Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 349, March 2008

Case No 2532 (Peru) - Complaint date: 30-OCT-06 - Closed

1. 1157. La plainte figure dans une communication du Syndicat national des travailleurs de l’assurance sociale en matière de santé (SINACUT EsSalud) en date du 30 octobre 2006.
2. 1158. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications du 26 octobre 2007 et du 3 mars 2008.
3. 1159. Le Pérou a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1160. Dans sa communication du 30 octobre 2006, le Syndicat national des travailleurs de l’assurance sociale en matière de santé (SINACUT EsSalud) a indiqué que, conformément à l’article 122 du décret suprême no 005-90-PCM et à l’article 9 du décret suprême no 026-82-JUS, il avait pour habitude d’utiliser, de manière pacifique et en conformité avec ses statuts et les activités d’organisation et d’administration syndicales, les salles de réunion situées au neuvième étage (un auditorium et les salons 1 et 2) et au dixième étage (les salles A, B et C) du bâtiment Lima, sis à l’angle de Domingo Cueto no 120 et Av. Arenales no 1402, district de Jesús María, province et département de Lima, au Pérou, pour les réunions de son conseil exécutif national (CEN), les assemblées générales de délégués et, le cas échéant, les assemblées de membres, autrement dit pour procéder à l’élection de ses représentants et accomplir les actes de gestion et de direction. L’organisation allègue qu’en mai 2005 le responsable adjoint du Département des transports et le responsable du Département du patrimoine et des services chargés de l’administration des locaux susmentionnés ont affiché leur désaccord et leur réticence à laisser l’organisation syndicale utiliser lesdits locaux comme elle en avait le droit légitime. Il semblait étrange à ces deux fonctionnaires récemment nommés à la sécurité sociale, qui venaient du privé et n’avaient jamais fait carrière dans l’administration, que les employés syndicalistes se réunissent dans les locaux mêmes de l’organisme employeur. Ils ont essayé de se dérober à leurs obligations en retardant les formalités de demande et en indiquant au syndicat que les locaux ne pouvaient être utilisés sans l’autorisation préalable du Département central des ressources humaines. Ils ont également précisé que le département concerné devait vérifier que la personne figurant sur le formulaire de demande était bien la personne bénéficiant du droit d’accès.
2. 1161. L’organisation plaignante indique que le Département central des ressources humaines, dans la lettre no 2704-GCRH-EsSalud-2005 du 15 juin 2005, a précisé qu’il ne lui appartenait pas de se prononcer sur la question, l’autorisation formelle d’utilisation des locaux étant du ressort du Département du patrimoine et des services. De même, par lettre no 2721-GCRH-EsSalud-2005 du 15 juin 2005, le Département central des ressources humaines a indiqué que, comme le montre le registre des réservations, M. Octavio Rojas Caballero est bien le secrétaire général du SINACUT EsSalud et que, par communication no 234-CEN-SINACUT-EsSalud-2005 du 2 août 2005, le syndicat a rempli une demande de réservation de la «salle A» et de la «salle 2» pour les 18, 25 et 31 août 2005 et le 6 septembre 2005. Malgré cela, l’institution a persisté dans sa conduite consistant à ralentir la procédure de réservation et à oublier de mettre les salles demandées à disposition du syndicat. Voyant qu’il ne pourrait utiliser les installations le 25 août et le 6 septembre 2005, le syndicat n’a eu d’autre choix que d’exprimer son mécontentement, de faire savoir qu’il considérait sa demande de réservation comme refusée, et d’indiquer par écrit que l’impossibilité pour lui d’organiser des réunions dont la tenue avait été programmée à l’avance était de nature à porter atteinte à ses droits.
3. 1162. Le 7 septembre 2005, le SINACUT a réservé la «salle A» et la «salle 2» pour les 4, 11 et 18 octobre 2005, puis pour le 25 octobre 2005. L’institution a une nouvelle fois fait preuve de mauvaise volonté. Soucieux d’améliorer le climat ambiant, le syndicat a demandé à ce que des dispositions soient prises en prévision de la réunion du 4 octobre 2005 des dirigeants syndicaux nationaux, considérant que la réservation des installations avait été faite suffisamment à l’avance. Le texte imprimé a été complété par un courrier électronique le 30 septembre 2005 et une note circulaire no 006-CEN-SINACUT-EsSalud-2005 le 29 septembre 2005 qui prouvaient que les communications nécessaires à l’organisation de la réunion prévue le 4 octobre 2005 avaient été effectuées. Le Département du patrimoine et des services a répondu à cette demande par lettre no 1754-GPyS-GDAO-ESSALUD-2005, prétextant qu’il n’était pas possible pour le moment de faire droit à la demande du syndicat car les salons du neuvième étage avaient déjà été réservés alors même que la demande de réservation déposée par le syndicat pour le 4 octobre 2005 concernait non pas les salons du neuvième étage mais la salle A du dixième étage. Le 10 octobre 2005, le SINACUT a demandé une nouvelle fois aux autorités compétentes que les dispositions nécessaires soient prises afin qu’il puisse utiliser les locaux réservés pour le 11 octobre 2005, conformément au courrier transmis par avance. Aucune mesure n’a été prise suite à cette demande. Le 12 octobre 2005, le syndicat a fait part de son mécontentement au Département du patrimoine et des services de n’avoir pu utiliser la salle A du dixième étage du bâtiment Lima malgré la réservation effectuée. Compte tenu des circonstances, le SINACUT a dit considérer que sa demande de réservation avait été refusée et indiqué que l’impossibilité pour lui d’organiser des réunions dont la tenue avait été programmée à l’avance était de nature à porter atteinte à ses droits. Dans sa réponse, le Département du patrimoine et des services a soutenu que: «l’article 9 du décret suprême no 026-82-JUS n’impose aucune obligation et vous comprendrez, par conséquent, que l’institution donne la priorité aux engagements liés à son propre développement et utilise les installations de son siège central». Il précise que: «les salles de réunion du bâtiment Lima ont été réservées jusqu’à la fin de l’année en vue de l’organisation de diverses manifestations. De ce fait, nous regrettons de ne pouvoir vous autoriser pour le moment à utiliser une de ces salles et vous recommandons de prendre vos dispositions pour organiser vos activités syndicales dans des locaux situés à l’extérieur du siège central.» Le SINACUT a dénoncé cette lettre comme étant préjudiciable et contraire à l’ordre juridique interne. Par communication no 313-CEN-SINACUT-EsSalud-2005 du 24 octobre 2005, le syndicat a indiqué être titulaire d’un droit irrévocable faisant des locaux utilisés pour les réunions un patrimoine juridique et un élément constitutif du droit syndical, ce qui lui donne, par conséquent, le droit légitime d’utiliser les locaux de l’administration pour organiser ses assemblées et réunions et accomplir les activités d’organisation, d’administration et de gestion syndicales. Il a précisé que ce droit était protégé par les articles 9 (no 026-82-JUS) et 122 (no 005-90-PCM) du décret suprême, qui ont un caractère précis et impératif, autrement dit, qui prescrivent et ordonnent sans tenir compte de la volonté des sujets concernés, raison pour laquelle les autorités ont l’obligation d’adopter les mesures et mécanismes permettant l’exercice de ce droit. Etant en outre admis que les locaux sont des moyens nécessaires, indispensables et incontournables à l’exercice de toute activité syndicale, il est impératif pour garantir l’existence et l’action des organisations syndicales que les représentants des travailleurs puissent disposer de locaux. Tout acte ayant pour conséquence de les priver de locaux, de leur refuser l’accès à ceux-ci ou de perturber le déroulement de leurs activités constitue une ingérence susceptible de porter atteinte au fonctionnement ou à l’administration de l’organisation syndicale et de violer le droit humain fondamental à la liberté syndicale.
4. 1163. L’organisation plaignante indique que le Département central des ressources humaines d’EsSalud s’est prononcé dans la lettre no 5911-GCRH-EsEsalud-2005 sur la demande formulée par le Département du patrimoine et des services. Dans ce document, il indique expressément et de manière partiale que la mise à disposition de locaux de réunion ne fait l’objet d’aucune réglementation spécifique et doit, dès lors, être résolue sur la base de critères raisonnables. Tout groupement de travailleurs souhaitant utiliser les locaux de l’administration doit en faire la demande suffisamment à l’avance, en tenant compte du calendrier des manifestations officielles prévues par ladite administration. Ce dernier élément pourrait être interprété comme donnant la possibilité à l’administration d’annuler une réservation faite à l’avance par le syndicat quelques heures avant le début d’une réunion et après que des frais relatifs à la convocation et la participation des membres ont été engagés, au motif qu’une manifestation officielle doit avoir lieu dans les locaux concernés, mais également, comme elle a pu le faire auparavant, de faire croire que les installations avaient été réservées pour une manifestation officielle alors qu’elles n’ont pas été utilisées. L’organisation plaignante ajoute que le recours déposé le 24 octobre 2004 étant bloqué, elle a adressé le 11 janvier 2006 la lettre no 014-CEN-SINACUT-EsEsalud-2006 au Département du patrimoine et des services, l’enjoignant d’examiner son dossier et de le transmettre à l’autorité supérieure conformément à la procédure administrative régie par la loi no 27444 et au principe de légalité qui garantissent l’exercice du droit fondamental à se défendre et à être entendu par plusieurs instances. Depuis décembre 2005, le dossier est bloqué, ce qui signifie que l’autorité compétente ne s’est pas encore prononcée sur le fond du problème. De même, le SINACUT demeure privé de son droit d’utiliser les installations de l’administration depuis août 2005, soit depuis plus d’un an. L’organisation plaignante considère qu’il s’agit d’une violation des conventions nos 87, 98 et 151 de l’OIT.
5. 1164. Pour permettre aux organisations syndicales de disposer des installations, matériels et environnements nécessaires pour se réunir dans les locaux de l’organisme employeur et afin de protéger et de garantir l’exercice normal de leurs activités, le gouvernement péruvien a, selon l’organisation plaignante, approuvé l’article 9 du décret suprême no 026-82-JUS, qui dispose que: «L’assemblée générale se réunit dans les locaux de l’organisme public. L’assemblée générale et les réunions ont lieu en dehors des heures de travail.» Le gouvernement a également adopté l’article 122 du décret suprême no 005-90-PCM, qui prévoit que «les organisations syndicales représentent leurs membres dans les domaines définis par leurs statuts; des installations sont mises à la disposition des dirigeants afin de leur permettre d’exercer leurs fonctions de représentation». Il convient également de relever que le gouvernement a posé des limites à l’action des autorités publiques, l’Etat devant s’abstenir de tout acte visant à encadrer, restreindre ou porter atteinte, de quelque manière que ce soit, au droit à la liberté syndicale. L’article 6 du décret suprême no 003-82-PCM portant application de la convention no 151 de l’OIT prévoit que: «l’autorité publique s’abstient de tout acte tendant à restreindre ou empêcher l’exercice du droit à se syndiquer, ou à intervenir dans la constitution, l’organisation et la gestion des syndicats. Les organisations syndicales des services publics jouissent d’une indépendance totale par rapport aux autorités publiques et ne peuvent faire partie de la structure administrative de l’organisme employeur.» Il convient également de relever que non seulement il n’existe aucune disposition législative nationale interdisant à l’administration de mettre des locaux de réunion à disposition des organisations syndicales, mais surtout que celle-ci est tenue de respecter les conventions internationales en vigueur, ainsi que les lois appelées à les mettre en œuvre au niveau national, qui sont considérées comme des sources de droit dans l’ordonnancement juridique interne, conformément à l’article 51 de la Constitution politique du Pérou. En méconnaissant ce principe, l’administration viole la convention no 151 de l’OIT, les décrets suprêmes nos 026-82-JUS et 005-90-PCM. Il faut souligner, enfin, le caractère irrévocable et inaliénable du droit pour les organisations syndicales de disposer de locaux pour ses réunions. Tout acte des autorités publiques tendant à les priver de l’accès à ces locaux constituerait également une atteinte au droit humain fondamental à la liberté syndicale, l’attitude discriminatoire des autorités publiques étant de nature à restreindre ou limiter gravement l’exercice de l’activité syndicale.

B. Réponse du gouvernement

1. 1165. Dans sa communication en date du 26 octobre 2007, le gouvernement indique qu’il y a eu un manque de compréhension entre les parties concernant l’application des règles invoquées par l’organisation plaignante concernant l’utilisation de locaux administratifs pour des activités syndicales. Le gouvernement note des contradictions permanentes tant du côté de l’administration que des employés, dans la mesure où il ressort du document joint par le Département central des ressources humaines d’EsSalud dans la lettre no 5911-GCRH-EsSalud-2005 que la mise à disposition de locaux de réunion ne fait l’objet d’aucune réglementation spécifique et doit, dès lors, être résolue sur la base de critères raisonnables, les installations devant être réservées à l’avance par le syndicat afin d’éviter tout contretemps dans l’organisation de ces réunions, en tenant compte des manifestations officielles programmées par l’organisme employeur.
2. 1166. Le gouvernement indique que les membres du syndicat n’acceptent pas cette position car ils craignent que l’administration puisse, quelques heures avant le début d’une réunion, annuler une réservation faite à l’avance, au motif qu’elle a besoin des locaux pour organiser une manifestation officielle. Il précise que l’objectif des règles invoquées par l’organisation plaignante, tel qu’il ressort de leur contenu, est de garantir une utilisation adéquate des locaux situés dans des bâtiments publics et, par là même, la continuité du service public et le bon fonctionnement de l’administration en général. Par conséquent, il considère que l’utilisation par les syndicats de locaux appartenant à des organismes publics ne peut avoir lieu pendant les heures de service et empêcher le déroulement des activités de l’institution concernée. Ce faisant, l’organisme public ne souhaitant pas mettre ces locaux à disposition des représentants des travailleurs doit démontrer que l’utilisation de ses locaux par le syndicat des employés est susceptible d’entraîner une perturbation du fonctionnement normal de ses activités de service public. Enfin, le gouvernement indique qu’une communication (no 163-2008-MTPE/91) a été envoyée au président d’EsSalud pour lui demander de fournir des informations sur les mesures prises par l’institution pour donner effet aux prescriptions des conventions nos 87, 98 et 151 en relation avec le lieu où les réunions du syndicat seront tenues dans les locaux d’EsSalud.

C. Conclusions du comité

1. 1167. Le comité observe que l’organisation plaignante allègue que les responsables de la sécurité sociale lui ont refusé le droit d’utiliser les installations (concrètement des salles de réunion) qu’elle employait jusqu’alors et que le recours déposé devant le Département du patrimoine et des services en octobre 2004 n’a pas été transmis au supérieur hiérarchique. L’organisation plaignante allègue que cette décision est contraire aux conventions nos 87, 98 et 151 de l’OIT et constitue une ingérence destinée à porter atteinte à son fonctionnement et à sa gestion, ainsi qu’aux dispositions législatives nationales qui garantissent aux organisations syndicales le droit d’organiser leurs assemblées générales dans les locaux de leur administration.
2. 1168. A cet égard, le comité prend note que le gouvernement indique: 1) qu’il y a eu un manque de compréhension entre les parties concernant l’application de la norme relative à l’utilisation de locaux administratifs pour des activités syndicales invoquée par l’organisation plaignante et des contradictions permanentes tant du côté de l’administration que des employés; 2) que l’objectif des règles invoquées par l’organisation plaignante, tel qu’il ressort de leur contenu, est de garantir une utilisation adéquate des locaux situés dans des bâtiments publics et, par là même, la continuité du service public et le bon fonctionnement de l’administration en général; 3) que les syndicats ne peuvent utiliser les locaux des organismes publics qu’à des heures adéquates afin d’éviter toute interruption de leurs activités; et 4) le ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi a envoyé une communication au président exécutif d’EsSalud lui demandant des informations sur les mesures prises par ladite institution pour donner effet aux prescriptions des conventions nos 87, 98 et 151 en ce qui concerne le lieu où les réunions du syndicat seront tenues dans les locaux d’EsSalud.
3. 1169. Le comité rappelle que, lors de l’examen d’allégations similaires, il avait souligné que «le droit de réunion est essentiel pour permettre aux organisations syndicales de réaliser leurs activités et qu’il incombe aux employeurs et aux organisations de travailleurs de fixer d’un commun accord les modalités d’exercice de ce droit» et que «la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, prévoit dans son article 6 que seront mises à disposition des représentants des organisations de fonctionnaires reconnues les installations nécessaires pour leur permettre d’exercer leurs fonctions de manière rapide et efficace pendant ou en dehors des heures de travail sans que ces activités puissent perturber le bon fonctionnement de l’administration ou du service concerné. [Voir 332e rapport, cas no 2223, Argentine, paragr. 246.] Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement de garantir le respect des normes juridiques en matière d’utilisation de locaux destinés à des activités syndicales et invite les parties à négocier afin de trouver un accord sur les modalités d’exercice du droit de réunion, notamment le lieu dans lequel ont lieu les réunions syndicales. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.

Recommandation du comité

1. 1170. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Rappelant que le droit de réunion est un élément essentiel pour permettre aux organisations syndicales de mener à bien leurs activités, qu’il incombe aux employeurs et aux organisations de travailleurs de fixer d’un commun accord les modalités d’exercice de ce droit, et que la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ratifiée par le Pérou, prévoit dans son article 6 que des facilités doivent être accordées aux représentants des organisations d’agents publics reconnues, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions aussi bien pendant leurs heures de travail qu’en dehors de celles-ci et que l’octroi de telles facilités ne doit pas entraver le fonctionnement efficace de l’administration ou du service intéressé, le comité demande au gouvernement de garantir le respect des normes juridiques relatives à l’utilisation de locaux pour des activités syndicales et invite le Syndicat national des travailleurs de l’assurance sociale en matière de santé (SINACUT EsSalud) et les autorités de la sécurité sociale à négocier en vue de parvenir à un accord sur les modalités d’exercice du droit de réunion, notamment le lieu dans lequel les réunions syndicales ont lieu. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.