Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 349, March 2008

Case No 2529 (Belgium) - Complaint date: 16-NOV-06 - Closed

1. 425. La plainte figure dans une communication de l’Association professionnelle des pilotes maritimes (BVL) en date du 16 novembre 2006.
2. 426. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 29 août 2007.
3. 427. La Belgique a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

• I. Contexte
  428. 428 L’Association professionnelle des pilotes maritimes (BVL) est une association sans but lucratif établie selon la loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif, les associations et fondations internationales sans but lucratif. Cette association, dont les statuts ont été publiés au Moniteur belge du 20 juillet 2000, résulte de la fusion de deux associations de pilotes: l’Association des pilotes des rivières de l’Etat (VSRL) et l’Association des pilotes maritimes et côtiers (VZKL). De fait, malgré son existence juridique récente, la BVL a une longue tradition de protection des intérêts professionnels des pilotes maritimes. L’organisation plaignante affirme être la seule organisation de protection des intérêts professionnels des pilotes maritimes flamands.
  429. 429 Conformément à la loi spéciale du 8 août 1980 sur la réforme institutionnelle, les régions ont la responsabilité du pilotage et de la signalisation dans leurs ports ainsi que des services de sauvetage et de remorquage en mer. Par cette loi spéciale, le service public de pilotage créé en 1839 a donc été transféré aux régions. En conséquence, la Région flamande dispose de son propre service public de pilotage. De plus, les pilotes maritimes ont le statut de fonctionnaires de la Région flamande dans la mesure où, aux termes de l’article 5, paragraphe 1, de l’arrêté sur le pilotage du 19 avril 1995 concernant l’organisation et la fourniture du service de pilotage de la Région flamande, le pilotage des vaisseaux dans les eaux définies par le décret ne peut être effectué que par le service de pilotage de la Région flamande.
  430. 430 Cependant, l’organisation plaignante indique que, malgré la responsabilité de la Région flamande dans l’organisation du service de pilotage qui fait d’elle l’employeur des pilotes, la question de la concertation et de la négociation collective avec les syndicats de ce personnel demeure du ressort des autorités fédérales conformément à la loi fédérale du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités.
  431. 431 Le ministère de la Communauté flamande ayant les ports maritimes dans ses attributions dispose, depuis 2001, d’un Département pour la gestion autonome du service de pilotage (DAB-L) compétent dans la fourniture de services de pilotage des navires maritimes et de conseils. Créé par un décret du Parlement flamand en date du 30 juin 2000, le DAB-L dispose, comme tout département autonome, d’une certaine indépendance de gestion financière et budgétaire et de compétences en matière de gestion du personnel – en particulier dans le recrutement et des dépenses liées. Une décision du gouvernement flamand en date du 15 décembre 2000 concernant l’organisation du DAB-L reconnaît explicitement sa compétence en matière de gestion du personnel (art. 2, paragr. 2). L’organisation signale cependant que le DAB-L ne dispose pas de la personnalité juridique et son personnel est donc fonctionnaire de la Région flamande.
  432. 432 L’organisation plaignante allègue que cette compétence en matière de gestion du personnel inclut nécessairement le choix des partenaires sociaux qui prendront part aux négociations collectives avec l’employeur public. S’agissant des négociations sur les conditions d’emploi des pilotes maritimes, on s’attendrait à ce que la BVL, organisation ayant comme membres plus de 80 pour cent des pilotes maritimes flamands en activité et 60 pour cent du personnel du DAB-L, soit partie prenante. Or l’organisation plaignante dénonce le fait de n’avoir jamais pu participer à une négociation collective formelle, même lorsque les questions portaient spécifiquement sur le pilotage maritime.
  433. 433 La BVL indique être une organisation syndicale reconnue conformément à la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités. Selon les termes de la loi, en vue de sa reconnaissance une organisation syndicale doit soumettre aux autorités compétentes une copie des statuts de l’association ainsi que la liste de ses dirigeants. Dès lors que l’organisation syndicale satisfait à ces conditions, sa reconnaissance officielle est acquise. Les autorités publiques ne disposent pas de la possibilité de la contester. Dès lors qu’une organisation syndicale est reconnue, elle devrait avoir le droit, aux termes de l’arrêté royal du 28 septembre 1984 portant application de la loi du 19 décembre 1974, de prendre des mesures avec les autorités publiques dans l’intérêt du personnel qu’elle représente ou dans l’intérêt d’un seul membre; d’assister à la demande de n’importe quel membre du personnel qui le requiert et qui doit se justifier de ses actes devant les autorités administratives; de délivrer des messages dans les locaux du service public en question; et de recevoir des informations générales sur la gestion du personnel qu’elle représente (art. 9).
  434. 434 Pourtant, selon l’organisation plaignante, la reconnaissance légale et les droits susmentionnés qui lui sont reconnus ne suffisent pas à une organisation syndicale pour participer aux négociations collectives. Elle doit également être reconnue comme représentative. Ainsi, la BVL indique que, malgré son statut légal de syndicat, la loi ne lui donne pas le droit de participer aux négociations collectives, même lorsque celles-ci concernent spécifiquement le pilotage maritime.
  435. 435 L’organisation plaignante indique que la loi du 19 décembre 1974 oblige les autorités publiques à des négociations et consultations préalables avec les organisations syndicales sur toutes les mesures concernant les conditions d’emploi du personnel. L’organisation plaignante emploiera l’expression «négociation collective» pour définir ces négociations et concertations préalables. La loi ajoute que ces négociations et concertations se feront au sein de comités au sein desquels siègeront des organisations syndicales représentatives. Seulement, la loi établit un certain nombre de conditions et de critères pour déterminer cette notion de représentativité, ceux-ci variant selon le comité considéré.
  436. 436 Les comités de négociation prévus par la loi du 19 décembre 1974 peuvent être du niveau fédéral, communautaire, régional ou de secteur. Aux termes de l’article 3 de la loi, des comités de compétence générale sont établis aux niveaux fédéral, communautaire et régional. Il s’agit du Comité commun à l’ensemble des services publics (comité A), du Comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux (comité B) et du Comité des services publics provinciaux et locaux (comité C). Des négociations au sein de ces comités portent sur des mesures de caractère général concernant le personnel représenté par différents comités de secteur. Ces comités de secteur sont établis par l’exécutif et n’ont compétence que pour la matière pour laquelle ils ont été constitués. L’organisation plaignante indique comme exemple que les pilotes maritimes, fonctionnaires de la Région flamande, sont représentés dans le comité de secteur XVIII qui a compétence pour toutes les matières relatives au personnel de la Communauté flamande et de la Région flamande.
  437. 437 La loi du 19 décembre 1974 prévoit également la possibilité pour l’exécutif de déterminer la composition et le fonctionnement de comités de concertation (art. 10 de la loi). L’arrêté royal de 1984 prévoit quatre types de comités de concertation: le Haut Comité de concertation (HCC), le Comité de concertation de base (BCC), le Comité de concertation intermédiaire (ICC) et le Comité de concertation particulier (art. 35, 36 et 40 de l’arrêté royal).
  438. 438 L’organisation plaignante précise que, bien que des critères de représentativité des organisations syndicales soient prévus pour autoriser leur participation aux comités de négociation et de concertation décrits plus haut, ces critères sont toutefois différents selon qu’il s’agit des comités de négociation généraux ou des comités de secteur ou de concertation.
  439. 439 S’agissant des comités de négociation généraux, la loi du 19 décembre 1974 prévoit que les organisations syndicales considérées comme représentatives et pouvant obtenir un siège au sein du Comité commun à l’ensemble des services publics, du Comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux et du Comité des services publics provinciaux et locaux sont celles qui opèrent au niveau national, protègent les intérêts de toutes les catégories de fonctionnaires et sont affiliées à un syndicat représenté au Conseil national du travail (art. 7 de la loi). L’organisation plaignante constate ainsi que les syndicats qui opèrent au niveau sectoriel, comme elle-même, et qui ne protègent les intérêts que d’une seule catégorie de fonctionnaires sont donc, par définition, exclus de ces comités de négociation généraux. La BVL relève par ailleurs que, le Conseil national du travail ayant des compétences qui couvrent uniquement le secteur privé, l’exigence d’affiliation à une organisation syndicale siégeant en son sein comme préalable pour siéger dans un organe couvrant le secteur public est un critère dénué de sens.
  440. 440 Par ailleurs, la BVL indique que, s’agissant des critères de représentativité pris en compte pour autoriser la participation à un comité de secteur, comme le comité de secteur XVIII
• – Communauté flamande et Région flamande cité plus haut, la loi du 19 décembre 1974 prévoit: 1) une reconnaissance officielle; 2) la protection des intérêts de toutes les catégories de travailleurs d’un département du ressort du comité (signifiant ainsi qu’au sein du comité XVIII seuls les syndicats qui protègent les intérêts de l’ensemble du personnel de la Communauté flamande et de la Région flamande peuvent siéger); 3) l’affiliation à une organisation syndicale nationale; et 4) la représentation d’au moins 10 pour cent des travailleurs du ressort du comité de secteur considéré ou être en mesure de démontrer que l’organisation est la plus représentative parmi celles qui ne disposent pas d’un siège au sein du Comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux (comité B). Compte tenu de ces critères de représentativité, l’organisation plaignante qui promeut les intérêts d’une seule catégorie de fonctionnaires et qui n’a pas d’envergure nationale est exclue des réunions du comité de secteur XVIII. La BVL ajoute par ailleurs que, les critères de représentativité pour siéger au niveau des comités de concertation étant les mêmes que pour les comités de secteur, elle s’en trouve également exclue.
  441. 441 En conclusion, la BVL constate qu’une organisation syndicale qui promeut les intérêts d’une seule catégorie de fonctionnaires et qui n’a pas une représentation nationale ne peut satisfaire aux conditions posées par la loi du 19 décembre 1974 et ne peut siéger dans aucun comité. Ces critères de représentativité ont conduit à une situation où seules les trois organisations syndicales «traditionnelles» sont représentées dans les organes de négociation collective entre les autorités publiques et leur personnel. L’organisation plaignante indique que dans la doctrine juridique belge cette situation peut être décrite comme un cartel politico-syndical, fort éloigné de la réalité de la représentativité syndicale.
• II. Exposé sur la représentativité de la BVL
  442. 442 L’organisation plaignante se réfère aux chiffres fournis par les autorités publiques pour avancer qu’elle représente 80 pour cent des pilotes en activité et 60 pour cent du personnel. Sur une liste de 450 fonctionnaires, dont 340 pilotes maritimes, les chiffres de 2006 démontrent que 269 pilotes sont membres de la BVL. La BVL en conclut que, sur la base du critère objectif du nombre d’affiliés, elle est la plus représentative non seulement des pilotes maritimes mais également de l’ensemble du personnel du DAB-L. La BVL dénonce le fait que certaines organisations soient considérées comme représentatives par les autorités mais se cachent derrière le manque de transparence des organisations traditionnelles pour ne pas divulguer le nombre exact de leurs affiliés. Ces organisations
• – comme ACV Transcom, ACOD et VSOA – ne représentent, selon l’organisation plaignante, qu’une partie marginale du corps des pilotes maritimes. L’organisation plaignante estime ainsi qu’ACV Transcom et ACOD ne représentent que 20 pour cent de l’ensemble du personnel du DAB-L et que seulement deux pilotes sont membres de VSOA. Malgré tout, ces organisations syndicales disposent de la qualité de «représentatives» dans la mesure où elles opèrent au niveau national et dans tous les secteurs. Leur manque de représentativité pour le service de pilotage maritime a conduit un certain nombre de pilotes à protester, notamment par des actions collectives, contre la mise à l’écart de la BVL dans le processus de négociation collective. L’organisation plaignante allègue que ces derniers ont l’impression que leurs intérêts ne sont pas promus et protégés de manière adéquate au sein des divers comités.
• III. Relations collectives de travail
• dans le secteur public
  443. 443 Malgré le fait que les autorités flamandes prônent la pleine participation des acteurs sociaux dans le processus de négociation collective au sein du DAB-L, la BVL en reste absente. Pourtant la négociation collective devrait tenir compte de la spécificité du pilotage maritime. La participation de la BVL à la négociation collective contribuerait à rendre le climat social plus serein au sein même du DAB-L car jusqu’à présent, pour se faire entendre, elle n’a eu d’autres moyens que de faire appel à la grève, seul moyen d’action efficace à sa disposition. Pourtant les autorités reconnaissent, à plusieurs égards, la spécificité du métier. En témoignent l’existence même du DAB-L ou encore la création d’un Groupe de travail mixte sur les pilotes (GWL) par le protocole no 18.46 et dans lequel la BVL siège. Ce groupe n’est cependant qu’un organe fruit d’un accord entre les autorités et les organisations syndicales et n’a donc pas de compétence légale. Si le protocole no 18.46 prévoit que certaines questions peuvent être abordées au sein du groupe de travail mixte, il est clair sur le fait que la négociation collective formelle ne s’y déroule pas en son sein. En conséquence, ce Groupe de travail mixte sur les pilotes a une fonction de lieu de discussion préalable; cependant, tout accord consensuel en son sein devrait être rediscuté au sein d’organes plus formels et selon des procédures de négociation collective établies par la loi où l’organisation plaignante est absente. La BVL indique que sa participation aux discussions du Groupe de travail mixte sur les pilotes ne signifie pas qu’elle participe activement au processus de négociation collective dans la mesure où elle demeure écartée des organes de négociation et de concertation formels.
  444. 444 L’organisation plaignante indique par ailleurs qu’il existe un autre organe de consultation informelle dans lequel elle est présente. Il s’agit, au sein du DAB-L, du Forum DAB-L/BVL. Cependant, seuls la direction du DAB-L et les représentants du BVL participent à ce forum et non les autres organisations syndicales. En outre, ce forum n’a aucune existence légale et ne peut donc influer sur les décisions qui pourront être prises dans le cadre d’un processus formel de négociation collective. En conséquence, même si les discussions qui ont lieu au sein de ce forum peuvent couvrir un certain nombre de questions relatives au pilotage maritime, l’organisation plaignante insiste sur le fait que l’existence du Forum DAB-L/BVL ne saurait constituer une alternative à sa pleine participation au processus formel de négociation collective prévu par la loi.
  445. 445 L’organisation plaignante rappelle qu’il existe de nombreux organes consultatifs en ce qui concerne le pilotage maritime. Elle cite le comité de secteur XVIII dont la compétence s’étend à l’ensemble du personnel de la Communauté flamande et de la Région flamande et dans lequel siègent des représentants d’organisations représentatives. Actuellement, ACV Transcom, ACOD et VSOA sont les seules organisations considérées comme telles. Ce comité a compétence pour initier des négociations sur des mesures de portée générale. Ces mesures peuvent porter sur les conditions d’emploi de tous les fonctionnaires de la Communauté flamande ou de la Région flamande, y compris les pilotes maritimes. Bien que le Groupe de travail sur le pilotage ait compétence sur les consultations ayant exclusivement trait au personnel du DAB-L, certaines questions, et plus particulièrement celles concernant l’emploi du temps et la rotation des pilotes, sont préparées au sein du GWL. Après discussion par le GWL, les propositions qui ont fait l’objet d’un consensus sont soumises pour approbation au Groupe de travail sur le pilotage. Or, selon l’organisation plaignante, les organisations soi-disant «représentatives» refusent de coopérer de manière constructive au travail de ce groupe, ce qui a pour résultat d’en saboter les travaux. A titre d’exemple, la BVL indique que l’organisation VSOA a toujours refusé d’être liée par le protocole no 18.46 portant création du GWL et a refusé de signer une déclaration en date du 1er avril 2005 réaffirmant les compétences du groupe de travail mixte et appelant à une coopération constructive. De même, l’organisation ACOD a fait part de son souhait de ne plus participer aux travaux du groupe de travail mixte (communication du 15 avril 2004 fournie avec la plainte).
  446. 446 Parallèlement au comité de secteur XVIII a été établi un Haut Comité de consultation (HOC) pour la Communauté flamande et la Région flamande aux termes de la loi du 19 décembre 1974 et de l’arrêté royal du 28 septembre 1984. Les questions relatives au pilotage maritime sont discutées au sein de cet organe au niveau du Groupe de travail sur le pilotage. Ce groupe de travail a compétence pour l’ensemble du personnel du DAB-L. Il est composé de délégués représentant les autorités publiques ainsi que des organisations syndicales qui siègent au niveau du Haut Comité et est présidé par le chef départemental du DAB-L. L’organisation plaignante indique être exclue des travaux de cet organe dont la compétence couvre pourtant entièrement son champ d’intervention.
  447. 447 L’organisation plaignante ajoute enfin qu’elle est également exclue du Comité de concertation de base 6.2 compétent pour les questions relatives à l’administration des voies hydrauliques et de la marine. La BVL regrette que ce comité mis en place par une décision du gouvernement flamand en date du 28 juillet 2005 n’autorise que la participation des trois syndicats traditionnels, ACV Transcom, ACOD et VSOA, ceci alors même que le personnel concerné par l’administration des voies hydrauliques et de la marine n’y est pas adéquatement représenté.
  448. 448 L’organisation indique que, devant cette exclusion systématique, il lui arrive de tenter délibérément de participer aux réunions des instances de négociation et de concertation dans lesquelles elle n’est pas invitée. La BVL cite l’exemple d’une réunion du 15 décembre 2004 du Groupe de travail sur le pilotage à laquelle elle a tenté de participer. Cependant, avant même que la réunion ne débute, le président du groupe de travail a intimé l’ordre aux représentant de la BVL de quitter la salle au motif que leur présence violait la législation fédérale en matière de négociation collective entre les autorités publiques et le personnel (loi du 19 décembre 1974 et les décrets d’application des 28 septembre 1984 et 29 août 1985). Malgré la requête du représentant de la BVL qui a rappelé que son organisation représente 85 pour cent des pilotes et les deux tiers du personnel du DAB-L, et a renouvelé le souhait de son organisation de participer à la réunion, ce dernier a essuyé un refus ferme. L’organisation plaignante dénonce le fait que les autorités flamandes se réfugient derrière une législation fédérale inadéquate pour lui refuser l’accès aux réunions du Groupe de travail sur le pilotage.
  449. 449 L’organisation plaignante ajoute que les pilotes maritimes qui deviennent membres de la BVL sont désavantagés financièrement par rapport aux fonctionnaires qui s’affilient à l’une des trois organisations syndicales «traditionnelles». La loi du 1er septembre 1980 permet en effet aux autorités de rembourser les contributions syndicales à certains membres du personnel. Aux termes de l’article 2 de cette loi, une organisation syndicale doit être considérée comme «représentative» pour prétendre au remboursement pour ses membres. Le critère de la représentativité est celui prévu dans la loi du 19 décembre 1974. Il en résulte que les autorités publiques allouent des avantages financiers à des organisations syndicales selon des critères de représentativité arbitraires. En conséquence, la BVL demande que le remboursement des cotisations syndicales ne soit pas uniquement réservé aux trois organisations syndicales «traditionnelles», mais lui soit également octroyé.
• IV. Violation des conventions de l’OIT
  450. 450 Dans sa communication, l’organisation plaignante rappelle les principes contenus dans les conventions nos 87 et 98 et constate que la pratique en Belgique contraste résolument avec l’obligation contenue dans ces conventions de développer pleinement la négociation collective. La BVL rappelle que la Belgique a aussi ratifié la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, qui est applicable au personnel chargé du service public de pilotage maritime. L’organisation plaignante rappelle que cette convention prévoit que des mesures appropriées aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être prises pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures permettant la négociation des conditions d’emploi entre les autorités publiques intéressées et les organisations d’agents publics, ou de toute autre méthode permettant aux représentants des agents publics de participer à la détermination desdites conditions (art. 7 de la convention). L’organisation plaignante affirme par ailleurs que la convention no 151 n’exclut pas la possibilité pour les autorités publiques d’établir des critères de représentativité dans le choix des organisations qui prennent part à la négociation collective. Seulement, ces critères devraient être objectifs et préétablis de manière à éviter des abus. La BVL rappelle que le Comité de la liberté syndicale a déjà eu à indiquer à l’occasion d’examens de cas antérieurs que les critères de représentativité appliqués en Belgique ne remplissent pas les conditions d’objectivité. Il semblerait, selon l’organisation plaignante, que les autorités ont cherché à assurer la participation exclusive, à tous les niveaux, des trois organisations syndicales «traditionnelles» à tout processus de négociation collective, ceci tout en excluant les organisations sectorielles comme la BVL.
  451. 451 Se référant à la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981, l’organisation plaignante rappelle que son champ d’application couvre non seulement toutes les branches de l’activité économique mais aussi le secteur public. Le principe de promotion de la négociation collective peut aussi être trouvé dans la recommandation (nº 163) sur la négociation collective, 1981, qui précise en outre que, dans les pays où les autorités compétentes appliquent des procédures de reconnaissance en vue de déterminer les organisations qui bénéficient du droit de négociation collective, ladite détermination soit fondée sur des critères objectifs et préalablement définis concernant le caractère représentatif de ces organisations, ces critères devant être établis en consultation avec les organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs (paragr. 3). De plus, la négociation collective devrait être promue à tous les niveaux aux termes du paragraphe 4 de la recommandation. L’organisation plaignante demande que la négociation collective puisse se dérouler par exemple au niveau du DAB-L où elle est la plus représentative.
  452. 452 Dans sa plainte, l’organisation plaignante rappelle les nombreux cas examinés dans lesquels le Comité de la liberté syndicale a eu à se prononcer contre le gouvernement de Belgique concernant la question de la représentativité de syndicats qui se sont vu refuser certains droits au motif qu’ils n’étaient pas représentatifs aux termes de la législation nationale. La BVL rappelle que le Comité de la liberté syndicale émet des réserves depuis 1962 au sujet des critères applicables en Belgique selon lesquels les organisations syndicales doivent opérer aux niveaux national et intercatégoriel pour être considérées comme représentatives. Les conclusions du Comité de la liberté syndicale dans les derniers cas examinés ont rappelé que la loi belge faisait l’objet de critiques depuis plusieurs années et la nécessité de la modifier. Malgré cela, les autorités belges ont toujours ignoré les recommandations du Comité de la liberté syndicale.
  453. 453 L’organisation plaignante ajoute que le sens minimaliste donné par la loi belge à la négociation collective dans le secteur public contrevient non seulement aux conventions de l’OIT, mais aussi à d’autres instruments internationaux auxquels la Belgique a adhéré comme la Convention européenne de protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la Charte sociale européenne, le Pacte international sur les droits civils et politiques, le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels.
  454. 454 L’organisation plaignante indique, en guise de conclusion, que son exclusion des instances formelles de négociation collective est fondée sur des conditions et critères de représentativité biaisés. Les conditions prévues par la loi pour déterminer la représentativité des organisations syndicales ont pour résultat d’exclure de fait les organisations syndicales représentant des catégories spécifiques de travailleurs du processus de négociation collective, même lorsque ces organisations sont les plus représentatives pour ces catégories, à l’instar de la BVL. Sa présence au sein d’organes de concertation informels et son absence dans le processus de négociation collective au sein des organes formels de négociation prévus par la loi constituent, selon l’organisation plaignante, une discrimination.
  455. 455 L’organisation plaignante demande que le Comité de la liberté syndicale:
  1. 1) reconnaisse la BVL comme l’organisation la plus représentative dans le domaine du pilotage maritime;
  2. 2) reconnaisse à la BVL le droit de siéger dans les comités de négociation et de concertation, et ainsi d’être traitée comme un partenaire à part entière dans le processus de négociation collective;
  3. 3) déclare que la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités, ainsi que les décrets d’application sont contraires aux obligations internationales de la Belgique;
  4. 4) demande ainsi au gouvernement de réviser le régime juridique en vigueur pour le rendre conforme aux recommandations du Comité de la liberté syndicale;
  5. 5) recommande aux autorités, en attendant la révision de la loi du 19 décembre 1974, d’autoriser la BVL à participer sans délai aux négociations collectives au sein des organes de négociation et de concertation, à tous les niveaux; et
  6. 6) ordonne que le mécanisme de prime syndicale ne soit pas réservé aux trois organisations syndicales «traditionnelles» mais soit étendu à la BVL.

B. Réponse du gouvernement

1. 456. Dans une communication en date du 29 août 2007, le gouvernement a tenu à démontrer qu’il n’y a pas eu de violation des droits syndicaux comme allégué par la BVL. Dans ses remarques introductives, le gouvernement indique ne pas partager les conclusions de la BVL en ce qui concerne la nécessité de modifier la législation belge, notamment parce que cette modification ne saurait être justifiée par le besoin de mettre une organisation syndicale sur le même pied d’égalité que d’autres organisations syndicales alors que ladite organisation représente 60 à 80 pour cent du personnel d’un service qui compte moins de 500 fonctionnaires dans un secteur qui comprend plus de 44 000 travailleurs. Le gouvernement relève que les dispositions législatives et réglementaires contestées par la BVL sont applicables depuis plus de vingt ans dans un secteur qui emploie plus de 500 000 personnes.
2. 457. Le gouvernement indique que, comme une trentaine d’autres organisations syndicales qui sont seulement agréées, la BVL dispose de la capacité à intervenir auprès des autorités dans l’intérêt collectif des travailleurs qu’elle représente. Il constate cependant qu’aucune autre organisation syndicale agréée n’a jusqu’à présent contesté la législation en matière de représentativité. Le gouvernement considère que cette absence de plainte est signe que la quasi-totalité des organisations syndicales agréées sont d’avis qu’elles ne peuvent revendiquer les mêmes prérogatives que celles des organisations syndicales qui assurent la défense de l’ensemble des catégories de travailleurs du secteur public, ceci d’autant plus que les organisations syndicales intercatégorielles du secteur public veillent également à une certaine convergence avec les orientations de l’action syndicale dans le secteur privé, une telle action étant menée par la Fédération syndicale interprofessionnelle dont elles émanent.
3. 458. Le gouvernement indique qu’il est fréquemment interpelé par de petites organisations qui prétendent représenter des travailleurs dans le cadre d’une démarche syndicale en faveur d’une catégorie restreinte de travailleurs dans une profession ou un secteur donné. Cependant, la prétention à la représentativité cache souvent un mobile, celui d’obtenir des avantages égaux. Cette situation se vérifie sporadiquement dans le secteur public où des concurrences et des factions se font jour dans certains métiers. Le gouvernement constate qu’une telle tactique d’opposition contre les autres organisations de travailleurs et de mainmise sur un secteur donné est à l’origine de luttes au sein de groupes de travail ou encore de conflits collectifs, et perturbe gravement la paix sociale car elle peut conduire à la surenchère vis-à-vis des autres travailleurs, et de prise en otage des citoyens et usagers d’un service ou d’un secteur économique. Le gouvernement indique qu’une telle tactique peut être définie péjorativement de «corporatisme». Le gouvernement observe que, dans le secteur privé, la tendance au corporatisme est très limitée. Les centrales sectorielles expriment leur solidarité interprofessionnelle en se fédérant au sein de grandes organisations qui peuvent fonder la cohérence du dialogue social et de l’action syndicale par leurs structurations interprofessionnelles et nationales avec tout ce que cela comporte au plan de l’expertise syndicale et de la participation aux grandes orientations socio-économiques.
   • I. Considérations générales
4. 459. Le gouvernement constate que dans le secteur public il existe, d’une part, des organisations représentatives qui jouissent de toute la capacité interprofessionnelle, numérique et des domaines d’expertises conférées à la fois par la durabilité, par la variété des implications, par l’adéquation des moyens et au plan quantitatif par les affiliations, et, d’autre part, des organisations défendant l’une ou l’autre catégorie, se situant par projet hors de l’interprofessionnel et qui, elles, sont agréées pour le domaine particulier auquel elles s’intéressent. La concertation s’exerce donc à deux niveaux et au sein des institutions existent des mécanismes offrant des marges de manœuvre en dehors des cadres de négociation bien définis dans les différents secteurs.
5. 460. Le gouvernement considère que l’on peut trouver une cohérence entre le secteur public et le secteur privé lorsque l’on se trouve au niveau interprofessionnel. C’est ce qui permet des échanges entre le droit du travail du secteur privé et celui du secteur public. Les organisations représentatives dans l’ordre interprofessionnel participent aux travaux et prérogatives du Conseil national du travail où le mécanisme de décision est celle de l’unanimité notamment pour l’adoption des conventions collectives de travail. Celles-ci se situent dans des grands projets sociaux tels ceux résultant des accords interprofessionnels ou d’application de normes sociales européennes. Les orientations prises au niveau du Conseil national du travail peuvent entraîner des orientations dans le cadre de négociations spécifiques dans le secteur public. Il ne saurait donc être question de brader les normes de représentativité au risque d’entraîner des blocages dans les missions du conseil et de détruire le régime de concertation sociale.
6. 461. Le gouvernement est d’avis que la représentativité ne se résume pas aux critères quantitatifs ni à la couverture interprofessionnelle. Des éléments qualitatifs sont également importants et fondent les reconnaissances mutuelles indispensables entre partenaires au dialogue social: la stabilité de l’organisation, la matérialité de son existence et de son action ou encore l’extériorisation à la fois des travaux de ses organes statutaires et des relations de contacts et d’information vis-à-vis de l’extérieur.
7. 462. Selon le gouvernement, le système belge est reconnu pour l’équilibre recherché entre les intérêts particuliers d’un sous-secteur et les intérêts majeurs de la globalité socio-économique du monde du travail. Aussi, les prérogatives seront différentes et les organisations d’une représentativité réduite sont agréées dans une série d’offices propres à des catégories de missions syndicales courantes, alors que les organisations représentatives sont appelées à remplir des missions en rapport avec les compositions interprofessionnelles qu’elles ont gagnées et en rapport avec les responsabilités numériques et le capital de confiance qu’elles ont pu réunir et confirmer dans la constance. La flexibilité de gestion évoquée permet précisément de faire participer une organisation agréée à un groupe de travail, même si elle est exclue d’un comité de négociation. Ces dernières jouissent de certaines prérogatives dont la représentation et la défense des affiliés. Si l’absence de monopole et le pluralisme permettent un enrichissement du débat, un pluralisme mesuré permet aussi d’éviter de sombrer dans l’émiettement et dans une anarchie irresponsable. Selon le gouvernement, l’intérêt des travailleurs est donc correctement garanti.
   • II. Relations collectives de travail
   • dans les services publics
8. 463. Le gouvernement rappelle qu’il existe en Belgique une multitude d’autorités qui disposent de leur propre fonction publique. Il faut ainsi distinguer la fonction publique fédérale, les fonctions publiques des entités fédérées (communautés et régions) et les fonctions publiques des entités locales (provinces, communes, intercommunales). Sous réserve de certaines dispositions générales fixées au niveau fédéral, les autorités fédérées disposent d’une autonomie en ce qui concerne leur fonction publique. De plus, au sein de ces fonctions publiques ont été créées des institutions qui reçoivent à leur tour une certaine autonomie, à l’instar d’entreprises autonomes au niveau fédéral (poste, chemins de fer, télécommunications) et qui disposent de leur propre personnel. Certains corps spéciaux au niveau fédéral relèvent de législations fédérales distinctes (police, armées, magistrats). Il y a donc d’innombrables dispositions légales relatives au statut du personnel des fonctions publiques.
9. 464. Cependant, en ce qui concerne les dispositions légales qui règlent les relations entre les autorités et les organisations syndicales, la grande majorité (70 pour cent) des agents des services publics nationaux relève d’un même régime juridique fixé par l’Etat fédéral. Cela concerne plus de 500 000 agents dans la plupart des services publics tant fédéraux que communautaires ou régionaux ainsi que les services publics provinciaux et locaux. Des régimes distincts sont peu nombreux et concerneraient 219 000 agents au total (personnes qui ne sont pas soumises à un statut syndical, services soumis au régime des conventions collectives et des commissions paritaires du secteur privé, services dotés d’un statut syndical propre).
10. 465. Le gouvernement indique que la loi du 19 décembre 1974 et ses arrêtés d’exécution ont instauré, à partir de 1985, un nouveau régime de relations collectives de travail. Le statut syndical impose à l’autorité l’obligation légale de soumettre les mesures générales envisagées à l’égard du personnel à une procédure de négociation ou de concertation avec les organisations syndicales représentatives (selon l’objet et l’importance des mesures). Ces procédures préalables de négociation et de concertation avec les organisations syndicales ont un caractère de formalité substantielle, et leur violation affecte la légalité de la mesure qui serait prise sans négociation ou sans concertation. La violation des procédures peut entraîner l’intervention de l’autorité de tutelle, du Conseil d’Etat ou des cours et tribunaux judiciaires.
11. 466. Les conclusions d’une négociation sont consignées dans un protocole qui a valeur d’engagement politique pour l’autorité de consacrer les mesures convenues dans des textes légaux ou réglementaires. Ce protocole ne lie toutefois pas l’autorité sur le plan juridique. La concertation se termine par un avis motivé qui doit permettre à l’autorité d’apprécier les raisons de l’opinion favorable ou défavorable des organisations syndicales.
12. 467. Les négociations se font au sein de comités de négociations, à savoir le Comité commun à l’ensemble des services publics (comité A), le Comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux (comité B), le Comité des services publics provinciaux et locaux (comité C), des comités de secteur et des comités particuliers. Ces comités sont composés d’une délégation de l’autorité et des délégations des organisations syndicales représentatives. La délégation de l’autorité doit être composée de personnes qui sont réellement responsables de la politique à mener dans les services publics intéressés et qui peuvent conclure des accords qui lient politiquement l’autorité. En vertu des articles 21, paragraphe 3, et 43 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984, chaque organisation syndicale compose librement sa délégation dans les comités de négociation. Le gouvernement renvoie également au rapport du Roi précédant l’arrêté qui précise que l’intention est de laisser aux organisations syndicales la plus large liberté possible en matière de composition de leur délégation; cette délégation pouvant même être composée de personnes étrangères à un service public ou de membres du personnel de quelque service que ce soit. La circulaire no 270 du 19 novembre 1985 prévoit en outre que l’autorité ne peut pas intervenir dans la composition des délégations syndicales, et aucune disposition ne prévoit la communication préalable des noms des délégués désignés par les organisations syndicales pour siéger dans les comités. L’arrêté royal de 1984 ne fixe qu’une seule limite, le nombre de membres de la délégation limité à trois pour chaque organisation syndicale.
13. 468. Au sein des comités de concertation, les membres de la délégation de l’autorité doivent avoir autorité pour engager les autorités publiques intéressées. La composition des membres des organisations syndicales obéit aux mêmes textes que pour les comités de négociation.
14. 469. La loi du 19 décembre 1974 fixe comme principe que seules les organisations représentatives peuvent siéger dans les comités de négociation et de concertation. L’organisation doit satisfaire à un certain nombre de conditions et de critères pour être considérée comme représentative. En ce qui concerne les comités A, B et C, l’article 7 de la loi susmentionnée prévoit que l’organisation doit exercer son activité sur le plan national, défendre les intérêts de toutes les catégories du personnel et être affiliée à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail (Fédération générale du travail de Belgique (FGTB), Confédération des syndicats chrétiens (CSC) ou Centrale générale des syndicats libéraux de Belgique (CGSLB)). Le gouvernement indique qu’actuellement trois organisations syndicales sont représentatives sur la base de ces dispositions et peuvent dès lors siéger dans les trois comités généraux de négociation: la Centrale générale des services publics (CGSP), la Fédération des syndicats chrétiens des services publics (FSCSP) et le Syndicat libre de la fonction publique (SLFP). Les organisations siégeant aux comités B et C sont d’office considérées comme représentatives pour siéger dans tous les comités de secteur, les comités particuliers et les comités particuliers distincts.
15. 470. Un examen de la représentativité est effectué tous les six ans par une commission indépendante, la Commission de contrôle de la représentativité des organisations syndicales dans le secteur public. Cette commission est composée d’un président et de deux membres nommés par le Roi sur proposition conjointe du Premier ministre, du ministre de la Justice et du ministre de la Fonction publique parmi les magistrats de l’ordre judiciaire. L’arrêté royal du 28 septembre 1984 limite au strict minimum les règles de fonctionnement de cette commission qui doit apprécier de manière autonome et en toute indépendance les éléments probants qui lui sont présentés. Les services publics mettent à la disposition de la commission leurs listes du personnel. Les organisations syndicales fournissent la preuve qu’un nombre suffisant de leurs membres ont payé la cotisation syndicale, et ce pour justifier l’effectif minimal. La commission est une autorité administrative dont les décisions revêtent le caractère d’actes administratifs assortis de garanties procédurales d’ordre juridictionnel. Elles sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’Etat.
16. 471. Le gouvernement indique que, sur la base du dernier examen de la représentativité (2003) ainsi que d’une demande de recomptage (2005), il est établi que la CGSP, la FSCSP et le SLFP sont représentatifs pour siéger dans tous les comités de secteur, les comités particuliers et les comités particuliers distincts; l’Union nationale des services publics (UNSP) est représentative pour siéger dans un comité de secteur, et la Fédération intercatégorielle des services publics (FISP) est représentative pour siéger dans un comité particulier. Le gouvernement explique qu’à côté des organisations syndicales représentatives il existe des organisations syndicales simplement agréées. La loi du 19 décembre 1974 prévoit un régime d’agréation des organisations syndicales qui souhaitent agir dans les services publics (art. 15 de la loi). La loi détermine les prérogatives de ces organisations syndicales agréées, et l’arrêté royal du 28 septembre 1984 dispose de la manière dont ces prérogatives peuvent être exercées (art. 7 de l’arrêté). Le gouvernement constate qu’il est extrêmement facile pour une organisation syndicale d’être agréée car il n’y a pas de conditions imposées en matière d’effectif minimum, d’activité syndicale antérieure ininterrompue, de représentation de catégories suffisamment larges de personnel, ou encore de règle de fonctionnement. Le gouvernement indique qu’au 1er juillet 2007, 34 organisations syndicales étaient agréées.
17. 472. Aux termes de l’article 16 la loi du 19 décembre 1974, les organisations agréées peuvent: 1) intervenir auprès des autorités dans l’intérêt collectif du personnel qu’elles représentent ou dans l’intérêt particulier d’un agent; 2) assister, à sa demande, un agent appelé à justifier ses actes devant l’autorité administrative; 3) afficher des avis dans les locaux des services; 4) recevoir la documentation de caractère général concernant la gestion du personnel qu’elles représentent.
18. 473. Aux termes de l’article 17 de la loi du 19 décembre 1974, les organisations syndicales représentatives peuvent: 1) exercer les mêmes prérogatives que les syndicats agréés; 2) percevoir des cotisations syndicales dans les locaux pendant les heures de service; 3) assister aux concours et examens organisés pour les agents, sans préjudice des prérogatives du jury; 4) organiser des réunions dans les locaux de l’administration.
19. 474. Le gouvernement souligne qu’à côté du dialogue social, qui se déroule au sein des comités de négociation et de concertation auxquels seules les organisations syndicales représentatives participent, il existe un dialogue social plus informel auquel les organisations syndicales agréées prennent part également en interpellant les autorités.
20. 475. Le gouvernement indique que l’octroi d’une prime syndicale par les autorités publiques aux membres des organisations syndicales représentatives est une sorte de remboursement des frais supportés et une compensation des services fournis sous forme d’une collaboration active à l’installation d’un climat social positif et au développement de la productivité sociale, ceci dans l’intérêt de tous les membres du personnel, syndiqués ou non, et dans celui de la communauté tout entière. Cette prime est donc octroyée conformément au principe d’égalité contenu aux articles 10 et 11 de la Constitution de la Belgique, à titre de contrepartie pour leur contribution au bon fonctionnement des services publics. Le gouvernement précise que cette prime syndicale est fixée pour l’année de référence 2006 et pour chacune des années suivantes à 80 euros par an.
    • III. Le statut syndical de l’Association professionnelle des pilotes maritimes (BVL)
21. 476. Le gouvernement fait les constatations suivantes:
22. 1) le service public de pilotage relève du ressort du comité de secteur XVIII
    • – Communauté flamande et Région flamande;
23. 2) l’effectif du personnel du service public en question s’élève à 450 personnes alors que l’effectif du personnel de l’ensemble du comité de secteur XVIII s’élève à plus de 44 000 personnes;
24. 3) la BVL revendique 269 pilotes affiliés;
25. 4) la BVL n’est pas associée à l’une des grandes tendances du mouvement syndical belge;
26. 5) aux termes de l’article 8 de la loi du 19 décembre 1974, la CGSP, la FSCSP et le SLFP sont considérés comme les syndicats représentatifs qui siègent au comité de secteur XVIII – Communauté flamande et Région flamande.
27. 477. Les trois organisations syndicales citées par l’organisation plaignante (à savoir ACV Transcom, ACOD et VSOA) sont affiliées à la Fédération syndicale européenne des services publics (FSESP) qui est la plus importante fédération de la Confédération européenne des syndicats (CES). Selon le gouvernement, ceci démontre la reconnaissance au niveau européen de l’effectivité de la représentativité interprofessionnelle et intersectorielle de ces trois organisations syndicales.
28. 478. Le gouvernement indique que le ressort du comité de secteur XVIII – Communauté flamande et Région flamande a fait l’objet d’une réécriture récente afin de tenir compte de la situation résultant de la réforme de l’administration de la Communauté flamande. Cette réécriture ne modifie pas l’effectif total des membres du personnel relevant de ce ressort. En vertu de cette réforme, l’administration flamande est constituée sur la base de 13 domaines politiques homogènes dans chacun desquels il est créé un ministère flamand composé d’un département et, le cas échéant, d’agences autonomes internes sans personnalité juridique. Le gouvernement indique qu’il existe 29 agences sans personnalité juridique au sein de l’administration flamande. L’une d’elles est l’Agence de la prestation des services maritimes et de la côte créée par arrêté du gouvernement flamand du 7 octobre 2005. Cette agence est composée des cinq sous-entités suivantes: le service d’encadrement; la section côte; la section assistance à la navigation; le service pilotage (DAB-L); le service flotte. Le gouvernement souligne que le service DAB-L n’est donc qu’une sous-composante d’une agence qui est elle-même une composante d’un des ministères de l’administration du gouvernement flamand. En conséquence, l’organisation syndicale ne se référerait qu’à un seul des services de cette administration pour démontrer sa représentativité.
29. 479. Par ailleurs, un comité de concertation de base est créé au niveau de l’Agence de la prestation des services maritimes et de la côte. Le ressort de ce comité de concertation de base comprend les cinq sous-entités de l’agence, dont le DAB-L. S’agissant du comité supérieur de concertation, ce dernier correspond au ressort du comité de secteur XVIII et comprend plus de 44 000 membres du personnel. Le gouvernement en déduit qu’il convient de situer le service DAB-L à son juste niveau.
30. 480. S’agissant du statut syndical de la BVL, le gouvernement estime que les allégations de l’organisation plaignante selon lesquelles le régime mis en place par la loi du 19 décembre 1974 viserait à assurer le monopole des trois organisations syndicales qualifiées de traditionnelles sont dénuées de fondement. Le gouvernement rappelle à cet égard que deux autres organisations syndicales ont réussi à établir leur représentativité, l’une à l’égard du plus important comité de secteur fédéral, l’autre à l’égard du comité particulier créé pour une intercommunale. Le gouvernement indique aussi que la condition de représentativité pour siéger dans les comités régionaux de négociation (comités A, B et C) prévue à l’article 7 de la loi du 19 décembre 1974 n’a pas pour but d’assurer le monopole de la représentativité aux organisations syndicales qualifiées de traditionnelles. Le gouvernement explique que cette condition s’explique par l’ampleur du champ d’application des mesures soumises aux comités généraux de négociation et de l’importance des charges budgétaires que celles-ci peuvent entraîner; il est nécessaire de régler à ce niveau les questions intéressant les agents des services publics tout en tenant compte de la politique suivie pour les entreprises privées pour laquelle le Conseil national du travail est compétent.
31. 481. Le gouvernement considère que les conditions de représentativité et les critères de représentativité pour siéger dans un comité de secteur auxquels est confrontée la BVL sont, contrairement à ce qu’affirme l’organisation plaignante, objectifs, préétablis et précis. Ces conditions et critères n’ont pas non plus un caractère excessif au point qu’il soit difficile pour une organisation syndicale de les remplir.
32. 482. A cet égard, le gouvernement observe que si, à l’instar des deux anciennes organisations syndicales de pilotes (VSRL et VZKL) qui ont donné naissance à la BVL, cette dernière était affiliée à l’Union nationale des services publics qui répond aux deux conditions de représentativité (défendre les intérêts de toutes les catégories du personnel des services relevant du comité de secteur et être affiliée à une organisation constituée en centrale sur le plan national), il lui suffirait de faire preuve qu’elle satisfait au critère de 10 pour cent de l’effectif des services relevant du comité de secteur.
33. 483. S’agissant des allégations de la BVL sur la prime syndicale, le gouvernement rappelle que les dispositions de la loi relative à l’octroi de cette prime ont déjà fait l’objet d’un examen par le Comité de la liberté syndicale qui a déclaré que celle-ci ne semblait pas constituer un réel moyen de pression permettant de conclure que l’intention des pouvoirs publics en matière d’avantages octroyés à certains travailleurs serait de nature à influencer indûment le choix des travailleurs en ce qui concerne l’organisation à laquelle ils entendent appartenir. Pour qu’il en demeure ainsi à l’avenir, le comité estime qu’il importe que le montant de la prime en question ne dépasse pas un niveau symbolique. [Voir 208e rapport, cas no 981, paragr. 116.]
    • IV. Réponse aux allégations de violation des conventions de l’OIT
34. 484. S’agissant des allégations de l’organisation plaignante sur la violation de conventions de l’OIT, le gouvernement fait part du souci constant dont il a fait preuve pour se conformer aux dispositions des conventions de l’OIT sur la liberté syndicale. Il fait aussi observer, en réponse aux allégations de violation de l’organisation plaignante au sujet de la convention no 151, que la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations n’a plus formulé de commentaires au sujet de l’application de cette convention depuis qu’il a fourni des explications sur la teneur des prérogatives des organisations syndicales agréées, ainsi que sur le résultat de l’examen de la représentativité effectué en 2003.
35. 485. Par ailleurs, le gouvernement relève que, si la recommandation (nº 159) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, prévoit bien la nécessité de critères objectifs et préalablement définis relatifs au caractère représentatif des organisations syndicales, son paragraphe 1, alinéa 2, dispose que les procédures de détermination de la représentativité devraient être telles qu’elles n’encouragent pas la prolifération d’organisations couvrant les mêmes catégories d’agents. Dans le même sens, le gouvernement renvoie aux conclusions du Comité de la liberté syndicale relatives à un précédent cas où il indiquait que la diversité des tendances syndicales dans de nombreux pays a effectivement conduit des législateurs à réserver certains droits aux organisations qui avaient le plus d’audience auprès des travailleurs, en particulier lorsqu’il s’agit de négocier avec les employeurs ou avec les autorités publiques, ou encore d’être consultées par les uns ou par les autres. (…) Le comité a, en conséquence, admis à plusieurs reprises qu’une distinction soit opérée selon un système ou un autre entre les syndicats d’après leur degré de représentativité. Encore faut-il, pour prévenir les abus, vérifier la valeur des critères choisis de représentativité et rechercher si une protection suffisante est accordée aux organisations minoritaires pour leur permettre de poursuivre et de développer leurs activités syndicales. [Voir 197e rapport, cas no 918, paragr. 157.]
36. 486. Le gouvernement relève que l’organisation plaignante reconnaît, dans l’exposé de sa plainte, que l’autorité compétente a mis en place des structures informelles afin de la consulter et assurer ainsi l’exercice effectif de sa prérogative d’organisation syndicale agréée. Le gouvernement observe que les difficultés de fonctionnement du Groupe de travail mixte des pilotes auxquelles fait référence la BVL trouvent leur origine dans la mésentente entre la BVL et les organisations syndicales représentatives. L’autorité compétente s’est abstenue de toute ingérence par souci de préserver la liberté syndicale de chaque organisation.
37. 487. S’agissant des références aux cas antérieurs examinés par le Comité de la liberté syndicale et auxquels renvoie l’organisation plaignante, le gouvernement considère que cette référence tend à faire passer le DAB-L comme un secteur de manière à prétendre que les conclusions du Comité de la liberté syndicale en matière de détermination de la représentativité au niveau d’un secteur s’appliqueraient également à la situation de la BVL. Or le gouvernement rappelle que, comme il a été indiqué plus haut, la BVL représente des pilotes (340 au total parmi lesquels la BVL déclare 269 affiliés) d’un service qui ne constitue qu’une partie d’un ensemble plus vaste qu’est le secteur présidé par le gouvernement flamand.
38. 488. Enfin, le gouvernement conteste les allégations selon lesquelles les dispositions du statut syndical relatives à la représentativité ne seraient pas conformes aux différents instruments européens et internationaux (Charte sociale européenne, Convention européenne de protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, Pactes internationaux des Nations Unies).

C. Conclusions du comité

1. 489. Le comité observe que le présent cas a trait aux difficultés rencontrées par une organisation syndicale agréée mais n’ayant pas la qualité de représentative aux termes de la loi belge pour siéger au sein d’organes de négociation et de concertation et ainsi participer pleinement aux négociations collectives concernant la catégorie d’agents publics dont elle s’occupe.
2. 490. Avant de se prononcer sur les problèmes posés dans ce cas et qui, à certains égards, ont déjà été évoqués en partie dans certains cas présentés antérieurement, en particulier dans le cas no 1250 (examiné dans les 241e et 251e rapports), il convient de les situer dans le cadre des questions dont le comité a eu à s’occuper dans le passé en matière de représentativité syndicale.
3. 491. D’une manière générale, le comité a admis que certains avantages pourraient être accordés aux syndicats en raison de leur degré de représentativité, mais il a considéré que l’intervention des pouvoirs publics en matière d’avantages ne devrait pas être de nature à influencer indûment le choix des travailleurs en ce qui concerne l’organisation à laquelle ils entendent appartenir. Le comité a estimé, d’autre part, que le fait qu’une organisation syndicale ne soit pas admise à siéger dans des commissions paritaires n’implique pas nécessairement qu’il y ait atteinte aux droits syndicaux de cette organisation pour autant que deux conditions soient remplies: il faut d’abord que la raison pour laquelle un syndicat est écarté de la participation à une commission paritaire réside dans son manque de représentativité déterminé objectivement; il faut ensuite que, malgré cette non-participation, les autres droits dont il jouit et les activités qu’il peut déployer par ailleurs lui permettent effectivement de «promouvoir et défendre les intérêts» de ses membres, au sens où l’entend l’article 10 de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. [Voir 143e rapport, cas no 655 (Belgique), paragr. 40.]
4. 492. En ce qui concerne le système qui résulte de la législation en vigueur en Belgique, notamment la loi du 19 décembre 1974 et les arrêtés d’exécution, le comité note particulièrement les dispositions qui font obligation aux organisations syndicales d’être affiliées à une centrale qui siège au Conseil national du travail, pour être considérées comme représentatives tant dans le secteur privé (loi du 5 décembre 1968) que dans le secteur public (loi du 19 décembre 1974) aux fins de siéger dans les commissions paritaires du secteur privé ou de participer aux travaux des comités généraux de négociation du secteur public.
5. 493. L’organisation plaignante met en cause le refus de l’autorité de lui accorder le statut d’organisation représentative dans sa branche. La principale entrave qui en résulte est l’impossibilité de siéger au sein des comités de négociation et de concertation et de participer au processus de négociation collective concernant les questions qui rentrent dans son champ de compétence. Le comité note les statistiques avancées par l’organisation plaignante concernant sa représentativité dans le service de pilotage. Cette dernière indique que le personnel du DAB-L s’élève à 450 personnes dont 340 sont des pilotes, parmi lesquels 269 lui sont affiliés. La BVL revendique ainsi l’affiliation de 80 pour cent des pilotes et 60 pour cent de l’ensemble du personnel du DAB-L. Par ailleurs, le comité note l’explication du gouvernement selon laquelle l’administration flamande est constituée de domaines politiques dans chacun desquels il est créé un ministère flamand composé d’un département et, le cas échéant, d’agences autonomes internes sans personnalité juridique. Il existe actuellement 29 agences sans personnalité juridique au sein de l’administration flamande et l’une d’elles, l’Agence de la prestation des services maritimes et de la côte, comprend cinq sous-entités dont le service de pilotage (DAB-L). De plus, le gouvernement insiste sur le fait que le DAB-L est un service qui compte 450 fonctionnaires dans un secteur qui comprend plus de 44 000 travailleurs, et sur l’observation du gouvernement selon laquelle il convient de situer le service DAB-L à son juste niveau.
6. 494. Le comité rappelle qu’il a émis l’avis, dans un cas antérieur concernant la Belgique, que la législation empêchait un syndicat qui serait le plus représentatif dans sa branche de participer à la négociation collective dans son secteur. Ainsi, le gouvernement avait été prié de réexaminer les dispositions de la loi de 1974 et de ses arrêtés d’application. Toutefois, le comité est d’avis que le présent cas se distingue du cas précité dans la mesure où il s’agit ici d’une organisation qui couvre seulement une catégorie réduite d’effectif (450 personnes) de l’ensemble d’un personnel du ressort d’un comité de secteur. Par ailleurs, le comité note l’indication du gouvernement selon laquelle, si la BVL s’affiliait – à l’instar des deux anciennes organisations syndicales de pilotes qui lui ont donné naissance – à une organisation nationale qui réponde aux conditions de représentativité (défendre les intérêts de toutes les catégories du personnel des services relevant du comité de secteur et être affiliée à une organisation constituée en centrale sur le plan national), il lui suffirait de faire preuve qu’elle satisfait au critère de 10 pour cent de l’effectif des services relevant du comité de secteur pour participer aux réunions du comité du secteur.
7. 495. De manière générale, le comité a pris note des différents critères retenus dans la loi du 19 décembre 1974 pour octroyer la qualité de représentativité aux organisations syndicales (art. 7 et 8 de la loi). Le comité note également que le gouvernement dans sa réponse se réfère à des éléments qualitatifs qu’il considère importants et qui, selon lui, fondent les reconnaissances mutuelles indispensables entre partenaires au dialogue social: la stabilité de l’organisation, la matérialité de son existence et de son action ou encore l’extériorisation à la fois des travaux de ses organes statutaires et des relations de contacts et d’information vis-à-vis de l’extérieur. A cet égard, le comité constate que ces critères ne sont pas inscrits dans la législation et considère qu’ils ne peuvent donc être tenus comme préétablis. Le comité a eu à rappeler à plusieurs reprises la nécessité d’établir des critères objectifs et préétablis inscrits dans la législation et la pratique, de façon à éviter tout risque de partialité et d’abus.
8. 496. Le comité a rappelé précédemment son avis au sujet d’une organisation syndicale qui n’est pas admise à siéger dans un organe de négociation. Cela n’implique pas nécessairement qu’il y ait atteinte aux droits syndicaux de l’organisation en question. Cependant, le comité rappelle que, pour éviter une telle atteinte, deux conditions devraient être remplies: il faudrait d’abord que la raison pour laquelle un syndicat est écarté réside dans son manque de représentativité déterminé objectivement; il faudrait ensuite que, malgré cette non-participation, les autres droits dont il jouit et les activités qu’il peut déployer par ailleurs lui permettent effectivement de «promouvoir et défendre les intérêts» de ses membres, au sens où l’entend l’article 10 de la convention no 87. Le comité note les indications de l’organisation plaignante – confirmées par le gouvernement – selon lesquelles l’autorité compétente a mis en place des structures informelles afin de la consulter et assurer l’exercice effectif de sa prérogative d’organisation syndicale agréée. Le comité note que, selon le gouvernement, les difficultés de fonctionnement du Groupe de travail mixte sur les pilotes auxquelles fait référence la BVL trouvent leur origine dans la mésentente entre la BVL et les organisations syndicales représentatives et que l’autorité compétente s’est abstenue de toute ingérence par souci de préserver la liberté syndicale de chaque organisation. Dans la mesure où le groupe de travail mixte constitue la seule instance qui permette à la BVL de s’exprimer au nom de la catégorie de travailleurs dont elle défend les intérêts dans un cadre de consultation avec les autres partenaires, le comité exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour renforcer le dialogue au sein de ce groupe. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises.
9. 497. S’agissant de la prime syndicale octroyée aux termes de la loi du 1er septembre 1980 relative à l’octroi et au paiement d’une prime syndicale à certains membres du personnel du secteur public et ses arrêtés d’exécution, le comité note l’indication selon laquelle il s’agit, pour le gouvernement, d’offrir une contrepartie aux organisations syndicales représentatives pour leur contribution au bon fonctionnement des services publics et non dans le dessein de les placer sous le contrôle de l’autorité publique. Le comité note en outre que cette prime est fixée pour l’année de référence 2006 et pour chacune des années suivantes à 80 euros par an. A cet égard, il estime que ce montant ne semble pas constituer un réel moyen de pression permettant de conclure que l’intention des pouvoirs publics en matière d’avantages octroyés à certains travailleurs serait de nature à influencer indûment le choix des travailleurs en ce qui concerne l’organisation à laquelle ils entendent appartenir. Pour qu’il en demeure ainsi à l’avenir, le comité rappelle qu’il importe que le montant de la prime en question ne dépasse pas un niveau symbolique.

Recommandation du comité

1. 498. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité rappelle de manière générale, concernant la détermination de la représentativité des organisations syndicales, qu’il demande depuis de très nombreuses années au gouvernement d’établir des critères objectifs et préétablis clairement inscrits dans la législation et la pratique, de façon à éviter tout risque de partialité et d’abus.
   • b) Le comité considère que, dans la mesure où le groupe de travail mixte constitue la seule instance permettant à la BVL de s’exprimer au nom de la catégorie de travailleurs dont elle défend les intérêts dans un cadre de consultation avec les autres partenaires, il exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour renforcer le dialogue au sein de ce groupe. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises.