Definitive Report - Report No 337, June 2005

Case No 2334 (Portugal) - Complaint date: 10-MAR-04 - Closed

1. 1202. La queja figura en una comunicación de la Unión de Sindicatos Independientes (USI) de fecha 10 de marzo de 2004.
2. 1203. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 9 de febrero de 2005.
3. 1204. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 1205. En su comunicación de 10 de marzo de 2004, la Unión de Sindicatos Independientes (USI) informa que afilia actualmente a ocho organizaciones sindicales de varios sectores de la economía (banca, energía, telecomunicaciones, salud, obras públicas, ferroviario) en todo el territorio nacional, representando a unos 50.000 trabajadores. La USI afirma que constituye una confederación de ámbito nacional de amplia representatividad.
2. 1206. La USI objeta su exclusión del Consejo Económico y Social (CES) y de la Comisión Permanente de Concertación Social (CPCS), órganos nacionales destinados a la concertación social. Señala la organización querellante que la ley núm. 108/91 de 17 agosto prevé expresamente la presencia de tres representantes de la Confederación General de Trabajadores Portugueses — Intersindical Nacional (CGTP-IN) y tres representantes de la Unión General de Trabajadores (UGT) en la CPCS y con respecto al CES establece que deben participar ocho representantes de organizaciones representativas de trabajadores.
3. 1207. Informa la USI que ha intentado por medio de gestiones con todos los grupos parlamentarios que se modifique la ley núm. 108/91 de 17 de agosto para que se suprima la mención expresa de la CGTP-IN y de la UGT, permitiendo así el acceso de otras confederaciones a la Comisión Permanente de Concertación Social (CPCS), pero que no ha tenido éxito.
4. 1208. Concretamente, la USI indica lo siguiente en relación con el contenido de la ley núm. 108/91 de 17 agosto: 1) el artículo 3 inciso 1, d) establece que deben integrar el CES ocho representantes de las organizaciones representativas de trabajadores, designados por las confederaciones respectivas, que para ese efecto sean invitados por el presidente del CES; 2) el artículo 6 inciso 1, c) determina que la Comisión Permanente de Concertación Social constituye uno de los órganos que integran el CES y que tiene por competencia promover el diálogo y la concertación entre los interlocutores sociales, contribuir a la definición de las políticas de rendimientos y de precios, de empleo y de formación profesional; y 3) el artículo 6, inciso 2, ii) y iii) dispone que el CPCS estará integrado por tres representantes, a nivel de dirección, de la CGTP-IN, uno de los cuales será coordinador y por tres representantes, a nivel de dirección, de la UGT, entre ellos su secretario general.
5. 1209. Por último, la organización querellante indica que teniendo en cuenta su naturaleza de confederación sindical representativa tiene derecho a integrar el CES y la CPCS, pero que ello se ve obstaculizado por la ley en el caso de la CPCS y por la no convocatoria por parte de su presidente en el caso del CES. Según la USI, esta exclusión es violatoria de la libertad sindical e implica una restricción que no está en conformidad con lo dispuesto en el Convenio núm. 87.
6. B. Respuesta del Gobierno
7. 1210. En su comunicación de 24 de enero de 2005, el Gobierno informa en relación con la integración de la Comisión Permanente de Concertación Social (CPCS), que lo manifestado por la organización querellante ya no corresponde a lo dispuesto en la legislación actual. En efecto, la ley núm. 12/2003 de 20 de mayo modificó el inciso 2 del artículo 9 de la ley núm. 108/91 de 17 de agosto y estableció la siguiente composición de la CPCS: cuatro miembros del Gobierno designados por el despacho del Primer Ministro; dos representantes de nivel directivo de la Confederación General de Trabajadores Portugueses — Intersindical Nacional (CGTP-IN); dos representantes del nivel directivo de la Unión General de Trabajadores (UGT); el presidente de la Confederación de Agricultores Portugueses; el presidente de la Confederación de Comercio y Servicios de Portugal; el presidente de la Confederación de la Industria Portuguesa, y el presidente de la Confederación de Turismo Portuguesa.
8. 1211. Según el Gobierno, no se incluyó en el Convenio núm. 87 la garantía de participar en organismos de concertación social.
9. 1212. En lo que respecta a la composición del Consejo Económico y Social (CES), el Gobierno informa que, entre otros, participan ocho representantes de las organizaciones de trabajadores representativas. Estos representantes son designados por los representantes del CPCS, por lo que esos ocho puestos están atribuidos a cuatro representantes de la CGTP-IN y a cuatro representantes de la UGT.
10. 1213. El Gobierno señala que la designación de las confederaciones sindicales que están representadas en la CPCS y en consecuencia en el CES, se funda en su respectiva representatividad. Según el Gobierno, la CGTP-IN y la UGT son las confederaciones más representativas en el conjunto de la estructura sindical portuguesa. Indica el Gobierno que la USI sólo representa a sindicatos y no a federaciones o uniones.
11. 1214. Las áreas de competencia del CES y del CPCS abarcan a todo el territorio nacional y a todos los sectores de actividad. La competencia del CES está determinada de manera genérica en la Constitución de la República y en la ley núm. 108/91 de 17 de agosto. Se trata de un órgano de consulta y concertación en el campo de la política económica y social y participa en la elaboración de propuestas para el desenvolvimiento económico y social. A la CPCS le compete promover el diálogo y la concertación entre los interlocutores sociales y contribuir a la definición de las políticas de rendimientos y precios, de empleo y formación profesional. Teniendo en cuenta las competencias de estas instituciones, uno de los criterios de cotejo de representatividad de las organizaciones de trabajadores a los efectos de su participación, debe corresponder a su grado de implantación en el territorio nacional y en los sectores de actividad.
12. 1215. El Gobierno declara que la legislación nacional no menciona expresamente criterios objetivos para determinar la representatividad de las organizaciones de trabajadores y de empleadores miembros del CES y de la CPCS. A pesar de ello, afirma el Gobierno que existen criterios objetivos que permiten apreciar la representatividad de la USI y compararla con la de la CGTP-IN y la UGT. Informa el Gobierno que: 1) de la estructura sindical portuguesa la CGTP representa el 45,6 por ciento, la UGT el 14,2 por ciento y la USI un 2,6 por ciento. El resto de las asociaciones sindicales (37,7 por ciento) no están encuadradas en confederaciones representativas que posibiliten su representación en el CES y en el CPCS; 2) según las informaciones disponibles, la USI representa a unos 18.120 trabajadores. Las organizaciones CGTP y UGT no han informado sobre el número de trabajadores que representan, pero el grado de implantación de esas organizaciones puede evaluarse teniendo en cuenta el número de convenciones concluidas por estas organizaciones; 3) los sindicatos afiliados a la USI afilian a trabajadores de los sectores de producción y distribución de electricidad, gas y agua, transportes, almacenaje y comunicaciones, actividades financieras, salud (trabajadores administrativos) y acción social; 4) entre 1997 y 2004 se celebraron 2.712 convenciones colectivas: 1.174 por parte de asociaciones afiliadas a la CGTP-IN, 1.028 por asociaciones afiliadas a la UGT, 385 por asociaciones afiliadas a la CGTP-IN y a la UGT y 63 por asociaciones afiliadas a la USI y 62 por otras asociaciones; 5) todas las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de participar en la elaboración de la legislación del trabajo en la etapa de apreciación pública, estén o no representados en el CES y en el CPCS. La CGTP-IN lo ha hecho en 14 ocasiones, la UGT en 11 y la USI en 2; 6) en lo que respecta al nivel de implantación nacional, según lo dispuesto en sus estatutos, la USI y sus sindicatos afiliados cubren todo el territorio nacional, la CGTP-IN también cubre el territorio y además algunas asociaciones sindicales afiliadas cubren específicamente las regiones autónomas de Azores y de Madeira y la UGT cubre el territorio nacional y algunos sindicatos afiliados cubre la región autónoma de Azores; 7) en cuanto a los sectores de actividad cubiertos, la USI sólo cubre los de producción y distribución de electricidad y gas, transportes y comunicaciones, actividades financieras con la excepción de seguros y los trabajadores administrativos del sector de la salud. La CGTP-IN y la UGT cubren todos los sectores de actividad.
13. 1216. Por último, el Gobierno informa que, en consonancia con los principios del Comité de Libertad Sindical, la legislación portuguesa garantiza a las organizaciones menos representativas una multiplicidad de derechos para la defensa de sus afiliados (por ejemplo, celebrar convenciones colectivas, ejercer actividad sindical en las empresas, declarar la huelga, participar en la elaboración de la legislación del trabajo, etc.).

C. Conclusiones del Comité

1. 1217. El Comité observa que la organización querellante alega que aunque constituye una confederación de ámbito nacional de amplia representatividad se le impide formar parte del Consejo Económico y Social (CES) y de la Comisión Permanente de Concertación Social (CPCS). Además, el Comité observa que la organización querellante objeta las disposiciones de la ley núm. 108/91 de 17 de agosto que mencionan por su nombre a las organizaciones sindicales que integran dichos órganos.
2. 1218. El Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: 1) la designación de las confederaciones sindicales CGTP-IN y UGT que están representadas en la CPCS y en consecuencia en el CES, se funda en su respectiva representatividad; 2) la CGTP-IN y la UGT son las confederaciones más representativas en el conjunto de la estructura sindical portuguesa (el Gobierno comunica en este sentido informaciones sobre el número de afiliados, convenciones colectivas celebradas, ámbito de cobertura territorial y por sector de actividad, etc.); 3) la legislación nacional no menciona expresamente criterios objetivos para determinar la representatividad de las organizaciones de trabajadores y de empleadores miembros del CES y de la CPCS, pero a pesar de ello, existen criterios objetivos que permiten apreciar la representatividad de la USI y compararla con la de la CGTP-IN y la UGT; y 4) la legislación portuguesa garantiza a las organizaciones menos representativas una multiplicidad de derechos para la defensa de sus afiliados (por ejemplo, celebrar convenciones colectivas, ejercer actividad sindical en las empresas, declarar la huelga, participar en la elaboración de la legislación del trabajo, etc.). El Comité toma nota asimismo de que según el Gobierno, de la estructura sindical portuguesa la CGTP-IN representa el 45,6 por ciento, la UGT el 14,2 por ciento y la USI un 2,6 por ciento.
3. 1219. A este respecto, el Comité observa en primer lugar que según las informaciones comunicadas por el Gobierno, las organizaciones sindicales CGTP-IN y la UGT son más representativas que la USI (aunque no transmite el número de trabajadores que afilian la CGTP-IN y la UGT, el número de convenciones concluidas por estas organizaciones es marcadamente superior al de la USI). En este sentido, el Comité recuerda que ha estimado «que el simple hecho de que la legislación de un país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales no debería ser en sí criticable; sin embargo es necesario que una distinción de este género no tenga como consecuencia conceder a las organizaciones más representativas — carácter que se deriva de un número más elevado de afiliados — privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos o incluso en materia de designación de los delegados ante organismos internacionales; en otras palabras, tal distinción no debería tener por consecuencia privar a las organizaciones sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio núm. 87» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 309]. En este contexto, el Comité considera que la designación en la práctica de la CGTP-IN y la UGT para que integren los órganos de consulta y concertación social (CES y la CPCS) en tanto que organizaciones más representativas, según las informaciones y cifras facilitadas por el Gobierno, no viola los principios de la libertad sindical. Asimismo, el Comité considera que, dada su actual escasa representatividad, la exclusión de estos órganos de la USI tampoco viola tales principios.
4. 1220. No obstante, teniendo en cuenta que el Gobierno afirma que la legislación nacional no menciona expresamente criterios objetivos para determinar la representatividad de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, el Comité considera que ello puede en el futuro plantear una situación de conflicto si una organización de trabajadores alcanza una representatividad similar o superior a la de la CGTP-IN o de la UGT. A este respecto, el Comité recuerda que ha subrayado en numerosas ocasiones que «deben existir en la legislación criterios objetivos, precisos y previamente establecidos para determinar la representatividad de una organización de empleadores o de trabajadores, y dicha apreciación no podría dejarse a la discreción de los gobiernos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 315]. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas, se determinen criterios objetivos, precisos y predeterminados para evaluar la representatividad e independencia de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y que se modifique la legislación para que no se mencione por su nombre a las organizaciones de trabajadores (CGTP-IN y UGT) que deben integrar el CES y la CPCS, limitándose a señalar los criterios mencionados, de manera que se permitar una revisión de la representatividad si ello fuera necesario.
5. 1221. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 1222. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas se determinen criterios objetivos, precisos y predeterminados para evaluar la representatividad e independencia de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y que se modifique la legislación para que no se mencione por su nombre a las organizaciones de trabajadores (CGTP-IN y UGT) que deben integrar el Consejo Económico y Social (CES) y la Comisión Permanente de Concertación Social (CPCS), limitándose a señalar los criterios mencionados, de manera que se permita una revisión de la representatividad si ello fuera necesario, y
   • b) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.