con arreglo a los convenios de la OIT ratificados.
3. 1263. Por comunicación de 22 de marzo de 2004, la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK), a la que está afiliada LASTIK-IS, reitera los alegatos presentados por esta última, recuerda que el Gobierno ya prohibió en dos ocasiones huelgas declaradas por LASTIK-IS y que hizo otro tanto en la industria cristalera. DISK también indica que LASTIK-IS impugnará ante el Consejo de Estado el decreto cuestionado. Los comités ejecutivos de DISK y de su afiliado LASTIK-IS también están dispuestos a presentar quejas oficiales ante la Comisión Europea, al constituir el decreto una violación palmaria de los convenios de la OIT y de la legislación europea.
4. B. Respuesta del Gobierno
5. 1264. En una comunicación de 6 de enero de 2005, el Gobierno indica que según mencionó en respuestas previas relativas a la misma cuestión [véase el caso núm. 2303], todavía no han concluido los estudios realizados por una comisión de eruditos constituida de acuerdo con los interlocutores sociales a fin de enmendar la Ley núm. 2822, sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales, y la Ley núm. 2821 sobre Sindicatos, a fin de armonizar la legislación aplicable con el acervo comunitario de la Unión Europea y las normas de la OIT, y actualizarla con miras a reflejar en ella la evolución registrada recientemente en el país.
6. 1265. El Gobierno añade que en abril de 2004 se envió a la OIT un ejemplar del proyecto de ley por el que se pretende enmendar la ley núm. 2822, el mismo que se adjuntó a la respuesta del Gobierno relativa al caso núm. 2303. Según ya se indicó en aquellas ocasiones, las nuevas disposiciones introducidas en el primer párrafo del artículo 33 de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales en materia de suspensión de huelgas prevén que «el Consejo de Ministros podrá emitir una orden de suspensión previo dictamen del Consejo de Estado sobre el particular».
7. 1266. El Gobierno agrega que esta disposición también figura en realidad en otros textos internacionales referentes al mismo tema. En los artículos 30 y 31 de la Carta Social Europea relativos a la «suspensión de obligaciones en caso de guerra o de peligro público» y a las «restricciones», se contempla la posibilidad de restringir algunos principios y derechos en aras del interés público, o por motivos de seguridad nacional, salud pública o de moral con arreglo a lo dispuesto en la legislación.
8. 1267. El Gobierno añade que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social examinó con el debido detenimiento las comunicaciones de LASTIK-IS y de DISK. Tras la suspensión de la huelga por decreto del Consejo de Ministros, el Profesor y Doctor Fevsi Sahlanan volvió a ser nombrado por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social mediador para la resolución del conflicto. Con el empeño y la supervisión del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el 12 de mayo de 2004 las partes fueron convocadas ante el mediador oficial para celebrar consultas sobre el convenio colectivo de trabajo. El 13 de mayo de 2004 alcanzaron un consenso a raíz del cual se adoptó el convenio colectivo ya concluido para el período comprendido entre el 1.º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2005.
9. 1268. En una comunicación fechada el 25 de julio de 2005, el Gobierno presenta el historial del conflicto. Según el Gobierno, el 8 de septiembre de 2003 LASTIK-IS pidió que se determinase su legitimación para concluir convenios colectivos de trabajo en las plantas de Türk Pirelli A.S., Goodyear Lastikleri T.A.S. y Brisa Bridgestone Sabanci Lastik Sanayii ve Ticaret A.S. Tras determinar la Dirección General del Trabajo que el Sindicato reunía la mayoría legal necesaria a estos efectos, envió a las partes correspondencia sobre la cuestión de la competencia y, al no oponerse objeción a la misma en el plazo legal señalado, se expidió el correspondiente certificado de legitimación al Sindicato con arreglo a lo dispuesto en el artículo 16 de la ley núm. 2822. Cuando el convenio colectivo desembocó en un conflicto, la Dirección Regional del Trabajo de Kocaeli nombró a mediadores oficiales en los tres lugares de trabajo mencionados. Al no poderse alcanzar un acuerdo al respecto, el Sindicato anunció su decisión de ir a la huelga el 8 de marzo de 2004. Al considerarse que esta decisión redundaba en detrimento de la seguridad nacional, el Consejo de Ministros emitió un decreto con fecha 16 de marzo de 2004 (publicado en la Gaceta Oficial de 21 de marzo de 2004) para suspender las huelgas durante un período de 60 días. Se nombró a otro mediador oficial de conformidad con el artículo 34 de la ley núm. 2822. Gracias a los esfuerzos de mediación del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, quien fue ayudado por el mediador oficial, los representantes de LASTIK-IS y los empleadores se reunieron el 12 de mayo de 2004 en la sede del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Después de las negociaciones, el 13 de mayo de 2004 las partes concluyeron convenios colectivos de trabajo para el período comprendido entre el 1.º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2005.
10. 1269. El Gobierno añade que LASTIK-IS presentó un recurso ante la 10.ª Sala del Consejo de Estado contra el decreto del Consejo de Ministros por el que se ordenaba la suspensión de la huelga. El Consejo de Estado decidió suspender la ejecución del decreto. El 23 de septiembre de 2004 el pleno de las salas de la jurisdicción administrativa del Consejo de Estado desestimó un recurso presentado contra esa decisión. El Gobierno adjunta copias de los convenios colectivos concluidos entre las partes y de la resolución del Consejo de Estado fechada el 23 de septiembre de 2004 (caso núm. 2004/387).

C. Conclusiones del Comité

1. 1270. El Comité observa que los alegatos se refieren en este caso a la violación por el Gobierno de los principios de la libertad sindical mediante la suspensión de una huelga, por tercera vez consecutiva en cuatro años, en el sector del neumático en razón de que dicha huelga constituiría una amenaza para la seguridad nacional.
2. 1271. El Comité observa en particular que según los alegatos de las organizaciones querellantes, al emitir el decreto núm. 2004/6998 de 21 de marzo de 2004, el Consejo de Ministros se valió por tercera vez consecutiva en cuatro años de la prerrogativa que le confiere el artículo 33 de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales de suspender, y en realidad prohibir, una huelga en el sector del neumático al poder constituir la misma una amenaza para la seguridad nacional. Según las organizaciones querellantes, el comité ejecutivo de LASTIK-IS había decidido ir a la huelga el 22 de marzo de 2004 para manifestar su oposición a las pretensiones inaceptables de los empleadores. Estos últimos son grandes empresas multinacionales (Goodyear, Bridgestone y Pirelli) y habían recibido supuestamente garantías del Gobierno de que en caso de huelga éste la prohibiría. Según las organizaciones querellantes, también se expidieron decretos similares en fechas recientes para prohibir huelgas en otros sectores. El Comité observa que el artículo 53 de la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales faculta al Gobierno para suspender cualquier huelga por un período de 60 días cuando se considere que ésta constituye una amenaza para la «salud pública» o la «seguridad nacional». Con todo, según las organizaciones querellantes la «suspensión» de las huelgas equivale en la práctica a su prohibición por tiempo indefinido, toda vez que el artículo 34 de la misma ley faculta al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para imponer el arbitraje obligatorio al término del período de 60 días de suspensión, a menos que las partes hayan llegado a un acuerdo o hayan solicitado voluntariamente el arbitraje.
3. 1272. El Comité observa que en el decreto núm. 2004/6998 del Consejo de Ministros no se exponen los motivos por los cuales se consideraba que una huelga en el sector del neumático resultaría perjudicial para la seguridad nacional. Además, el Gobierno no facilita respuesta alguna a los alegatos según los cuales en varias ocasiones prohibió huelgas en el sector del neumático por razones de seguridad nacional. El Comité también toma nota de que, según la respuesta del Gobierno, LASTIK-IS presentó un recurso ante la 10.ª Sala del Consejo de Estado, que resolvió suspender la ejecución del decreto. El 23 de septiembre de 2004, el pleno de las salas de la jurisdicción administrativa del Consejo de Estado desestimó el recurso presentado contra dicha resolución. Entre tanto, los esfuerzos de mediación del Ministro de Trabajo y Seguridad Social y del mediador oficial nombrado para la resolución de este conflicto permitieron sin embargo a las partes alcanzar un consenso para concluir un acuerdo colectivo un día después de que se las convocase para celebrar consultas (los días 12 y 13 de mayo de 2004). En consecuencia, ya se ha concluido un convenio colectivo aplicable al período comprendido entre el 1.º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2005.
4. 1273. El Comité lamenta tomar nota de que no es éste el primer caso relativo a Turquía que se refiere a alegatos según los cuales el Consejo de Ministros ha decidido suspender una huelga por razones de seguridad nacional, sin haber vínculo aparente entre los sectores afectados (neumático, cristal, servicios municipales y empresas de administración estatal) y la seguridad nacional. El Comité recuerda las conclusiones y recomendaciones formuladas en relación con el caso núm. 2303, según las cuales el artículo 33 de la ley núm. 2822 no era de por sí contrario a los principios de la libertad sindical, siempre que se aplicase de buena fe y con apego al significado habitual de los conceptos de «seguridad nacional» y «salud pública». No obstante, la reiterada aplicación de esta disposición con miras a evitar huelgas en sectores como las industrias cristalera y del caucho, los servicios municipales y las empresas públicas, que no parecían guardar una relación directa con la seguridad nacional y la salud pública, podían constituir una violación sistemática del derecho de huelga [véase 335.º informe, párrafo 1376].
5. 1274. El Comité subraya que, en general, la decisión de suspender una huelga por un período razonable con el fin de permitir a las partes lograr una solución negociada mediante esfuerzos de mediación o conciliación no constituye en sí una violación de los principios de la libertad sindical. El Comité recuerda sin embargo que los artículos 21-23, 27, 28, 35 y 37 de la ley núm. 2822 requieren como presupuesto para la convocación de una huelga legal la fijación de un período de espera dilatado de casi tres meses contados desde el inicio de las negociaciones, incluido un período impuesto de arbitraje obligatorio de hasta tres semanas (artículo 23). El Comité también toma nota de que, según el informe del Gobierno, en el presente caso ya se había recurrido a la mediación mediante los mediadores oficiales nombrados por la Dirección Regional del Trabajo de Kocaeli antes de que LASTIK-IS anunciase la decisión de ir a la huelga, de conformidad con lo dispuesto en la legislación. Así pues, cuando el Gobierno decidió suspender la huelga por un período adicional de 60 días y nombrar a otro mediador oficial, pese a haberse celebrado ya la preceptiva mediación, esta decisión constituía una prórroga de lo que ya cabía considerar como un procedimiento detallado previsto en la ley. El Comité también toma nota de que las organizaciones querellantes se refieren al artículo 34 de la ley núm. 2822, que dispone que «cuando al expirar el plazo señalado para la suspensión las partes no hayan podido alcanzar una solución consensuada o no hayan convenido en recurrir al arbitraje privado, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social someterá el conflicto al Alto Tribunal de Arbitraje», y subraya recalcar que toda «suspensión» decretada en virtud de los artículos 33 y 34 constituye en última instancia una prohibición de la huelga ya que los empleadores esperan que el Gobierno haga valer su prerrogativa contemplada en el artículo 34 de remitir la solución del conflicto al arbitraje obligatorio.
6. 1275. El Comité recuerda que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable en caso de crisis nacional aguda y cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 515 y 517]. El Comité subraya que la fabricación de automóviles no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término [véase Recopilación, op. cit., párrafo 545]; considera que la fabricación de neumáticos forma parte de la industria automovilística y que los trabajadores de la misma deberían disfrutar del derecho de huelga sin traba alguna. En general, para determinar los casos en los que podría prohibirse la huelga, el criterio determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 540].
7. 1276. El Comité también considera que la imposición de un procedimiento de arbitraje obligatorio al margen de las excepciones permitidas y arriba mencionadas plantea dificultades en relación con la aplicación del Convenio núm. 98, al ser contrario a la índole libre y voluntaria de la negociación colectiva. Las disposiciones que establecen que a falta de acuerdo entre las partes los puntos en litigio de la negociación colectiva serán decididos por arbitraje de la autoridad no están en conformidad con el principio de negociación voluntaria contenido en el artículo 4 del Convenio núm. 98 [véase Recopilación, op. cit., párrafo 862].
8. 1277. Tomando nota de que en la industria del neumático ya se concluyó un convenio colectivo para el período comprendido entre 2004 y 2005 gracias a la intercesión del mediador oficial, el Comité lamenta la práctica sistemática del Gobierno consistente en poner coto a los conflictos colectivos y en evitar las huelgas invocando motivos de seguridad nacional en sectores como la industria del neumático, que aparentemente no guarda relación alguna con la seguridad nacional y no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término. El Comité pide al Gobierno que en el futuro se abstenga de recurrir a esta práctica y que vele por que no se eviten las huelgas de esta forma, con la salvedad posible de los servicios que se consideren esenciales en el sentido estricto del término, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o en caso de crisis nacional aguda.
9. 1278. El Comité también toma nota de que el Gobierno se refiere en su respuesta a la labor que está realizando la Comisión de Eruditos constituida de acuerdo con los interlocutores sociales a fin de enmendar la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales y la Ley núm. 2821 sobre Sindicatos. El Comité toma nota de que tras la labor realizada por la Comisión de Eruditos se introdujeron nuevas disposiciones en el artículo 33 de la ley núm. 2822, en cuya virtud el Consejo de Ministros puede ordenar la suspensión de una huelga sólo previo dictamen del Consejo de Estado sobre el particular.
10. 1279. El Comité recuerda una vez más las conclusiones y recomendaciones que formulara en el caso núm. 2303 sobre esta cuestión. En particular, el Comité recuerda que en aquel caso el Consejo de Ministros decretó la anulación de una resolución del Consejo de Estado que volvía inaplicable un decreto del Consejo de Ministros por el que se había suspendido una huelga en la industria cristalera, de forma que la huelga volvía a quedar suspendida. El Comité consideró que, en vista de que en las enmiendas propuestas se parecía contemplar un papel consultivo para el Consejo de Estado, no parecían constituir una mejora respecto a la legislación vigente, y podrían entrañar incluso un debilitamiento del Consejo de Estado, que según se apuntó anteriormente, está facultado para reconsiderar las resoluciones del Consejo de Ministros e invalidarlas. En consecuencia, el Comité recomienda que la responsabilidad de suspender una huelga por motivos de seguridad nacional no debe corresponder al Gobierno, sino más bien a un órgano independiente que goce de la confianza de todas las partes interesadas [véase 335.º informe, párrafos 1376 y 1377].
11. 1280. El Comité toma nota de que en el presente caso el Consejo de Estado volvió a resolver a favor de la suspensión de la aplicación del decreto núm. 2004/6998 a raíz de un recurso presentado por LASTIK-IS, y que el pleno de las salas de la jurisdicción administrativa del Consejo de Estado confirmó esta decisión el 23 de septiembre de 2005. A pesar de ello, y en vista del plazo necesario para pronunciar esas decisiones, las correspondientes resoluciones no llegaron a surtir efecto ya que las partes lograron un acuerdo entretanto. El Comité observa por lo tanto que, según la información de que dispone, como el análisis judicial del Consejo de Estado divergía de la evaluación del Gobierno, el Gobierno interpuso un recurso, que ocasionó un retraso que en la práctica restó todo efecto a la revisión judicial. En el caso núm. 2303 el Gobierno se conformó con pronunciar una decisión contraria. Así, pese a reconsiderarse en sede judicial la práctica del Gobierno consistente en poner coto a los conflictos colectivos y a las huelgas por motivos de seguridad nacional, los efectos de dicha revisión pueden ser atenuados.
12. 1281. El Comité toma nota finalmente de los comentarios del Gobierno relativos a la conformidad del artículo 33 de la ley núm. 2822 con determinados instrumentos internacionales que permiten la restricción de determinados derechos en aras del interés público, o por motivos de seguridad nacional, salud o moral pública. Si bien el Comité considera, según ya indicó anteriormente, que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o incluso prohibiciones por motivos directamente vinculados a la seguridad nacional, el Comité no puede menos de observar en este caso y en el caso núm. 2303 que el Gobierno ha actuado aparentemente al amparo de dicho artículo pero sin facilitar indicación alguna de los objetivos de seguridad y salud específicamente protegidos. En este tipo de casos resulta todavía más evidente la necesidad de invocar motivos específicos para justificar la decisión del Gobierno, pues las autoridades judiciales no han confirmado la evaluación que el Gobierno ha realizado de esta situación.
13. 1282. Dadas las peculiares condiciones de este caso, el Comité pide una vez más al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para que se modifique el artículo 33 de la ley núm. 2822 a fin de que la responsabilidad de suspender una huelga por motivos de seguridad nacional no corresponda al Gobierno, sino a un órgano independiente que goce de la confianza de todas las partes interesadas. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.

Recomendación del Comité

1. 1283. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) tomando nota de que ya se concluyó un convenio colectivo para el período comprendido entre 2004 y 2005 en la industria del neumático gracias a la intercesión del mediador oficial, el Comité lamenta la práctica sistemática del Gobierno consistente en poner término a los conflictos colectivos y en evitar las huelgas invocando motivos de seguridad nacional en sectores como la industria del neumático, que aparentemente no guarda relación alguna con la seguridad nacional y no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término. El Comité pide al Gobierno que en el futuro se abstenga de recurrir a esta práctica y que vele por que no se eviten las huelgas de esta manera, con la salvedad posible de los servicios que se consideren esenciales en el sentido estricto del término, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o en caso de crisis nacional aguda, y
   • b) el Comité pide una vez más al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para que se modifique el artículo 33 de la ley núm. 2822, a fin de que la responsabilidad de suspender una huelga por motivos de seguridad nacional no corresponda al Gobierno sino a un órgano independiente que goce de la confianza de todas las partes interesadas. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.