Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 349, March 2008

Case No 2552 (Bahrain) - Complaint date: 22-FEB-07 - Closed

408. La presente queja figura en una comunicación de la Federación General de Sindicatos de Bahrein (GFBTU) de fecha 22 de febrero de 2007. Por comunicación de 28 de octubre de 2007, la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes (CISA) presentó información adicional en apoyo a la queja.

1. 408. La presente queja figura en una comunicación de la Federación General de Sindicatos de Bahrein (GFBTU) de fecha 22 de febrero de 2007. Por comunicación de 28 de octubre de 2007, la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes (CISA) presentó información adicional en apoyo a la queja.
2. 409. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 13 de agosto de 2007.
3. 410. Bahrein no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 411. En su comunicación de fecha 22 de febrero de 2007, la Federación General de Sindicatos de Bahrein (GFBTU) señala que el decreto legislativo núm. 33 de 2002 sobre la Ley de Sindicatos fue promulgado luego de que se adelantaran negociaciones y consultas entre las organizaciones sindicales y el Gobierno. El artículo 21, e), de la mencionada ley contempla los siguientes servicios esenciales en los que se prohíbe realizar huelgas: servicios de seguridad y de defensa civil, servicios portuarios, aeroportuarios y hospitalarios, servicios de transporte, telecomunicaciones, electricidad y abastecimiento de agua. El querellante señala haber manifestado sus dudas respecto de la prohibición general que contempla el artículo 21 para la realización de huelgas en tales servicios, pues dicha prohibición no hace distinción alguna entre servicios sensibles y no sensibles dentro de los sectores enumerados.
2. 412. La organización querellante señala que posteriormente se promulgó la ley núm. 49, de 2006, que introdujo enmiendas a algunas de las disposiciones de la Ley de Sindicatos. Según la enmienda introducida por la ley núm. 49 el artículo 21, d), de la Ley de Sindicatos, «prohíbe declarar huelgas en servicios esenciales que puedan alterar la seguridad nacional o perturbar la vida cotidiana de los ciudadanos. El Primer Ministro expedirá una decisión, señalando aquellos servicios esenciales en los que se prohíbe declarar huelgas». El querellante señala además que, el 20 de noviembre de 2006, el Primer Ministro expidió la decisión núm. 62, en la cual se enumeraron los siguientes servicios esenciales en los que se prohíbe declarar huelgas: servicios de seguridad y de defensa civil, servicios portuarios y aeroportuarios, servicios en hospitales, centros médicos y farmacias, servicios que se refieran a todo tipo de medios de transporte de bienes o personas, servicios de telecomunicaciones, electricidad y abastecimiento de agua, panaderías, instituciones educativas, e instalaciones de petróleo y gas.
3. 413. El querellante alega que los derechos de los trabajadores se ven afectados cuando la ley núm. 49 de 2006, confiere discreción al Primer Ministro para determinar aquellos sectores en que se prohíbe el derecho de huelga. Además, la organización querellante señala que la decisión núm. 62 del Primer Ministro incluye como servicios esenciales algunos sectores que están fuera del ámbito de los servicios esenciales en los que las huelgas pueden prohibirse, según la definición de las normas internacionales del trabajo. Por último, una copia de la ley núm. 49 de 2006, se adjunta a la presente queja.
4. 414. En su comunicación de fecha 28 octubre 2007, la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes alega que el Gobierno restringe el derecho de huelga en 17 sectores, contraviniendo así las normas internacionales del trabajo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 415. En su comunicación de 13 de agosto de 2007, el Gobierno afirma que la OIT no ha adoptado ninguna norma internacional del trabajo que reglamente el derecho de huelga. El único convenio que aborda lo relativo a este derecho sigue siendo el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ICESCR), de 1966, cuyo artículo 8 contempla el derecho a la huelga, siempre que se ejerza de conformidad con las leyes de cada país. El Gobierno agrega que el ICESCR también reserva a cada Estado la facultad de reglamentar la manera en que habrá de ejercerse el derecho de huelga.
2. 416. Según el Gobierno, el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha manifestado en varias ocasiones que cada país tiene derecho a reglamentar el ejercicio del derecho de huelga e igualmente, a prohibir el ejercicio del mismo en aquellos sectores que se consideren servicios esenciales, y cuya interrupción pudiera perturbar la vida cotidiana de toda o de una parte de la población. Fue precisamente con base en este principio que el órgano legislativo de Bahrein redactó el artículo 21 de la Ley de Sindicatos, modificado por la ley núm. 49 de 2006. El artículo 21 establece una definición general de los servicios esenciales en que se prohíbe realizar huelgas, al tiempo que faculta al Primer Ministro para especificar aquellos servicios que se consideran esenciales, con el objeto de introducir modificaciones, según sean necesarias, y evitar así las dificultades y dilaciones propias de los procesos de enmienda de las leyes.
3. 417. El Gobierno agrega que la definición de servicios esenciales que se introduce en la decisión núm. 62, de 2006, del Primer Ministro es idéntica a aquella que figura en la Ley de Sindicatos, independientemente de si los servicios de que se trata son árabes o extranjeros. La definición de servicios esenciales que se utiliza tiene en cuenta la imperiosa necesidad de que los servicios esenciales sigan suministrándose a la población. La decisión núm. 62 de 2006, también incluye los mismos servicios esenciales que se contemplaban en el artículo 21 de la Ley de Sindicatos antes de la enmienda introducida por la ley núm. 49 de 2006 — que incluyó instituciones educativas y los sectores del gas y petróleo. Respecto de estos últimos servicios, el Gobierno sostiene que es poco razonable permitir que se realicen huelgas en las instituciones educativas, toda vez que sus programas deben ofrecerse dentro de un marco de tiempo determinado, lo cual dificulta compensar los días que se pierden en la realización de una huelga. Tampoco son permitidas las huelgas en los sectores del petróleo y gas, puesto que estas dos industrias constituyen una fuente principal de ingresos nacionales, y están igualmente prohibidas en el sector del transporte, debido a la importancia que este sector reviste para el funcionamiento de muchos otros sectores de la economía. El Gobierno señala que la definición de estos servicios como esenciales tiene en cuenta el interés general de la población.
4. 418. El Gobierno señala que si bien el órgano legislativo ha prohibido realizar huelgas en aquellos servicios que se consideran esenciales, dicho órgano ha contemplado la posibilidad de acudir a la conciliación y el arbitraje en el evento que surjan conflictos colectivos en los servicios esenciales, de conformidad con las normas internacionales del trabajo. Los mecanismos establecidos por el órgano legislativo para la resolución de conflictos colectivos, tales como son los procedimientos de conciliación y arbitraje, disuaden en muchos casos a los trabajadores de recurrir a la huelga. Por último, el Gobierno señala que el listado de servicios esenciales que se describe en la decisión núm. 62 de 2006, no es definitivo, sino que puede modificarse si así lo permiten los cambios que se presenten en las circunstancias existentes.

C. Conclusiones del Comité

1. 419. El Comité observa que el presente caso se refiere a las leyes y a una decisión ministerial que enumera aquellos servicios esenciales en los que se prohíbe el derecho a la huelga. Tomando nota de la afirmación del Gobierno según la cual ninguna norma internacional del trabajo contempla el ejercicio del derecho a la huelga, el Comité desea primero que nada aclarar que ha reconocido siempre el derecho de huelga como un derecho legítimo al que pueden recurrir los trabajadores y sus organizaciones en defensa de sus intereses económicos y sociales. Además, que el derecho de huelga, es corolario indisociable del derecho de sindicación protegido por el Convenio núm. 87 [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 521 y 523].
2. 420. El Comité observa que el artículo 21 de la Ley de Sindicatos, promulgada mediante decreto legislativo núm. 33 de 2002, modificada por la ley núm. 49 de 2006, prohíbe declarar huelgas en servicios esenciales — definidos éstos como aquellos servicios que puedan alterar la seguridad nacional o perturbar la vida cotidiana de los ciudadanos — y prevé que el Primer Ministro expedirá una decisión señalando aquellos servicios esenciales en los que se prohíbe realizar huelgas. Con base en la información de que dispone, el Comité observa además que la decisión núm. 62, de 2006, expedida por el Primer Ministro enumera los siguientes como servicios esenciales en los que se prohíbe declarar huelgas: servicios de seguridad y de defensa civil, servicios portuarios y aeroportuarios, servicios en hospitales, centros médicos y farmacias, servicios que se refieran a todo tipo de medios de transporte de bienes o personas, servicios de telecomunicaciones, electricidad y abastecimiento de agua, panaderías, instituciones educativas, y los sectores de petróleo y gas.
3. 421. En lo que respecta a los servicios esenciales, el Comité recuerda en primer lugar que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado; o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) [véase Recopilación, op. cit., párrafo 576]. Por otra parte, para determinar los casos en que podría prohibirse la huelga, el criterio determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 581]. En estas circunstancias y aun tomando nota de la afirmación del Gobierno según la cual la definición de servicios esenciales que se contempla en la legislación tiene en cuenta el interés general de la población, el Comité de todas maneras considera que la definición prevista en el artículo 21 es más amplia que la definición de servicios esenciales en el sentido estricto del término. Además, cuando el derecho a la huelga ha sido limitado o prohibido en empresas o servicios considerados esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas y servicios. En cuanto a la índole de las «garantías apropiadas» en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [véase Recopilación, op. cit., párrafos 595 y 596]. Por lo tanto, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas que sean necesarias para modificar el artículo 21 de la Ley de Sindicatos de manera que se limite la definición de servicios esenciales a los servicios esenciales en el sentido estricto del término — es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población — y para que se concedan suficientes garantías compensatorias a los trabajadores de servicios en los que el derecho a la huelga se ha limitado o prohibido. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas a este respecto.
4. 422. En lo que respecta al listado de servicios esenciales que figura en la decisión núm. 62 de 2006, el Comité recuerda que la policía y las fuerzas armadas, los servicios penitenciarios públicos o privados, el control del tráfico aéreo, el sector hospitalario, los servicios telefónicos, y los servicios de electricidad y de abastecimiento de agua pueden ser considerados como servicios esenciales [véase, Recopilación, op. cit., párrafo 585]. El Comité ha indicado además que lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 582]. Estas condiciones no parecen estar dadas en el presente caso. El Comité considera por lo tanto que los siguientes sectores enumerados en la decisión núm. 62 no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término: los servicios de seguridad privada en general (con excepción de los servicios penitenciarios públicos o privados), los servicios aeroportuarios (con excepción del control del tráfico aéreo), portuarios y de transporte en general, las farmacias, las panaderías, las instituciones educativas y los sectores del petróleo y gas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 587]. El Comité desea en todo caso recordar que en tales servicios un servicio mínimo puede establecerse en casos de huelgas cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro; para ser aceptable, dicho servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población y debería posibilitar por otra parte, en lo que se refiere a su determinación, la participación de las organizaciones de trabajadores así como de los empleadores y de las autoridades públicas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 610]. A la luz de los principios enunciados, el Comité solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar la lista de servicios esenciales establecida en la decisión núm. 62 de 2006 a fin de que contenga únicamente servicios esenciales en el sentido estricto del término.
5. 423. Asimismo, el Comité expresa su preocupación respecto de la facultad general otorgada al Primer Ministro para extender la lista de servicios esenciales en todo momento y sin ninguna obligación de consulta con los interlocutores sociales interesados. El Comité solicita también al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar que toda determinación de nuevos servicios esenciales sea realizada en plena consulta con los representantes de las organizaciones de trabajadores y empleadores y de conformidad con los principios sobre libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación y que le envíe una copia de toda nueva eventual decisión del Primer Ministro en la que se establezcan servicios esenciales.

Recomendación del Comité

1. 424. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité recuerda al Gobierno que siempre ha considerado el derecho de huelga como un derecho legítimo de los trabajadores y sus organizaciones en defensa de sus intereses económicos y sociales y un corolario intrínseco del derecho de sindicación;
   • b) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas que sean necesarias para modificar el artículo 21 de la Ley de Sindicatos de manera que se limite la definición de servicios esenciales a aquellos servicios que son esenciales en el sentido estricto del término — es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población — y para que se concedan suficientes garantías compensatorias a los trabajadores de servicios en los que el derecho a la huelga se ha limitado o prohibido. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas a este respecto;
   • c) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas que sean necesarias para modificar el listado de servicios esenciales que figura en la decisión núm. 62, de 2006, del Primer Ministro de manera que sólo se incluyan servicios esenciales en el sentido estricto del término. En lo que respecta a huelgas en servicios que no son esenciales en el sentido estricto del término, pero cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, el Comité señala que el Gobierno puede considerar establecer un servicio mínimo, posibilitando la participación de las organizaciones de trabajadores así como de empleadores, a los efectos de establecer dicho servicio mínimo, y
   • d) el Comité solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar que toda determinación de nuevos servicios esenciales sea realizada en plena consulta con los representantes de las organizaciones de trabajadores y empleadores y de conformidad con los principios sobre libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación y que le envíe una copia de toda nueva eventual decisión del Primer Ministro en la que se establezcan servicios esenciales.