Definitive Report - Report No 337, June 2005

Case No 2334 (Portugal) - Complaint date: 10-MAR-04 - Closed

• des organisations syndicales faisant partie desdits organismes.
  1202. 1202 La plainte figure dans une communication de l’Union des syndicats indépendants (USI) en date du 10 mars 2004.
  1203. 1203 Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication datée du 9 février 2005.
  1204. 1204 Le Portugal a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1205. Dans sa communication du 10 mars 2004, l’Union des syndicats indépendants (USI) indique qu’elle regroupe actuellement huit organisations syndicales de différents secteurs de l’économie (banque, énergie, télécommunications, santé, travaux publics, chemins de fer) sur l’ensemble du territoire national, et qu’elle représente 50 000 travailleurs environ. L’USI affirme qu’elle constitue au niveau national une confédération largement représentative.
2. 1206. L’USI conteste son exclusion du Conseil économique et social (CES) et de la Commission permanente de concertation sociale (CPCS), organismes nationaux de concertation sociale. L’organisation plaignante signale que la loi no 108/91 du 17 août prévoit expressément la présence de trois représentants de la Confédération générale des travailleurs portugais
3. – Intersyndicale nationale (CGTP-IN) et de trois représentants de l’Union générale des travailleurs (UGT) au sein de la CPCS et dispose, pour ce qui est du CES, que huit représentants d’organisations représentatives de travailleurs doivent en faire partie.
4. 1207. L’USI indique qu’elle a entamé des démarches auprès de tous les groupes parlementaires afin que soit modifiée la loi no 108/91 du 17 août en vue de supprimer la mention expresse de la CGTP-IN et de l’UGT, ce qui permettrait à d’autres confédérations d’avoir accès à la Commission permanente de concertation sociale (CPCS), mais en vain.
5. 1208. Concrètement, l’USI fournit les éléments d’information suivants en ce qui concerne la teneur de la loi no 108/91 du 17 août: 1) l’article 3, alinéa 1 d), dispose que le CES doit comporter huit représentants des organisations représentatives des travailleurs, désignés par les confédérations respectives et convoqués à cet effet par le président du CES; 2) l’article 6, alinéa 1 c), dispose que la Commission permanente de concertation sociale constitue l’un des organismes faisant partie du CES et qu’elle a pour tâche de promouvoir le dialogue et la concertation entre les partenaires sociaux, de contribuer à l’élaboration des politiques de revenus et de prix, de l’emploi et de la formation professionnelle; et 3) l’article 6, alinéa 2, ii) et iii), dispose que la CPCS comptera trois hauts représentants de la CGTP-IN, dont l’un sera coordonnateur, et trois hauts représentants de l’UGT, dont son secrétaire général.
6. 1209. Enfin, l’organisation plaignante indique que, étant une confédération syndicale représentative, elle a le droit de faire partie du CES et de la CPCS, mais qu’elle en est empêchée par la loi dans le cas de la CPCS et par le fait que le président ne l’a pas convoquée dans le cas du CES. Selon l’USI, cette exclusion constitue une violation de la liberté syndicale et entraîne une restriction qui n’est pas conforme aux dispositions de la convention no 87.
7. B. Réponse du gouvernement
8. 1210. Dans sa communication du 24 janvier 2005, le gouvernement indique, au sujet de la composition de la Commission permanente de concertation sociale (CPCS), que les allégations de l’organisation plaignante ne correspondent plus aux dispositions de la législation en vigueur. En effet, la loi no 12/2003 du 20 mai, qui a modifié l’alinéa 2 de l’article 9 de la loi no 108/91 du 17 août, a déterminé de la façon suivante la composition de la CPCS: quatre membres du gouvernement désignés par le bureau du Premier ministre; deux représentants de haut niveau de la Confédération générale des travailleurs portugais
9. – Intersyndicale nationale (CGTP-IN); deux représentants de haut niveau de l’Union générale des travailleurs (UGT); le président de la Confédération des agriculteurs portugais; le président de la Confédération du commerce et des services du Portugal; le président de la Confédération de l’industrie portugaise, et le président de la Confédération du tourisme portugais.
10. 1211. Selon le gouvernement, la garantie de participer à des organismes de concertation sociale n’est pas prévue dans la convention no 87.
11. 1212. En ce qui concerne la composition du Conseil économique et social (CES), le gouvernement indique que cet organisme compte notamment huit représentants des organisations de travailleurs représentatives. Ces représentants sont désignés par les représentants de la CPCS, de sorte que ces huit postes sont attribués à quatre représentants de la CGTP-IN et à quatre représentants de l’UGT.
12. 1213. Le gouvernement signale que la désignation des confédérations syndicales représentées au sein de la CPCS et par conséquent du CES est fondée sur leur représentativité respective. Selon le gouvernement, la CGTP-IN et l’UGT sont les confédérations les plus représentatives dans le monde syndical portugais. Le gouvernement indique que l’USI ne représente que des syndicats et non des fédérations ou des unions.
13. 1214. Les domaines de compétence du CES et de la CPCS couvrent l’ensemble du territoire national et tous les secteurs d’activité. La compétence du CES est définie de manière générale dans la Constitution de la République et dans la loi no 108/91 du 17 août. Il s’agit d’un organe de consultation et de concertation dans le domaine de la politique économique et sociale, qui participe à l’élaboration de propositions en vue du développement économique et social. Il appartient à la CPCS de promouvoir le dialogue et la concertation entre les partenaires sociaux et de contribuer à l’établissement des politiques de revenus et de prix, de l’emploi et de la formation professionnelle. Compte tenu des compétences de ces institutions, l’un des critères retenus pour comparer la représentativité des organisations de travailleurs aux fins de leur participation est leur degré d’implantation dans le pays et dans les secteurs d’activité.
14. 1215. Le gouvernement déclare que la législation nationale ne mentionne pas expressément des critères objectifs en vue de déterminer la représentativité des organisations d’employeurs et de travailleurs membres du CES et de la CPCS. Le gouvernement affirme toutefois qu’il existe des critères objectifs permettant d’apprécier la représentativité de l’USI et de la comparer à celle de la CGTP-IN et de l’UGT. Il indique que: 1) dans le mouvement syndical portugais, le taux de représentativité de la CGTP est de 45,6 pour cent, celui de l’UGT de 14,2 pour cent et celui de l’USI de 2,6 pour cent. Les autres associations syndicales (37,7 pour cent) ne sont pas membres de confédérations représentatives leur permettant de faire partie du CES et de la CPCS; 2) selon les informations disponibles, l’USI représente 18 120 travailleurs. Les organisations CGTP et UGT n’ont pas communiqué le nombre de travailleurs qu’elles représentent mais le degré d’implantation de ces organisations peut être évalué en fonction du nombre de conventions conclues par ces organisations; 3) les syndicats affiliés à l’USI regroupent des travailleurs des secteurs de la production et de la distribution de l’électricité, du gaz et de l’eau, des transports, du commerce et des communications, des activités financières, de la santé (travailleurs administratifs) et de l’action sociale; 4) entre 1997 et 2004, 2 712 conventions collectives ont été conclues: 1 174 par les associations affiliées à la CGTP-IN, 1 028 par celles qui sont affiliées à l’UGT, 385 par les associations affiliées à la CGTP-IN et à l’UGT, 63 par les associations affiliées à l’USI et 62 par d’autres associations; 5) toutes les organisations de travailleurs sont en droit de participer à l’élaboration de la législation du travail pendant la phase de consultation, qu’elles soient ou non représentées au sein du CES ou de la CPCS. La CGTP-IN y a été associée à 14 reprises, l’UGT à 11 reprises et l’USI à deux reprises; 6) en ce qui concerne le niveau d’implantation nationale, conformément à son statut, l’USI et les syndicats qui lui sont affiliés couvrent l’ensemble du territoire national, la CGTP-IN couvre également le territoire et quelques-unes des associations qui lui sont affiliées couvrent spécifiquement les régions autonomes des Açores et de Madère, et l’UGT couvre le territoire national, alors que quelques syndicats qui lui sont affiliés couvrent la région autonome des Açores; 7) pour ce qui est des secteurs d’activité visés, l’USI ne couvre que ceux de la production et de la distribution d’électricité et de gaz, des transports et des communications, des activités financières à l’exception des assurances et le personnel administratif du secteur de la santé. La CGTP-IN et l’UGT couvrent l’ensemble des secteurs d’activité.
15. 1216. Enfin, le gouvernement indique que, conformément aux principes du Comité de la liberté syndicale, la législation portugaise garantit aux organisations moins représentatives l’exercice de nombreux droits pour la défense de leurs adhérents (par exemple, ceux de conclure des conventions collectives, d’exercer des activités syndicales dans l’entreprise, de déclarer la grève, de participer à l’élaboration de la législation du travail, etc.).

C. Conclusions du comité

1. 1217. Le comité observe que, selon l’organisation plaignante, bien qu’elle constitue au niveau national une confédération largement représentative, il lui est interdit de faire partie du Conseil économique et social (CES) et de la Commission permanente de concertation sociale (CPCS). En outre, le comité observe que l’organisation plaignante conteste les dispositions de la loi no 108/91 du 17 août qui mentionne le nom des organisations syndicales faisant partie desdits organismes.
2. 1218. Le comité prend note des différents arguments avancés par le gouvernement: 1) la désignation des confédérations syndicales CGTP-IN et UGT, représentées au sein de la CPCS et en conséquence du CES, repose sur leur représentativité respective; 2) la CGTP-IN et l’UGT sont les confédérations les plus représentatives dans le monde syndical portugais (le gouvernement communique à cet égard des informations sur le nombre d’adhérents, de conventions collectives conclues, la couverture au niveau national et par secteur d’activité, etc.); 3) la législation nationale ne mentionne pas expressément des critères objectifs permettant de déterminer la représentativité des organisations d’employeurs et de travailleurs membres du CES et de la CPCS, mais il existe néanmoins des critères objectifs permettant d’apprécier la représentativité de l’USI et de la comparer à celle de la CGTP-IN et de l’UGT; 4) la législation portugaise garantit aux organisations moins représentatives l’exercice de nombreux droits pour la défense de leurs adhérents (par exemple, ceux de conclure des conventions collectives, d’exercer des activités syndicales dans l’entreprise, de déclarer la grève, de participer à l’élaboration de la législation du travail, etc.). Le comité note également que, selon le gouvernement, le taux de représentation de la CGTP-IN dans le mouvement syndical portugais est de 45,6 pour cent, celui de l’UGT de 14,2 pour cent et celui de l’USI de 2,6 pour cent.
3. 1219. Le comité observe en premier lieu que, selon les informations communiquées par le gouvernement, les organisations syndicales CGTP-IN et UGT sont plus représentatives que l’USI (bien que le nombre de travailleurs membres de la CGTP-IN et de l’UGT ne soit pas communiqué, le nombre de conventions conclues par ces organisations est nettement supérieur à celui conclu par l’USI). Dans cet ordre d’idées, le comité rappelle qu’il avait estimé «que le simple fait que la législation d’un pays donné établit une distinction entre les organisations syndicales les plus représentatives et les autres organisations ne saurait, en soi, prêter à critique. Encore faut-il qu’une telle distinction n’ait pas pour conséquence d’accorder aux organisations les plus représentatives – caractère qui découle du nombre plus important de leurs affiliés – des privilèges allant au-delà d’une priorité en matière de représentation aux fins de négociations collectives, de consultation par les gouvernements, ou encore en matière de désignation de délégués auprès d’organismes internationaux. En d’autres termes, il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant aux plus représentatives des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres, et du droit d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action prévu par la convention no 87.» [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 309.] Dans ce contexte, le comité considère que la désignation dans la pratique de la CGTP-IN et de l’UGT afin qu’elles participent aux organismes de consultation et de concertation sociale (CES et CPCS) en tant qu’organisations les plus représentatives, selon les informations et chiffres fournis par le gouvernement, ne constitue pas une violation des principes de la liberté syndicale. De même, le comité estime que, étant donné sa représentativité actuellement peu élevée, l’exclusion de l’USI de ces organismes ne constitue pas non plus une violation de ces principes.
4. 1220. Néanmoins, compte tenu du fait que, selon le gouvernement, la législation nationale ne mentionne pas expressément des critères objectifs en vue de déterminer la représentativité des organisations d’employeurs et de travailleurs, le comité estime que cela peut être à l’origine d’une situation conflictuelle si une organisation de travailleurs atteint une représentativité égale ou supérieure à celle de la CGTP-IN ou de l’UGT. A cet égard, le comité rappelle qu’il a souligné à maintes reprises que «des critères objectifs précis et préétablis pour déterminer la représentativité d’une organisation d’employeurs et de travailleurs doivent exister dans la législation, et cette appréciation ne saurait être laissée à la discrétion des gouvernements». [Voir Recueil, op. cit., paragr. 315.] Dans ces conditions, le comité prie le gouvernement de déterminer, en consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives, des critères objectifs, précis et préétablis pour évaluer la représentativité et l’indépendance des organisations d’employeurs et de travailleurs, et également de modifier la législation de façon à ne plus mentionner le nom des organisations de travailleurs (CGTP-IN et UGT) devant faire partie du CES et de la CPCS, en se bornant à signaler les critères mentionnés, de manière à permettre, le cas échéant, une révision de la représentativité.
5. 1221. Le comité appelle l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.

Recommandation du comité

1. 1222. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de déterminer, en consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives, des critères objectifs, précis et préétablis pour évaluer la représentativité et l’indépendance des organisations d’employeurs et de travailleurs, et également de modifier la législation de façon à ne plus mentionner le nom des organisations de travailleurs (CGTP-IN et UGT) devant faire partie du Conseil économique et social (CES) et de la Commission permanente de concertation sociale (CPCS), en se bornant à signaler les critères mentionnés, de manière à permettre, le cas échéant, une révision de la représentativité.
   • b) Le comité appelle l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.