Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 344, March 2007

Case No 2458 (Argentina) - Complaint date: 30-NOV-05 - Closed

1. 281. La queja figura en comunicaciones de la Asociación del Personal Técnico Aeronáutico de la República Argentina (APTA) y la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas (APLA) de fechas 30 de noviembre y 1.º de diciembre de 2005.
2. 282. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 22 de agosto de 2006.
3. 283. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 284. En sus comunicaciones de 30 de noviembre y 1.º de diciembre de 2005, la Asociación del Personal Técnico Aeronáutico (APTA) y la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas (APLA) manifiestan que la empresa Aerolíneas Argentinas S.A. y Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur S.A. controlada por la primera, ambas pertenecientes a la empresa transnacional Marsans, con sede corporativa en el Estado español, vienen llevando a cabo una política de manifiesta prohibición y represión de toda actividad gremial de sus trabajadores, tal como se pondrá de manifiesto en el punto siguiente. Señalan las organizaciones querellantes que con motivo del cúmulo de violaciones legales, de normas del convenio colectivo de trabajo aplicable y las relativas a la libertad sindical por parte de las empresas denunciadas, desde principios de 2005 se desarrolló un conflicto colectivo que tuvo expresión mediante el ejercicio del derecho de huelga en el mes de julio de 2005, momento en el cual la autoridad administrativa del trabajo aplicó la Ley de Conciliación Obligatoria núm. 14786 — imponiendo la suspensión de toda medida de acción directa por el plazo de 20 días hábiles — que en los hechos significó la paralización por casi un mes de toda manifestación huelguística.
2. 285. Añaden que ante la imposibilidad de llegar a la superación del conflicto colectivo a raíz de la manifiesta y recurrente negativa de parte de las empresas a negociar en forma efectiva y de buena fe, con fecha 22 de septiembre, la asociación sindical declaró la adopción de medidas legítimas de acción sindical, que implicaron el ejercicio del derecho de huelga. Posteriormente, ante una convocatoria inmediata de parte de la autoridad administrativa del trabajo y una gestión expresa y precisa de la misma para dejarlas sin efecto, se acordó con las empresas un nuevo período de negociación y la suspensión de la huelga que se encontraba en curso. En consecuencia de ello, durante un nuevo período, en este caso de 60 días, la representación sindical se abstuvo de ejercer su derecho a convocar la huelga. Vencidos los 60 días y ante una nueva verificación de que no ha existido voluntad efectiva de parte de los empleadores de resolver los diferendos existentes, entre ellos el salarial frente a un continuo y pronunciado proceso de pérdida adquisitiva del salario, el 24 de noviembre APTA y APLA dispusieron la continuidad de las medidas de acción sindical, única vía de peticionar por los derechos de sus representados.
3. 286. Según los querellantes, en forma arbitraria y con ilegalidad manifiesta, la autoridad administrativa del trabajo (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la nación), sin facultad legal alguna para hacerlo, resolvió volver a aplicar el procedimiento de conciliación obligatoria para el mismo conflicto, provocando de tal modo una nueva suspensión del ejercicio de la huelga. Asimismo, la autoridad del trabajo dispuso la intimación a suspender la huelga con apercibimientos de sanciones de multa (ley núm. 25212) y de afectación de la representación sindical (ley núm. 23551); dictó el 25 de noviembre un acto administrativo por el cual impuso la fijación de un servicio mínimo, por considerar, arbitraria e ilegalmente, a la actividad aeronáutica como un servicio esencial; e inició un sumario a los fines de sancionar con multa a las organizaciones sindicales (podría ascender hasta la suma de 8.000.000 de pesos argentinos).
4. 287. Consideran los querellantes que de lo expuesto se deduce que la autoridad del trabajo ha adoptado actitudes y conductas que configuran una gravísima lesión a los derechos de la libertad sindical, tendientes a impedir el ejercicio del derecho de huelga e intimidando a las organizaciones sindicales, y a los trabajadores por ella representados, a cesar en cualquier manifestación de las medidas de conflicto. Debe observarse que desde el mes de julio de 2005 y hasta el momento de la presentación de la queja, es decir durante 120 días, las organizaciones sindicales se han visto impedidas, por el obrar recurrente de la autoridad del trabajo, a adoptar las medidas de acción sindical respectivas. A su vez, bajo el apercibimiento de aplicar cuantiosas sanciones económicas y hasta la posibilidad de cancelar la personería gremial, las organizaciones sindicales se ven arbitrariamente compelidas por la autoridad estatal a cesar en toda acción sindical, lo que en la práctica importa una prohibición de la misma.
5. 288. Las organizaciones querellantes agregan que además de la restricción temporal indicada respecto del derecho de huelga, se suma el intento de limitación a través de la arbitraria e ilegal decisión de considerar servicio esencial al transporte aeronáutico, aplicando un servicio mínimo de 50 por ciento en vuelos de cabotaje y 75 por ciento en internacionales. Conforme la legislación vigente (artículo 24 de la ley núm. 25877), la autoridad de trabajo carece de facultades para extender el concepto y enunciado de «servicio esencial» establecido en la misma norma, la que faculta exclusivamente para ello a una «comisión independiente», que se conformará en los términos de la norma reglamentaria. El Poder Ejecutivo contaba con 90 días para la reglamentación respectiva (artículo 24 in fine, ley núm. 25877), la cual debía estar conforme a los «principios de la Organización Internacional del Trabajo». Pese a tal norma, que remitía a los principios elaborados por los órganos de control de la OIT para la regulación del derecho de huelga, el Gobierno ha omitido la reglamentación pertinente y de tal modo, haciendo uso de una norma derogada (decreto núm. 843/00), continúa atribuyéndose facultades que la norma legal le ha negado al extender el concepto de servicio esencial pese a no estar contemplado, en este caso, en la enunciación efectuada por el artículo 24 de la ley núm. 25877.
6. 289. Alegan los querellantes, que más allá de la persistente y caprichosa negativa a negociar la forma de superación del conflicto colectivo, las empresas han venido impidiendo la continuidad de las medidas de acción sindical, para luego valerse de la arbitraria actuación de la autoridad del trabajo para sancionar y despedir a los trabajadores que se encontraban ejercitando su legítimo derecho de huelga. En efecto, a partir de lo actuado por la autoridad del trabajo, las empresas denunciadas comenzaron una campaña de intimidación pública en contra de las organizaciones sindicales y personal a cada uno de los trabajadores representados por APTA y APLA.
7. 290. Según los querellantes, valiéndose de la disposición DNRT núm. 148/05, las empresas comenzaron a notificar a los trabajadores en forma unilateral e ilegal, que debían apersonarse a tomar servicio bajo apercibimiento de sanciones. De tal modo, por el solo hecho de que los trabajadores representados por APTA y APLA se encontraban ejercitando su derecho de huelga, la empresa intentó impedir su continuidad mediante la asignación de servicios mínimos. No obstante ello, luego de las intimaciones aludidas, las empresas han notificado numerosísimos despidos fundados en la causal de incumplir con los servicios mínimos establecidos por la disposición DNRT núm. 148/05, con lo que a esta altura buscan ya definitivamente la prohibición de la huelga en todos los casos y a todos los efectos. De tal modo, las empresas han discriminado a los trabajadores por su participación en actividades sindicales, llegando al extremo de su despido por ejercer la huelga y han ejercitado una presión ilícita por antisindical y discriminatoria, a través de despidos y suspensiones a trabajadores, afiliados y no afiliados a los sindicatos. En tal sentido, ha incurrido en una abierta violación al principio de libertad sindical consagrado en la Ley de Asociaciones Sindicales Argentina núm. 23551 y en el artículo 14bis de nuestra Constitución Nacional, así como en los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.
8. B. Respuesta del Gobierno
9. 291. En su comunicación de 22 de agosto de 2006, el Gobierno recuerda que las organizaciones querellantes fundamentan su acción en que las empresas Aerolíneas Argentinas S.A. y Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur S.A., controlada por la primera, ambas pertenecientes a la transnacional Marsans con sede corporativa en el Estado español, impidieron la continuidad de la medida de acción directa dispuesta por las asociaciones sindicales. El Gobierno entiende que se le responsabiliza de la aplicación arbitraria de la ley núm. 14786, que fue utilizada por las empresas para sancionar y despedir trabajadores que se encontraban ejercitando su legítimo derecho de huelga. En efecto, se sostiene que las empresas, valiéndose de la disposición de la Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo núm. 148/05, comenzó a notificar a los trabajadores que debían presentarse a tomar servicio bajo apercibimiento de sanción, invocándose la prestación de servicios mínimos reconocidos por la autoridad laboral en otra disposición de la Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo (núm. 145/05). Alegan los querellantes que las empresas denunciadas han ejercitado una presión ilícita, antisindical y discriminatoria, a través de despidos y suspensión de trabajadores, afiliados y no afiliados al Sindicato. Encuadran la denuncia en violación a la Ley de Asociaciones Sindicales Argentina núm. 23551, del artículo 14bis de la Constitución nacional, de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, y del artículo 53 sobre práctica desleal (ley núm. 23551).
10. 292. El Gobierno entiende que los querellantes convocan la aplicación arbitraria por parte del Gobierno de la ley núm. 14786 que implicó el llamado a conciliación obligatoria; la suspensión por decreto de la huelga; la arbitraria aplicación de sanciones de multa (ley núm. 25212); la incorrecta aplicación de las disposiciones nacionales e internacionales al ordenar la fijación de servicios mínimos (decreto núm. 147/05) a partir de considerar como servicio esencial el transporte aéreo y, por último, como consecuencia de esto, sancionar arbitrariamente con multa a la organización sindical mediante sumario.
11. 293. Indica el Gobierno que de la documentación enviada surge la existencia de dos conflictos: el primero, que comenzó en mayo de 2005 con la concreción de cuatro huelgas consecutivas convocadas por las asociaciones gremiales (8 y 9 de mayo de 2005, 5 de agosto y 22 de septiembre de 2005) y el segundo correspondiente a la huelga del 24 de noviembre de 2005. Finalmente, con fecha 2 de diciembre de 2005 se firmó un acuerdo entre las partes, habiéndose el mismo homologado por la autoridad laboral, con fecha 15 de diciembre del mismo año. Además, la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas (APLA) interpuso un recurso de amparo a raíz de la fijación de los servicios mínimos en el último conflicto. La sentencia de primera instancia rechazó el amparo, la misma fue apelada y elevada a Cámara.
12. 294. En cuanto a la convocatoria de conciliación obligatoria (ley núm. 14786), el Gobierno manifiesta que en el conflicto en cuestión la intervención de la autoridad laboral ha obedecido a requerimientos de las empresas demandadas. En efecto, las actuaciones — expediente núm. 1125633/05 — se inician con la denuncia de la empresa, de fecha 26 de julio, contra los integrantes de la Comisión Directiva de APTA, por la presentación ante las instalaciones de la firma tanto en Ezeiza como en Aeroparque con el fin de realizar un paro de actividades, desconociendo el motivo del reclamo. Estas circunstancias son acreditadas mediante acta notarial núm. 102, donde se da cuenta de las expectativas sindicales con la movilización y su desarrollo. Es en virtud de estos elementos, que el Ministerio dicta la disposición núm. 83 de igual fecha, mediante la cual se encuadra a las partes en el marco de la ley núm. 14786, y por tanto, desde esta perspectiva, nada puede objetarse a la intervención del Ministerio de Trabajo.
13. 295. Señala el Gobierno que a partir de esta medida, que suspendió de conformidad con lo establecido por el artículo 2 de la ley núm. 14786, la medida de acción directa por el término de 20 días, se sucedieron una serie de alternativas en el conflicto que dieron lugar a medidas de fuerza, culminando con el acuerdo de 23 de septiembre de 2006, donde se pactó el pago de una suma no remunerativa, comprometiéndose la empresa a efectivizar a los trabajadores contratados. Por su parte, el gremio suspendió la medida de fuerza y la empleadora aceptó no tomar medidas disciplinarias contra el personal involucrado con la medida. Todo se instrumenta en el Ministerio de Trabajo mediante un acta conciliatoria. En consecuencia, el conflicto finalizó con este acuerdo — donde se le reconoce como asignación no remunerativa una suma fija y la efectivización de los trabajadores contratados — y la posterior homologación que realiza el Ministerio de Trabajo, por resolución de la Secretaría de Trabajo núm. 99, de 28 de septiembre de 2005. Queda claro entonces que el Estado intervino una sola vez y a pedido de las partes, ya que la homologación del acuerdo fue a su solicitud, lo cual puede asimilarse a una forma de autocomposición de conflicto. El conflicto finalizó porque las partes han delimitado el objeto de la pugna a una asignación no remunerativa y a una recategorización de los contratados reduciendo la conflictividad de los demás aspectos a un estatus controversial que serán tratados por vía de la negociación, las que deberán iniciarse en un período no mayor de 60 días, conforme surge, del acuerdo de 23 de septiembre de 2005. Cabe precisar que no existe ninguna constancia en las actuaciones que indique una evaluación desfavorable de la marcha de las negociaciones, como parecería deducirse de la disposición de la cláusula cuarta del acuerdo y que podrían haber hecho retroceder a una situación conflictual, nada de esto fue denunciado al Ministerio de Trabajo. La actuación del Ministerio de Trabajo ha sido en un todo conteste con los principios internacionales.
14. 296. Añade el Gobierno que la nueva intervención del Estado en el conflicto a través de la resolución núm. 143/05 resulta procedente, habida cuenta que se trata de la ruptura de un proceso de negociación, propio distinto que el anterior sobre un acuerdo donde ambas partes pidieron la homologación. El nuevo dictado a la conciliación obligatoria, dispuesto por las resoluciones de la Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo núms. 142 y 143, se encuentra perfectamente legitimado, ya que derivó del abandono de la negociación por los sindicatos, que se materializó a través de la huelga del 24 de noviembre y dentro de los marcos de extensión que establecen las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo. En consecuencia, la medida se dictó aplicando los principios de inmediatez y oportunidad procesal, a los efectos de consensuar y arribar a un acuerdo pacífico de la cuestión. El Gobierno señala que el aeropuerto en que tuvieron lugar las medidas es donde se concentra el mayor tráfico aéreo doméstico del país, que las medidas se reiteraron durante todo el año, y que la distancia mínima promedio de un vuelo de cabotaje en la República Argentina es de 500 km.
15. 297. En lo que respecta a la aplicación de sanciones de conformidad con las disposiciones de la ley núm. 25212, no están vinculadas con la medida de fuerza, sino con la violación del período de paz social, abierto por la instancia conciliatoria, de conformidad también con la doctrina de la Organización Internacional del Trabajo. El Ministerio de Trabajo actuó de acuerdo con los principios internacionales, ya que las sanciones previstas en las resoluciones de la Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo núms. 142 y 143, son derivados de la intervención del Estado llamando a la conciliación obligatoria en un todo conforme con las normas internacionales sobre las que ya hemos hecho referencia. De cualquier manera, debe destacarse que el planteo de los querellantes deviene abstracto toda vez que cesó por haber sido aceptada la oferta propuesta, resultando dicha actitud por parte de los gremios plenamente convalidante de la actuación del Ministerio de Trabajo a través de la Dirección Nacional de Resolución de Conflictos.
16. 298. En cuanto al alegato relativo a la afectación a servicios mínimos o servicios esenciales, el Gobierno manifiesta que en el marco del conflicto en cuestión existió un período de «promoción del acercamiento» pero que no se llegó a ningún resultado, y que al momento de extender la calificación de servicio esencial al transporte aéreo, debe recordarse la extensión territorial de la República Argentina y las dificultades de comunicación e infraestructura. Por último, el Gobierno declara que en marzo del corriente año se aprobó el decreto núm. 272/2006, reglamentando el tercer párrafo del artículo 24 de la ley que recogía varias recomendaciones de la OIT, estableciendo para la comisión allí prevista la denominación de «comisión de garantías». La «comisión de garantías» tendrá como fin asesorar y expedirse sobre las consultas que le hiciere el Poder Ejecutivo, en todo lo atinente a la calificación de servicio esencial; recabar información a los entes reguladores de los servicios involucrados, destacándose que podrá ser convocada a pedido de las partes intervinientes en el conflicto colectivo y no sólo de oficio por el Ministerio de Trabajo. La Comisión estará integrada por cinco miembros de reconocida solvencia técnica, profesional o académica en materia de relaciones del trabajo, del derecho laboral o del derecho constitucional y destacada trayectoria.

C. Conclusiones del Comité

1. 299. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan que en el marco de un conflicto colectivo con las empresas Aerolíneas Argentinas S.A. y Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur S.A., durante el cual se convocó una huelga en julio de 2005, la autoridad administrativa del trabajo aplicó en dos ocasiones la Ley de Conciliación Obligatoria imponiendo la suspensión de toda medida de acción directa, provocando la suspensión del derecho de huelga, impuso — de manera unilateral — la fijación de un servicio mínimo por considerar la actividad aeronáutica un servicio esencial, e inició un sumario con los fines de sancionar con una multa a las organizaciones sindicales. Asimismo, las organizaciones querellantes alegan que valiéndose de la actuación de la autoridad administrativa del trabajo, las empresas despidieron y sancionaron a trabajadores por haber ejercido su legítimo derecho de huelga.
2. 300. A este respecto, el Comité toma nota con satisfacción de que según informa el Gobierno, las empresas y las organizaciones sindicales en cuestión llegaron a un acuerdo (homologado ante la autoridad administrativa) en diciembre de 2005, que entre otras cosas prevé el reintegro inmediato de todos los trabajadores despedidos con motivo del conflicto y la no aplicación de sanciones disciplinarias y el compromiso de establecer una agenda que establezca prioridades para analizar todos aquellos temas que son de preocupación de las partes (el Gobierno adjunta una copia del acuerdo). En estas condiciones, el Comité no proseguirá el examen de estos alegatos.
3. 301. No obstante, el Comité observa que de los alegatos surgen dos cuestiones relativas a la intervención de la autoridad administrativa en el conflicto con respecto a las cuales el Comité ya ha tenido ocasión de pronunciarse en casos anteriores relativos a Argentina. Concretamente se trata de la convocatoria a la conciliación obligatoria de las partes en conflicto y a la imposición unilateral por parte de la autoridad administrativa de los servicios mínimos.
4. 302. En lo que respecta a la convocatoria a la conciliación obligatoria de las partes en conflicto, el Comité reitera que sería deseable que la decisión de iniciar el procedimiento de conciliación en los conflictos colectivos corresponda a un órgano independiente de las partes en conflicto [véanse 336.º informe, caso núm. 2369, párrafo 212; 338.º informe, caso 2377, párrafo 403, y 342.º informe, caso núm. 2420, párrafo 221].
5. 303. En cuanto a la imposición por parte de la autoridad administrativa de un servicio mínimo por considerar esencial una actividad determinada, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) en 2006 se aprobó el decreto núm. 272/2006 reglamentario del tercer párrafo del artículo 24 de la ley núm. 25877, estableciendo la creación de la comisión de garantías que tendrá como fin asesorar y expedirse sobre las consultas que le hiciere el Poder Ejecutivo en todo lo atinente a la calificación de servicio esencial; y 2) la comisión de garantías mencionada podrá ser convocada a pedido de las partes intervinientes en el conflicto colectivo y no sólo de oficio por el Ministerio de Trabajo y estará integrada por cinco miembros de reconocida solvencia técnica, profesional o académica en materia de relaciones de trabajo, derecho laboral o derecho constitucional. A este respecto, el Comité se remite a las conclusiones formuladas anteriormente en las que se refirió al sistema de establecimiento de servicios mínimos y planteó cuestiones relativas al funcionamiento de dicho sistema en la práctica:
6. El Comité considera que el nuevo sistema constituye una mejora respecto del anterior en la medida en que la comisión de garantías que asesora a la autoridad administrativa incluye representación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y de otras personas independientes. No obstante, la decisión definitiva sobre la fijación de los servicios mínimos sigue correspondiendo a la autoridad administrativa. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que le comunique informaciones sobre la aplicación en la práctica de la nueva disposición y más concretamente informaciones sobre el número de casos en los que la autoridad administrativa ha modificado los términos del dictamen de la comisión de garantías sobre servicios mínimos [véase 343.er informe, caso núm. 2377, párrafo 18].
7. Asimismo, el Comité pide nuevamente al Gobierno que informe sobre la composición de la Comisión de garantías en cuestión y en particular que indique si incluye a representantes de los interlocutores sociales.

Recomendación del Comité

1. 304. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • Recordando al Gobierno los principios mencionados en las conclusiones, el Comité pide nuevamente al Gobierno que informe sobre la composición de la comisión de garantías en cuestión y en particular que indique si incluye a representantes de los interlocutores sociales.