Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 349, March 2008

Case No 2532 (Peru) - Complaint date: 30-OCT-06 - Closed

1157. La queja figura en una comunicación del Sindicato Nacional Centro Unión de Trabajadores del Seguro Social de Salud (SINACUT EsSalud) de fecha 30 de octubre de 2006.

1. 1157. La queja figura en una comunicación del Sindicato Nacional Centro Unión de Trabajadores del Seguro Social de Salud (SINACUT EsSalud) de fecha 30 de octubre de 2006.
2. 1158. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 26 de octubre de 2007 y 3 de marzo de 2008.
3. 1159. Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 1160. En su comunicación de 30 de octubre de 2006, el Sindicato Nacional Centro Unión de Trabajadores del Seguro Social de Salud (SINACUT EsSalud) manifiesta que por mérito del artículo 122 del D.S. núm. 005-90-PCM y del artículo 9 del D.S. núm. 026-82-JUS venía ejerciendo sin ningún impedimento su derecho a las facilidades de uso de las instalaciones de reunión ubicadas en el noveno piso (que cuenta con un Auditorio, y los salones 1 y 2 y en el décimo piso (que cuenta con las aulas A, B y C) del Edificio Lima, sito en Jr. Domingo Cueto núm. 120 con Av. Arenales núm. 1402, distrito de Jesús María, provincia y departamento de Lima — Perú, a efectos de celebrar las sesiones de su Consejo Ejecutivo Nacional (CEN), las asambleas generales de delegados y las asambleas de afiliados, en su caso, en forma pacífica y de conformidad con el mandato de sus estatutos y en armonía con sus actividades de organización y administración sindical, esto es, para los efectos de elección de sus representantes y de los actos de gestión y dirección. Alega que, en mayo de 2005, el subgerente de servicios y transportes y el gerente de patrimonio y servicios, respectivamente, responsables de la administración de las referidas instalaciones, dejaron evidenciar su disgusto e incomodidad por el ejercicio del legítimo derecho de hacer uso de aquellas instalaciones. Al ser funcionarios llegados recientemente a EsSalud, sin haber hecho carrera administrativa, provenientes del sector privado, les parecía extraño que los trabajadores sindicalizados de la propia institución se reúnan en su interior. Trataron de evadir sus atribuciones dilatando el trámite del pedido, argumentando que el requerimiento del sindicato de uso de las instalaciones debía otorgarse previa opinión de la Gerencia Central de Recursos Humanos. También manifestaron que esta misma dependencia tenía que pronunciarse si el suscriptor de la solicitud era la persona indicada para ser beneficiario del derecho.
2. 1161. Manifiesta el querellante que la Gerencia Central de Recursos Humanos de EsSalud con carta núm. 2704-GCRH-EsSalud-2005 de 15 de junio de 2005 manifestó que no le correspondía pronunciarse respecto a la sesión en uso de lo solicitado por SINACUT, por ser competencia de la Gerencia de Patrimonio y Servicios expedir la autorización formal para el uso de las instalaciones de la institución. Asimismo, por carta núm. 2721-GCRH-EsSalud-2005 de 15 de junio de 2005 expresó que, tal como puede observarse en la constancia de inscripción que adjunta, el Sr. Octavio Rojas Caballero es el secretario general de SINACUT EsSalud. Añade que por oficio núm. 234-CEN-SINACUT-EsSalud-2005 de 2 de agosto de 2005, el SINACUT formalizó su pedido de reserva del «Aula A» y de la «Sala 2» para los días 18, 25 y 31 de agosto de 2005, así como para el 6 de septiembre de 2005, respectivamente. Ante ello, lamentablemente la institución persiste con su conducta de dilación y omisión para otorgar las facilidades requeridas, por lo cual la organización sindical no tuvo otra alternativa que expresar su malestar al ver que en vía de hechos estaba siendo privada de las facilidades requeridas para el 25 de agosto de 2005 y 6 de septiembre de 2005, respectivamente, declarando que se daba por denegada su petición y dejaba expresa constancia que se sentía perjudicada en su derecho al impedírsele la realización de sus reuniones pese a que estuvieron anticipadamente programadas.
3. 1162. El 7 de septiembre de 2005, el SINACUT comunicó la reserva del «Aula A» y de la «Sala 2» para el 4, 11 y 18 de octubre de 2005 y para el 25 de octubre de 2005, respectivamente. En esta oportunidad, la voluntad para otorgar las facilidades seguía siendo desfavorable. Tratando de mejorar el clima existente, el sindicato pidió que se adopten las providencias necesarias, en razón que ya se había hecho la convocatoria a sesión de los dirigentes sindicales a nivel nacional, considerando que la reserva estaba realizada con la debida anticipación para el 4 de octubre de 2005. Asimismo, acompañó el texto impreso del mensaje electrónico de 30 de septiembre de 2005 y carta circular núm. 006-CEN-SINACUT-EsSalud-2005 de 29 de septiembre de 2005 como medios de prueba que fueron hechas las comunicaciones para su reunión de gestión de 4 de octubre de 2005. Respondiendo a este requerimiento, la Gerencia de Patrimonio y Servicios con carta núm. 1754-GPyS-GDAO-ESSALUD-2005, pretextó que por el momento no era posible atender el pedido por que los salones del noveno piso se encontraban ocupados, de acuerdo a las reservas efectuadas con la debida anticipación. Sin embargo, no advirtió que para el 4 de octubre de 2005 no se pidió la reserva de ninguno de los salones del noveno piso, sino más bien el «Aula A» del décimo piso. El 10 de octubre de 2005, nuevamente SINACUT se dirige a la autoridad competente para pedirle que se adopten las providencias necesarias que permitan hacer uso de las instalaciones para el 11 de octubre de 2005, de acuerdo con la comunicación efectuada con la debida anticipación. Pese al pedido de precaución, no se tomó ninguna medida. El 12 de octubre de 2005, el sindicato le comunicó a la Gerencia de Patrimonio y Servicios su malestar por haber sido privado de las facilidades de uso del «Aula A» en el décimo piso del Edificio Lima, el mismo que estuvo reservado para el 11 de octubre de 2005. Dada esa circunstancia, SINACUT manifestó que se daba por denegada su petición y que además se sentía perjudicado en su derecho al impedirse la sesión del CEN, conforme a lo programado. En respuesta, la Gerencia de Patrimonios y Servicios sostiene que, «lo indicado en el artículo 9 del D.S. núm. 026-82-JUS no refleja la obligatoriedad del mismo, por cuya razón usted comprenderá que la institución asume la prioridad de sus compromisos que atañen a su propio desarrollo, utilizando sus ambientes de la Sede Central»; aduce también, «cabe decir que las salas de reunión del Edificio Lima, se encuentran reservadas por diferentes eventos programados, en lo que resta del presente año; por lo que muy a nuestro pesar, no le es posible el compromiso de otorgarle por el momento, la autorización para uso de dichas salas; recomendándole tomar sus previsiones, para realizar sus actividades sindicales, en lugares ajenos a la Sede Central». El SINACUT impugnó esta comunicación por considerarla lesiva y contraria al ordenamiento jurídico sindical interno. Por oficio núm. 313-CEN-SINACUT-EsSalud-2005 de 24 de octubre de 2005 expresó ser titular de tal derecho irrenunciable, por lo tanto, las facilidades es un patrimonio jurídico de las organizaciones sindicales, y constitutivo del derecho sindical y, por consiguiente, tiene legítimo derecho de hacer uso de las instalaciones de EsSalud a efectos de realizar sus asambleas y sesiones como parte de sus actividades de organización, administración y gestión sindical. Asimismo, puntualizó que su derecho se ampara en los artículos núms. 9 del D.S. núm. 026-82-JUS y 122 del D.S. núm. 005-90-PCM, normas que tienen un carácter taxativo e imperativo, o sea, ordenan y disponen sin tomar en cuenta la voluntad de los sujetos en la relación, razón por la cual la autoridad tenía la obligación de adoptar las providencias y facilidades para permitir el ejercicio de tal derecho. Y, siendo que las facilidades son los medios necesarios e indispensables, impostergables e ineludibles que han de ponerse a disposición de los representantes de los trabajadores para garantizar la actividad y subsistencia de las organizaciones sindicales, se considera que su privación o negación o perturbación constituye una actitud de injerencia orientada a menoscabar su funcionamiento o administración, hechos que conculcan el derecho humano laboral fundamental de libertad sindical.
4. 1163. Informa la organización querellante que la Gerencia Central de Recursos Humanos de EsSalud emitió pronunciamiento con carta núm. 5911-GCRH-EsEsalud-2005 respecto de la consulta que le formulara la Gerencia de Patrimonio y Servicios. En dicho documento de respuesta, refiriéndose a las facilidades, en forma parcializada expresa que la materia no se encuentra regulada específicamente, y que ello debiera realizarse en base a criterios de razonabilidad, planteando que si alguna agrupación de trabajadores requiere de las instalaciones debiera realizarse con la debida anticipación, teniendo en cuenta la programación que la entidad haya dispuesto para sus eventos oficiales. Esto último podría ser interpretado en el sentido que, si el sindicato lograra hacer su reservación anticipada y después de hechos los gastos que implica la realización de la convocatoria y la presencia de los participantes, en horas previas a la realización de algún evento oficial que requiere de la misma instalación. O también, como lo ha hecho en anterior oportunidad, ha simulado que las reservas estaban hechas para eventos oficiales, pero sin embargo las instalaciones no estaban siendo usadas. Agrega el querellante que en razón de que el trámite del recurso impugnativo presentado el 24 de octubre de 2004 se encontraba paralizado, SINACUT se dirige a la Gerencia de Patrimonio y Servicios con oficio núm. 014-CEN-SINACUT-EsEsalud-2006 de 11 de enero de 2006 exigiendo que cumpla con encausar su trámite y elevar al superior jerárquico los actuados en autos, por corresponder al procedimiento administrativo regulado por la ley núm. 27444 y en observancia del principio de legalidad que garantizan el ejercicio del derecho constitucional de defensa y a la pluralidad de instancia. Desde diciembre de 2005 el caso se encuentra paralizado lo que implica que la autoridad competente sigue sin resolver el fondo de la cuestión que le fue sometida a conocimiento; así también, por más de un año, desde agosto de 2005 a la fecha, sigue privado SINACUT de su derecho a las facilidades de uso de las instalaciones de EsSalud. La organización querellante considera que se trata de una violación de los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT.
5. 1164. Afirma también el querellante que a efectos de que las organizaciones sindicales puedan disponer de las facilidades, materias y ambientes necesarios para que se reúnan dentro de las instalaciones del empleador, y con el objeto de garantizar y proteger el normal y eficiente desempeño de las actividades sindicales, el Gobierno peruano aprobó el artículo 9 del decreto supremo núm. 026-82-JUS, disponiendo que: «la Asamblea General sesionará en el local de la repartición. Tanto la Asamblea General como las sesiones se efectuarán fuera del horario de trabajo». En ese mismo sentido, el Gobierno también dictó el artículo 122 del D.S. 005-90-PCM, el cual dispone que: «las organizaciones sindicales representan a sus afiliados en los asuntos que establece la norma respectiva; sus dirigentes gozan de facilidades para ejercer la representación legal». También es de relevar que el Gobierno puso límites al alcance de la autoridad pública, al establecer que el Estado deberá abstenerse de toda clase de actos orientados a coactar, restringir o menoscabar, en cualquier forma, el derecho de libertad sindical. El artículo 6 del D.S. núm. 003-82-PCM normas de aplicación del Convenio núm. 151 de la OIT, establece: «la autoridad pública se abstendrá de todo acto que tienda a restringir o entorpecer el ejercicio del derecho de sindicación, o a intervenir en la constitución, organización y administración de los sindicatos. Las organizaciones sindicales de servidores públicos gozarán de completa independencia respecto de las autoridades públicas y, por ende, no podrán formar parte de la estructura administrativa de la repartición». Del mismo modo, cabe destacar que la prestación de las facilidades de uso de las instalaciones de reunión no se encuentra prohibida por ninguna norma legal en el ordenamiento jurídico nacional, a más que es imperativa la observancia del convenio internacional y la norma específica que la desarrolla, en razón de su rango normativo previsto en el artículo 51 de la Constitución Política del Perú y como fuente de derecho en el ordenamiento jurídico nacional, pues desconocer la existencia de tal prerrogativa implicaría un claro incumplimiento del Convenio núm. 151 de la OIT, del D.S. núm. 026-82-JUS y del D.S. núm. 005-90-PCM. Finalmente, se tiene que valorar el carácter de no revocabilidad e irrenunciabilidad del derecho a las facilidades de uso de las instalaciones de reunión, pues prescindir o ser privados del mismo implicaría también menoscabar el derecho humano fundamental laboral de la libertad sindical al considerar que la actitud de discriminación antisindical que asume la autoridad pública restringe o limita severamente el ejercicio de la actividad sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1165. En su comunicación de 26 de octubre de 2007, el Gobierno indica que existe una falta de entendimiento entre las partes en relación a la aplicación de la normativa indicada por la organización querellante sobre la utilización de los locales para las actividades sindicales, observándose que tanto la entidad como sus trabajadores vienen incurriendo en constantes contradicciones, toda vez que de acuerdo a la documentación que adjuntó la Gerencia Central de Recursos Humanos de EsSalud a través de la carta núm. 5911-GCRH-EsSalud-2005, se manifiesta que la materia no se encuentra regulada específicamente, y que ello debiera realizarse en base a criterios de razonabilidad, planteando la necesidad de que los miembros del sindicato tengan que reservar las instalaciones con antelación, teniendo en cuenta la programación que la entidad haya dispuesto para sus eventos oficiales, a efectos de llevar a cabo sus reuniones, sin contratiempos.
2. 1166. El Gobierno afirma que por otro lado, los miembros del sindicato no aceptan dicha posición, estableciendo sus inquietudes, en el sentido que puede darse la situación perjudicial en la cual habiendo el sindicato efectuado reserva anticipada de uno de los locales de la empleadora, la empresa en horas previas a la realización del evento la suspenda por tener que llevar a cabo algún evento de la institución. El Gobierno manifiesta que el objeto de las normas citadas por la organización querellante, tal como se desprende de su texto, es garantizar el adecuado uso de los locales de las dependencias públicas, y con ello, la continuidad y el desenvolvimiento de los servicios públicos, y en general el funcionamiento eficaz de la administración, por lo cual considera que la utilización de los locales de las instituciones públicas por los sindicatos deben adecuarse a las horas que no interrumpan el desarrollo de las actividades propias de la institución. En tal sentido, si se presentara una situación contraria por parte de la empleadora, ésta deberá justificar su negativa a autorizar el uso de las instalaciones, demostrando que ello podría implicar la perturbación del normal funcionamiento de las actividades públicas. Por último, el Gobierno informa que se ha dirigido un oficio (núm. 163-2008-MTPE/9.1) al Presidente Ejecutivo de ESSALUD, solicitando información sobre las acciones que viene realizando dicha institución a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en los Convenios núms. 87, 98 y 151, en relación al lugar donde se llevarán a cabo las reuniones del sindicato en las instalaciones de ESSALUD.

C. Conclusiones del Comité

1. 1167. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega que las autoridades del Seguro Social de Salud negaron el uso de las facilidades (concretamente de salas para llevar a cabo reuniones) que venía utilizando y que aunque presentó un recurso impugnativo ante la Gerencia de Patrimonio y Servicios de la Institución en octubre de 2004, la misma no se expide y no eleva el recurso ante el superior jerárquico. La organización querellante alega que esta decisión de la institución viola los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT y constituye una actitud de injerencia orientada a menoscabar su funcionamiento y administración, así como viola también disposiciones legislativas internas que garantizan que las organizaciones sindicales podrán llevar a cabo sus asambleas generales en el local de la repartición.
2. 1168. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) existe una falta de entendimiento entre las partes en relación con la aplicación de la normativa mencionada por la organización querellante sobre la utilización de los locales para actividades sindicales y que tanto la Institución como los trabajadores incurren en constantes contradicciones al respecto; 2) el objeto de las normas en la materia es garantizar el adecuado uso de los locales de las dependencias públicas y con ello la continuidad y el desenvolvimiento de los servicios públicos y en general el funcionamiento eficaz de la administración; 3) la utilización de los locales de las instituciones públicas por los sindicatos debe adecuarse a las horas que no interrumpan el desarrollo de las actividades propias de la institución, y 4) el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo ha dirigido un oficio al Presidente Ejecutivo de ESSALUD solicitando información sobre las acciones que viene realizando dicha institución a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en los Convenios núms. 87, 98 y 151, en relación al lugar donde se llevarán a cabo las reuniones del sindicato en las instalaciones de ESSALUD.
3. 1169. El Comité recuerda que al examinar alegatos similares subrayó que «el derecho de reunión es un elemento esencial para que las organizaciones sindicales puedan realizar sus actividades y que corresponde a los empleadores y a las organizaciones de trabajadores fijar de común acuerdo las modalidades de ejercicio de este derecho» y que «el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) prevé en su artículo 6 que deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas y que la concesión de tales facilidades no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado» [véase 332.º informe, caso núm. 2223 Argentina, párrafo 246]. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que garantice el cumplimiento de las normas legales en materia de uso de locales para actividades sindicales, así como que invite a las partes a negociar con miras a llegar a un acuerdo sobre las modalidades de ejercicio del derecho de reunión, incluido el lugar en el que deban llevarse a cabo las reuniones sindicales. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 1170. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • A tiempo que recuerda que el derecho de reunión es un elemento esencial para que las organizaciones sindicales puedan realizar sus actividades y que corresponde a los empleadores y a las organizaciones de trabajadores fijar de común acuerdo las modalidades de ejercicio de este derecho y que el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) — ratificado por Perú — prevé en su artículo 6 que deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas y que la concesión de tales facilidades no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado, el Comité pide al Gobierno que garantice el cumplimiento de las normas legales en materia de uso de locales para actividades sindicales, así como que invite al Sindicato Nacional Centro Unión de Trabajadores del Seguro Social de Salud (SINACUT EsSalud) y a las autoridades del Seguro Social de Salud a negociar con miras a llegar a un acuerdo sobre las modalidades de ejercicio del derecho de reunión, incluido el lugar en el que deban llevarse a cabo las reuniones sindicales. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.