Interim Report - Report No 355, November 2009

Case No 2639 (Peru) - Complaint date: 15-APR-08 - Closed

977. La queja figura en una comunicación de la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLFP) de 15 de abril de 2008. Esta organización envió nuevos alegatos por comunicación de 3 de noviembre de 2008. El Gobierno comunicó sus observaciones por comunicaciones de 24 de febrero y 30 de octubre de 2009.

1. 977. La queja figura en una comunicación de la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLFP) de 15 de abril de 2008. Esta organización envió nuevos alegatos por comunicación de 3 de noviembre de 2008. El Gobierno comunicó sus observaciones por comunicaciones de 24 de febrero y 30 de octubre de 2009.
2. 978. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 979. En su comunicación de 15 de abril de 2008, Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLFP) explica que la negociación colectiva que realizan sus sindicatos afiliados con las correspondientes empresas eléctricas estatales están sujetas al régimen laboral privado y por tanto se rigen por los principios de la autonomía de las partes de manera que dicha negociación debería estar exenta de todo tipo de injerencia o intervención estatal. No obstante, el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) desde su creación en 1999 ha venido participando activamente en los procesos de negociación colectiva. La organización querellante alega en particular que el oficio circular núm. 009 de 27 de febrero de 2008 de FONAFE establece los siguientes «lineamientos para la negociación colectiva de las empresas bajo el ámbito del FONAFE»:
2. — El directorio o gerente de las empresas deberá nombrar mediante el documento correspondiente a los integrantes de la comisión negociadora representante de la empresa (en adelante comisión negociadora), indicando en dicho documento los parámetros en base a los cuales debe negociarse con la representación sindical. Dichos parámetros deberán observar estrictamente el marco legal vigente.
3. — Previamente a la celebración del convenio colectivo, la comisión negociadora deberán emitir un informe a la gerencia general de la empresa, conteniendo la valorización de las propuestas formuladas por la representación sindical. A partir de dicho informe, las comisiones negociadoras deben emitir una propuesta final de negociación, la que debe ser aprobada por el directorio o la gerencia general de la empresa para su planteamiento a la representación sindical.
4. — Concluida la negociación colectiva, la comisión negociadora deberá sustentar y justificar a través de un informe escrito el cumplimiento de los parámetros que le fueron otorgados. Dicho informe deberá ser presentado al órgano social que los designó, quien a su vez deberá remitir una copia al FONAFE para su conocimiento.
5. 980. Por otra parte, el FONAFE, dentro de su actividad normativa, ha venido emitiendo dispositivos que restringen el derecho de los trabajadores a negociar libremente, afectando también el contenido negocial. Tal es así, que mediante resolución de dirección ejecutiva núm. 002-2003/DE-FONAFE de 22 de enero de 2003, se establecieron «políticas remunerativas» a aplicarse en algunas empresas del Estado, dentro de ellas a los trabajadores de los sindicatos afiliados a la FTLFP de las empresas Egesur SA, EGEMSA, Seal SA, Electro Sur Este SAA y Electrosur SA. Así también fueron expedidas y aplicadas con el mismo objetivo, la resolución de dirección ejecutiva núm. 047-2002/DE-FONAFE para la empresa de generación eléctrica San Gabán SA y la resolución de dirección ejecutiva núm. 033-2002/DE-FONAFE para las empresas EGECEN SA, Electro Ucayali SA, Electro Ucayali SA, EGASA y Electro Oriente SA. Las citadas normas, sustentándose en una inexistente facultad atribuida al FONAFE, precisaron topes remunerativos a aplicarse a los trabajadores sujetos a negociación colectiva a partir de éstas.
6. 981. Por ejemplo, añade la organización querellante que, en la negociación y suscripción de los convenios colectivos correspondientes al período 2007, suscritos por sus sindicatos base con las empresas Sociedad Eléctrica del Sur Oeste SA (Seal SA) y Electro Sur SA, se han aplicado los topes remunerativos impuestos por el FONAFE a través de la resolución de dirección ejecutiva núm. 002-2003/DE-FONAFE, lo cual, resulta violatorio del principio de autonomía colectiva; más aún si estos convenios colectivos determinan que para dicho período, los trabajadores sujetos a este procedimiento no tendrán incremento de remuneraciones.
7. 982. En su comunicación de 3 de noviembre de 2008, la organización querellante se refiere al caso de la empresa Electro Sur Medios SAA, en cuyo seno operan dos sindicatos de base afiliados a dicha organización: el Sindicato Único de Obreros y Empleados de Electrosur Medio SAA ICA-NASCA y anexos y el Sindicato Único de Trabajadores de Electricidad Regional del Sur Medio SAA PiscoChincha, sindicatos que al momento de la presentación de la queja se encontraban negociando los pliegos de reclamos correspondientes a 2007-2008 y 2008-2009. La organización querellante señala que el 22 de septiembre de 2008, los sindicatos mencionados comunican a la empresa Electro Sur Medio SAA, así como a la Autoridad Regional de Trabajo de Ica, acerca de la decisión de los afiliados de iniciar una huelga nacional indefinida, acuerdo adoptado mayoritariamente en razón de la negativa de la empresa Electro Sur Medio SAA, de dar solución al pliego de reclamos correspondiente al período 2007-2008.
8. 983. El acuerdo de ir a la huelga fue adoptado los días 9 y 11 de septiembre, en asambleas convocadas y desarrolladas por las respectivas juntas directivas, y con arreglo a las normas contenidas en los estatutos sindicales y la ley de relaciones colectivas de trabajo.
9. 984. No obstante lo expuesto, en respuesta a la carta de plazo de huelga, la empresa Electro Sur Medio SAA, mediante carta de 23 de septiembre de 2008, en acto abiertamente atentatorio contra el derecho a la libertad sindical colectiva, expresa lo siguiente: «Hemos tomado conocimiento mediante su comunicación sin fecha por la cual hacen saber de su decisión de iniciar una huelga general indefinida a partir de las 0 horas del día 7 de octubre próximo, para lo cual nos hacen llegar copias de actas de asambleas de los días 9 y 11 de septiembre respectivamente, en las cuales sus asociados habrían tomado tal decisión sin tener conocimiento que el 18 del corriente ustedes fueron convocados a nuestra oficina principal para comunicarles nuestra aceptación a su última propuesta integral de remuneraciones, con la única excepción de pactar sus licencias sindicales a los límites que señala la ley lo que resulta razonable no sólo en atención a las necesidades de la empresa dentro de una situación económica extremadamente difícil».
10. 985. De este modo, la empresa empleadora, acusa a los dos sindicatos de haber llevado a cabo las asambleas generales de trabajadores, y de haber adoptado la medida de huelga, sin haber puesto en conocimiento de los trabajadores sindicalizados su propuesta de incremento de remuneraciones, con renuncia de las licencias sindicales permanentes que los dirigentes de los sindicatos involucrados en la negociación colectiva ejercen con arreglo a pactos colectivos celebrados con la misma empresa, hecho que evidentemente resulta ser una abierta injerencia en el quehacer sindical, aspecto que está protegido por el artículo 2 del Convenio núm. 98 de la OIT, en particular si como se explica más adelante la empresa Electro Sur Medio SAA, pretende utilizar la renuncia a las actuales licencias permanentes de los dirigentes sindicales como condicionamiento para resolver el pliego de reclamos correspondiente a la negociación colectiva de 2007-2008, hecho que también atenta contra el derecho de libertad sindical.
11. 986. La organización querellante precisa que en otro párrafo de la misma carta aparece que la apoderada de la empresa Electro Sur Medio SAA expresa que: «Al parecer teniendo en cuenta que los acuerdos se tomaron en asambleas de los días 9 y 11 de septiembre de 2008, los trabajadores no han conocido que el último planteamiento de incremento propuesto por ustedes fue aceptado por la empresa el 18 de septiembre último, por lo que nos llama poderosamente la atención que los trabajadores quieran irse a una huelga indefinida sólo por un beneficio sindical que en nada afectará la libre actividad sindical de la cual siempre hemos sido respetuosos».
12. 987. Cabe señalar sobre este asunto, conforme al artículo 32 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo núm. 25593, ahora refundida en el Texto Único Ordenado aprobado por el decreto supremo núm. 010-2003-TR, las licencias sindicales que superan el mínimo legal de 30 días calendario que precisa la misma ley, deberán ser respetadas, salvo que, en el caso concreto, las partes convengan en modificar el convenio colectivo que dio origen a las licencias sindicales en la empresa Electro Sur Medio SAA. En este sentido, la negativa de los mencionados sindicatos a negociar y extinguir el derecho a las licencias sindicales permanentes que les reconocen los convenios colectivos suscritos con Electro Sur Medio SAA, no puede ser utilizado como que existiera un condicionante y obstáculo para dar solución al pliego de reclamos correspondiente al período 20072008. En particular, Electro Sur Medio SAA propone como condición para el otorgamiento de un incremento económico y dar solución al conflicto, que las licencias sindicales reconocidas con carácter permanente sean reducidas al número de licencias legales (30 días) al año, a que hace referencia el artículo 32 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo.
13. B. Respuesta del Gobierno
14. 988. En su comunicación de 24 de febrero de 2009, el Gobierno comunica las observaciones del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) sobre la queja, que se reproducen a continuación.
15. 989. Primero: la Federación querellante señala que las empresas del Estado se encuentran sujetas al régimen laboral privado y por ende deben estar exentas de la intervención estatal, aun cuando el capital de estas unidades empresariales sea predominantemente del Estado. Al respecto, en cuanto a las empresas estatales, el Estado no es sólo quien aporta el capital, sino que además es el empleador, el mismo que goza de las mismas prerrogativas que cualquier empleador privado que traza sus estrategias de negociación en forma autónoma y libre, con las limitaciones que imponen las normas generales de orden público y el presupuesto de su organización empresarial. Asimismo, cabe resaltar que conforme con el artículo 1 del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo — decreto núm. 010-2003-TR — los trabajadores de entidades del Estado y de las empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, se sujetan a dicho cuerpo normativo en tanto sus disposiciones no se opongan a normas específicas que limiten los beneficios previstos en dicho cuerpo normativo. Es decir, se propone una aplicación supletoria de la normativa señalada cuando existan normas particulares que puedan limitar algunos derechos en ella contenidos, como la negociación colectiva. Es así que, conforme a la Ley del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado, ley núm. 27170 (en adelante Ley del FONAFE), así como la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, ley núm. 28411, son normas especiales que restringen la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, como lo explicaremos en las siguientes líneas.
16. 990. Segundo: la Federación señala que el FONAFE sólo tiene como funciones aspectos de gestión de las empresas del Estado; es decir, aprobación de presupuesto y normas de gestión. Indican, además, que no se reconoce al FONAFE las funciones de intervención y dirección de los procedimientos de negociación colectiva en cada una de las empresas. Al respecto, el FONAFE no es un mero tenedor o titular de acciones representativas del capital social de las empresas que pertenecen al Estado; muy por el contrario, el FONAFE ejerce su rol positivo y esencial respecto de todo el proceso presupuestario de las empresas estatales, a través del ejercicio de facultades de reglamentación y autorización legalmente establecidas. Estamos, en esta materia ante un organismo que hace las veces de regulador de la actividad empresarial del Estado. Esto se sustenta en el capítulo VI de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto — ley núm. 28411 —, la cual establece en su numeral 52.4, lo siguiente:
17. 52.4.?El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado — FONAFE — y las empresas bajo su ámbito, programan y formulan sus presupuestos sobre la base de las directivas que emita dicha Entidad, en el marco de las reglas de estabilidad en base a las proyecciones macroeconómicas contenidas en el artículo 4 de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (…)
18. 991. Asimismo, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto — ley núm. 28411 — en su cuarta disposición transitoria señala:
19. 3.?El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado — FONAFE — mediante Acuerdo de su directorio aprueba las escalas remunerativas del FONAFE y sus empresas y norma, dentro de su competencia, sobre materia salarial y demás beneficios laborales. En las empresas que conforman la Actividad Empresarial del Estado que no se encuentran sujetas al FONAFE, los incrementos, reajustes u otorgamiento de nuevos conceptos se aprueban mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas.
20. 992. En ese sentido, conforme con el artículo 1 del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y las leyes señaladas en este considerando, el FONAFE sí puede y debe intervenir en la política remunerativa de sus empresas otorgando límites y lineamiento, sin considerarse una injerencia en la negociación colectiva.
21. 993. Así también, no puede dejarse de lado que las competencias legalmente establecidas para el FONAFE como órgano rector de política presupuestal de las empresas estatales y, específicamente, las facultades reglamentarias otorgadas respecto de las escalas y composiciones de las remuneraciones que reciben los trabajadores de dichas empresas, no son un efecto de la intención de consolidar una posición de mayor ventaja para el Estado sino que tiene como fundamento, conforme indica la doctrina refiriéndose a la actividad empresarial del Estado:
22. A diferencia de los particulares, quienes explotan las empresas estatales o industriales con un fin lucrativo, la Administración Pública lo hace con el objeto de satisfacer una necesidad pública. Los bienes de los que dispone la empresa no son propiedad de ellas, se trata, simplemente, de bienes que integran el patrimonio «afectado» al cumplimiento de los fines de la entidad que es del Estado.
23. 994. Por ello, lo que el FONAFE realiza a través de sus lineamientos es establecer un tope en las remuneraciones, las cuales van acorde con el presupuesto establecido para las empresas del Estado, todo con el fin de lograr el desarrollo del país a través de una política de austeridad; con la finalidad de establecer sueldos razonables conforme con la actividad que realiza cada uno de los trabajadores y obviamente en base al presupuesto con el que cuenta la organización empresarial (que está alineado a los planes operativos y estratégicos de la empresa).
24. 995. Tercero: la Federación querellante señala que el FONAFE realiza una intervención ilegal en la negociación colectiva, señalando que ésta se configura en:
25. — La conformación de la comisión negociadora patronal; lo cual no resulta cierto, puesto que cada una de las empresas nombra su propio personal y es con ella con quien el trabajador tiene su vínculo laboral y no con el FONAFE. El FONAFE no participa en tal designación.
26. — En la elaboración de la propuesta económica, el FONAFE no participa. Siendo que lo único que realiza el FONAFE es aprobar el presupuesto consolidado de las empresas bajo su ámbito, de acuerdo a las directivas que para ello se han emitido (y disponibles en www.fonafe.gob.pe), dicha aprobación se orienta a establecer un presupuesto de grandes rubros matrices o de alcance general, estableciendo topes remunerativos generales del gasto total a ejecutar por parte de la empresa — incluyendo gastos generales de personal (GIP) — teniendo cada una de ellas plenas facultades y discrecionalidad respecto de la forma de implementación de su política remunerativa interna y contingencias laborales. Por lo que, le corresponde a la empresa establecer su presupuesto particular y específico para cada trabajador, el cual abarca las contingencias laborales a las cuales tenga que hacer frente.
27. 996. En ese sentido, el FONAFE como órgano regulador de la Actividad Empresarial del Estado actúa de acuerdo a sus facultades concedidas por ley para dar los lineamientos no particulares, sino complementarios para la negociación entre las empresas bajo su ámbito y los trabajadores de las mismas. Como se ha señalado, el Estado, como todo empleador, tiene derecho a instruir a los miembros de las comisiones negociadoras por el lado de la empresa, a través de las directivas o comunicaciones del FONAFE, sobre cuáles son los parámetros en base a los cuales debe perfilar las propuestas de negociación colectiva, las que no deben rebasar las limitaciones presupuestales dadas por ley.
28. 997. La Federación querellante indica que el FONAFE ha realizado injerencias en la negociación colectiva a través del oficio circular núm. 009-2008/DE-FONAFE; así como la violación del derecho a libre negociación, afectando, incluso, el contenido negocial a través de la resolución de dirección ejecutiva núm. 002-2003/DE-FONAFE de 22 de enero de 2003. Sobre el particular el FONAFE niega rotundamente que intervenga en la negociación colectiva, a través del citado oficio circular, ya que mediante éste, únicamente se recuerdan las normas generales que están vigentes y un procedimiento general para la organización de los representantes del empleador, y en ningún momento existe o se sugiere una participación del FONAFE en la relación con los trabajadores o para la negociación colectiva correspondiente. Finalmente, el FONAFE sólo solicita se le informe sobre los resultados. Adicionalmente, nótese que en el mismo oficio circular el FONAFE ha establecido expresamente:
29. … debe destacarse que el FONAFE en ninguna circunstancia intervendrá o participará en las negociaciones colectivas que las empresas bajo su ámbito mantienen con sus respectivos sindicatos.
30. 998. Sobre el particular, conforme con el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) de la OIT, en su artículo 2.2 señala lo siguiente:
31. Se considera actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores.
32. 999. En ese sentido, el FONAFE en ningún momento ha tratado de fomentar la constitución de organizaciones de empleadores o trabajadores con la finalidad de controlarlas, lo único que el FONAFE ha hecho es actuar conforme a las facultades otorgadas por ley, con la finalidad de que en las negociaciones colectivas no se excedan los límites presupuestales establecido para las remuneraciones de los trabajadores, con el objeto de hacer prevalecer el bienestar público y no el particular.
33. 1000. Según lo indica la Federación, el FONAFE dicta topes remunerativos y lineamientos basándose en una facultad inexistente; además que el FONAFE no puede participar directamente en las negociaciones colectivas. Sobre lo referente, el FONAFE por mandato de su ley de creación, la ley núm. 27170, dirige, aprueba, regula y supervisa los aspectos vinculados tanto al presupuesto como a la gestión eficiente de las empresas bajo su ámbito de actuación. De este modo, está facultado para emitir directivas y comunicados al respecto que deben ser acatadas por sus empresas, así como comunicados que lo único que buscan es alinear presupuestalmente sus empresas, nótese que sus límites son generales y no una definición particular, ni expresa a las relaciones laborales de cada empresa. Asimismo, se debe considerar que lo buscado con los lineamientos es cumplir con la política presupuestaria en materia remunerativa para las empresas del Estado; como se mencionó anteriormente, no se trata de una acumulación de riqueza del Estado; lo que se busca es el bien público, evitar los gastos excesivos y reinvertir el dinero obtenido para el bien de la sociedad.
34. 1001. El Gobierno también facilita en su comunicación de 24 de febrero de 2009 un informe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Ministerio de Trabajo, refrendado por el Director General de dicha Oficina en el que se cita a un ilustre profesor Neves que explica que los convenios colectivos se encuentran en un rango normativo inferior al de las normas estatales. Pero agrega que «como la autonomía colectiva está garantizada por la Constitución, la ley no puede establecer restricciones que la desnaturalicen». Por lo tanto, deberá determinarse en cada caso las limitaciones a la negociación colectiva que son válidas y las que no lo son. Las normas de máximo de derecho necesario establecen techos que la autonomía privada no puede sobrepasar, mientras que las normas de derecho necesario absoluto excluyen por completo la presencia de la autonomía privada. En la experiencia nacional y comparada, se han expedido ambos tipos de normas en el marco de programas de estabilización dirigidos a frenar los efectos inflacionarios originados por alguna situación de crisis económica. En tales casos, entran en colisión dos valores constitucionalmente consagrados: la calidad de vida de la población, de un lado, y la autonomía colectiva, del otro. De modo que no cabe la imposición absoluta de uno de ellos sobre el otro. A continuación el informe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Ministerio de Trabajo transcribe los principios del Comité de Libertad Sindical en materia de negociación colectiva y añade que la doctrina (Dolorier) sostiene que la posición del Comité de Libertad Sindical respecto de la intervención estatal en la negociación colectiva, distingue entre dos momentos:
35. — En las situaciones de normalidad, los interlocutores sociales tienen plena libertad para el ejercicio del derecho a la negociación colectiva. Pero por consideraciones de interés general, los mismos pueden voluntariamente limitar sus expectativas negociales. Para ello, el Comité recomienda que el Gobierno convoque a las partes a la concertación, establezca procedimientos de discusión institucionalizada, o incluso que impugne judicialmente los convenios colectivos. Estos mecanismos constituyen una medida preventiva a los posibles efectos no queridos que podrían tener los convenios para la economía nacional.
36. — En situaciones de graves crisis que requieren la adopción de medidas rápidas y efectivas, el Comité considera que es obligación de los Estados intervenir para solucionarlas, aun cuando esto signifique la restricción total del derecho a la negociación colectiva.
37. 1002. Por todo lo anterior, la Oficina de Asesoría Jurídica concluye que:
38. — En el caso expuesto por la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú se habría impuesto una limitación al contenido salarial de la negociación colectiva que vulneraría el contenido esencial de dicho derecho constitucional y ello, ya que la limitación habría sido efectuada de manera unilateral y permanente, sin efectuar una consulta previa a la representación de los trabajadores, y sin explicar las consideraciones relativas al interés general a la contraparte trabajadora a fin de que se pudiese llegar a algún tipo de acuerdo.
39. 1003. En razón de lo anterior, en su comunicación de 30 de octubre de 2009, el Gobierno señala que ha remitido al FONAFE los alegatos relativos a topes presupuestarios a los salarios en las empresas públicas y los nuevos alegatos de la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú de 3 de noviembre de 2008 denunciando actos de injerencia patronal relacionados a las licencias sindicales permanentes de las que vienen gozando algunos de los dirigentes de los trabajadores. El Gobierno añade que ha pedido información a la inspección de trabajo en relación con el tema de las licencias sindicales.

C. Conclusiones del Comité

1. 1004. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante alega que el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) se injiere en los procesos de negociación colectiva de las empresas del Estado como surge del oficio circular núm. 009-2008 de 27 de febrero de 2008 del FONAFE y de la resolución ejecutiva núm. 002-2003 que fijan topes remunerativos a aplicar en las negociaciones colectivas relativas al período 2007, estableciéndose además en el caso concreto que para dicho período los trabajadores concernidos no tendrán incremento en las remuneraciones. Estas disposiciones establecen además que las comisiones negociadoras nombradas por el directorio o el gerente de la empresa deben emitir un informe valorizando las propuestas sindicales y que el directorio o la gerencia general de la empresa deben aprobar la propuesta final de negociación que presente la comisión negociadora (de la empresa); asimismo concluida la negociación colectiva la comisión negociadora debe justificar por escrito el cumplimiento de los parámetros otorgados.
2. 1005. El Comité toma nota de la posición del FONAFE (adjuntada a la respuesta del Gobierno) negando rotundamente disposiciones que intervengan en la negociación colectiva o que tengan funciones de intervención y dirección de los procedimientos de negociación colectiva en cada empresa estatal; sin embargo como órgano regulador de la actividad empresarial del Estado el FONAFE establece a través de sus lineamientos un tope en las remuneraciones de acuerdo con el presupuesto establecido para las empresas del Estado y en base al presupuesto con el que cuenta la organización empresarial, que está alineado a los planes operativos y estratégicos de la empresa; el FONAFE no participa en la elaboración de la propuesta económica (de los representantes de la empresa en la negociación colectiva) sino que aprueba el presupuesto consolidado de las empresas estatales, lo cual se orienta a establecer un presupuesto de grandes rublos matrices o de alcance general estableciendo topes remunerativos generales del gasto total (incluyendo gastos generales de personal); las empresas estatales tienen plenas facultades y discrecionalidad respecto de la forma de implementación de su política remunerativa interna y contingencias laborales; en otras palabras, la empresa tiene derecho a instruir a los miembros de su comisión negociadora sobre los parámetros en base a los cuales debe perfilar las propuestas de negociación colectiva, las cuales no deben rebasar las limitaciones presupuestarias dadas por ley establecidas para las remuneraciones de los trabajadores a efectos de evitar gastos excesivos y reinvertir el dinero obtenido para el bien de la sociedad, para satisfacer una necesidad pública, ya que las empresas estatales no tienen fines de lucro.
3. 1006. El Comité toma nota de las observaciones del Gobierno (contenidas en el informe firmado por el director general de la Oficina de la Asesoría Jurídica) en las que tras referirse a los principios del Comité de Libertad Sindical concluye que en los casos denunciados por la queja se habría impuesto una limitación salarial al contenido de la negociación colectiva que vulneraría el contenido esencial de dicho derecho constitucional ya que dicha limitación había sido efectuada de manera unilateral y permanente, sin efectuar una consulta previa a la representación de los trabajadores y sin explicarles las consideraciones relativas al interés general a fin de que se pudiese llegar a algún tipo de acuerdo.
4. 1007. El Comité observa que el oficio circular núm. 009-2008 del FONAFE (lineamientos para la negociación colectiva de las empresas bajo el ámbito del FONAFE) establece entre otras cosas lo siguiente:
   • — El directorio o gerente general de la empresa deberá nombrar mediante el documento correspondiente a los integrantes de la comisión negociadora representante de la empresa (en adelante la comisión negociadora), indicando en dicho documento los parámetros en base a los cuales debe negociarse con la representación sindical. Dichos parámetros deberán observar estrictamente el marco legal vigente.
   • — Previamente a la celebración del convenio colectivo, las comisiones negociadoras deberán emitir un informe a la gerencia general de la empresa, conteniendo la valorización de las propuestas formuladas por la representación sindical. A partir de dicho informe, las comisiones negociadoras deben emitir una propuesta final de negociación, la que debe ser aprobada por el directorio o la gerencia general de la empresa para su planteamiento a la representación sindical.
   • — Concluida la negociación colectiva, la comisión negociadora deberá sustentar y justificar a través de un informe escrito el cumplimiento de los parámetros que le fueron otorgados. Dicho informe deberá ser presentado al órgano social que los designó, quien a su vez deberá remitir una copia al FONAFE, para su conocimiento.
5. 1008. El Comité estima que estos lineamientos se refieren por una parte a la determinación de los representantes del empleador cuando se trata de negociaciones colectivas en empresas públicas, así como a los parámetros dentro de los cuales deben negociar y el control del cumplimiento de los mismos. Teniendo en cuenta que los presupuestos globales son adoptados previamente por otros órganos públicos, el Comité estima que la exigencia de un control de la dirección de la empresa en las propuestas finales de negociación por parte de los negociadores de la empresa no infringe los principios de la negociación colectiva.
6. 1009. El Comité observa, sin embargo, que el mismo oficio circular núm. 009-2008 del FONAFE establece que: «Deberá tenerse en cuenta que la Directiva de gestión y proceso presupuestario de las empresas bajo el ámbito del FONAFE, establece que para otorgar incrementos remunerativos y/o mayores o mejores beneficios sociales, condiciones de trabajo, asignaciones, etc., deberá tenerse como límite los topes establecidos en las escalas de las políticas remunerativas vigentes y contar con el correspondiente presupuesto previamente aprobado por el FONAFE.».
7. 1010. A este respecto, el Comité desea recordar sus principios en materia de restricciones salariales a la negociación colectiva en el sector público. En particular, el Comité ha señalado que en lo que respecta a la exigencia de un dictamen previo (realizado por las autoridades financieras y no por la entidad o empresa pública de que se trate) sobre los proyectos de contrato colectivo en el sector público y los gastos que implicarían, el Comité señaló que era consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades. Este órgano puede también formular de hecho recomendaciones en función de la política económica del Gobierno o velar por que no se produzcan discriminaciones en las condiciones de trabajo de los empleados de distintas entidades o empresas públicas con motivo de la negociación colectiva. Debería preverse pues un mecanismo con objeto de que en el proceso de negociación colectiva en el sector público, las organizaciones sindicales y los empleadores y sus organizaciones en el sector público sean consultados y puedan expresar sus puntos de vista a la autoridad encargada del control de las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos. No obstante, independientemente de toda opinión expresada por las autoridades financieras, las partes en la negociación deberían encontrarse en condiciones de poder concluir libremente un acuerdo [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 1037].
8. 1011. Por otra parte, dado que según la organización querellante no hubo incrementos remunerativos para el período 2007 en dos empresas estatales eléctricas, lo que no ha sido negado por el Gobierno, el Comité recuerda de manera general que si en virtud de una política de estabilización un gobierno considerara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. [Véase Recopilación, op. cit., párrafo 1024].
9. 1012. El Comité observa que las observaciones transmitidas por el Gobierno estiman que en los distintos casos señalados por la organización querellante se han impuesto limitaciones salariales de manera unilateral y permanente sin consulta previa con la parte sindical y sin explicación de consideraciones relativas al interés general a fin de que se pudiera llegar a algún tipo de acuerdo.
10. 1013. En estas condiciones, el Comité, teniendo en cuenta los principios señalados anteriormente, y observando que el Gobierno ha comunicado al FONAFE las cuestiones planteadas por el Comité, pide al Gobierno que se asegure de que el procedimiento (contenido en los lineamientos del FONAFE) permita que los sindicatos de las empresas públicas sean consultados para la determinación de los topes presupuestarios de las empresas públicas en materia salarial a efectos de que las organizaciones sindicales concernidas puedan evaluar la situación, expresar su punto de vista y posición, y debatir con las autoridades las consideraciones de interés general que eventualmente estas últimas estimen necesario resaltar.
11. 1014. Por último, el Comité queda a la espera de observaciones anunciadas por el Gobierno sobre los alegatos contenidos en la última comunicación de la organización querellante, relativos a intentos para que los sindicatos renuncien a las licencias sindicales permanentes de que disfrutan en varias empresas públicas y concretamente queda a la espera de las informaciones que se esperan del FONAFE y de la inspección de trabajo sobre estos temas.

Recomendación del Comité

1. 1015. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) teniendo en cuenta los principios señalados en las conclusiones, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que el procedimiento (contenido en los lineamientos del FONAFE) permita que los sindicatos de las empresas públicas sean consultados para la determinación de los topes presupuestarios de las empresas públicas en materia salarial, a efectos de que las organizaciones sindicales concernidas puedan evaluar la situación, expresar su punto de vista y posición, y debatir con las autoridades las consideraciones de interés general que eventualmente estas últimas estimen necesario resaltar, y
   • b) el Comité queda a la espera de observaciones concretas del Gobierno sobre los alegatos contenidos en la última comunicación de la organización querellante relativos a intentos para que los sindicatos renuncien a las licencias sindicales permanentes que disfrutan en varias empresas públicas y concretamente queda a la espera de las informaciones que se esperan del FONAFE y de la inspección de trabajo sobre estos temas.