Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 336, March 2005

Case No 2369 (Argentina) - Complaint date: 01-JUN-04 - Closed

1. 194. La queja figura en una comunicación de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) y la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) de fecha 1.º de junio de 2004.
2. 195. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 1.º de septiembre de 2004.
3. 196. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 197. En su comunicación de 1.º de junio de 2004, la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) objetan la decisión del Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires de imponer un procedimiento de conciliación obligatoria en el marco de un conflicto colectivo y la ratificación de este procedimiento por el Ministerio de Trabajo de la Nación Argentina.
2. 198. Señalan los querellantes que la Constitución de la Nación Argentina, en su artículo 14 bis garantiza a los gremios, como derecho fundamental, el derecho de huelga. Por su parte, la Provincia de Buenos Aires citó a una Convención Constituyente en 1994 para la reforma de la Constitución de dicho Estado, la que sancionó, entre otras, la del artículo 39 que dice: El trabajo es un derecho y un deber social. «La Provincia reconoce los derechos de asociación y libertad sindical, los convenios colectivos, el derecho de huelga y las garantías al fuero sindical de los representantes gremiales» y la Provincia garantiza a los trabajadores estatales el derecho de negociación de sus condiciones de trabajo y la sustanciación de los conflictos colectivos entre el Estado Provincial y aquellos a través de un organismo imparcial que determine la ley. Todo acto o contrato que contravenga las garantías reconocidas en el presente inciso será nulo.
3. 199. Alegan las organizaciones querellantes que no obstante todo lo expuesto en cuanto a protección formal del derecho de huelga, la Provincia de Buenos Aires, a través de su Subsecretario de Trabajo, dispuso la citación a «conciliación obligatoria» a los sindicatos de base aquí presentados, con lo cual cercena directamente el derecho a ejercer la huelga y ello desde una postura de pretenso conciliador que ha de arrimar a las partes en disputa, siendo que él es funcionario del gobierno de la Provincia, que es una de las partes en disputa. Indican los querellantes que la resolución núm. 1509 dispone: «Visto el conflicto suscitado entre el Poder Ejecutivo Provincial en ejercicio de la Administración Pública centralizada y entidades autárquicas bajo su órbita y sus agentes representados por las organizaciones sindicales representativas del sector con personería gremial y considerando: ... El Subsecretario de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires resuelve: Artículo 1: Calificar la situación planteada como conflicto colectivo de trabajo abriendo la instancia obligatoria de conciliación entre el Poder Ejecutivo Provincial en ejercicio de la administración pública centralizada y entidades autárquicas bajo su órbita y sus agentes representados por las organizaciones sindicales...; Artículo 2: Intimar a las organizaciones sindicales a abstenerse de adoptar cualquier medida que pudiere implicar una modificación directa o indirecta del funcionamiento y/o prestación de los servicios a su cargo y reestablecer su normal y habitual desenvolvimiento, todo ello por el tiempo de la instancia obligatoria de conciliación...».
4. 200. Según los querellantes, la citada resolución del Subsecretario de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires dictó la conciliación obligatoria frente al reclamo que por aumento salarial han venido llevando a cabo las organizaciones presentantes. Consideran los querellantes que si el propio Estado-empleador puede disponer discrecionalmente el cese de las legítimas medidas de acción directa que llevan adelante sus trabajadores dependientes, torna completamente inviable en la práctica el ejercicio de los derechos gremiales, particularmente el de huelga.
5. 201. Precisan los querellantes que en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires comenzó la tirantez por la pretensión de incremento salarial, congelado desde hace casi diez años, a partir del mes de mayo de 2004 como consecuencia directa de la resolución del Gobierno Nacional de otorgar un aumento salarial a sus trabajadores. Señalan los querellantes que a lo largo del tiempo que va desde el inicio del conflicto y hasta el llamado ilegítimo a conciliación obligatoria, las partes en conflicto mantuvieron conversaciones específicas sobre el punto y en las cuales el Gobierno Provincial fue aportando pautas de incremento salarial. Esas pautas de aumento de salarios, fueron rechazadas por la totalidad de los participantes en las negociaciones y ante esa sola circunstancia, se citó a las partes a una conciliación obligatoria, en clara violación a las normas de la OIT.
6. 202. Informan los querellantes que ante esta situación la parte sindical procedió al rechazo del llamado a conciliación obligatoria y en su presentación formalizó una serie de cuestionamientos. Nada de ello fue oído y por el contrario, incurriendo en nuevas irregularidades procedimentales, la Provincia decretó con fecha 23 de junio una nueva intimación, con plazo brevísimo y ya con intimaciones sancionatorias de tipo pecuniario, y ello, sin duda alguna, con el fin de obstaculizar nuestro legítimo derecho de defensa.
7. 203. Finalmente, subrayan los querellantes que sin resolver, en lo sustancial, ninguna de las presentaciones que en tiempo y forma se realizaron, la Provincia de Buenos Aires escapa de la jurisdicción a la que corresponde resolver el conflicto y denuncia la situación ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. El Ministerio de Trabajo de la Nación, recepta la denuncia y emite la resolución núm. 166, en la que culmina diciendo: «... Intímase a la Asociación de Trabajadores del Estado, al Sindicato Unico de Trabajadores de la Educación y a la Federación de Educadores Bonaerenses al cumplimiento de las disposiciones dictadas por la Autoridad Laboral Provincial competente en el conflicto existente con el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, bajo apercibimiento de lo previsto en la Ley núm. 23551 de Asociaciones Sindicales. Según los querellantes, este pronunciamiento adolece de yerros en el terreno estrictamente jurídico. No es un órgano jurisdiccional y pese a ello analiza cuestiones constitucionales. Siendo más grave aún que se inmiscuyan a través de ellas, en las cuestiones internas de un estado federativo como lo es la Provincia de Buenos Aires. Además, determina, sin tener facultad alguna para ello, la competencia del Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires, aun cuando estas pretendidas facultades violan expresamente la norma constitucional local, y viola asimismo la Constitución de la Nación, en tanto y en cuanto ésta receptó, a través de su artículo 75 inciso 23, los Convenios núms. 87 y 151 de la OIT.
8. B. Respuesta del Gobierno
9. 204. En su comunicación de 1.º de septiembre de 2004, el Gobierno declara que es importante recordar que la generación de una «instancia conciliatoria» permite la intermediación de la autoridad administrativa con los intereses y posiciones conflictivas, coadyuvando a la solución pacífica de la controversia con el sustancial aporte de las partes involucradas. Además, la conciliación es un ámbito de autocomposición y acercamiento, siendo las mismas partes las que en ejercicio de su autonomía y haciéndose concesiones recíprocas, arriban a un acuerdo que sella, en principio, las diferencias latentes. Que en dichas instancias, no cabe que se encuentren sometidas a medidas que coarten la libertad de negociación de las partes intervinientes.
10. 205. Agrega el Gobierno que en ese orden, la resolución núm. 1509/04 objetada por las organizaciones querellantes, meritó la naturaleza de la actividad afectada por el conflicto calificándolo como «conflicto colectivo» y en ese marco dictó la conciliación obligatoria aplicando los principios de inmediatez y oportunidad procesales, de conformidad con el procedimiento previsto en el capítulo III de la ley núm. 10149. El condicionamiento temporal al ejercicio del derecho a la huelga no es reprochable, cuando la duración del proceso imperativo de avenimiento es razonable y no implica en los hechos la neutralización de la garantía acordada. En consecuencia con ello, la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la ley núm. 10149 y ante la falta de acuerdo o solución alguna respecto del conflicto suscitado entre el Poder Ejecutivo Provincial y sus trabajadores y en el marco de su competencia, resolvió que el diferendo se someta a conciliación obligatoria a los efectos de consensuar y arribar a un acuerdo pacífico de la cuestión.
11. 206. El Gobierno manifiesta que es dable soslayar que la gestión de la Subsecretaría mencionada se extendió por el período previsto por el artículo 28 de la ley núm. 10149, esto es 15 días. En efecto, la Asociación de Trabajadores del Estado se notificó de la resolución núm. 1509/04 que ordenó la apertura de la instancia obligatoria de conciliación con fecha 16 de junio de 2004. Asimismo el conflicto en cuestión cesó por haber sido aceptada la oferta propuesta del Poder Ejecutivo Provincial con fecha 6 de julio de 2004, tal como surge de la nota núm. 364 dirigida al Gobernador de la Provincia de Buenos Aires suscripta por el secretario general de la ATE. Añade el Gobierno que el procedimiento de conciliación en cuestión es una instancia no definitiva, que no causa estado y en la cual no se resuelve sobre la cuestión sustancial, sino como ya se expuso, es simplemente un canal de negociación en donde impera — temporalmente — la paz social. Es decir que, lo que resultó obligatorio para los gremios fue la instancia de conciliación (la que como ya se ha dicho resultó sumamente acotada en el tiempo), pero de ningún modo se compelió a los gremios a aceptar solución alguna.
12. 207. En cuanto a la objetada intervención del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, el Gobierno informa que con fecha 24 de junio de 2004 dicho Ministerio dictó la resolución núm. 166/2004 mediante la cual intimó a la Asociación de Trabajadores del Estado al cumplimiento de las disposiciones dictadas por la Autoridad Laboral Provincial competente en el conflicto existente con el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, bajo apercibimiento de lo previsto en la ley núm. 23551. El considerando 4.º del citado acto administrativo reviste singular importancia toda vez que señala: «Que planteada en tales condiciones la situación, cabe señalar que esta Cartera de Estado ha reconocido en el acuerdo núm. 21, celebrado el 28 de septiembre de 2000, entre las Secretarías de Trabajo Nacional y de la Provincia de Buenos Aires, que conforme las normas emergentes de las Constituciones Nacional y de la Provincia de Buenos Aires, las Leyes de Ministerios Nacional y Provincial y de la ley núm. 25212, ratificatoria del Pacto Federal del Trabajo y su similar provincial núm. 12415, el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, a través de su Secretaría de Trabajo resulta competente no sólo para negociar colectivamente con la representación sindical de sus propios agentes públicos y celebrar las convenciones colectivas de trabajo pertinentes, sino para entender e intervenir en los conflictos de trabajo que se susciten en su territorio». Según el Gobierno, resulta entonces equivocado sostener que el Ministerio de Trabajo de la Nación no resulta competente para intervenir en el conflicto, toda vez que su participación se encuentra exclusivamente ceñida a lo dispuesto en la ley núm. 23551, de la cual el Ministerio de Trabajo de la Nación resulta autoridad de aplicación.
13. 208. Finalmente el Gobierno indica que la solicitud de los querellantes de que se ordene el cese de la «actitud antisindical» y se deje sin efecto el llamado a la conciliación obligatoria dictado por el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, deviene en abstracto toda vez que como ya se ha dicho, el conflicto en cuestión cesó por haber sido aceptada la oferta propuesta por el Poder Ejecutivo Provincial, con fecha 6 de julio de 2004, resultando dicha actitud por parte de los gremios plenamente convalidatoria de la actuación del Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires.

C. Conclusiones del Comité

1. 209. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan que en el marco de un reclamo por un aumento salarial, se violó el derecho de huelga de los trabajadores estatales de la Provincia de Buenos Aires garantizado en la Constitución Nacional y en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Concretamente, las organizaciones querellantes objetan: 1) la resolución núm. 1509, del 16 de junio de 2004, por medio de la cual el subsecretario de trabajo de la Provincia de Buenos Aires resolvió abrir la instancia obligatoria de conciliación entre el Poder Ejecutivo Provincial en ejercicio de la administración pública centralizada y sus agentes representados por las organizaciones sindicales, e intimó a las organizaciones sindicales a abstenerse de adoptar cualquier medida que pudiere implicar una modificación directa o indirecta del funcionamiento y/o prestación de los servicios a su cargo y reestablecer su normal y habitual desenvolvimiento, todo ello por el tiempo de la instancia obligatoria de conciliación; y 2) la resolución núm. 166/2004 del Ministerio de Trabajo de la Nación por la que también se intimó, en el mismo sentido que la resolución núm. 1509/2004, a la Asociación de Trabajadores del Estado, al Sindicato Unico de Trabajadores de la Educación y a la Federación de Educadores Bonaerenses al cumplimiento de las disposiciones dictadas por la Autoridad Laboral Provincial competente en el conflicto existente con el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
2. 210. El Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: 1) ante la falta de acuerdo o de solución respecto del conflicto suscitado entre el Poder Ejecutivo Provincial y sus trabajadores y en el marco de sus competencias legales se resolvió que el diferendo se someta a conciliación obligatoria a los efectos de consensuar y arribar a un acuerdo pacífico de la cuestión; 2) el procedimiento de conciliación objetado no resuelve sobre la cuestión sustancial, sino que es simplemente un canal de negociación en donde impera temporalmente la paz social; 3) la gestión de conciliación se extendió por el período previsto en la ley, esto es 15 días, y lo que resultó obligatorio para los gremios fue la instancia de la conciliación, pero de ningún modo se les compelió a aceptar solución alguna; 4) la actuación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, a través de la promulgación de la resolución núm. 166/2004, se encuentra ceñida a lo dispuesto en la Ley núm. 23551 de Asociaciones Sindicales; y 5) el conflicto en cuestión quedó superado por haber sido aceptada por las organizaciones sindicales la oferta propuesta por el Poder Ejecutivo Provincial con fecha 6 de julio de 2004.
3. 211. A este respecto, el Comité toma nota con satisfacción de que las organizaciones querellantes y las autoridades de la Provincia de Buenos Aires han llegado a un acuerdo que ha dado por concluido el conflicto en cuestión.
4. 212. El Comité observa que el presente caso se refiere a la administración pública provincial y que la decisión relativa a la conciliación fue adoptada por el Subsecretario de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. El Comité recuerda que «no puede considerarse como atentatoria a la libertad sindical una legislación que prevea procedimientos de conciliación y arbitraje (voluntario) en los conflictos colectivos como condición previa a la declaración de una huelga siempre y cuando el recurso al arbitraje no tenga carácter obligatorio y no impida en la práctica el recurso a la huelga» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1996, cuarta edición, párrafo 500]. En estas circunstancias particulares, el Comité subraya que sería deseable que la decisión de iniciar el procedimiento de conciliación en los conflictos colectivos corresponda a un órgano independiente de las partes en conflicto y pide al Gobierno que ponga la legislación y la práctica en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 213. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la conclusión siguiente:
   • a) en las circunstancias particulares de este caso, el Comité subraya que sería deseable que la decisión de iniciar el procedimiento de conciliación en los conflictos colectivos corresponda a un órgano independiente de las partes en conflicto y pide al Gobierno que ponga la legislación y la práctica en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98, y
   • b) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.