Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 348, November 2007

Case No 2515 (Argentina) - Complaint date: 06-AUG-06 - Closed

de solicitud de la personería gremial

• de solicitud de la personería gremial
  201. 201 La queja figura en una comunicación de la Federación Nacional de Docentes, Investigadores y Creadores Universitarios (Federación Docente Histórica) de agosto de 2006.
  202. 202 El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 10 y 31 de octubre de 2007.
  203. 203 Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 204. En su comunicación de agosto de 2006, la Federación Nacional de Docentes, Investigadores y Creadores Universitarios (Federación Docente Histórica) alega que el 16 de diciembre de 2003 solicitó ante el Ministerio de Trabajo su personería gremial, dando cumplimiento a los requisitos establecidos por el artículo 14bis de la Constitución Nacional y la ley núm. 23551 para la obtención de la citada personería. Oportunamente, se dio cumplimiento a los requerimientos, observaciones y pedidos formulados por el Ministerio de Trabajo. La solicitud de personería gremial tramitó por ante la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales del Ministerio en el expediente núm. 1081645/2003, obteniendo de los departamentos legales correspondientes dictamen favorable al otorgamiento de la personería en abril de 2006. Pese a haber cumplido los recaudos previstos en la ley, la administración no ha emitido, con posterioridad, el acto constitutivo de derechos. El artículo 26 de la ley núm. 23551 expresa: «Cumplidos los recaudos, la autoridad administrativa del trabajo dictará resolución dentro de los noventa días». Hasta el día de la fecha no se ha obtenido respuesta a la concreta petición mediante acto administrativo alguno, formal o verbal. Por lo expuesto, la organización querellante considera que existe, atento la demora en otorgar la personería solicitada, un incumplimiento legal del Gobierno argentino a expresas disposiciones de los convenios de la OIT, la Constitución Nacional (artículo 14bis) y la ley núm. 23551 (sindical).
2. 205. Añade la organización querellante que pese a que los hechos descritos bastarían por sí mismo para interponer la queja, es necesario describir la situación que torna a la omisión estatal relatada en actos concretos de discriminación sindical, así como de violación de la libertad y autonomía sindical del gremio por parte del Gobierno. Existen otras dos entidades sindicales de segundo grado que representan los intereses de los docentes de universidades nacionales: la Federación Nacional de Docentes Universitarios (en adelante, CONADU) y la Federación de Docentes de las Universidades (en adelante, la FEDUN). La segunda de las mencionadas, FEDUN, es una reciente escisión de la primera de ellas, la CONADU. Alega la organización querellante que pese a que la Federación Docente Histórica ha dado cumplimiento a idénticos recaudos legales que los que ha cumplido la FEDUN, esta entidad obtuvo su personería gremial en el lapso exacto de seis meses posteriores al otorgamiento de su inscripción gremial, mientras que la entidad querellante no ha merecido el dictado del acto administrativo correspondiente. Según la Federación Docente Histórica, esta anomalía, que se verifica en procedimientos idénticos, se traduce en un tratamiento desigual ante iguales requerimientos, y puede dar muestras, en primer lugar, de una discrecionalidad sin límites en el ejercicio de las atribuciones que, como autoridad de aplicación de la ley núm. 23551, posee el Ministerio de Trabajo.
3. 206. Añade la organización querellante que, una serie de actos administrativos, así como de hechos y omisiones llevadas a cabo por los Ministerios de Trabajo y Educación del Gobierno, configuran un grave caso de discriminación sindical, del que la omisión en el dictado del acto de otorgamiento de la personería gremial solicitada no es más que una muestra. Al respecto, la organización querellante menciona los siguientes actos discriminatorios en perjuicio de su organización: 1) el Ministerio de Educación de la Nación convocó, el 22 de junio de 2005, a una mesa de negociación con el objeto de tratar los asuntos salariales de los docentes e investigadores de las universidades nacionales. En esa ocasión fue convocada la FEDUN, que carecía al momento de inscripción gremial. No se convocó a la Federación Docente Histórica; 2) se suscribió un acta de acuerdo salarial entre el Ministerio de Educación, el Consejo Interuniversitario Nacional, representante de la parte empleadora y la FEDUN, asociación sin personería gremial ni jurídica. La Federación Docente Histórica fue excluida de dicho acuerdo, pese a que las disposiciones del mismo serán de aplicación a todo el sector (el acuerdo celebrado es homologado por el Ministerio de Trabajo); 3) se estableció el pago de una denominada cuota de solidaridad a favor del gremio signatario. En audiencia celebrada por ante el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Educación se comprometió a pagar dicha cuota de solidaridad. La denominada cuota de solidaridad es parte del monto de un acuerdo salarial, en el que interviene la empleadora y la parte sindical. La promesa de pago por parte del Ministerio de Educación del Gobierno constituye una subvención ilícita y además, una práctica desleal; 4) se otorgó inscripción gremial a FEDUN por resolución núm. 782 de 26 de septiembre de 2005, con posterioridad a la celebración de los actos mencionados. Posteriormente, dicho gremio solicitó su personería gremial por medio del expediente (DNAS) núm. 1146126/2005. En fecha 23 de marzo de 2006, el Ministerio de Trabajo otorgó la personería gremial a dicha entidad sindical mediante resolución núm. 256/2006; 5) corresponde destacar que el trámite de personería gremial de la Federación Docente Histórica está demandando, a la fecha de la presentación de la queja, casi tres años y la obtención de su inscripción gremial demandó otros tres años. La inscripción gremial de la FEDUN fue otorgada en tres meses. La personería gremial de la FEDUN fue otorgada incluso antes del vencimiento del plazo requerido por la ley de seis meses, y 6) la Federación Docente Histórica agrupa a 20 asociaciones sindicales de primer grado en todo el país, mientras que la FEDUN lo hace con cinco de ellas.
4. 207. Indica la organización querellante que el presente caso configura un supuesto de violación flagrante a los principios contenidos en los convenios de la OIT, la Constitución Nacional y las leyes nacionales, y que la conducta ilegal, discrecional y discriminatoria como la reseñada, constituye una constante en la actividad del Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Educación del Gobierno desde por lo menos el año 2000; en este sentido es necesaria la resolución del presente caso y el cese del comportamiento antisindical del Estado. La conducta discriminatoria del Gobierno nacional implica una intervención directa en la vida interna de la Federación y redunda en la violación de sus derechos derivados de la autonomía federativa y de acción. Los actos del Gobierno argentino favorecen en forma manifiesta a una entidad gremial en detrimento de la Federación Docente Histórica. Se halla en cuestión también, una vez más, el sistema de monopolio de la representación del modelo sindical argentino previsto por la ley núm. 23551. Esta vez, desde el punto de vista de las muy amplias discrecionalidades que ejercen los sucesivos gobiernos en el trámite para la obtención de la personería gremial. En efecto, el complejo mecanismo previsto por la ley argentina para el otorgamiento de la personería gremial de una asociación sindical, además de ser contrario al Convenio núm. 87, impacta en todos los casos en forma negativa en las asociaciones de trabajadores y el ejercicio de sus derechos de libertad sindical. Tal sistema permite además el manejo discrecional del procedimiento por parte de los gobiernos, que convierten en prebenda política un derecho de los trabajadores y los sindicatos. El presente caso de discriminación es posible, también, por la escasa transparencia del mecanismo legal específico.
5. B. Respuesta del Gobierno
6. 208. En su comunicación de 10 de octubre de 2007, el Gobierno informa que conforme el registro informático del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el expediente núm. 1-2015.1.081.645/2005 se encuentra radicado en la Jefatura de Gabinete del Ministerio con lo cual se hace saber a razón de lo expuesto que las máximas autoridades se están abocando a la prosecución y resolución definitiva, satisfactoria, en lo que respecta al tema de fondo, objeto de la presente queja. En su comunicación de 31 de octubre de 2007, el Gobierno informa que contrariamente a lo que se afirma en la queja, la organización querellante participó en reuniones donde se trataron los asuntos salariales vinculados a los docentes e investigadores de las universidades nacionales.

C. Conclusiones del Comité

1. 209. El Comité observa que en el presente caso la Federación Nacional de Docentes, Investigadores y Creadores Universitarios (Federación Docente Histórica) alega que el 16 de diciembre de 2003 solicitó ante el Ministerio de Trabajo su personería gremial y que pese a haber cumplido los recaudos previstos en la ley, la administración no se ha pronunciado al respecto (la organización querellante alega un trato discriminatorio por parte de las autoridades en relación con otra federación del sector cuyo trámite para obtener la personería gremial fue menor a seis meses e inclusive fue convocada a negociar colectivamente antes de contar con dicha personería) y asimismo objeta la ley núm. 23551 de asociaciones sindicales en lo que respecta a los requisitos para el otorgamiento de la personería gremial.
2. 210. El Comité toma nota de que el Gobierno informa, de manera general, que en relación con la queja el expediente núm. 1-2015.1.081.645/2005 se encuentra radicado en la Jefatura de Gabinete del Ministerio de Trabajo, lo que significa que las máximas autoridades se están abocando a la resolución, satisfactoria, del objeto del presente caso.
3. 211. El Comité observa con preocupación que durante años ha tenido que examinar casos relativos a Argentina sobre alegatos relativos a demoras excesivas — entre tres y cuatro años — en el trámite de otorgamiento de la personería gremial a organizaciones [véanse, por ejemplo, 307.º informe, caso núm. 1872, párrafos 45 a 54; 309.º informe, caso núm. 1924, párrafos 45 a 55; 338.º informe, caso núm. 2302, párrafos 346 a 358, y 346.º informe, caso núm. 2477, párrafos 209 a 246]. El Comité recuerda que ya en 1997 «instó al Gobierno a que tome medidas para que en el futuro, ante solicitudes de inscripción de una organización o del otorgamiento de la personería gremial, las autoridades administrativas correspondientes se pronuncien al respecto sin demoras injustificadas» [véase 307.º informe, op. cit., párrafo 54].
4. 212. A este respecto, el Comité observa que en el presente caso han transcurrido 4 años desde que la Federación Docente Histórica ha solicitado la personería gremial y que teniendo en cuenta los importantes beneficios de los que gozan las organizaciones con personería gremial, es evidente que el largo plazo transcurrido probablemente ha perjudicado a la organización querellante en el ejercicio de sus actividades — de hecho alega que otra federación (la FEDUN) del sector ha sido convocada para negociar un acuerdo salarial. En estas condiciones, el Comité urge firmemente al Gobierno a que de inmediato registre la solicitud de personería gremial — formulada hace casi cuatro años — por parte de la Federación Nacional de Docentes, Investigadores y Creadores Universitarios (Federación Docente Histórica) y que le mantenga informado al respecto. En cuanto al alegato relativo a la discriminación de la que habría sido objeto la Federación Docente Histórica al convocar solamente a la FEDUN (que en ese entonces no contaba con personería gremial) a negociar un acuerdo salarial, el Comité toma nota, sin embargo, de que el Gobierno informa que contrariamente a lo afirmado en la queja la Federación Docente Histórica participó en reuniones donde se tratan asuntos salariales vinculados a los docentes e investigadores de las universidades nacionales.
5. 213. En lo que respecta a la alegada amplia discrecionalidad y discriminación que ejercen las autoridades en el trámite para la obtención de la personería gremial, el Comité observa con preocupación que según lo manifestado por la organización querellante, se habría otorgado a la organización sindical FEDUN la personería gremial en el plazo previsto en la legislación de seis meses y en el caso de la Federación Docente Histórica han transcurrido casi cuatro años sin que la autoridad se haya pronunciado al respecto. Más concretamente, en relación con los objetados requisitos previstos en la ley núm. 23551 de asociaciones sindicales para el otorgamiento de la personería gremial, el Comité recuerda que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones se ha referido a esta cuestión desde hace numerosos años. En este sentido, en su observación de 2006 al referirse al artículo 28 de la ley, que requiere para poder disputar la personería gremial a una asociación, que la demandante posea una cantidad de afiliados «considerablemente superior» y al artículo 21 del decreto reglamentario núm. 467/88 que califica el término «considerablemente superior» al establecer que la asociación que pretenda la personería gremial deberá superar a la que la posea como mínimo en un 10 por ciento de sus afiliados cotizantes, la Comisión de Expertos manifestó lo siguiente [véase Informe III (Parte 1A), página 44 de la versión en español]:
6. La Comisión señala que la exigencia de contar con un porcentaje considerablemente superior, que se traduce en un 10 por ciento más de afiliados que el sindicato preexistente constituye un requisito excesivo y contrario a las exigencias del Convenio que implica una dificultad en la práctica para que las asociaciones sindicales simplemente inscritas puedan obtener la personería gremial.
7. Al igual que la Comisión de Expertos, el Comité pide al Gobierno que en consulta con los representantes de los trabajadores y de los empleadores tome las medidas necesarias para modificar las disposiciones legislativas en cuestión.

Recomendación del Comité

1. 214. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité urge firmemente al Gobierno a que de inmediato registre la solicitud de personería gremial — formulada hace casi cuatro años — por parte de la Federación Nacional de Docentes, Investigadores y Creadores Universitarios (Federación Docente Histórica) y que le mantenga informado al respecto, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que en consulta con los representantes de los trabajadores y de los empleadores tome las medidas necesarias para modificar el artículo 28 de la ley, que requiere para poder disputar la personería gremial a otra asociación, que la asociación demandante posea una cantidad de afiliados «considerablemente superior» y el artículo 21 del decreto reglamentario núm. 467/88 que califica el término «considerablemente superior» al establecer que la asociación que pretenda la personería gremial deberá superar a la que la posea como mínimo en un 10 por ciento de sus afiliados cotizantes.