Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 344, March 2007

Case No 2437 (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) - Complaint date: 23-JUN-05 - Closed

1. 1249. La plainte figure dans une communication datée du 23 juin 2005 émanant de l’Association du personnel recruté aux Etats-Unis (AUSES), de la Fédération internationale des techniciens et cadres (IFPTE), de la Fédération américaine du travail et du Congrès des organisations industrielles (AFL-CIO) et de l’Internationale des services publics (ISP). L’IFPTE et l’AUSES ont fourni des informations complémentaires dans une communication datée du 7 septembre 2006.
2. 1250. Le gouvernement a répondu par des communications en date du 23 mars et du 25 septembre 2006.
3. 1251. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (nº 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, et la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 1252. Dans leur communication du 23 juin 2005, les plaignants fournissent tout d’abord des informations sur l’Association du personnel recruté aux Etats-Unis (AUSES) et sur la Fédération internationale des techniciens et cadres (IFPTE), indiquant que l’IFPTE a été fondée en 1918, est affiliée à l’AFL-CIO et au Congrès du travail du Canada et qu’elle représente plus de 86 000 techniciens et cadres dans l’administration, la recherche et autres aux Etats-Unis et au Canada. L’AUSES, section 71 de l’IFPTE, représente plus de 600 personnes engagées aux Etats-Unis ou «recrutées localement» qui effectuent diverses tâches à l’ambassade du Royaume-Uni, dans ses consulats, sa mission auprès des Nations Unies, les services commerciaux britanniques et autres services du gouvernement britannique aux Etats-Unis.
2. 1253. Selon les plaignants, l’ambassade du Royaume-Uni aux Etats-Unis (ci-après dénommée «l’ambassade») a, pendant près de cinquante ans, reconnu l’AUSES comme le représentant du personnel recruté localement et négocié avec elle sur les conditions d’emploi et le règlement des différends. Tout récemment, alors que l’ambassade reconnaissait toujours l’AUSES et négociait avec elle, la négociation avait abouti à un accord sur des modifications en matière de pensions et d’assurance maladie.
3. 1254. Dans le cadre d’un processus démocratique entamé en décembre 2004, une forte majorité des employés recrutés aux Etats-Unis a rejoint l’IFPTE et l’a choisie comme son agent de négociation en signant librement des pétitions à cet effet. Aux termes des conventions pertinentes de l’OIT, ils ont adhéré à une organisation de leur choix afin de promouvoir et de défendre leurs intérêts. L’IFPTE a doté l’AUSES d’une charte lui permettant de devenir la section 71 de la fédération.
4. 1255. Selon les plaignants, la direction de l’ambassade a réagi au choix des employés concernant leur représentant en supprimant la retenue à la source des cotisations et en refusant de reconnaître l’AUSES/section 71 de l’IFPTE et de négocier avec elle. En fait, la direction a agi unilatéralement en mettant en œuvre diverses modifications préjudiciables aux employés dans les conditions d’emploi sans négocier avec le représentant qu’ils avaient choisi. De plus, la direction de l’ambassade a lancé une campagne visant à dévaloriser, marginaliser et délégitimer le représentant choisi par les employés. Dans un certain nombre de communiqués tendancieux, contradictoires, ambigus et inexacts, la direction de l’ambassade a déclaré qu’elle se félicitait «de la contribution» du personnel ainsi que «de la communication et du dialogue positifs», mais ce verbiage dissimulait mal le pouvoir unilatéral de la direction. Les plaignants joignent une lettre datée du 31 janvier 2005, émanant du Conseiller de l’ambassade en gestion du changement et adressée au président de l’AUSES, qui stipule: «Il est de notre devoir de diriger l’ambassade de la manière la plus efficace et productive possible. Cela signifie que nous aurons parfois à modifier les politiques et les pratiques, même si elles sont en place depuis de longues années. Il est dans notre intérêt que le réseau américain réagisse et s’adapte aux changements de conjoncture, et non qu’il y résiste.»
5. 1256. Les plaignants ajoutent que l’AUSES/IFPTE a fait de son mieux en proposant de s’adapter au changement de façon vraiment efficace et responsable, pourvu que le changement s’effectue dans le contexte d’une relation de négociation collective où les droits des travailleurs sont respectés et protégés. Cependant, la direction a entrepris d’imposer de son propre chef des changements importants avec pour prétexte «la contribution» du personnel. Le 1er avril 2005, la direction a mis en œuvre de manière unilatérale les nouvelles conditions d’emploi, qui comportaient des modifications affectant le salaire des employés, leurs retraite, assurance maladie, congé maladie, heures supplémentaires et d’autres questions liées à la relation de travail et universellement reconnues comme sujets de négociation collective pour laquelle les salariés avaient choisi un représentant chargé de promouvoir et de défendre leurs intérêts. Faisant référence au paragraphe 799 du Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, les plaignants estiment que cela allait directement à l’encontre de l’un des buts principaux de la convention no 87 visant à permettre aux employeurs et aux salariés de s’unir en organisations capables de régler, par voie de conventions collectives librement conclues, les salaires et autres conditions d’emploi.
6. 1257. Dans un Mémorandum adressé aux chefs de postes daté du 11 mars 2005 (joint à la plainte), le Conseiller de l’ambassade en gestion du changement a soulevé la question de savoir «si les conventions de l’Organisation internationale du Travail sur les normes fondamentales du travail […] obligeaient ou non l’ambassade à mener avec le personnel des négociations collectives sur les modifications des conditions d’emploi». Le Mémorandum indique que la réponse est «non». Prétendant s’appuyer sur «les conseils des avocats du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth», le conseiller déclare que la raison pour laquelle ils avaient refusé de mener des négociations avec l’AUSES/IFPTE est que la convention no 98 «ne traite pas de la situation des fonctionnaires employés dans l’administration de l’Etat». Selon les plaignants, la définition de «fonctionnaires employés dans l’administration de l’Etat» ne s’applique pas au personnel d’une ambassade recruté localement étant donné que celui-ci ne s’occupe pas de politique diplomatique ou équivalente. Les plaignants signalent que la majorité du personnel diplomatique en poste à l’ambassade est en fait représentée par un syndicat britannique de fonctionnaires. La convention collective conclue entre le ministère et le syndicat qui représente les employés britanniques aux Etats-Unis (à savoir le FDA) comporte une clause stipulant que «[l]e personnel [était] encouragé à s’affilier à des syndicats reconnus par le ministère et à participer à leurs activités». La convention contient notamment des dispositions sur la négociation des conditions d’emploi, y compris les salaires, les congés, l’utilisation des bureaux et autres locaux pour les activités du syndicat, et l’arbitrage des différends non résolus. Ainsi, a fortiori, selon les plaignants, le personnel recruté localement a le droit de constituer un syndicat et de s’y affilier en vue de défendre ses intérêts conformément aux conventions nos 87 et 98.
7. 1258. Les plaignants joignent également une lettre datée du 13 mai 2005 dans laquelle le Conseiller de l’ambassade en gestion du changement et le Consul général réitéraient, selon les plaignants, le refus catégorique de l’ambassade de reconnaître l’AUSES/IFPTE et de négocier avec elle. La lettre est adressée au comité national de l’AUSES/IFPTE et stipule qu’il n’est «pas réaliste d’attendre de l’ambassade qu’elle engage des négociations collectives officielles sur les conditions d’emploi avec l’AUSES ou tout autre groupe». Les plaignants ajoutent que cette fois, dans ses arguments constamment changeants et systématiquement erronés visant à dénier aux employés recrutés aux Etats-Unis leurs droits de négociation, le conseiller déclare que «l’autonomie relativement limitée [de l’ambassade] concernant ses budgets et sa façon de les gérer» justifiait le refus de reconnaître l’AUSES/IFPTE et de négocier avec elle. Les plaignants citent les paragraphes 895 et 899 du Recueil [op. cit.] selon lesquels les autorités devraient privilégier dans toute la mesure possible la négociation collective pour fixer les conditions d’emploi des fonctionnaires; un compromis équitable et raisonnable devrait être recherché entre, d’une part, la nécessité de préserver autant que faire se peut l’autonomie des parties à la négociation et, d’autre part, les mesures que doivent prendre les gouvernements pour surmonter leurs difficultés budgétaires. Les plaignants soulignent qu’au lieu de «privilégier dans toute la mesure possible la négociation collective» la direction de l’ambassade avait exclu ab initio toute négociation avec l’AUSES/IFPTE.
8. 1259. Les plaignants ajoutent qu’une autre raison avancée pour refuser de négocier avec l’AUSES/IFPTE est que le syndicat comptait dans ses rangs certains directeurs et cadres. Les plaignants citaient le paragraphe 231 du Recueil [op. cit.] à l’appui de l’argument selon lequel «il n’est pas nécessairement incompatible avec les exigences de l’article 2 de la convention no 87 de dénier aux directeurs ou aux cadres le droit d’appartenir au même syndicat que les autres salariés …».
9. 1260. Les plaignants ajoutent que la réaction négative de l’ambassade au choix du personnel concernant son représentant est en contradiction avec la position officielle du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth telle qu’elle est exprimée dans un télégramme du ministre, daté du 5 février 2005 et adressé à tous les postes diplomatiques (joint à la plainte). Le ministre se réclamait de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, reconnaissant l’importance des normes fondamentales du travail et se prononçant fermement en leur faveur. Selon lui, «cela signifie que nous devons respecter les normes fondamentales du travail dans nos propres pratiques de travail». Le refus de l’ambassade de reconnaître l’AUSES/IFPTE va également à l’encontre d’une lettre du ministre des Affaires étrangères, datée du 17 mars 2005 et adressée au secrétaire général du Congrès des syndicats (jointe à la plainte), qui stipule:
10. [L]e ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth, de même que ses missions à l’étranger, est toujours prêt à reconnaître les syndicats… [I]l n’y a en principe aucune raison qui empêche l’ambassade de Washington de reconnaître volontairement l’association du personnel AUSES et le syndicat IFPTE. L’ambassade reconnaît l’association du personnel depuis 1957.
11. Nous souhaiterions, pour les relations avec le personnel aux Etats-Unis, un cadre plus officiel qui fixe les droits et responsabilités de chaque partie. Cela comporterait la reconnaissance du rôle de l’association du personnel et du syndicat… Ce que je voudrais suggérer … est que … les deux parties s’assoient autour d’une table pour débattre de la question d’un accord volontaire.
12. [S]i, comme je l’espère, les débats aboutissent rapidement à un accord volontaire de reconnaissance, on pourra, dans la foulée, discuter de la mise en œuvre de l’ensemble des mesures.
13. Cependant, d’après les plaignants, l’ambassade n’a pas reconnu l’AUSES/IFPTE et a unilatéralement mis en œuvre les modifications des conditions d’emploi. Pire encore, elle a fait part de son projet d’instaurer un «conseil de représentants du personnel» dominé par la direction et a invité les employés à s’adresser plutôt audit conseil qu’à leur syndicat. Dans son bulletin intitulé: Vous tenir au courant: des nouvelles sur votre salaire et vos allocations par l’équipe de la Revue du personnel, édition 9, datée du 31 mars 2005, la direction de l’ambassade a décrit ledit conseil comme l’organisation «avec laquelle la direction p[ouvai]t débattre de toutes les questions pertinentes en matière d’emploi au sein de l’ambassade». Dans son bulletin suivant daté du 21 avril 2005, elle a ouvertement demandé que l’on opte pour son «conseil» au lieu de l’AUSES, en disant:
14. Nous avons … demandé aux chefs de postes de nous donner l’opinion coordonnée de leur personnel.
15. Les questions que vous souhaiteriez voir prises en considération avant de soumettre votre opinion sont notamment:
16. L’idée d’un comité/conseil de représentants du personnel est-elle bonne?
17. Si oui, qui devrait y siéger?
18. De quelles questions le comité devrait-il débattre?
19. A quelle fréquence et où le comité devrait-il se réunir?
20. Chaque poste devrait-il être représenté?
21. Comment les membres du comité devraient-ils être sélectionnés?
22. La composition du comité devrait-elle être tournante (c’est-à-dire que chaque représentant d’un poste passerait par exemple un an au comité et serait remplacé par un autre membre du même poste)?
23. Enfin, quel nom devrait porter le comité/conseil?
24. Nous vous encourageons tous à prendre le temps de débattre de ces questions – et de toutes celles qui vous viennent à l’esprit – et à soumettre votre opinion à votre chef de poste/groupe.
25. Tout nouveau comité/conseil du personnel est créé à votre intention. Nous espérons qu’il deviendra un grand forum de discussion des questions qui revêtent le plus d’importance aux yeux du personnel avec le personnel. Si nous voulons que cela fonctionne, nous avons besoin que vous nous fassiez part de vos souhaits.
26. Avec tous nos remerciements,
27. L’équipe de la Revue du personnel
28. 1261. Selon les plaignants, l’expression «soumettre votre opinion» cache le fait que ces communications montraient un mépris évident des droits syndicaux du personnel recruté aux Etats-Unis et du rôle du représentant qu’il a choisi. Au lieu de négocier avec le représentant choisi par les employés recrutés localement, la direction de l’ambassade a créé un «syndicat maison», groupe dominé par la direction, en sollicitant «la contribution» du personnel. Citant les paragraphes 771 et 779 du Recueil [op. cit.], les plaignants rappellent l’importance de l’autonomie des parties à la négociation collective et le fait que les négociations ne devraient pas être menées au nom des travailleurs ou de leurs organisations par des agents négociateurs nommés ou dominés par les employeurs ou leurs organisations. Ils ajoutent que, outre la mise en place d’une organisation dominée par la direction, l’ambassade, et notamment son directeur du personnel, a lancé une campagne visant à dévaloriser le syndicat choisi par le personnel recruté localement. Lors d’une série de réunions avec ce personnel, qui se sont tenues à travers le pays dans des locaux appartenant à l’ambassade, le directeur du personnel a violemment condamné le choix des employés, qui ont désigné l’AUSES/IFPTE comme leur agent de négociation, et leur a enjoint de s’adresser au «conseil de représentants du personnel» dominé par la direction lorsqu’ils auraient des demandes à présenter.
29. 1262. Les plaignants précisent que, dans la lettre du 13 mai 2005, le Conseiller de l’ambassade en gestion du changement a déclaré que l’on «envisageait d’abandonner pour l’instant la proposition d’un comité de représentants du personnel», mais seulement dans le contexte du refus catégorique de la direction, exprimé dans cette même lettre, de reconnaître l’AUSES/IFPTE et de négocier avec elle, et de sa persistance à vouloir une direction unilatérale (lettre jointe à la plainte).
30. 1263. Les plaignants ajoutent également que la direction de l’ambassade a mis en œuvre de manière unilatérale des modifications en profitant des aspects rétrogrades du droit du travail américain, refusant de négocier ces modifications avec le représentant choisi par le personnel recruté localement. Par exemple:
31. – La législation américaine rattache l’assurance maladie de l’employé et de sa famille à son employeur, et non à un service national de santé. Les employeurs qui ne reconnaissent pas les syndicats et ne négocient pas avec eux peuvent imposer d’énormes frais supplémentaires aux employés sous la forme de franchises, de quotes-parts et de contributions aux primes. L’ambassade a franchi ce pas décisif lorsqu’elle a mis en œuvre le 1er avril les nouvelles conditions d’emploi sans négocier avec l’AUSES/IFPTE. La direction force de manière unilatérale les employés à choisir entre l’augmentation de leurs frais et la réduction des allocations d’assurance maladie pour leur famille avec une responsabilité potentielle de 3 000 dollars en frais personnels pour les services de santé. Le syndicat reconnaît que la «participation» à la protection médicale est un problème complexe dans la négociation collective aux Etats-Unis du fait de l’absence de plan de santé au niveau national. Cependant, lorsque les employés ont choisi un représentant, ce problème doit être traité au moyen de la négociation collective et non par l’action unilatérale de la direction.
32. – La législation américaine permet aux employeurs, en l’absence de syndicat, d’exiger des employés qu’ils effectuent des heures supplémentaires obligatoires illimitées (sans compensation pour les employés «exemptés») sous peine de sanction disciplinaire, y compris le renvoi si un employé n’effectuait pas toutes les heures supplémentaires exigées par la direction, fussent-elles excessives. Cependant, lorsque les employés bénéficient d’une représentation syndicale, la direction doit négocier avec le syndicat sur la politique d’heures supplémentaires. La direction de l’ambassade a négocié avec l’AUSES sur la politique d’heures supplémentaires avant l’affiliation de cette association à l’IFPTE, mais elle a ensuite agi de manière unilatérale en privant de nombreux employés du droit à une rémunération pour les heures travaillées au-delà de la semaine normale de travail sans négocier avec l’AUSES/IFPTE.
33. – La législation américaine ne comporte pas de disposition sur les congés maladie payés et se contentait de protéger le droit d’un employé à reprendre son travail après un congé sans solde de 12 semaines au plus en vertu de la loi sur le congé familial et le congé maladie. La direction de l’ambassade a agi unilatéralement en supprimant le congé maladie cumulé de nombreux employés représentés par l’AUSES/IFPTE, sans négocier avec cette dernière.
34. 1264. Les plaignants évoquent également les similitudes entre le présent cas et le cas no 2197 concernant l’ambassade d’Afrique du Sud en Irlande. [Voir 334e rapport du Comité de la liberté syndicale, approuvé par le Conseil d’administration lors de sa 290e session (mai-juin 2004), paragr. 95-131.] Ils soulignent notamment que, en réponse à l’argument du gouvernement de l’Afrique du Sud invoquant l’irrecevabilité de la plainte, le Comité de la liberté syndicale affirme ce qui suit:
35. [L]es principes internationaux fondamentaux de la liberté syndicale que consacrent la Constitution de l’OIT et la Déclaration de Philadelphie s’appliquent à tous les Etats Membres … [s]’il y a eu violation des normes internationales du travail ou des principes relatifs à la liberté syndicale et à la négociation collective dans le présent cas, c’est assurément le gouvernement sud-africain qui est le mieux placé pour prendre les mesures nécessaires pour y remédier. Le comité en conclut donc que la plainte est recevable et procédera ci-après à l’analyse et à l’examen des questions de fond qu’elle soulève [paragr. 106, 108].
36. De plus, en réponse à l’argument du gouvernement de l’Afrique du Sud selon lequel c’est le droit national irlandais, et non les principes de l’OIT sur la liberté syndicale, qui régit les relations de l’ambassade avec le personnel recruté localement (excluant ainsi toute négociation collective avec le syndicat choisi par ce personnel), le comité a défini la question sur laquelle portait le désaccord comme celle de savoir «si la non-reconnaissance du syndicat [plaignant] est une violation des normes internationales du travail et des principes de la liberté syndicale». Le comité a également noté que «la question dont il [était] saisi n’[était] pas de savoir quelle est la législation nationale qui s’applique au personnel recruté localement … mais plutôt de savoir si les faits en cause sont contraires aux normes internationales et principes de la liberté syndicale». Il a également estimé que «les conventions nos 87 et 98 s’appliquent au personnel recruté localement» conformément au «droit de tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte …, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations» en vertu de l’article 2 de la convention no 87, et que «les personnes recrutées localement … ne sont pas considérées comme des fonctionnaires de l’administration de l’Etat».
37. 1265. Les plaignants concluent en demandant au comité d’inviter le Conseil d’administration à recommander que l’ambassade du Royaume-Uni aux Etats-Unis reconnaisse l’AUSES/IFPTE en tant que représentant de son personnel recruté localement et négocie avec elle. Ils prient également le comité de demander la mise en place d’une mission de contacts directs auprès de l’ambassade du Royaume-Uni aux Etats-Unis afin de promouvoir une pleine mise en œuvre de la liberté syndicale pour le personnel recruté aux Etats-Unis.
38. 1266. Dans une communication datée du 7 septembre 2006, l’IFPTE et l’AUSES ajoutent que l’affirmation de la direction de l’ambassade selon laquelle celle-ci propose des conditions d’emploi «qui équivalent ou surclassent celles proposées par un bon employeur local» traduit un changement dans les normes d’emploi de référence qui ne sont plus celles du gouvernement américain mais celles du secteur privé. L’IFPTE et l’AUSES s’appuient sur des informations fournies par le groupe de conseil Mercer. Suite à ce changement, la direction de l’ambassade a restreint les conditions d’emploi du personnel recruté localement, de façon unilatérale, sans négociation avec l’AUSES/IFPTE, représentant syndical choisi par le personnel. La direction a cherché à tirer parti d’une baisse de la pression sur les salaires et sur les allocations des travailleurs du secteur privé, fait non négligeable puisqu’un peu moins de 8 pour cent des travailleurs du secteur privé aux Etats-Unis ont un représentant syndical (malgré des enquêtes montrant que des millions de travailleurs du secteur privé préféreraient être représentés syndicalement mais qu’ils ne s’affilient pas à un syndicat par peur des représailles). La direction a utilisé les comparaisons avec le secteur privé pour diminuer les allocations des employés tout en insistant sur le fait que ces mêmes employés étaient des fonctionnaires ne bénéficiant pas de la protection de l’OIT. Ce procédé d’écrémage est caractéristique de la démarche du gouvernement relative à l’exercice de la liberté syndicale du personnel recruté localement. De plus, après avoir établi des comparaisons avec le secteur privé pour diminuer les allocations, le gouvernement a insisté sur le fait que les employés étaient des agents de la fonction publique et que le droit américain d’organisation et de négociation collective ne s’appliquait pas à eux.
39. 1267. Par conséquent, selon les plaignants, le gouvernement rejette les éléments du droit américain qui exigent que les employeurs négocient de bonne foi avec le représentant choisi par leurs employés dans le but d’établir un contrat écrit. Cependant, il s’agit là aussi du système de représentation de l’employé dans le secteur public de l’emploi aux Etats-Unis. Là où la négociation collective pour les employés du secteur public est permise, les employeurs du secteur public sont obligés de reconnaître la représentation exclusive d’une unité de négociation définie, choisie à la majorité, et de négocier, de bonne foi, un accord collectif. La représentation exclusive choisie à la majorité et le devoir de négociation de bonne foi sont des éléments fondamentaux du système des relations professionnelles aux Etats-Unis, dans le cadre de la loi nationale sur les relations professionnelles ou à l’extérieur de ce cadre, dans le secteur privé aussi bien que dans le secteur public. Les plaignants ont rappelé que le comité avait déjà examiné les arguments selon lesquels ces éléments du système américain allaient à l’encontre des conventions no 87 et no 98 et qu’il avait décidé que la représentation exclusive et l’obligation de négociation étaient compatibles avec les conventions. De plus, au paragraphe 821 du Recueil [op. cit.], il est écrit que «les employeurs, y compris les autorités publiques agissant en tant qu’employeurs, devraient reconnaître, aux fins de la négociation collective, les organisations représentatives des travailleurs qu’ils occupent». La représentation exclusive est conforme aux normes de l’OIT tant que les employés peuvent raisonnablement choisir un représentant différent si la majorité en décide ainsi, et un syndicat minoritaire peut fonctionner librement, même s’il n’a pas toujours le droit de négocier. Il est écrit au paragraphe 834 du Recueil [op. cit.] «[qu’]il n’est pas nécessairement incompatible avec la convention no 87 de prévoir la délivrance d’un certificat au syndicat le plus représentatif dans une unité donnée pour le reconnaître comme agent exclusif de négociation au nom de cette unité».
40. 1268. De plus, selon les plaignants, la référence du gouvernement à l’opinion du comité selon laquelle «aucune disposition de l’article 4 de la convention no 98 n’impose à aucun gouvernement l’obligation de recourir à des mesures de contrainte pour obliger les parties à négocier avec une organisation déterminée» car cela «[aurait] clairement pour effet de transformer le caractère de telles négociations» n’est pas faite à bon escient. Ces mesures de contrainte relèvent de l’application, par le gouvernement, des résultats de la négociation collective et non de l’obligation de négociation de bonne foi dans les cas prévus par la loi. Comme il est expliqué au paragraphe 849 du Recueil [op. cit.], «la possibilité pour les employeurs de présenter, conformément à la législation, des cahiers contenant leurs propositions aux fins de négociation collective – si ces propositions sont destinées simplement à servir de base à la négociation volontaire à laquelle se réfère la convention no 98 – ne doit pas être considérée comme une violation des principes applicables en la matière». L’obligation de négociation dans le système américain n’a pas modifié le caractère volontaire de la négociation collective car la direction n’est pas obligée d’approuver les propositions des syndicats. Elle est uniquement obligée de négocier en ayant le souhait sincère de parvenir à un accord et d’inscrire les accords dans un contrat écrit une fois trouvé un accord d’ensemble. Cela préserve le caractère volontaire des négociations dans le système américain des relations professionnelles. Puisque l’AUSES/IFPTE a été choisie comme représentant le personnel recruté localement aux Etats-Unis et que l’ambassade a prétendu employer son personnel local sur la base de la législation locale sur l’emploi, les plaignants ont à nouveau demandé au comité d’inviter le gouvernement à remplir ses obligations et à respecter les normes de la législation sur l’emploi des Etats-Unis en reconnaissant l’AUSES/IFPTE comme le représentant du personnel recruté localement pour négocier et en négociant de bonne foi avec le syndicat pour parvenir à un accord collectif.
41. B. Réponse du gouvernement
42. 1269. Dans une communication datée du 23 mars 2006, le gouvernement invite le comité à rejeter les arguments des plaignants au motif que le gouvernement n’a pas manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des conventions pertinentes de l’OIT ni aucunement enfreint les principes internationaux fondamentaux de la liberté syndicale.
43. 1270. Pour ce qui est du cadre légal de l’emploi du personnel dans les services du gouvernement britannique aux Etats-Unis, le gouvernement indique qu’il dispose à l’étranger d’un réseau de 233 postes diplomatiques. Aux Etats-Unis, le gouvernement est représenté par l’ambassade britannique à Washington, le consulat général et les autres consulats, ainsi que par un certain nombre d’autres services à travers le pays. Le gouvernement utilise le terme «l’ambassade» pour se référer à tous les services du gouvernement britannique aux Etats-Unis. En plus des 250 personnes recrutées au Royaume-Uni (provenant de divers ministères), le gouvernement emploie près de 600 personnes recrutées localement aux Etats-Unis. Leur emploi constitue le poste le plus important du budget de l’ambassade, avec plus de 20 millions de dollars par an. Les personnes recrutées au Royaume-Uni sont en poste aux Etats-Unis sur une base temporaire tout en conservant leur emploi auprès de leur ministère dans leur pays d’origine. Leur emploi est régi par le droit britannique. Les conditions d’emploi de la plus grande partie du personnel sont le fruit de conventions collectives résultant d’une négociation volontaire entre l’employeur (le gouvernement) et les syndicats britanniques concernés.
44. 1271. Les 10 000 personnes recrutées localement à des postes diplomatiques britanniques sont toutes employées par le ministre des Affaires étrangères et du Commonwealth. Il est de pratique courante pour le ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth de se comporter en bon employeur responsable vis-à-vis de son personnel local. Les contrats de travail sont régis par la législation locale. Le ministère a récemment présenté à la Chambre des lords des suggestions à propos d’un cas concernant du personnel travaillant à l’étranger, proposant notamment que le personnel recruté localement soit régi par le droit du travail local. Cela fut accepté par le comité d’appel qui conclut que ce personnel ne bénéficie pas de l’application de la loi britannique sur l’emploi (Serco c. Lawson [2006] UKHL 3, paragr. 39). Les conditions d’emploi du personnel local ont résulté d’un long processus de négociation volontaire et de consultation faisant appel à l’association du personnel local lorsque celle-ci existait.
45. 1272. Aux Etats-Unis, l’ambassade emploie son personnel local sur la base de la législation locale sur l’emploi. La politique de l’ambassade est d’offrir des conditions d’emploi équivalant à celles offertes par un bon employeur local ou meilleures qu’elles. L’AUSES/IFPTE entend représenter le personnel de l’ambassade recruté localement et non le personnel recruté au Royaume-Uni.
46. 1273. Le système utilisé par le ministère pour déterminer le salaire et les conditions d’emploi du personnel recruté localement est décrit ci-après. Depuis 2003, la responsabilité de déterminer le meilleur salaire et les meilleures conditions d’emploi du personnel local a été déléguée aux chefs de postes avec les contraintes suivantes: les arrangements doivent être en accord avec la législation locale, entrer dans le cadre du budget alloué par le ministère concerné, être abordables et réalisables à long terme, et conformes aux règles du Trésor sur le salaire du personnel local. Enfin, «[ils] devraient tenir compte des lois du marché et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour attirer, retenir et motiver le personnel adéquat en prenant en considération, le cas échéant, la pratique de la majorité des employeurs locaux».
47. 1274. Le gouvernement ajoute que, bien que l’on ait par le passé dans les ambassades du Royaume-Uni dans le monde fait une nette distinction entre les fonctions exercées par le personnel recruté au Royaume-Uni et celles exercées par le personnel recruté localement, les premiers détenant la plupart des postes de direction et assumant les rôles diplomatiques traditionnels (notamment dans les domaines politique, médiatique et économique), cette situation a considérablement changé au cours des quinze dernières années. Au sein du réseau américain, le personnel recruté localement a eu accès aux postes de cadres (y compris ceux de chefs des finances et de la gestion des ressources humaines à l’ambassade de Washington) et aux rôles diplomatiques traditionnels précédemment assumés par le personnel recruté au Royaume-Uni. Il y a eu par exemple à la section politique de l’ambassade des seconds secrétaires recrutés localement qui étaient autorisés à faire rapport sur des questions politiques confidentielles et supervisaient le personnel administratif recruté au Royaume-Uni. L’équipe de presse de l’ambassade qui s’occupe des relations avec la presse britannique et américaine est, à une exception près, composée d’employés recrutés localement.
48. 1275. En ce qui concerne la relation entre l’ambassade et l’association du personnel, le gouvernement indique que l’ambassade avait toujours cherché à faire participer son personnel local à la prise de décisions et à le consulter sur les questions touchant à son emploi. L’association représentant le personnel local (l’AUSES) a été fondée il y a près de cinquante ans (en 1957) et la direction de l’ambassade avait durant ces années maintenu une relation de travail étroite avec les dirigeants de cette association. Bien qu’il n’y ait eu aucun processus officiel de négociation avec l’AUSES, elle est consultée sur tous les changements touchant à l’emploi. Il y a des réunions régulières entre la direction de l’ambassade et le comité de l’AUSES pour débattre des questions intéressant les deux parties. Celles-ci ne sont pas toujours d’accord, mais les réunions se déroulent dans une atmosphère constructive. Même si l’ambassade n’accorde pas à l’AUSES la reconnaissance officielle revendiquée par la présente plainte, elle laisse au personnel le temps nécessaire pour se consacrer aux activités de l’association, lui donne accès à ses locaux pour organiser les réunions de l’AUSES et facilite l’organisation d’une campagne d’adhésion en autorisant l’installation d’affiches publicitaires et l’utilisation des moyens officiels pour permettre à l’association de communiquer avec le personnel. Quand l’AUSES s’est affiliée à l’IFPTE, l’ambassade a voulu maintenir cette relation et l’a déclaré publiquement (lettre du 31 mars 2005, jointe à la réponse). L’ambassade a adopté une attitude ouverte et constructive aussi bien à l’égard de l’AUSES que de l’IFPTE et s’est toujours conformée au bon usage en matière d’emploi et aux exigences des conventions pertinentes de l’OIT.
49. 1276. Pour ce qui est des circonstances du différend, le gouvernement indique qu’au début de l’année 2004 l’ambassade a entamé une révision complète de sa politique d’emploi. L’objectif de cette révision (exposé dans une communication de l’ambassadeur en date du 1er avril 2004, jointe à la réponse) était de moderniser les pratiques d’emploi afin de les rendre plus conformes aux conditions d’emploi dans les organisations américaines. Le programme d’emploi mis en place au fil des ans jusqu’en 2004 a doté le personnel recruté localement de conditions d’emploi tout à fait différentes de celles établies par le droit du travail américain, et les différences étaient de plus en plus criantes. La situation avait atteint un point où le fonctionnement même du réseau diplomatique britannique aux Etats-Unis était soumis à une pression du fait du coût exorbitant des salaires et des allocations. Il était également nécessaire de modifier de toute urgence les conditions d’emploi afin d’abroger la disposition imposant un âge obligatoire pour la retraite.
50. 1277. Selon la note de l’ambassadeur à l’attention du personnel en date du 1er avril 2004, la direction de l’ambassade a poursuivi le processus de consultation et de communication avec le personnel durant toute l’année de la révision. La nécessité d’une révision complète a été débattue avec l’AUSES et un calendrier a été établi. L’AUSES, ses membres et d’autres personnes recrutées localement ont eu toute possibilité de contribuer à la révision (de façon anonyme si elles le désiraient), et les observations recueillies ont été publiées afin que l’ensemble du personnel puisse en être informé et les commenter. Des réunions de personnel ont eu lieu dans tout le réseau américain et les commentaires reçus furent étudiés par l’équipe des ressources humaines (RH). Des réunions avec l’AUSES se sont tenues pratiquement tous les mois entre mars 2004 et juillet 2005 et certaines se sont déroulées entre les personnels recrutés localement qui débattaient de la révision. Certains éléments importants des modifications proposées (notamment le maintien du système de retraite existant pour le personnel déjà cotisant) ont été modifiés comme suite à l’intervention des représentants du personnel. La proposition d’instaurer un conseil de représentants du personnel avait pour objectif de permettre de traiter les problèmes du personnel en améliorant la communication entre le personnel et la direction. Elle a été abandonnée devant l’opposition du personnel, et notamment de l’association du personnel. Loin d’imposer ce conseil au personnel, comme cela a été dit, l’ambassade a renoncé à cette proposition face à l’opposition généralisée. La direction de l’ambassade s’est également engagée à procéder à une révision complète un an après la mise en place des nouvelles conditions d’emploi. L’AUSES serait entièrement associée à ce processus.
51. 1278. Le nouveau programme mis en place en avril 2005 a permis à l’ambassade d’être plus en conformité avec la législation et la pratique américaines en matière d’emploi et a créé une base plus compétitive en matière de salaires et d’allocations pour recruter, retenir et motiver les professionnels les plus qualifiés parmi le personnel recruté localement. En février 2005, l’IFPTE a écrit à la direction de l’ambassade pour exprimer sa satisfaction concernant certaines des modifications proposées. La position du syndicat, telle que soulignée dans la plainte, a omis de reconnaître que nombre des modifications mises en œuvre permettaient à la majorité du personnel local de bénéficier de meilleures allocations, comme celles versées en cas de congé maternité et paternité (qui ne sont pas prévues par la législation américaine). Dans sa plainte, le syndicat a plus particulièrement critiqué les modifications apportées aux allocations de maladie accordées au personnel. Il a alors omis de reconnaître que le nouveau système était plus juste envers le personnel contrairement à l’ancien qui offrait des avantages indus au personnel travaillant pour l’ambassade depuis un certain nombre d’années. Ces personnes peuvent «cumuler» les congés maladie non utilisés, ce qui leur donne la possibilité de les utiliser, par exemple, comme un congé maternité non officiel. Les personnes récemment recrutées qui n’ont pas pu cumuler des congés maladie ne peuvent pas bénéficier de cet avantage. Le nouveau système accorde des allocations d’invalidité à court et long terme à l’ensemble du personnel.
52. 1279. Comme suite à l’affiliation de l’AUSES à l’IFPTE, le syndicat appela à l’abandon des nouvelles politiques et exigea que l’ambassade négocie officiellement les modifications par le biais d’un processus de négociation collective. Le syndicat formula un certain nombre d’exigences et refusa de prendre en considération tout arrangement qui en ferait l’économie. La tentative faite par l’ambassade d’établir un cadre volontaire aux consultations (lettre du 31 mars 2005, jointe à la réponse) dut être écartée suite au dépôt de la plainte. Le syndicat insistait plus sur une reconnaissance officielle qui impliquait des droits de négociation collective que sur des modifications des conditions d’emploi du personnel recruté localement, et plus sur les droits exclusifs de communiquer avec la direction que sur les questions d’emploi, y compris l’implication obligatoire du syndicat dans les cas disciplinaires. L’ambassade n’était pas prête à accepter ces exigences. Elle voulait continuer à communiquer directement avec le personnel et il n’était pas question pour elle d’accorder à un syndicat les droits exclusifs pour communiquer avec le personnel sur les questions d’emploi ou toute autre question. L’ambassade était néanmoins prête à débattre avec le syndicat, sur une base volontaire, des salaires et autres questions relatives à l’emploi, comme cela a été indiqué à plusieurs reprises, y compris dans la lettre du 17 mars 2005 jointe à la réponse. Elle était bien entendu prête également à impliquer l’AUSES dans les cas disciplinaires lorsque la personne concernée le souhaitait, comme cela a été clairement indiqué dans la lettre du 13 mai 2005 jointe à la réponse. La proposition d’engager des discussions sur un accord volontaire n’a pas eu de suite (lettre du 2 août 2005, jointe à la réponse).
53. 1280. En ce qui concerne la lettre du ministre des Affaires étrangères mentionnée par les plaignants comme l’acceptation d’une «reconnaissance officielle» de l’IFPTE, le gouvernement considère qu’en fait cette lettre indiquait qu’il n’y a pas de raison de principe empêchant l’ambassade de reconnaître volontairement l’association du personnel AUSES et le syndicat IFPTE. Ce dernier, qui est un représentant (et non le représentant) du personnel, peut débattre avec l’ambassade sur un accord volontaire. Des débats de la sorte ont eu lieu et l’ambassade était désireuse de les poursuivre. Elle n’a cependant jamais approuvé la négociation collective obligatoire avec le syndicat et n’y a jamais été contrainte.
54. 1281. Le gouvernement ajoute que, malgré la rupture des relations, l’AUSES a jusqu’en juin été activement impliquée dans de nombreuses questions liées à la révision. L’ambassade reste déterminée à maintenir une relation de travail avec les représentants de son personnel. Les représentants de l’AUSES ont ainsi suivi les travaux de deux commissions: la première traitait des appels liés au classement des postes au sein du réseau et la seconde examinait les demandes de primes en vertu du nouveau système de rémunération au rendement. Les cadres, y compris le conseiller en gestion et le chef des ressources humaines, tenaient régulièrement des réunions avec le président de l’AUSES. Ce fut une expérience positive qui, aux yeux de l’ambassade, donnait le ton des relations futures avec les représentants du personnel.
55. 1282. Le gouvernement explique également que l’ambassade n’était pas prête à accepter la négociation collective pour un certain nombre de raisons juridiques et pratiques. Premièrement, la loi américaine sur les relations de travail dispense les gouvernements fédéral, national et local d’appliquer ses dispositions, de sorte qu’il n’y a pas de cadre juridique régissant les normes sur la base desquelles l’ambassade devrait gérer ses relations avec le personnel local. De plus, le droit du travail américain n’autorise pas les cadres et les personnes placées sous leurs ordres à faire partie du même syndicat (contrairement à ce qui se faisait au sein de l’ambassade où l’affiliation à l’AUSES était ouverte à tout le personnel). Près de 26 pour cent du personnel de l’ambassade recruté localement occupe des postes de cadres. Ces mêmes personnes qui côtoient les non-cadres au sein du syndicat risquaient d’être confrontées à ceux qui avaient élaboré et mis en œuvre des politiques contre l’ambassade. Cette dernière n’aurait aucune objection à ce que ces personnes constituent leur propre association, ou s’affilient à un syndicat, mais n’accepterait ni une affiliation obligatoire à cette association ni une négociation collective officielle avec elle.
56. 1283. Le gouvernement ajoute que le syndicat a choisi de ne pas porter l’affaire devant le Conseil national des relations professionnelles («le NLRB») parce qu’il recherche une protection plus grande que celle prévue pour les autres employeurs dans le droit du travail américain. La négociation collective telle qu’elle était revendiquée par le syndicat n’était pas un droit prévu par la législation. Si le syndicat avait choisi d’aller devant le NLRB, il aurait été obligé de se conformer à un certain nombre d’exigences du droit du travail américain concernant, par exemple, la séparation des cadres et des non-cadres et l’organisation de l’association du personnel, telles que la mise en place d’élections pour les postes à responsabilité. En adoptant sur ces questions une attitude progressive et constructive, l’ambassade est allée bien au-delà de ce qui lui incombait en vertu du droit américain.
57. 1284. Selon le gouvernement, lorsque le Royaume-Uni agit en tant qu’employeur du personnel de l’ambassade recruté localement hors de son propre territoire, les contrats de travail sont régis par le droit de l’Etat accréditaire, et le Royaume-Uni est tenu de se conformer à la législation de cet Etat en matière d’emploi. Dans le cas présent, l’ambassade est tenue de se conformer aux termes de la législation américaine sur l’emploi. En fait, la plainte n’allègue pas que les droits qui reviennent au syndicat en vertu de la législation américaine lui ont été refusés par l’ambassade, et le Royaume-Uni maintient que celle-ci a respecté tous les droits applicables en vertu de la législation américaine pour les raisons susmentionnées.
58. 1285. Pour ce qui est des allégations de violation par le gouvernement des obligations qui lui incombent en vertu des conventions nos 87 et 98, celui-ci indique que l’obligation d’un Etat partie à une convention de l’OIT est de mettre en œuvre les dispositions de cette convention sur son propre territoire. La plainte concerne des actes ou omissions de la part de l’ambassade britannique sur le territoire des Etats-Unis. Les locaux d’une mission diplomatique ou consulaire ne font pas partie du territoire de l’Etat accréditant: voir les articles 21 et 22 de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques et les articles 30 et 31 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires. Contrairement aux autres instruments relatifs aux droits de l’homme, la Constitution et les conventions de l’OIT ne contiennent pas de clause juridictionnelle étendant la protection à ceux «qui se trouvent dans la juridiction» d’une partie contractante. Ces dispositions ont été considérées comme étendant les droits prévus par la convention aux actes accomplis en dehors du territoire de l’Etat concerné, y compris les actes des agents diplomatiques et consulaires en dehors du territoire de l’Etat, mais cela n’est pas le cas des instruments de l’OIT. Le gouvernement pense qu’il n’a donc aucune obligation légale d’appliquer les conventions de l’OIT dans une mission diplomatique ou consulaire à l’étranger.
59. 1286. Pour ce qui est du cas no 2197 (qui concerne l’ambassade d’Afrique du Sud en Irlande), le gouvernement indique que, bien que le comité ait décidé que les conventions nos 87 et 98 étaient applicables au personnel recruté localement, la base sur laquelle cette décision a été prise n’est pas claire, pas plus que la question de savoir si le comité pouvait tirer argument du fait que les conventions de l’OIT étaient ou non applicables en dehors du territoire de l’Etat partie concerné – ici l’Afrique du Sud. Le paragraphe 109 du rapport du comité décrit l’objet de la plainte en ces termes: «l’Afrique du Sud n’a pas assuré de manière satisfaisante, dans le cadre de sa juridiction, et en particulier dans son ambassade en Irlande, la mise en œuvre des conventions nos 87 et 98 de l’OIT». Selon le gouvernement, si le comité a adopté une démarche «juridictionnelle» plutôt que territoriale, on devrait respectueusement en conclure que ce n’était pas la démarche correcte.
60. 1287. Dans l’alternative, si le comité décidait que les obligations qui incombent au Royaume-Uni en vertu des conventions de l’OIT s’appliquent bien à ses actes en tant qu’employeur aux Etats-Unis, le Royaume-Uni maintiendrait alors que cela ne constitue pas une violation de ces obligations pour les raisons indiquées ci-après.
61. 1288. Premièrement, pour ce qui est de la convention no 87, le gouvernement n’a en aucune façon empiété sur la liberté syndicale ni sur le droit syndical tels qu’ils sont prévus dans la convention. L’ambassade s’est conformée aux exigences de la convention en permettant au syndicat de recruter des membres, d’organiser des réunions, de communiquer avec ses membres, etc. L’ambassade entretient une relation de travail étroite avec les dirigeants de l’AUSES depuis les premiers jours de sa création en tant qu’association du personnel. Elle lui prête ses locaux pour organiser des réunions et une campagne d’adhésion, autorisant l’installation d’affiches et l’utilisation des moyens officiels pour communiquer avec le personnel. Rien n’a changé quand l’AUSES s’est affiliée à l’IFPTE. L’ambassade a voulu maintenir cette relation constructive et l’a déclaré publiquement. Elle traite avec le syndicat en tant que représentant légitime de son personnel et a eu de nombreuses réunions avec le syndicat au sujet de la révision et d’autres questions. Elle a abandonné la proposition concernant un conseil de représentants du personnel à la demande de l’association/syndicat du personnel. La plainte déposée par le syndicat auprès du comité porte sur le refus de l’ambassade de le reconnaître à des fins de négociation collective et doit donc être considérée comme relevant principalement de la convention no 98.
62. 1289. Deuxièmement, en ce qui concerne la convention no 98, le gouvernement rappelle que la référence des plaignants au cas no 2197, à l’appui de l’argument selon lequel le personnel de l’ambassade n’est pas constitué de fonctionnaires employés dans l’administration de l’Etat et n’est donc pas soumis à l’exception visée à l’article 6 de la convention, était déplacée pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les plaignants présentent le cas de manière inexacte, y faisant référence pour supputer que «les personnes recrutées localement … ne sont pas considérées comme des fonctionnaires de l’administration de l’Etat». Cependant, les plaignants n’ont cité qu’une partie de la phrase et l’ont prise en dehors du contexte. Une analyse plus approfondie du cas de l’ambassade d’Afrique du Sud montrerait que cela était inapproprié. Pour ce qui est des employés de l’ambassade en tant que fonctionnaires, le comité avait déclaré ce qui suit: «En ce qui concerne la convention no 98, le gouvernement n’affirme à aucun moment que les employés en question, dont il est dit qu’ils relèvent de la section d’appui administratif, sont exclus au titre de l’article 6; qui plus est, il affirme que ce personnel local est régi par la législation irlandaise plutôt que par la législation sud-africaine, ce qui confirmerait que ces employés ne sont pas considérés comme étant des fonctionnaires publics.» [Cas no 2197, op. cit., paragr. 130.] Par conséquent, le comité n’a pas décidé dans le cas de l’ambassade d’Afrique du Sud que toutes les personnes recrutées localement n’étaient pas des fonctionnaires au sens de l’article 6 de la convention no 98. Il a simplement noté dans sa réponse que le gouvernement sud-africain n’a pas prétendu que les personnes recrutées localement étaient des fonctionnaires. Le comité a clairement reconnu que le personnel recruté localement pouvait en principe faire l’objet de l’exclusion prévue à l’article 6 de la convention no 98.
63. 1290. La position du gouvernement est que les personnes recrutées localement représentées par le syndicat sont des fonctionnaires employés dans l’administration de l’Etat au sens de l’article 6 de la convention no 98. Les critères d’applicabilité dudit article sont liés aux fonctions exercées par un employé et ne sont pas déterminés par sa nationalité ni par le fait qu’il a été recruté au Royaume-Uni ou localement. Nombre de personnes recrutées localement par l’ambassade se voient effectivement assigner des tâches identiques à celles de leurs collègues recrutés au Royaume-Uni. La loi en vigueur sur le contrat de travail du personnel recruté localement n’est pas un facteur déterminant. A l’ambassade britannique aux Etats-Unis, près de 26 pour cent du personnel recruté localement exerce notamment des fonctions de cadres au nom du Royaume-Uni et est à l’évidence employé dans l’administration de l’Etat, qui incluait ses relations extérieures. Cependant, ceux qui exercent des fonctions de cadres ne sont pas les seuls à être engagés dans l’administration britannique: toutes les personnes recrutées localement aux Etats-Unis par le ministre des Affaires étrangères sont au service de la Couronne et ont un statut qui les autorise à agir en tant qu’agents du gouvernement britannique. Ils travaillent tous dans un milieu dans lequel ils traitent ou peuvent avoir connaissance d’informations hautement confidentielles. Ils sont tous assurément des fonctionnaires travaillant pour le gouvernement britannique, entité publique. Il s’ensuit que dans l’exposé du gouvernement tout le personnel recruté localement aux Etats-Unis est employé dans l’administration de l’Etat au sens de l’article 6 de la convention no 98.
64. 1291. Enfin, toujours concernant la convention no 98, le gouvernement maintient qu’il s’est conformé aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4 de ladite convention, dans la mesure où elle serait censée s’appliquer et à l’égard de tous les membres du personnel auxquels elle s’appliquerait. Le gouvernement considère que l’article 4 de la convention no 98 n’impose pas la négociation collective entre l’ambassade et le syndicat qui la revendiquait officiellement. Même si l’ambassade cherche à tout prix à rétablir le dialogue constructif qu’elle a instauré avec l’association du personnel (et le syndicat) avant le dépôt de la plainte, elle n’est pas prête à accepter un arrangement pour une négociation collective officielle, et aucune convention de l’OIT ne l’oblige à mener une telle négociation. En facilitant les activités du syndicat et de l’association du personnel et en impliquant ceux-ci dans un processus ouvert de consultation sur les nouvelles conditions d’emploi, l’ambassade a fait tout ce qu’elle pouvait pour «encourager et promouvoir» des mesures de négociation volontaire. Il est bien établi que les obligations découlant de la convention no 98 n’incluent pas un système uniforme de négociation collective obligatoire. Elle exige simplement que des mesures soient prises pour encourager et promouvoir la procédure de négociation collective. De plus, la formulation même de l’article 4 indique clairement que les mesures doivent être simplement adaptées aux conditions nationales et qu’il s’agit d’un système volontaire – l’article fait explicitement référence à la procédure en question en tant que négociation volontaire et les mesures requises ne doivent être prises qu’en cas de nécessité, ce qui implique une marge d’appréciation pour l’Etat partie. Le Comité de la liberté syndicale et la commission d’experts ont toujours estimé qu’«aucune disposition de l’article 4 de la convention n’impose au gouvernement l’obligation de recourir à des mesures de contrainte pour obliger les parties à négocier avec une organisation déterminée, mesures qui, comme le comité l’a déjà reconnu dans un cas précédent […], auraient clairement pour effet de transformer le caractère de telles négociations». [Cas no 96 (1954), 13e rapport, paragr. 137.] Confrontée aux observations formulées contre le Royaume-Uni par le Congrès des syndicats britanniques et le Syndicat national des journalistes, la commission d’experts a conclu, tout comme le Comité de la liberté syndicale, que l’article 4 n’exigeait pas la mise en place d’un mécanisme obligeant les employeurs à négocier avec les syndicats représentant le personnel dans un secteur particulier. Imposer une telle obligation modifierait le caractère volontaire de la négociation collective [78e session, rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, rapport III (partie 4A), p. 298]. Ainsi, aucune disposition de la convention no 98 n’exige d’un gouvernement qu’il impose, soit à lui-même en tant qu’employeur soit aux autres employeurs, un devoir de reconnaissance d’un syndicat à des fins de négociation collective.
65. 1292. De plus, selon le gouvernement, aucune disposition de la convention no 87 ou no 98 ne confère au syndicat le statut particulier qu’il revendique en tant qu’unique représentant du personnel de l’ambassade. Celle-ci a souhaité mener des discussions avec le syndicat et le consulter, comme on l’a vu plus haut.
66. 1293. Du fait que l’ambassade a un contrôle restreint sur le budget qui lui est alloué et sur de nombreux autres aspects liés à ses intérêts, il lui est impossible d’accepter de reconnaître un syndicat unique pour l’ensemble de son personnel ou d’accepter une négociation collective contraignante. L’ambassade a cependant pris des mesures dans le cadre de son pouvoir de contrôle afin de promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de consultation avec son personnel recruté localement; elle travaille avec l’AUSES depuis plus de cinquante ans et a récemment fait état de son désir de trouver un arrangement volontaire avec l’IFPTE. De plus, l’ambassade souhaite fermement poursuivre ce dialogue avec ses employés et leurs représentants.
67. 1294. Le gouvernement note également que, dans la mesure où la convention no 98 s’applique à l’ambassade et que certains ou tous les membres de l’ambassade sont exclus en vertu de l’article 6 de cette convention, c’est peut-être la convention no 151 qui s’appliquerait en l’espèce. Les plaignants n’ont pas mentionné la convention no 151 dans la plainte et le gouvernement ne la mentionne que pour ne rien laisser dans l’ombre et éviter le doute. Cependant, même la convention no 151 contient une exception pour certains employés. L’article 1, paragraphe 2, prévoit que «[l]a mesure dans laquelle les garanties prévues par la présente convention s’appliqueront aux agents de niveau élevé dont les fonctions sont normalement considérées comme ayant trait à la formulation des politiques à suivre ou à des tâches de direction ou aux agents dont les responsabilités ont un caractère hautement confidentiel sera déterminée par la législation nationale». Le gouvernement est prêt à accepter à titre d’exemple que la convention no 151 puisse s’appliquer au personnel de l’ambassade auquel s’appliquait déjà l’article 6 de la convention no 98. Même dans ces conditions, la convention no 151 ne prévoit pas de droit à la négociation collective. Comme la convention no 98, la convention no 151 exige seulement que «des mesures appropriées aux conditions nationales [soi]ent, si nécessaire, […] prises pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures permettant la négociation des conditions d’emploi entre les autorités publiques intéressées et les organisations d’agents publics…». De plus, elle laisse à l’Etat partie la possibilité de recourir à d’autres options pour assumer son obligation en faisant référence à «toute autre méthode permettant aux représentants des agents publics de participer à la détermination desdites conditions» (article 7). Les dispositions législatives qui permettent à l’organe compétent en matière budgétaire de fixer une «fourchette» pour les négociations salariales ou d’établir une «enveloppe» budgétaire globale sont compatibles avec la convention dans la mesure où elles laissent une place significative à la négociation collective. [Etude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, 1994, paragr. 262 et 263.] Les travailleurs et leurs organisations doivent bien sûr pouvoir participer pleinement et de manière significative à l’élaboration du cadre général de négociation. Le gouvernement pense que cela a été le cas du personnel recruté localement et du syndicat, et assure le comité qu’il continuera à en être ainsi.
68. 1295. Enfin, le gouvernement indique au sujet de la demande de mission de contacts directs que cela serait superflu et tout à fait inopportun.
69. 1296. Dans une communication datée du 25 septembre 2006, le gouvernement fournit des informations complémentaires sur sa position selon laquelle le personnel recruté localement est composé de fonctionnaires employés dans l’administration de l’Etat. Le gouvernement a présenté un tableau statistique (voir annexe) et des exemples des responsabilités qu’a le personnel recruté localement sur l’ensemble du réseau américain. Cela concerne tout le personnel depuis le personnel d’appui à l’échelon un du barème des traitements jusqu’aux postes de haut niveau à l’échelon dix. Le gouvernement y a aussi joint les descriptifs de poste d’un échantillon représentatif du personnel recruté localement. Le gouvernement ajoute que tous les titulaires de ces postes (y compris ceux qui font partie des échelons les plus bas) ont accès aux bâtiments et aux équipements de l’ambassade, ce qui peut favoriser l’infiltration de personnes malveillantes; par conséquent, l’ensemble du personnel doit recevoir une habilitation de sécurité. La plupart du personnel traite ou peut avoir connaissance d’informations confidentielles, y compris les employés appartenant à des échelons peu élevés (par exemple, le commis aux passeports, à l’échelon deux, l’examinateur de passeport, à l’échelon trois, l’agent des visites et de l’administration, le secrétaire de direction auprès du conseiller de presse, à l’échelon quatre) et, bien évidemment, aux échelons allant de cinq à dix. Les fonctions de presque tous les employés montrent assez clairement qu’ils sont autant commis à l’administration de l’Etat que s’ils travaillaient pour le gouvernement du Royaume-Uni.
70. 1297. Pour conclure, le gouvernement nie l’allégation des plaignants selon laquelle la direction de l’ambassade «a répondu au choix du représentant par les employés par l’annulation des retenues à la source des cotisations syndicales» et indique que, avant que l’AUSES ne s’affilie à l’IFPTE, l’ambassade prélevait, deux fois par an, les cotisations à la source pour les salariés membres de l’AUSES. Les dernières cotisations ont été prélevées en décembre 2004. Au moment où les cotisations suivantes auraient dû être prélevées, l’AUSES s’était affiliée à l’IFPTE et une partie de la question de sa reconnaissance reposait sur le fait qu’elle insistait pour que l’ambassade prélève les cotisations syndicales à l’ensemble du personnel, aussi bien aux membres du syndicat qu’aux non membres. L’ambassade a refusé. Il n’y a rien dans la convention no 98 qui exige que les gouvernements imposent aux autres employés ou s’imposent à eux-mêmes l’obligation de reconnaître un syndicat aux fins de la négociation collective. De même, la convention n’oblige pas un employeur à approuver un arrangement sur les prélèvements. Cependant, si l’on met de côté la question de la reconnaissance, le gouvernement confirme qu’il ne voit aucun problème, en principe, à ce que l’ambassade effectue les retenues à la source pour les membres de l’AUSES/IFPTE.

C. Conclusions du comité

1. 1298. Le comité note que le présent cas concerne des allégations selon lesquelles l’ambassade du Royaume-Uni aux Etats-Unis – ci-après dénommée «l’ambassade» – a refusé de reconnaître le syndicat choisi par le personnel recruté localement pour le représenter et de négocier avec lui, et a appliqué de manière unilatérale les modifications des conditions d’emploi du personnel recruté localement tout en ayant fait part de son projet d’instaurer un «conseil de représentants du personnel» dominé par la direction, invitant les employés à s’adresser plutôt audit conseil qu’à leur syndicat.
2. 1299. Le comité note que, selon les plaignants, l’ambassade avait reconnu l’AUSES en tant que représentant du personnel recruté localement et négociait avec elle sur les conditions d’emploi depuis près de cinquante ans. Dans le cadre d’un processus démocratique entamé en décembre 2004, une large majorité du personnel recruté localement (aux Etats-Unis) a rejoint l’IFPTE et l’a choisie comme son agent de négociation. Ainsi, l’AUSES est devenue la section 71 de l’IFPTE. La direction de l’ambassade a réagi au choix des employés en supprimant la retenue à la source des cotisations et en refusant de reconnaître l’AUSES/section 71 de l’IFPTE et de négocier avec elle. En fait, la direction a agi de manière unilatérale en mettant en œuvre diverses modifications préjudiciables aux employés dans les conditions d’emploi et a lancé une campagne visant à dévaloriser, marginaliser et délégitimer le représentant choisi par les employés.
3. 1300. En particulier, selon les plaignants, le 1er avril 2005, la direction a unilatéralement mis en œuvre les nouvelles conditions d’emploi qui comportent des modifications des conditions d’emploi du personnel recruté localement en rapport avec les salaires, les retraites, l’assurance maladie, le congé maladie, les heures supplémentaires et d’autres questions liées à la relation d’emploi, profitant des aspects rétrogrades du droit du travail américain (dans les domaines de l’assurance maladie, des heures supplémentaires et du congé maladie) et refusant de négocier sur les modifications avec le représentant choisi par le personnel recruté localement. Les plaignants joignent diverses communications dans lesquelles l’ambassade exprime l’opinion selon laquelle elle n’a aucune obligation en vertu de la convention no 98 de mener des négociations collectives avec le personnel sur les modifications des conditions d’emploi (Mémorandum adressé aux chefs de postes en date du 11 mars 2005) et refuse catégoriquement de reconnaître le syndicat et de négocier avec lui (lettre datée du 13 mai 2005 émanant du Conseiller de l’ambassade en gestion du changement et du Consul général). Les arguments avancés pour justifier ce refus sont notamment que la convention no 98 ne traite pas du statut des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat.
4. 1301. En réponse à ces objections, les plaignants prétendent que la définition de «fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat» ne s’applique pas au personnel d’une ambassade recruté localement étant donné que celui-ci ne s’occupe pas de politique diplomatique ou équivalente. De plus, la majeure partie du personnel diplomatique en poste à l’ambassade est en fait représentée par un syndicat britannique de fonctionnaires et couverte par une convention collective qui prévoit la négociation des conditions d’emploi (le gouvernement confirme cette affirmation dans sa réponse): ainsi, le personnel recruté localement devrait a fortiori avoir les mêmes droits.
5. 1302. Les plaignants notent également que la réponse négative de l’ambassade est en contradiction avec la position officielle du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth telle qu’exprimée dans un télégramme et une lettre du ministre, datés respectivement des 5 février et 17 mars 2005, dans lesquels ce dernier déclare qu’«il n’y a aucune raison de principe empêchant l’ambassade de Washington de reconnaître volontairement l’association du personnel AUSES et le syndicat IFPTE» et suggère que «les deux parties s’assoient autour d’une table pour débattre de la question d’un accord volontaire». Les plaignants affirment qu’au lieu de se conformer à cette position l’ambassade a non seulement refusé de reconnaître le syndicat à des fins de négociation collective mais a également fait part de son projet d’instaurer un «conseil de représentants du personnel» dominé par la direction et a invité les employés à s’adresser plutôt audit conseil qu’à leur syndicat (à ce sujet, les plaignants citent le bulletin intitulé Vous tenir au courant: des nouvelles sur votre salaire et vos allocations par l’équipe de la Revue du personnel, daté des 31 mars et 21 avril 2005). Cette proposition a ensuite été abandonnée, selon les plaignants, mais seulement dans le contexte du refus catégorique de l’ambassade de reconnaître l’AUSES/IFPTE et de négocier avec elle (les plaignants joignent à ce sujet une lettre de la direction de l’ambassade, datée du 13 mai 2005).
6. 1303. Le comité note que, dans sa réponse, le gouvernement indique que les 10 000 personnes recrutées localement à des postes diplomatiques britanniques sont toutes employées par le ministre des Affaires étrangères et du Commonwealth. Leur contrat de travail est régi par la législation locale. Depuis 2003, la responsabilité de déterminer le meilleur salaire et les meilleures conditions d’emploi du personnel local a été déléguée aux chefs de postes avec les contraintes suivantes: les arrangements doivent être en accord avec la législation locale, entrer dans le cadre du budget alloué par le ministère concerné, être abordables et réalisables à long terme, et conformes aux règles du Trésor sur le salaire du personnel local. Enfin, ils devraient tenir compte des lois du marché. Le gouvernement ajoute que, bien que l’on ait par le passé dans les ambassades du Royaume-Uni dans le monde fait une nette distinction entre les fonctions exercées par le personnel recruté au Royaume-Uni et celles exercées par le personnel recruté localement, cette situation a considérablement changé au cours des quinze dernières années. Au sein du réseau américain, le personnel recruté localement a eu accès aux postes de cadres (y compris ceux de chefs des finances et de la gestion des ressources humaines à l’ambassade de Washington) et aux rôles diplomatiques traditionnels précédemment assumés par le personnel recruté au Royaume-Uni. Il y a par exemple à la section politique de l’ambassade des seconds secrétaires qui ont été recrutés localement.
7. 1304. S’agissant de la question des relations entre l’ambassade et l’association du personnel, le comité note que, d’après le gouvernement, l’ambassade a toujours cherché à impliquer son personnel local dans la prise de décisions et à le consulter sur les questions touchant à son emploi. La direction de l’ambassade a maintenu pendant près de cinquante ans une étroite relation de travail avec les dirigeants de l’AUSES. Bien qu’il n’y ait jamais eu de processus officiel de négociation avec l’association, elle était consultée sur tous les changements touchant à l’emploi. Quand l’AUSES s’est affiliée à l’IFPTE, l’ambassade a voulu maintenir cette relation et l’a déclaré publiquement. Le gouvernement joint à ce sujet une lettre du 31 mars 2005 (voir ci-dessous).
8. 1305. Pour ce qui est des circonstances du différend, le comité note que, d’après le gouvernement, l’ambassade avait entamé début 2004 une grande révision de sa politique d’emploi afin de moderniser les pratiques d’emploi et les rendre plus conformes aux conditions d’emploi dans les organisations américaines. La note de l’ambassadeur à l’attention du personnel en date du 1er avril 2004, jointe à la réponse du gouvernement, prévoit ce qui suit:
9. Les chefs de postes et du conseil d’administration de Washington ont décidé de revoir les conditions d’emploi du personnel recruté localement aux Etats-Unis. Nous pensons que les arrangements actuels ne représentent pas les meilleures pratiques d’emploi pour notre personnel et qu’il nous faut adopter une nouvelle démarche. La présente note décrit les principes qui guideront cette nouvelle démarche, la façon dont les nouveaux arrangements seront mis en place et dont vous pourrez être impliqués. … La consultation sera une partie importante du mode d’opération de l’équipe [des ressources humaines]. L’équipe suivra un programme tournant pour consulter l’AUSES et d’autres personnels sur les options émergentes. Elle élaborera une version révisée du guide du personnel fixant les conditions d’emploi et mènera des consultations sur ce sujet. … Vos suggestions individuelles et collectives à toutes les étapes sont les bienvenues. Nous sommes en train d’installer une boîte électronique de suggestions à laquelle il sera possible d’adresser des commentaires et des suggestions sur ce sujet ou tout autre sujet.
10. D’après le gouvernement, comme suite à cette note, la direction de l’ambassade a poursuivi le processus de consultation du personnel et de communication avec lui durant toute l’année de la révision. L’AUSES, ses membres et le personnel recruté localement avaient toutes les possibilités de contribuer à ladite révision (de façon anonyme s’ils le désiraient) et les observations recueillies furent publiées afin que l’ensemble du personnel puisse en être informé et les commenter. Des réunions ont eu lieu avec l’AUSES pratiquement tous les mois entre mars 2004 et juillet 2005.
11. 1306. Le gouvernement indique également qu’une proposition d’instaurer un conseil de représentants du personnel a été faite pour répondre aux préoccupations du personnel et afin d’améliorer la communication entre le personnel et la direction, et qu’elle a été abandonnée devant l’opposition du personnel, notamment de l’association du personnel. Le nouveau système introduit en avril 2005 a permis à l’ambassade de mieux se conformer à la législation et à la pratique américaines en matière d’emploi et proposait un système compétitif de salaires et d’allocations pour recruter, retenir et motiver les professionnels les plus qualifiés parmi le personnel recruté localement. Le gouvernement exprime l’opinion selon laquelle la position du syndicat, telle que soulignée dans la plainte, omet de reconnaître que nombre des modifications mises en œuvre offrent à la majorité du personnel local un système d’allocations amélioré par rapport à la législation américaine; le syndicat critique plus particulièrement les modifications apportées aux allocations de maladie accordées au personnel et omet de reconnaître que le nouveau système est plus juste envers l’ensemble du personnel, contrairement à l’ancien qui offrait des avantages indus au personnel travaillant pour l’ambassade depuis un certain nombre d’années.
12. 1307. Le comité note également que, d’après le gouvernement, comme suite à l’affiliation de l’AUSES à l’IFPTE (c’est-à-dire après décembre 2004), le syndicat a appelé à l’abandon des nouvelles politiques et exigé que l’ambassade négocie officiellement les modifications par le biais d’un processus de négociation collective. Le syndicat insiste sur la reconnaissance officielle qui implique des droits de négociation collective sur toutes les modifications touchant aux conditions d’emploi du personnel recruté localement et des droits exclusifs de communication avec la direction au sujet des questions d’emploi, y compris l’implication obligatoire du syndicat dans les cas disciplinaires. L’ambassade n’est pas prête à accepter ces exigences. Elle est néanmoins disposée à débattre, sur une base volontaire, avec le syndicat des salaires et d’autres questions liées à l’emploi (le gouvernement joint à ce sujet des lettres datées des 13 mai et 2 août 2005). Le gouvernement indique que cela est en conformité avec la lettre du ministre des Affaires étrangères, à laquelle font référence les plaignants, qui précise qu’il n’y avait pas de raison de principe empêchant l’ambassade de reconnaître volontairement l’association du personnel AUSES et le syndicat IFPTE. Le syndicat, qui est un représentant (et non le représentant) du personnel, pourrait débattre avec l’ambassade d’un accord volontaire. Des débats de ce genre ont déjà eu lieu et l’ambassade est disposée à les poursuivre. Cependant, la tentative de création, par l’ambassade, d’un cadre volontaire de consultations a été mise en suspens suite au dépôt de la présente plainte par l’AUSES/IFPTE.
13. 1308. Selon le gouvernement, l’ambassade n’a jamais accepté de négociation collective obligatoire avec le syndicat et n’a jamais été contrainte de le faire pour un certain nombre de raisons juridiques et pratiques. En premier lieu, le gouvernement déclare que, lorsqu’il agit en tant qu’employeur de personnel d’ambassade recruté localement en dehors de son territoire, les contrats de travail sont régis par la législation de l’Etat accréditaire, et le gouvernement est alors contraint de se conformer à la législation de cet Etat en matière d’emploi (d’après le gouvernement, cela a été confirmé par une décision récente du comité d’appel de la Chambre des Lords: Serco c. Lawson [2006] UKHL 3, paragr. 39). Cependant, la loi américaine sur les relations de travail dispense de manière spécifique les gouvernements fédéral, national et local d’appliquer ses dispositions, de sorte qu’il n’y a pas de cadre juridique régissant les normes sur la base desquelles l’ambassade devrait gérer ses relations avec le personnel local. En général, l’AUSES/IFPTE recherche une protection plus grande que celle qui est prévue par le droit du travail américain, raison pour laquelle elle a choisi de ne pas porter l’affaire devant le Conseil national des relations professionnelles («le NLRB») aux Etats-Unis.
14. 1309. A cet égard, le comité rappelle les conclusions auxquelles il est parvenu dans un cas similaire concernant le personnel recruté localement de l’ambassade d’Afrique du Sud en Irlande. [Cas no 2197, 334e rapport, approuvé par le Conseil d’administration lors de sa 290e session (mai-juin 2004), paragr. 95-131.] Le comité rappelle que le gouvernement de l’Etat accréditant (l’Afrique du Sud) avait prétendu que la relation entre une ambassade en tant qu’employeur et son personnel recruté localement est régie par la législation du pays dans lequel est située l’ambassade. Le gouvernement de l’Etat accréditaire (l’Irlande) avait informé le Comité de la liberté syndicale que la question de savoir si le personnel local était soumis à la législation de l’Etat accréditaire ou si, au contraire, il bénéficiait de l’immunité n’avait pas été réglée (en Irlande) et dépendait des fonctions spécifiques exercées par ce personnel. Dans ce contexte, le comité avait considéré que, «même si la question de savoir si la législation de l’Etat accréditaire s’appliquait au personnel recruté localement dans une certaine ambassade dépendait de diverses circonstances qui ne peuvent être déterminées qu’au cas par cas, les principes internationaux fondamentaux de la liberté syndicale que consacrent la Constitution de l’OIT et la Déclaration de Philadelphie s’appliquaient à tous les Etats Membres». «Compte tenu de ce principe contraignant pour les Etats Membres de l’OIT, il serait anormal d’abandonner le personnel recruté localement, en l’occurrence au niveau international, en raison simplement de l’ambiguïté d’une situation relevant de l’application de la législation nationale. Par conséquent, s’il reste encore à déterminer quelles sont les lois nationales applicables au personnel recruté localement, le comité peut, dans l’intérêt de la justice, se tourner vers les autorités dont dépend l’employeur, l’ambassade, à savoir dans le présent cas et sans nul doute possible le gouvernement, compte tenu de la souveraineté incontestée qu’il exerce sur les fonctionnaires et les salariés qui le représentent dans le monde entier.» [Op. cit., paragr. 106-107.] Le comité a donc conclu que, «s’il y a eu violation des normes internationales du travail ou des principes relatifs à la liberté syndicale et à la négociation collective dans le présent cas, c’est assurément le gouvernement sud-africain [l’Etat accréditant] qui est le mieux placé pour prendre les mesures nécessaires pour y remédier». [Op. cit., paragr. 108.]
15. 1310. Le comité note que le gouvernement remet en question la précédente décision du comité dans le cas no 2197 en raison du fait que, bien que le comité ait décidé que les conventions nos 87 et 98 étaient applicables au personnel recruté localement, la base sur laquelle cette décision a été prise n’était pas claire. D’après le gouvernement, si le comité adopte une démarche «juridictionnelle» plutôt que «territoriale», on doit respectueusement en conclure que ce n’est pas la démarche correcte. L’obligation d’un Etat partie à une convention de l’OIT est de donner effet aux dispositions de ladite convention sur son propre territoire. Le gouvernement fait référence aux articles 21 et 22 de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques et aux articles 30 et 31 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires à l’appui de l’argument selon lequel les locaux d’une mission diplomatique ou consulaire ne font pas partie du territoire de l’Etat accréditant. Il ajoute que, contrairement aux autres instruments relatifs aux droits de l’homme, la Constitution et les conventions de l’OIT ne comportent pas de clause juridictionnelle étendant la protection à ceux «qui se trouvent dans la juridiction» d’un Etat partie, ce qui étendrait les droits découlant des conventions aux actes accomplis en dehors du territoire de l’Etat concerné, y compris les actes des agents diplomatiques et consulaires en dehors du territoire de l’Etat. Ainsi, le gouvernement n’a aucune obligation de donner effet aux conventions de l’OIT dans les missions diplomatiques ou consulaires à l’égard du personnel recruté localement du fait que le critère adéquat en la matière est territorial et non juridictionnel. D’après le gouvernement, les conventions de l’OIT s’appliquent sur tout le territoire d’un Etat mais ne s’étendent pas aux actes accomplis en dehors du territoire de l’Etat concerné, y compris aux actes des agents diplomatiques et consulaires en dehors du territoire de l’Etat.
16. 1311. Le comité note qu’en se référant aux articles des Conventions de Vienne sur les relations diplomatiques et consulaires le gouvernement soulève une question importante qui est celle de l’immunité souveraine des agents de l’ambassade, du consulat et des autres services d’un Etat dans l’exercice de leurs fonctions. Le comité est de l’avis que le fait que les agents de l’ambassade, du consulat, etc., sont couverts par l’immunité dans l’exercice de leurs fonctions, y compris celui des fonctions liées à leur qualité d’employeur de personnel recruté localement, montre deux choses: premièrement, que c’est le gouvernement de l’Etat accréditant qui exerce l’autorité souveraine sur l’ambassade, le consulat, etc., y compris son personnel; en particulier, même si la législation locale est applicable au personnel recruté localement, elle ne peut pas être appliquée à l’encontre des autorités diplomatiques ou consulaires en tant qu’employeurs du fait de leur immunité (ainsi, il n’est pas certain que le personnel recruté localement puisse effectivement avoir recours au Conseil national des relations professionnelles contre l’ambassade); et, deuxièmement, que le gouvernement de l’Etat accréditant est le mieux placé, en tant qu’employeur du personnel recruté localement, pour prendre les mesures nécessaires afin que les principes fondamentaux relatifs à la liberté syndicale et à la négociation collective soient respectés vis-à-vis de ce personnel. Il résulte de ce qui précède que le comité a du mal à accepter l’argument du gouvernement selon lequel il n’a aucune obligation de donner effet aux principes fondamentaux relatifs à la liberté syndicale et à la négociation collective dans les ambassades, consulats et autres services, du fait que c’est le gouvernement qui exerce l’autorité souveraine sur les services en question et que c’est lui, en sa qualité d’employeur, qui est en position d’assurer la mise en œuvre effective de ces principes dans lesdits services.
17. 1312. Le comité souhaite souligner le fait qu’à cet égard lorsqu’un Etat décide d’adhérer à l’Organisation internationale du Travail il s’engage à respecter les principes fondamentaux définis dans la Constitution et dans la Déclaration de Philadelphie, y compris les principes de la liberté syndicale [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 15]; tous les Etats Membres de l’OIT doivent ainsi donner effet à ces principes tels qu’ils sont exprimés et développés dans les conventions fondamentales sur la liberté syndicale et la négociation collective, et ce devoir s’étend, selon le comité, aux ambassades, consulats et autres services, en tant qu’ils sont partie intégrante de l’administration de l’Etat. Le comité fait remarquer que c’est ce qui ressort de la communication du ministre des Affaires étrangères datée du 5 février 2005 qui indique que tous les postes diplomatiques britanniques «doivent respecter les normes fondamentales du travail [fondées sur les huit conventions fondamentales de l’OIT] dans leurs propres pratiques de travail». Ainsi, même si le comité devait accepter l’argument du gouvernement selon lequel les conventions de l’OIT n’étaient pas applicables aux ambassades parce qu’elles ne font pas partie de son territoire, il considère que cet argument ne s’applique pas aux principes fondamentaux de la liberté syndicale qu’il a mission de faire respecter. Le comité procédera donc à l’examen des autres arguments du gouvernement relatifs à l’application effective des conventions sur la liberté syndicale dans la mesure où elles se rapportent aux principes fondamentaux de la liberté syndicale.
18. 1313. Le comité note également que le gouvernement maintient que, même si les conventions de l’OIT sur la liberté syndicale et la négociation collective s’avèrent être applicables, il n’a malgré tout pas enfreint les obligations découlant des conventions de l’OIT puisqu’il n’a aucune obligation de mener des négociations collectives avec l’AUSES/IFPTE ni de reconnaître ce syndicat à des fins de négociation collective pour les raisons suivantes: 1) les personnes recrutées localement par l’ambassade sont des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat concernés par l’exclusion prévue à l’article 6 de la convention no 98; 2) pour tout membre du personnel qui ne serait pas concerné par cette exclusion, l’article 4 de la convention no 98 n’impose pas la négociation collective ni l’obligation au gouvernement de mettre en œuvre la négociation collective par des moyens contraignants du fait qu’il se réfère explicitement aux procédures de négociation volontaire; et 3) en facilitant les activités du syndicat et de l’association du personnel et en étant prête à engager un dialogue constructif (au lieu d’une négociation collective officielle), l’ambassade a fait tout ce qu’elle pouvait pour «encourager et promouvoir des mesures de négociation volontaire» conformément aux dispositions de la convention; elle pourra ainsi continuer à communiquer directement avec le personnel et il n’est pas question d’accorder en la matière des droits exclusifs à un syndicat; elle a proposé d’engager des discussions sur un accord volontaire et est prête à débattre avec le syndicat, sur une base volontaire, des salaires et autres questions liées à l’emploi, comme indiqué dans les lettres des 17 mars et 13 mai 2005. Le gouvernement considère également qu’il n’a pas enfreint la convention no 87 puisqu’il n’a jamais en aucune manière fait obstacle à la liberté syndicale ou au droit syndical et a permis à l’AUSES/IFPTE de recruter des membres, d’organiser des réunions, de communiquer avec ses membres, etc.
19. 1314. Pour ce qui est de la question de savoir si l’article 4 de la convention no 98 impose ou non au gouvernement l’obligation de mettre en œuvre la négociation collective (point 2 soulevé par le gouvernement ci-dessus), le comité rappelle que l’article 4 de ladite convention requiert des mesures pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi; la négociation volontaire des conventions collectives, et donc l’autonomie des partenaires sociaux à la négociation, constitue un aspect fondamental des principes de la liberté syndicale. La négociation collective doit, pour conserver son efficacité, revêtir un caractère volontaire et ne pas impliquer un recours à des mesures de contrainte qui auraient pour effet d’altérer ce caractère. Ainsi, aucune disposition de l’article 4 de la convention no 98 n’impose à aucun gouvernement l’obligation de recourir à des mesures de contrainte pour obliger les parties à négocier avec une organisation déterminée, mesures qui auraient clairement pour effet de transformer le caractère de telles négociations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 925-927.] En même temps, le comité considère que, même si les gouvernements n’ont pas l’obligation de mettre en œuvre la négociation collective par des mesures de contrainte, ceux-ci ont l’obligation d’encourager et de promouvoir la négociation collective volontaire de bonne foi entre les parties, y compris le gouvernement en sa qualité d’employeur. Le comité rappelle l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d’un développement harmonieux des relations professionnelles. Employeurs et syndicats doivent négocier de bonne foi en s’efforçant d’arriver à un accord. Des relations professionnelles satisfaisantes dépendent avant tout de l’attitude de chaque partie à l’égard de l’autre et de leur confiance réciproque; des négociations authentiques et constructives sont nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 934, 935 et 936.]
20. 1315. Le comité note à cet égard que, d’après le gouvernement, l’AUSES/IFPTE a adopté une attitude intransigeante en insistant sur une reconnaissance officielle qui impliquait des droits de négociation collective sur toutes les modifications des conditions d’emploi du personnel recruté localement et des droits exclusifs de communication avec la direction sur les questions d’emploi – ce que le gouvernement ne saurait accepter. Le comité note que, d’après les plaignants, l’ambassade devrait reconnaître le syndicat comme le représentant exclusif pour négocier tant que l’AUSES/IFPTE sera le syndicat choisi à la majorité et que l’ambassade prétendra employer le personnel recruté localement sur la base du droit américain qui établit, en fait, un système de représentation exclusif dans les secteurs public et privé. Le comité rappelle que, même si la question de savoir si une partie a adopté une attitude raisonnable ou intransigeante vis-à-vis de l’autre relève de la négociation entre les parties, les employeurs et les syndicats doivent négocier de bonne foi et n’épargner aucun effort pour aboutir à un accord. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 938.] Concernant plus particulièrement la question de la représentation exclusive, le comité rappelle que tant les systèmes de négociation collective accordant des droits exclusifs au syndicat le plus représentatif que les systèmes permettant à plusieurs syndicats d’une entreprise de conclure des conventions collectives sont compatibles avec les principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 950.]
21. 1316. En abordant la question de savoir si la négociation collective était ou non encouragée et promue dans les faits (point 3 ci-dessus), le comité prend bonne note de la déclaration du gouvernement sur le fait que des mesures ont été prises par l’ambassade afin de permettre au syndicat de recruter des membres, d’organiser des réunions, d’utiliser les moyens officiels pour communiquer avec le personnel et d’avoir accès aux locaux pour ses réunions. De plus, le comité prend bonne note de la réponse du gouvernement à l’allégation selon laquelle la proposition d’instauration d’un conseil du personnel, qui était initialement promue, avait été abandonnée devant l’opposition du syndicat. Cependant, il note également que l’ambassade avait supprimé la retenue à la source des cotisations lorsque l’AUSES s’était affiliée à l’IFPTE parce que le syndicat insistait pour que, dans le cadre de la question de sa reconnaissance, l’ambassade prélève les cotisations syndicales à l’ensemble du personnel. Le comité rappelle que la suppression de la possibilité de ce prélèvement, qui pourrait déboucher sur des difficultés financières pour les organisations syndicales, n’est pas propice à l’instauration de relations professionnelles harmonieuses et devrait donc être évitée. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 475.] Le comité considère cependant que l’extension unilatérale du prélèvement des cotisations à l’ensemble du personnel n’est pas compatible avec les principes de la liberté syndicale s’il n’y a pas à cet égard un accord collectif entre les parties.
22. 1317. De plus, le comité fait observer que l’ambassade a, à plusieurs reprises et de manière catégorique, refusé d’entamer des négociations avec le syndicat, proposant à la place d’instaurer un cadre de consultations. Par exemple, le comité note que, dans la lettre datée du 13 mars 2005, la direction de l’ambassade indiquait ce qui suit:
23. … il n’était pas réaliste d’attendre de l’ambassade qu’elle entame des négociations formelles sur les conditions d’emploi avec l’AUSES ou tout autre groupe … Nous souhaiterions nous impliquer en débattant avec vous à l’avance de tous les changements proposés avant d’entreprendre quoi que ce soit. Cependant, nous nous réserverions le droit, dans les cas de nécessité impérieuse, d’appliquer les changements que nous considérerions comme nécessaires même si nous n’avons pas été capables d’aboutir à un accord avec vous. … Comme je l’ai dit précédemment, le résultat de nos discussions [proposées] ne sera pas un «accord négocié» ni un «compromis final».
24. Le comité note également qu’il ressort de la lettre datée du 31 mars 2005 que la proposition de l’ambassade concernant des discussions volontaires ne constituait en aucune manière une invitation à la négociation collective puisqu’elle se concentrait principalement sur l’implication du syndicat dans les plaintes individuelles et était exprimée en des termes qui évitaient toute allusion à la négociation d’une convention collective ou à la renégociation de la décision unilatérale de modifier les conditions d’emploi du personnel recruté localement. La lettre indiquait en particulier, entre autres choses, qu’«il existe des raisons impérieuses pour lesquelles l’ambassade doit introduire le nouveau manuel de politiques d’emploi le 1er avril 2006» mais qu’elle «voulait réellement poursuivre le dialogue avec le personnel et ses représentants sur les politiques d’emploi». Reconnaissant qu’elle «ne dispose pas actuellement d’un forum d’échange d’idées et de préoccupations sur les questions d’emploi entre le personnel, ses représentants et la direction», l’ambassade souhaiterait que l’association du personnel et le syndicat participent activement à ces discussions et était heureuse de débattre des termes éventuels d’un accord volontaire pour reconnaître leur rôle. En particulier, l’ambassade estime qu’elle partage largement le point de vue du syndicat sur le rôle de ce dernier dans la procédure de plainte et la procédure disciplinaire.
25. 1318. Le comité fait observer que la question de savoir si les consultations volontaires peuvent être envisagées en tant qu’alternative aux négociations est liée à celle de savoir si les personnes recrutées localement sont des fonctionnaires employés dans l’administration de l’Etat concernés par l’exclusion prévue à l’article 6 de la convention no 98 (point 1 soulevé par le gouvernement ci-dessus). Le comité note que, d’après les plaignants, la définition de «fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat» ne s’applique pas au personnel d’une ambassade recruté localement étant donné que celui-ci ne s’occupe pas de politique diplomatique ou équivalente. Cependant, le comité note également que, d’après le gouvernement, nombre de personnes recrutées localement exercent à l’évidence les mêmes activités que leurs collègues recrutés au Royaume-Uni. Il y a dans la section politique de l’ambassade des seconds secrétaires recrutés localement qui sont autorisés à faire rapport sur des questions politiques confidentielles et supervisent le personnel administratif recruté au Royaume-Uni. Le comité note également que, d’après le gouvernement, certaines des personnes recrutées localement occupent des postes de cadres (chefs des finances et de la gestion des ressources humaines) et que 26 pour cent du personnel recruté localement exerce des fonctions de direction et autres. Le gouvernement considère qu’ils font donc clairement partie de l’administration de l’Etat, qui inclut ses relations extérieures. Cependant, ne sont pas seulement engagés dans l’administration de l’Etat ceux qui exercent des fonctions de direction: toutes les personnes recrutées localement employées aux Etats-Unis par le ministre des Affaires étrangères sont au service de la Couronne et ont un statut qui leur permet d’agir en tant qu’agents du gouvernement britannique. Ils travaillent tous dans un milieu dans lequel ils traitent ou peuvent avoir connaissance d’informations hautement confidentielles et doivent recevoir une habilitation de sécurité. Ils sont tous assurément des fonctionnaires du gouvernement britannique. Il s’ensuit que, dans l’exposé du gouvernement, tout le personnel recruté localement aux Etats-Unis est commis à l’administration de l’Etat au sens de l’article 6 de la convention no 98. Le comité note aussi que, dans une communication suivante, le gouvernement a fourni un tableau statistique (voir annexe) et une description détaillée des emplois occupés par un échantillon représentatif du personnel recruté localement.
26. 1319. Le comité fait observer que les tâches du personnel recruté localement, telles que les a communiquées le gouvernement, relèvent des travaux de maintenance du bâtiment, de l’acquisition et de la gestion de propriété, de l’assistance administrative pour plusieurs départements ainsi que des services pour les groupes de pression, pour les consultations et le conseil (à différents échelons) dans les domaines suivants: ressources humaines (y compris analyses comparatives des systèmes américain et britannique concernant les politiques de retraites, d’aide sociale et de marché du travail); commerce et investissement; relations commerciales entre les Etats-Unis et le Royaume-Uni; règlements américains concernant les intérêts économiques britanniques; politique environnementale; science et innovation. Hormis peut-être le vice-consul et l’examinateur de passeports, il est difficile pour le comité de considérer que les employés des catégories mentionnées ci-dessus représentent, dans leur ensemble, des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat étant donné que leurs tâches ne semblent pas impliquer l’exercice de l’autorité de l’Etat. De plus, il est difficile pour le comité de comprendre la justification selon laquelle le personnel recruté localement jouit de moins de droits de négociation collective que le personnel recruté au Royaume-Uni qui, d’après le gouvernement, a les mêmes tâches, est représenté par des syndicats britanniques et est couvert par les conventions collectives qu’il soit commis à l’administration de l’Etat ou non.
27. 1320. Le comité voudrait insister sur le fait que tous les agents de la fonction publique, à l’exception de ceux qui sont commis à l’administration de l’Etat, devraient bénéficier du droit de négociation collective, et une priorité devrait être accordée à la négociation collective comme moyen de règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d’emploi dans le secteur public. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 886.] Le simple fait que les fonctionnaires fassent partie de la catégorie dite des «cols blancs» n’est pas en soi un critère déterminant de leur appartenance à la catégorie des agents commis à l’administration de l’Etat, sinon la portée de la convention no 98 se trouverait très réduite. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 892.] De même, le comité ne considère pas que le simple fait que les fonctionnaires doivent recevoir une habilitation de sécurité fasse d’eux des employés commis à l’administration de l’Etat. Le comité considère donc que l’ambassade devrait négocier avec l’AUSES/IFPTE en respectant les conditions d’emploi du personnel recruté localement. Le comité demande donc au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires en vue d’encourager et de promouvoir les négociations entre, d’une part, l’ambassade, les missions consulaires et les autres services du Royaume-Uni aux Etats-Unis et, d’autre part, l’AUSES/IFPTE afin de parvenir à un accord sur la nature de leur relation et sur les conditions d’emploi du personnel recruté localement, et de le tenir informé de l’évolution de la situation.

Recommandation du comité

1. 1321. A la lumière des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité demande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires en vue d’encourager et de promouvoir les négociations entre, d’une part, l’ambassade, les missions consulaires et les autres services du Royaume-Uni aux Etats-Unis, et, d’autre part, l’AUSES/IFPTE afin de parvenir à un accord sur la nature de leur relation et sur les conditions d’emploi du personnel recruté localement, et de le tenir informé de l’évolution de la situation.

Z. Annexe

• Tableau statistique et descriptif d’emplois occupés
• par le personnel américain recruté localement
• Barème
• de traitement
• Nombre d’employés
• recrutés localement
• Pourcentage du personnel
• recruté localement
• Descriptif d’emplois
  1. 1
  26. 26
  5. 5
• Aide de cuisine
• Assistant temporaire pour le secrétariat
  2. 2
  34. 34
  6. 6
• Commis aux passeports
• Commis adjoint pour l’administration/les comptes clients
• Travailleur chargé de l’entretien général
  3. 3
  121. 121
  21. 21
• Assistant aux questions de propriété
• Examinateur de passeports
• Commis aux allocations/aux ressources humaines
  4. 4
  86. 86
  15. 15
• Agent des visites et de l’administration
• Secrétaire de direction auprès du conseiller
• de presse
• Gestionnaire immobilier
  5. 5
  126. 126
  22. 22
• Fonctionnaire chargé du recrutement/ressources humaines
• Collaborateur pour le développement (sécurité
• du territoire national)
• Responsable adjoint aux relations publiques
  6. 6
  46. 46
  8. 8
• Directeur adjoint du groupe des services immobiliers
• Fonctionnaire chargé des achats
  • Vice-consul du Bureau des passeports
    7. 7
    42. 42
    7. 7
  • Conseiller de direction pour les relations commerciales et les affaires réglementaires
• Senior en gestion des ressources humaines
  8. 8
  61. 61
  11. 11
• Responsable des investissements et du commerce britanniques
• Responsable des questions mondiales relatives
• à la science et à l’innovation
• Directeur chargé des relations avec l’extérieur, Bureau de l’Irlande du Nord
  9. 9
  19. 19
  3. 3
• Conseiller principal pour les questions relatives
• au travail, aux retraites et à l’éducation
  10. 10
  14. 14
  2. 2
• Directeur des ressources humaines
• Total
  575. 575
  100. 100