Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 349, March 2008

Case No 2548 (Burundi) - Complaint date: 26-JAN-07 - Closed

1. 514. La plainte figure dans une communication de la Confédération des syndicats du Burundi (COSYBU) en date du 26 janvier 2007.
2. 515. Le gouvernement a envoyé ses observations par une communication reçue le 11 juin 2007.
3. 516. Le Burundi a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (nº 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 517. Dans une communication en date du 27 janvier 2007, la Confédération des syndicats du Burundi (COSYBU) dénonce la situation de conflit collectif qui oppose une organisation affiliée, le Syndicat des travailleurs de l’université du Burundi (STUB) et la direction de l’Université. L’organisation se plaint aussi de l’attitude négative des autorités de tutelle qui ne contribue pas à la résolution du conflit.
2. 518. Selon la COSYBU, le conflit trouve son origine dans le traitement salarial différent entre le personnel enseignant et le personnel non enseignant de l’université du Burundi. La COSYBU indique en outre que ces deux catégories de travailleurs ont des attributions spécifiques mais ont toujours travaillé ensemble de façon harmonieuse et complémentaire, l’une ne pouvant fonctionner adéquatement sans l’autre. Depuis l’année 2000, les deux catégories de personnel de l’université sont régies par des statuts spécifiques mais harmonisés, à l’exception de quelques articles propres à chaque catégorie.
3. 519. En 2003, une augmentation salariale de 30 pour cent à 70 pour cent, selon le statut, a été accordée au personnel enseignant de l’université. Le personnel non enseignant – qui n’a bénéficié d’aucune mesure semblable – a considéré cet oubli comme un traitement discriminatoire et déclenché une grève pour revendiquer une hausse des salaires. Cette grève, qui a duré quatre mois, a abouti à une augmentation de 25 pour cent des salaires du personnel non enseignant de l’université consentie par le gouvernement. Au dire de la COSYBU, ce conflit est à l’origine du climat malsain au sein de la communauté universitaire.
4. 520. Plus récemment en octobre 2006, une augmentation de 80 pour cent des salaires du personnel enseignant de l’université a été décidée. De nouveau, cette hausse salariale n’a pas concerné le personnel non enseignant. Une grève des non-enseignants a donc été déclenchée pour protester contre ce traitement considéré comme discriminatoire. La COSYBU dénonce une série de violations du droit de grève par la direction de l’université et les autorités de tutelle pendant ce mouvement.
5. 521. S’agissant de contraintes sur les personnes, la COSYBU allègue que, le 14 décembre 2006, cinq membres du comité exécutif du STUB, dont son vice-président, ont été interpelés et incarcérés par la police sur injonction de la direction de l’université. Ces syndicalistes n’ont été relâchés qu’après cinq jours de détention sans qu’aucune explication ne leur ait été fournie. Le 28 décembre 2006, trois bibliothécaires, dont le bibliothécaire en chef, ont fait l’objet d’intimidation et de harcèlement verbaux par le recteur de l’université. Ces personnes ont été enjointes, par un courrier administratif dont copie est jointe à la plainte, de maintenir la bibliothèque centrale ouverte malgré la grève. Le 9 janvier 2007, trois travailleurs œuvrant au service des étudiants auraient également été intimidés par le recteur de l’université pour reprendre le travail, cependant sans succès.
6. 522. La direction de l’université aurait par ailleurs recruté dix préposés à la bibliothèque centrale pour remplacer le personnel en grève.
7. 523. L’organisation plaignante précise que, depuis le début du conflit, le STUB n’a de cesse de réclamer une résolution négociée du conflit. Un échange de vues a été organisé le 29 décembre 2006 entre le STUB et le rectorat de l’université sur convocation de l’Inspecteur général du travail et de la sécurité sociale. A l’issue de la rencontre, les deux parties ont signé un procès-verbal de non-conciliation qui a été transmis au ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Sécurité sociale. L’Inspecteur général du travail et de la sécurité sociale a accompagné ce procès-verbal d’une recommandation, dont copie est annexée à la plainte, de mise en place d’un conseil d’arbitrage, ceci conformément aux textes légaux en vigueur en matière de résolution des conflits collectifs du travail (art. 198 du Code du travail). Or, selon la COSYBU, le ministère n’a pas donné suite à cette recommandation et ne préconiserait que la saisine des tribunaux judiciaires pour la résolution du conflit.
8. 524. Par ailleurs, l’organisation plaignante déplore le rejet par le ministre de l’Education nationale et de la Culture, dont dépend l’université, d’un rapport remis par la Commission mixte de négociation qu’il avait mise en place pour trouver une issue au conflit. Ce rejet constituerait une violation de l’article 4 de la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Selon la COSYBU, le contenu du rapport était susceptible d’aider à la résolution du conflit.
9. 525. La COSYBU se déclare préoccupée par la situation, car l’université connaît des grèves à répétition déclenchées soit par des étudiants, soit par des enseignants, soit par le personnel non enseignant qui empêchent son bon fonctionnement. L’organisation plaignante se déclare consciente de la nécessité de «conjuguer le socialement souhaitable à l’économiquement possible» mais constate que le refus de dialogue des autorités ne fait qu’envenimer la situation.

B. Réponse du gouvernement

1. 526. Dans une communication en date du 12 mars 2007, reçue le 11 juin 2007, le gouvernement a souhaité apporter certains éclaircissements sur le conflit.
2. 527. Tout d’abord, le gouvernement indique que le conflit ne repose pas sur un traitement discriminatoire du personnel non enseignant, au sens de l’article 6 du Code du travail ou de la convention (nº 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. En l’espèce, le gouvernement a revu le barème des salaires du personnel enseignant de l’université pour inverser le flux de départ de ce personnel vers d’autres institutions qui offraient des rémunérations plus élevées. Le personnel non enseignant est régi par un statut différent et ne peut invoquer la discrimination. Même en intégrant la notion de travail de valeur égale, le gouvernement estime qu’il ne saurait être question de mettre en balance le travail d’un professeur d’université et celui d’un cadre de l’administration de l’université.
3. 528. Le gouvernement indique avoir privilégié le dialogue dans la résolution du conflit comme en attesterait les différentes rencontres entre l’organisation plaignante, les représentants du STUB et le ministre de la Fonction publique, du Travail et de la Sécurité sociale. De même, les parties ont été reçues par l’Inspecteur général du travail qui leur a confirmé qu’il ne s’agissait pas en l’espèce d’un problème de discrimination. Le gouvernement indique ainsi qu’il ne saurait être accusé de ne pas encourager le dialogue social pour trouver une solution pacifique au conflit.
4. 529. S’agissant des cas d’interpellation et de détention, le gouvernement indique de manière liminaire que s’il ne préconise pas l’usage de la force ou d’autres moyens de contrainte pour résoudre un conflit de travail, il demande aux syndicalistes d’en faire autant. A cet égard, il indique que les syndicalistes ont été détenus préventivement, car des éléments grévistes ont été suspectés et appréhendés pour des raisons d’enquête sur les destructions des outils de travail et des restaurants universitaires pendant la grève.
5. 530. En ce qui concerne les cas du personnel travaillant dans les bibliothèques, les cuisines et les restaurants universitaires, le gouvernement rappelle que la loi prévoit de manière générale qu’en cas de grève un service minimum doit être organisé par l’employeur en concertation avec les représentants syndicaux. Selon le gouvernement, les services habituels de restauration et de bibliothèque nécessaires aux étudiants qui continuaient à suivre les cours ne pouvaient pas être interrompus. Ces services minima n’étant pas assurés pendant la grève, la direction de l’université s’est trouvée dans l’obligation de réaffecter certains employés journaliers pour assurer les besoins vitaux des étudiants et de recruter des travailleurs temporaires pour permettre l’accès à la bibliothèque centrale.
6. 531. Le gouvernement ajoute que certains membres du personnel non gréviste auraient été molestés et enfermés. Tout en rappelant que ce genre de comportement de la part de grévistes est puni par la loi, le gouvernement se déclare prêt à former ses mandataires au respect de la loi pour que, en cas de conflit collectif, personne ne puisse faire l’objet de contrainte.
7. 532. Le gouvernement indique qu’il n’estime pas opportun de recourir à l’arbitrage, car il ne pourrait pas de toutes les manières satisfaire aux revendications salariales du personnel par manque de ressource financière pour les couvrir. Il ajoute que le refus du ministre de la Fonction publique, du Travail et de la Sécurité sociale de recourir à l’arbitrage rentre dans ses attributions et que la recommandation faite à l’organisation plaignante de saisir les tribunaux ne viole ni la législation nationale ni une quelconque convention internationale ratifiée par le Burundi, le Code du travail prévoyant alternativement deux voies de sortie de la grève, l’arbitrage et la procédure judiciaire.
8. 533. Enfin, s’agissant de la commission mixte mise en place par le ministre de l’Education nationale et de la Culture pour élaborer des propositions relatives à la hausse des barèmes salariaux et des indemnités des personnels non enseignants de l’université, le gouvernement est d’avis que les rapports établis par des commissions techniques ont pour but d’éclairer les décideurs mais ne sont pas des conventions comme le prétend l’organisation plaignante. Le refus du gouvernement de suivre les propositions faites par cette commission ne saurait donc constituer une violation de l’article 4 de la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

C. Conclusions du comité

1. 534. Le comité observe que ce cas porte sur un conflit collectif à l’université du Burundi entre le personnel non enseignant – représenté par le STUB, organisation représentative affiliée à la COSYBU – et le rectorat de l’université; des actes de violation du droit de grève commis par la direction de l’université et les forces de police pendant le mouvement; la violation des principes de la liberté syndicale et du droit de négociation collective par le gouvernement tant par son refus de donner suite aux recommandations d’une commission technique mixte mise en place pour résoudre le conflit que par son refus de soumettre le conflit à l’arbitrage comme le prévoit la législation nationale en cas d’échec de la procédure préalable de conciliation.
2. 535. Le comité relève que, selon l’organisation plaignante, des membres du comité exécutif du STUB, dont son vice-président, ont été interpelés le 14 décembre 2006 pendant la grève par la police et incarcérés. Ces derniers n’ont été libérés qu’après cinq jours de détention sans qu’aucune explication ne leur soit fournie. Le comité constate que, dans sa réponse, le gouvernement se borne à indiquer que des éléments grévistes auraient été suspectés et appréhendés pour des raisons d’enquête sur les destructions d’outils de travail et du restaurant universitaire pendant la grève. Le gouvernement ajoute à l’intention des syndicats qu’ils ne devraient pas faire usage de la force ou d’autres moyens de contrainte pour résoudre un conflit de travail. A cet égard, le comité rappelle que, s’il appartient aux syndicats de respecter les dispositions légales visant à assurer le maintien de l’ordre public, les autorités publiques n’en sont pas moins tenues de s’abstenir de toute intervention de nature à restreindre le droit des syndicats d’organiser librement la tenue et le déroulement des réunions. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 147.] S’agissant des arrestations et détentions de dirigeants syndicaux que le gouvernement ne semble pas nier, le comité souhaite rappeler que la détention préventive de syndicalistes, basée sur le fait que des délits peuvent être commis à l’occasion d’une grève, implique un grave danger d’atteinte aux droits syndicaux. De plus, l’arrestation de syndicalistes contre lesquels aucune charge n’est ultérieurement retenue comporte des restrictions à la liberté syndicale, et les gouvernements devraient prendre des dispositions afin que des instructions appropriées soient données pour prévenir les risques que comportent, pour des activités syndicales, de telles arrestations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 70 et 77.] Compte tenu des éléments d’information fournis, le comité se déclare préoccupé par les circonstances dans lesquelles ces arrestations ont eu lieu, notamment du fait qu’elles ne semblent être motivées que par des présomptions. Le comité demande au gouvernement de diligenter une enquête indépendante sur les circonstances des arrestations de syndicalistes et de leur détention et, s’il s’avérait que leur détention n’était pas justifiée, de sanctionner les responsables afin de dissuader tout harcèlement ou toute nouvelle détention abusive de syndicalistes dans l’exercice d’activités légitimes. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des résultats de cette enquête.
3. 536. Le comité note les allégations de la COSYBU selon lesquelles un certain nombre de travailleurs ont fait l’objet d’intimidation et de menaces par la direction de l’université pour reprendre le travail. Il note aussi l’indication selon laquelle la direction de l’université aurait recruté dix préposés à la bibliothèque centrale pour remplacer le personnel en grève. Le comité note la réponse du gouvernement indiquant que ce recrutement se justifiait par le besoin d’assurer aux étudiants la continuité des services habituels de restauration et de bibliothèque. Le gouvernement ajoute que, les services minima n’étant pas assurés pendant la grève, la direction de l’université s’est trouvée dans l’obligation de réaffecter certains employés journaliers pour palier les besoins vitaux des étudiants et de recruter des travailleurs temporaires pour assurer un service minimum pour l’accès à la bibliothèque centrale.
4. 537. Le comité note qu’en l’espèce le gouvernement se réfère à des dispositions législatives qui prévoient la détermination d’un service minimum en cas de grève. Ces dispositions prévoient qu’un service minimum doit être assuré pour assurer la sûreté et l’entretien des équipements et installations de façon que, une fois la grève terminée, le travail puisse reprendre normalement (art. 217 du Code du travail). Elles prévoient également la consultation de l’organe syndical dans la désignation des travailleurs chargés d’assurer ce service minimum (art. 218 du Code du travail).
5. 538. Le comité rappelle qu’il a toujours reconnu le droit de grève comme un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux. En conséquence, le maintien de services minima en cas de grève ne devrait être possible que: 1) dans les services dont l’interruption risquerait de mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans une partie ou dans l’ensemble de la population (services essentiels au sens strict du terme); 2) dans les services qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme mais où les grèves d’une certaine ampleur et durée pourraient provoquer une crise nationale aiguë menaçant les conditions normales d’existence de la population; et 3) dans les services publics d’importance primordiale. En outre, dans la détermination des services minima et du nombre de travailleurs qui en garantissent le maintien, il importe que participent non seulement les pouvoirs publics, mais aussi les organisations d’employeurs et de travailleurs concernées. En effet, outre que cela permettrait un échange de vues réfléchi sur ce que doivent être en situation réelle les services minima strictement nécessaires, cela contribuerait aussi à garantir que les services minima ne soient pas étendus au point de rendre la grève inopérante en raison de son peu d’impact et à éviter de donner aux organisations syndicales l’impression que l’échec de la grève tient à ce que le service minimum a été prévu d’une manière trop large et fixé unilatéralement. Enfin, dans la mesure où la grève est légale, l’embauche de travailleurs pour briser une grève dans un secteur qui ne saurait être considéré comme un secteur essentiel au sens strict du terme, où la grève pourrait être interdite, constituerait une violation grave de la liberté syndicale [Voir Recueil, op. cit., paragr. 606, 612 et 632.] En l’absence d’information sur un accord existant entre l’employeur et le STUB sur la détermination des services minima à assurer en cas de grève, le comité est d’avis que le recrutement et la réaffectation de travailleurs par la direction de l’université du Burundi pour assurer la continuité des services habituels de restauration et de bibliothèque affectent gravement le libre exercice des droits syndicaux du personnel non enseignant de l’université, notamment leur droit de grève. Le comité exprime le ferme espoir que le gouvernement assurera à l’avenir le plein respect des principes concernant l’exercice du droit de grève qu’elle rappelle ci-dessus.
6. 539. Par ailleurs, le comité considère que l’article 218 du Code du travail, qui prévoit que la désignation des travailleurs chargés du fonctionnement des services et activités visés incombe à l’employeur après consultation de l’organe syndical, ou à défaut de ce dernier, du conseil d’entreprise, contrevient aux principes qu’il a eu à rappeler selon lesquels la législation devrait prévoir dans la détermination d’un service minimum que, en cas de désaccord entre l’employeur et l’organisation représentative de travailleurs, la question devrait être réglée par un organe indépendant. [Voir cas no 1679, rapport no 292, paragr. 93.] En conséquence, le comité demande au gouvernement de modifier l’article 218 du Code du travail de manière à assurer le plein respect de ce principe. Le gouvernement est prié de le tenir informé de toutes mesures prises à cet égard.
7. 540. Le comité note par ailleurs l’indication du gouvernement selon laquelle la direction de l’université aurait rapporté des actes de violence à l’égard de travailleurs non grévistes dont certains ont été séquestrés. Si ces faits étaient avérés selon l’enquête indépendante, le comité souhaite rappeler que le droit de grève doit s’exercer dans le respect de la liberté du travail des non-grévistes prévue par la législation nationale, ainsi que du droit de la direction de pénétrer dans les locaux. De même, les principes de la liberté syndicale ne protègent pas les abus dans l’exercice du droit de grève qui constituent des actions de caractère délictueux. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 652 et 667.]
8. 541. Le comité note l’allégation selon laquelle le ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Sécurité sociale refuse la saisine d’un conseil d’arbitrage mais recommande plutôt un recours judiciaire. Selon les correspondances échangées entre les autorités, la COSYBU et le STUB, dont copie était annexée à la plainte, il ressort que le STUB a demandé au ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Sécurité sociale la mise en place d’un conseil d’arbitrage par courrier en date du 25 octobre 2006. Le ministère a refusé, par réponse en date du 2 novembre 2006, de donner suite à la requête au motif qu’il n’y avait pas conflit entre le personnel non enseignant de l’université du Burundi et leur employeur. Le STUB, après avoir suspendu le mouvement de grève du 13 novembre au 3 décembre pour permettre le bon déroulement des négociations, a réintroduit une demande de mise sur pied d’un conseil d’arbitrage le 4 décembre 2006. L’Inspecteur général du travail et de la sécurité sociale a convoqué les parties au conflit à un échange de vues le 19 décembre 2006. Cet échange de vues a finalement lieu le 29 décembre 2006, et à l’issue de celui-ci les deux parties ont signé un procès-verbal de non-conciliation. Conformément à la législation en vigueur, notamment l’article 198 du Code du travail aux termes duquel «en cas d’échec total ou partiel, ou en cas de carence constatée dans les formes prévues à l’article 191, l’inspecteur du travail établit un rapport sur l’état du différend, précisant notamment les points sur lesquels le différend persiste. Ce rapport accompagné de tous documents et renseignements utiles est transmis immédiatement au ministre ayant le travail dans ses attributions qui crée à son tour le conseil d’Arbitrage», l’Inspecteur général du travail et de la sécurité sociale a transmis au ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Sécurité sociale le procès-verbal en question accompagné d’une recommandation de recours à l’arbitrage. Malgré une nouvelle demande du STUB en date du 19 janvier 2007, le ministre de la Fonction publique, du Travail et de la Sécurité sociale ne donne pas suite aux recommandations concernant le recours à l’arbitrage. Le ministre, se fondant sur l’article 36 du Code du travail qui dispose qu’«aucune des parties au contrat ne peut imposer unilatéralement des modifications du contrat en cours. Les modifications se font avec l’accord des parties…», demande que la question soit traitée par la voie de la négociation collective conformément à l’article 228 du Code du travail. A cet égard, il propose la mise en place d’une commission technique interne composée des représentants du STUB et de l’employeur pour faire des propositions concrètes, réalistes et consensuelles au gouvernement. Cependant, il pose comme préalable à la négociation la suspension de la grève et la reprise du travail. Dans une réponse en date du 23 janvier 2007, le STUB précise que la revendication salariale avait déjà fait l’objet de négociations au sein d’une commission mixte mise sur pied le 18 août 2006 par le ministère de l’Education nationale et de la Culture, lequel a par la suite refusé les recommandations contenues dans le rapport de ladite commission, ce qui a mené au conflit. Le STUB indique que la proposition faite par le ministre de mettre en place une commission technique interne traduit une démarche dilatoire pour ne pas mettre sur pied le conseil d’arbitrage, pourtant prévu par la loi. Dans une communication du 25 janvier 2007, le ministre réitère son refus de mettre sur place un conseil d’arbitrage et recommande au STUB de saisir les instances judiciaires compétentes pour trancher le différend.
9. 542. Le comité observe que, dans sa réponse, le gouvernement se réfère à l’article 221 du Code du travail pour indiquer les voies de sortie de la grève offertes par la loi, à savoir la sentence arbitrale ou une décision judiciaire. Le comité relève cependant que la saisine du tribunal du travail aux termes de l’article 202 du Code du travail ne peut être faite par une des parties au conflit qu’après l’échec de la conciliation au niveau du ministre ayant le travail dans ses attributions, et ceci seulement après le constat d’une non-conciliation sur la sentence rendue par le conseil d’arbitrage (art. 198 à 201 du Code du travail). Le comité est donc profondément préoccupé par la recommandation que le gouvernement a adressée au STUB de saisir les tribunaux judiciaires alors que la procédure d’arbitrage prévue par le code n’a pas encore été épuisée, vu qu’aucune suite n’a été donnée aux recommandations de l’Inspecteur général du travail. En conséquence, le comité demande au gouvernement de mettre en place sans retard un conseil d’arbitrage comme le requiert l’article 198 du Code du travail et de le tenir informé des mesures prises à cet égard.
10. 543. Le comité constate que, selon les informations fournies par l’organisation plaignante et confirmées par le gouvernement dans sa réponse, des négociations au sein d’une commission mixte (comprenant les représentants des travailleurs et de l’employeur) sur le traitement des salaires ont été engagées dès le mois d’août 2006 à l’initiative du gouvernement. Cette commission a produit un rapport avec des recommandations fruits de la négociation entre les parties. Le comité ne peut que regretter que le gouvernement n’ait pas donné suite aux recommandations de cette commission qu’il a mise en place et dont la création et les travaux ont pu susciter des attentes auprès des travailleurs et leurs représentants. Le comité constate que cette attitude – qui semble être à l’origine du
    • conflit – n’est pas de nature à maintenir une relation de confiance entre les parties ni à promouvoir ou développer des relations professionnelles harmonieuses.
11. 544. Le comité recommande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour encourager la reprise d’un processus de négociation entre le personnel non enseignant de l’université du Burundi ou leurs représentants et la direction de l’université sur la question des salaires et autres questions connexes, et de le tenir informé à cet égard.

Recommandation du comité

1. 545. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de diligenter une enquête sur les circonstances des arrestations de syndicalistes et de leur détention et, s’il s’avérait que leur détention n’était pas justifiée, de sanctionner les responsables afin de dissuader tout harcèlement ou toute nouvelle détention abusive de syndicalistes dans l’exercice d’activités légitimes. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des résultats de cette enquête.
   • b) Le comité exprime le ferme espoir que le gouvernement assurera à l’avenir le plein respect des principes concernant l’exercice du droit de grève qu’elle a rappelés.
   • c) Le comité demande au gouvernement de modifier l’article 218 du Code du travail de manière à assurer le plein respect du principe selon lequel en cas de désaccord entre l’employeur et les organisations représentatives de travailleurs dans la détermination d’un service minimum, la question devrait être réglée par un organe indépendant. Le gouvernement est prié de le tenir informé de toutes mesures prises à cet égard.
   • d) Le comité demande au gouvernement de mettre en place sans retard un conseil d’arbitrage comme le requiert l’article 198 du Code du travail et de le tenir informé des mesures prises à cet égard.
   • e) Le comité recommande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour encourager la reprise d’un processus de négociation entre le personnel non enseignant de l’université du Burundi ou leurs représentants et la direction de l’université sur la question des salaires et autres questions connexes, et de le tenir informé à cet égard.