Definitive Report - Report No 355, November 2009

Case No 2659 (Argentina) - Complaint date: 31-JUL-08 - Closed

1. 219. La présente plainte figure dans une communication de juillet 2008 de l’Association des travailleurs de l’Etat (ATE).
2. 220. Le gouvernement a adressé ses observations dans une communication de mai 2009.
3. 221. L’Argentine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 222. Dans sa communication de juillet 2008, l’Association des travailleurs de l’Etat (ATE) dit qu’elle présente la plainte contre le gouvernement en raison de la restriction excessive et de l’interdiction de la grève par le ministère de la Santé de la province de Mendoza et par le IVe tribunal de la famille du pouvoir judiciaire de la province. L’organisation plaignante indique que l’Etat a ratifié en 1960 la convention no 87, que la Constitution garantit aux syndicats le droit de grève en tant que droit fondamental (art. 14 bis) et donne rang constitutionnel à plusieurs traités internationaux relatifs aux droits de l’homme (art. 75, paragr. 22), entre autres les pactes des Nations Unies de 1966, par l’intermédiaire desquels la Constitution reconnaît un rang identique à la convention no 87, et que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels établit que les Etats parties s’engagent à assurer le droit de grève. Or il a été décidé de violer systématiquement la liberté syndicale.
2. 223. L’ATE indique que la plainte porte sur les violations suivantes: a) dans le cadre des grèves effectuées dans les hôpitaux et centres de santé de cette province, le ministère de la Santé de la province de Mendoza, par la résolution no 1452/2008 du 25 juin 2008, a fixé unilatéralement les services minima, alors qu’elle n’en avait pas la compétence, en violation du maximum établi dans la législation en vigueur et des principes de l’OIT. Elle les a fixés à 100 pour cent des services, interdisant ainsi le droit de grève; et b) le IVe tribunal de la famille de la première circonscription judiciaire de la province de Mendoza a pris une mesure provisoire et ordonné à l’ATE d’assurer les services minima de garde fixés par la résolution susmentionnée, sous peine des sanctions prévues à l’article 239 du Code pénal. L’ATE estime qu’il s’agit d’une véritable atteinte à la liberté syndicale par le gouvernement de la province de Mendoza et, par conséquent, d’une violation de la convention no 87, étant donné qu’il restreint et interdit l’exercice du droit de grève.
3. 224. L’organisation plaignante indique que, dans le cadre de la négociation collective en cours entre les entités syndicales représentatives des travailleurs de l’Etat dans la province de Mendoza et les autorités du gouvernement de la province, elle a décidé, parce qu’elle n’acceptait pas la hausse salariale proposée et en raison de plusieurs atteintes à la bonne foi dans la négociation, de prendre diverses mesures d’action directe dans le secteur des hôpitaux de la province et des autres centres sanitaires. Le 3 juin 2008, le Sous-secrétariat du travail de la province de Mendoza a convoqué les parties au différend pour, comme il l’a affirmé, tenter de préserver la paix sociale mais, faute de propositions du gouvernement, les parties ne sont pas parvenues à un accord.
4. 225. En raison de la prolongation du conflit collectif et de l’absence de propositions et d’appel à réunion du gouvernement de la province, la secrétaire générale du conseil de direction provincial de l’ATE à Mendoza a adressé le 20 juin 2008 une lettre recommandée au gouverneur de la province de Mendoza:
   • L’ATE est le syndicat le plus représentatif de la province dans le secteur de la santé, et il compte le plus grand nombre d’affiliés cotisants. Vous et les fonctionnaires qui relèvent de votre autorité avez refusé de négocier collectivement avec l’ATE, organisation syndicale habilitée à négocier en vertu de la loi no 23551 et des textes concordants, d’où des retards qui tendent à entraver la négociation qui vise à résoudre le différend existant dans le secteur de la santé […] je vous somme donc de prendre, dans un délai de cinq jours, les mesures utiles pour rectifier cette conduite et organiser une réunion afin de résoudre le différend, conformément à la législation, avec l’organisation la plus représentative. Dans le cas contraire, une procédure sera intentée pour pratique déloyale (art. 53, loi no 23551), des plaintes seront présentées à l’OIT et des actions au pénal seront engagées.
   • Le gouvernement de la province n’a pas répondu et n’a pas pris de mesures concrètes pour résoudre le différend. Les mesures d’action se sont poursuivies et accrues et, le 5 juin 2008, le ministère de la Santé de la province de Mendoza a émis la résolution no 1452/2008 qui fixe les services minima de garde.
5. 226. L’ATE souligne que le fait que cette résolution fixe les services minima de garde est en soi contraire à la loi puisque le ministère de la Santé est l’employeur. Mais, ce qui est plus grave, c’est qu’il fixe à 100 pour cent la prestation de la plupart des services et à 50 pour cent celle des services administratifs. L’ATE indique que cette résolution administrative a fait l’objet d’un recours le lendemain de sa publication, au motif des atteintes à la liberté syndicale qui sont présentées en détail au paragraphe suivant. Malgré cela, le gouvernement de la province de Mendoza a saisi la juridiction locale chargée des questions de la famille, sollicité une mesure provisoire et demandé que soit respectée la résolution en question. Dans sa demande en justice, le gouvernement ne fait pas état d’un danger ou d’une situation de risque imminent mais évoque le droit des enfants à la santé.
6. 227. Selon l’ATE, la juge a examiné la demande en termes de «droit» et n’a considéré aucun fait. Autrement dit, elle a estimé que, pour garantir le droit des enfants à la santé, il faut assurer 100 pour cent des services, et ordonné que la résolution soit respectée, interdisant ainsi le droit de grève. L’ATE souligne l’absurdité de cette situation, à savoir que ce n’est pas la juridiction du travail qui s’est prononcée sur ce qui est un conflit du travail, mais celle des questions familiales. L’ATE affirme qu’aucun différend syndical, au cours des 83 ans d’existence de ce droit, n’a mis en péril la santé de quiconque ou compromis les soins à apporter. Qui plus est, ce sont les travailleurs de la santé, et non les gouvernements, qui veillent à ce que tous les jours, et pas seulement en période de différend, les soins de santé appropriés soient garantis. Et, dans le cas en question, aucune plainte n’a été déposée pour absence de soins. Les services minima n’ayant pas fait l’objet d’un accord, c’est l’ATE qui veille à l’observation des normes de l’OIT et de la législation en vigueur dans ce domaine, et non l’employeur.
7. 228. L’ATE estime nécessaire de souligner que, avec la résolution no 1452/2008, le ministère de la Santé de la province de Mendoza et la juridiction locale qui a ordonné que la résolution soit respectée vont à l’encontre des principes du droit international du travail, et plus particulièrement du droit de liberté syndicale qui est consacrée dans les conventions nos 87 et 98. Concrètement, la résolution comporte les irrégularités suivantes: a) l’employeur n’a pas la possibilité de fixer les services minima; b) le droit de grève est restreint abusivement puisque des services minima sont prévus dans 100 pour cent des services; et c) le droit de grève est interdit.
8. 229. Selon l’ATE, il convient tout d’abord d’indiquer que le ministère de la Santé de la province de Mendoza est l’employeur direct; en effet, il s’agit d’un différend et d’une grève dans les hôpitaux qui relèvent du ministère. L’Etat est donc juge et partie dans le conflit collectif qui a lieu dans le domaine du secteur public, ce qu’interdit la législation en vigueur. De plus, le comité a remis en question ces pratiques à plusieurs reprises. L’ATE indique à ce sujet que la législation applicable est l’article 24 de la loi no 25877, qui régit les conflits collectifs dans les services essentiels. Cet article renvoie à la législation et à la jurisprudence internationale que le Comité de la liberté syndicale a recueillie et reprend les principes du travail en ce qui concerne les services essentiels. Par conséquent, au regard de la jurisprudence de cet organe de contrôle, la fixation unilatérale des services minima par le ministère de la Santé de la province, en vertu de la résolution no 1452/2008, n’est pas conforme aux principes de la liberté syndicale.
9. 230. L’ATE réaffirme que l’autorité administrative locale du travail, à savoir le Sous-secrétariat du travail de la province de Mendoza, n’a pas convoqué les parties et n’a essayé à aucun moment de les réconcilier, comme la loi le prévoit. De fait, il n’a pas cette compétence qui, aux termes de l’article 24 de la loi no 25877, revient au ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale de la nation. Cela dit, il est vrai aussi qu’il n’a pas été demandé à ce ministère national d’intervenir. Conformément à l’article susmentionné, la responsabilité de garantir la prestation de services minima incombe à «la partie» qui décide la mesure d’action.
10. 231. L’ATE souligne que, comme l’indique la jurisprudence du Comité de la liberté syndicale, il existe des services dans lesquels on considère que la grève peut être interdite, sans que cela ne constitue une violation de la liberté syndicale. Dans ces activités, il doit y avoir des mécanismes rapides de négociation et de règlement des différends afin de compenser la restriction de ce droit fondamental des travailleurs. Toutefois, ce n’est pas le cas en Argentine, dont la législation ne prévoit l’interdiction de la grève dans aucune activité, système qui, étant donné la progressivité des droits sociaux de l’homme, ne peut plus être mis en œuvre dans le pays. La conséquence nécessaire de cette situation est que, en Argentine, l’interdiction du droit de grève n’existe pas – et ne peut pas exister –, même si l’OIT a prévu cette hypothèse pour d’autres réalités qui ne correspondent pas à la réalité locale.
11. 232. Ainsi, ce qu’a indiqué la décision judiciaire qui ordonne que soit respectée la résolution no 1452/2008 du ministère de la Santé, à savoir que l’article 24 de la loi no 25877 permet d’interdire le droit de grève, est contraire à la vérité. Fixer un service minimum pour l’ensemble des services ne fait que traduire la volonté de l’administration d’interdire la grève. Il n’est pas possible d’opposer, comme le fait la décision judiciaire, le droit des enfants de recevoir des soins et le droit de grève. En premier lieu, parce que la vie de personne n’est en péril; de fait, la mesure provisoire n’invoque pas ce motif. Deuxièmement, parce qu’il existe à cette fin le service minimum, qui n’est pas le service normal. Troisièmement, parce que le tribunal de la famille se trompe lorsqu’il affirme que les travailleurs sont responsables de la protection intégrale de l’enfant, alors que c’est l’Etat le responsable. Et, quoi qu’il en soit, c’est l’Etat qui ne fournit pas les moyens nécessaires pour garantir de façon satisfaisante les droits des enfants, en matière de santé dans ce cas, et plus spécifiquement les droits salariaux des travailleurs de la santé. Par conséquent, la juge chargée des questions familiales impose des obligations aux personnes qui ne sont pas responsables.
12. 233. L’auteur de la décision judiciaire s’abstient d’intervenir dans la question du différend et se limite à exiger que soit respectée la résolution no 1452/2008. C’est-à-dire que, d’un côté, le ministère de la Santé fixe à 100 pour cent la proportion des services normaux dans lesquels des services minima peuvent être exigés et, de l’autre, la juridiction chargée des questions de la famille – incompétente dans ce domaine – demande que soit respectée la résolution sous peine de sanctions pénales, notamment la privation de liberté. Voilà qui constitue une autre violation extrêmement grave de la liberté syndicale, étant donné que la juge prévoit une peine d’emprisonnement puisqu’elle considère que l’exercice du droit de grève est un délit passible d’une peine d’emprisonnement allant de quinze jours à un an. En outre, l’un des arguments évoqués est que la résolution no 1452/2008 n’aurait pas fait l’objet d’un recours. Or un recours a été intenté en temps opportun et, lorsque la décision a été prononcée, la résolution n’était pas ferme et encore moins acceptée. D’après l’ATE, il s’agit d’une manœuvre qui vise à interdire le droit de grève, mesure qui n’est mitigée par aucune garantie exceptionnelle de négociation.

B. Réponse du gouvernement

1. 234. Dans sa communication de mai 2009, le gouvernement indique tout d’abord qu’il faut souligner que, dans le cas en question, le droit de grève n’a pas été restreint excessivement et encore moins interdit. Le gouvernement ajoute que, dans le cadre de la négociation paritaire sur les salaires de 2008, l’ATE avait décidé plusieurs mesures d’action et que les autorités provinciales avaient garanti le plein exercice du droit de grève. Selon le gouvernement, l’organisation syndicale, contrairement à ce qu’elle dit dans sa plainte, ne garantissait que des services minima de garde, ceux prévus pour le dimanche, ce qui a paralysé presque totalement l’activité des prestataires de soins de santé de la province.
2. 235. Le gouvernement souligne que, conformément aux principes qui régissent la grève dans les services essentiels, et étant donné que le premier principe dans ces services est le règlement du différend par les parties, ou la fixation des services minima décidés d’un commun accord par les parties, une réunion de conciliation s’est tenue au siège du Sous-secrétariat du travail et de la sécurité sociale. Pendant cette réunion, une mesure d’action directe ayant été annoncée par l’ATE, ATSA et AMPROS, il a été demandé aux parties, c’est-à-dire les organisations syndicales et le ministère de la Santé de la province, de déterminer les services minima qui devaient être assurés pendant la grève. Dans le cadre d’une procédure analogue à celle fixée par le décret no 272/2006, il a été demandé aux parties de fixer d’un commun accord les services minima qui devaient être assurés pendant la grève. L’ATE, sans tenir compte de la doctrine qui oriente et régit le décret susmentionné, a continué d’agir contrairement au droit et aux intérêts des citoyens et d’assurer les services de garde comme s’il s’agissait d’un dimanche.
3. 236. Le gouvernement indique que cette attitude n’a pas de fondement juridique, qu’elle constitue un exercice abusif du droit de grève et qu’elle ne prend pas en compte la gravité qu’entraîne la paralysie totale des services de santé. Le gouvernement affirme que, si aucun accord n’a été trouvé pour les services minima, cela n’a pas été à cause de la négligence du gouvernement provincial mais de l’attitude obtuse de l’organisation syndicale qui s’est refusée à parvenir à un accord. Face à cette situation, le ministère de la Santé a émis la résolution no 1452/2008 par laquelle les autorités sanitaires de la province fixent le pourcentage de chaque service de santé qui doit être garanti pendant la mesure d’action directe. Il ressort de ce qui précède qu’à aucun moment il n’a été interdit de prendre des mesures d’action directe, mais que le pourcentage de la prestation des services critiques a été fixé à 100 pour cent. Le ministère de la Santé n’a émis la résolution en question que pour les services critiques, après avoir essayé par tous les moyens possibles de convenir avec l’organisation syndicale d’un service minimum approprié.
4. 237. En ce qui concerne la décision judiciaire prononcée par le IVe tribunal de la famille et des mineurs, le gouvernement déclare que le droit de grève n’a pas été interdit non plus dans ce cas étant donné que la grève a été maintenue sans restriction en ce qui concerne les majeurs. En effet, la résolution no 1452/2008 ne visait que les moins de 18 ans, conformément à la loi no 26061 dont l’article 3 dispose que, «en cas de conflit entre les droits et intérêts des enfants et adolescents, garçons ou filles, et d’autres droits ou intérêts tout aussi légitimes, ce sont les premiers qui prévalent». Autrement dit, la résolution judiciaire en question a exigé la protection des droits des enfants et mineurs de moins de 18 ans, en l’absence d’un accord de l’organisation syndicale avec les autorités sanitaires sur les services minima à l’issue de la réunion qui avait été organisée à cet effet.

C. Conclusions du comité

1. 238. Le comité note que, dans le présent cas, l’organisation plaignante affirme que, en violation des principes de la liberté syndicale, le ministère de la Santé de la province de Mendoza, dans le cadre des grèves qui ont eu lieu dans les hôpitaux et centres de santé de la province, a fixé unilatéralement par la résolution no 1452/2008 à 100 pour cent les services minima, et que l’autorité judiciaire (compétente dans le domaine du droit de la famille et non dans celui du droit du travail, ce que le plaignant remet en cause) a pris une mesure provisoire afin d’ordonner la prestation des services minima de garde fixés par la résolution susmentionnée (sous peine de sanctions pénales).
2. 239. A ce sujet, le comité note que le gouvernement indique ce qui suit: 1) dans le cadre de la négociation paritaire sur les salaires, l’ATE a pris plusieurs mesures d’action, et le gouvernement de la province a garanti le plein exercice du droit de grève; 2) l’organisation plaignante n’a garanti les services minima que dans les conditions prévues pour les dimanches; 3) conformément aux principes qui régissent la grève dans les services essentiels, une réunion de conciliation s’est tenue au siège du Sous-secrétariat du travail et de la sécurité sociale, et il a été demandé aux parties de convenir des services minima qui devaient être assurés pendant la grève; 4) l’ATE s’est obstinée à n’assurer la garde que comme s’il s’agissait d’un dimanche; 5) cette attitude n’a pas de fondement juridique, constitue un exercice abusif du droit de grève et ne prend pas en compte la gravité qu’entraîne la paralysie totale des services de santé; 6) si aucun accord n’a été trouvé pour les services minima, cela n’a pas été à cause de la négligence du gouvernement provincial mais de l’attitude obtuse de l’organisation syndicale qui s’est refusée à parvenir à un accord; face à cette attitude, le ministère de la Santé a émis la résolution en question par laquelle les autorités sanitaires de la province fixent le pourcentage de chaque service de santé qui doit être garanti pendant la grève; 7) à aucun moment il n’a été interdit de prendre des mesures d’action directe, mais certains services ont été considérés comme critiques, et il a été décidé que la prestation de ces services devait être garantie à 100 pour cent; et 8) la résolution no 1452/2008 a été émise après que tous les moyens possibles ont été recherchés pour convenir avec l’organisation syndicale d’un service minimum approprié.
3. 240. Le comité souhaite tout d’abord rappeler que le secteur hospitalier/de la santé est un service essentiel dans lequel le droit de grève peut être restreint, voire interdit. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 576 et 585.] Le comité fait observer à ce sujet que la législation nationale en Argentine permet l’exercice du droit de grève dans ce secteur et établit qu’il est nécessaire d’assurer des services minima.
4. 241. Dans ce contexte, le comité note que, dans le présent cas, d’après les documents adressés par l’organisation plaignante, il y a eu une réunion des parties, présidée par l’autorité administrative du travail de la province, «afin de déterminer le pourcentage des services qui devaient être assurés pendant la mesure d’action», mais que les parties ne sont pas parvenues à un accord. Le comité note aussi que, en l’absence d’accord, le ministère de la Santé de la province a émis la résolution no 1452/2008 qui établit que, dans divers secteurs de la santé (unité de soins intensifs, services de garde, soins cardio-vasculaires, soins néonataux, etc.), 100 pour cent des services devaient être assurés et 50 pour cent dans d’autres (laboratoire d’analyses médicales, service d’imagerie, hémothérapie, etc.). A ce sujet, le comité rappelle que les employés privés du droit de grève parce qu’ils rendent des services essentiels doivent bénéficier de garanties appropriées destinées à sauvegarder leurs intérêts: par exemple, établissement d’une procédure paritaire de conciliation et, seulement lorsque la conciliation échoue, institution d’une procédure paritaire d’arbitrage. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 600.] En ce qui concerne les travailleurs qui n’assurent pas des services essentiels au sens strict du terme mais qui réalisent des tâches dans lesquelles un service minimum peut être imposé, le comité souligne qu’à plusieurs reprises il a indiqué que, en cas de divergence quant au nombre et à la composition des services minima à assurer, il faudrait prévoir le règlement de pareille divergence par un organe indépendant, et non par le ministère du Travail ou le ministère ou l’entreprise publique concernés. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 613.] Dans ces conditions, le comité exprime l’espoir que le gouvernement garantira le respect de ces principes.
5. 242. Au sujet de l’allégation selon laquelle un tribunal de la famille, et non un tribunal du travail, a exigé que soit garantie la prestation intégrale des services de santé pour les enfants et adolescents de moins de 18 ans sous peine de sanctions pénales, le comité estime que la question des compétences des tribunaux relève de la législation nationale. Le comité a pour seul rôle de s’assurer que les décisions qui sont prises sont conformes aux principes de la liberté syndicale. A propos des sanctions pénales dont les grévistes seraient passibles dans le cas où ils ne respecteraient pas la décision judiciaire, le comité souligne que toute sanction infligée en raison d’activités liées à des grèves illégitimes devrait être proportionnée à la faute ou au délit commis, et que les autorités devraient exclure le recours à des mesures d’emprisonnement contre ceux qui organisent une grève pacifique ou y participent. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 668.]

Recommandation du comité

1. 243. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité exprime l’espoir que le gouvernement garantira que les employés privés du droit de grève parce qu’ils rendent des services essentiels bénéficieront de garanties appropriées destinées à sauvegarder leurs intérêts: par exemple, établissement d’un système paritaire de conciliation et, seulement lorsque la conciliation échoue, institution d’un système paritaire d’arbitrage, et que, en cas de divergence quant au nombre minimum de travailleurs et aux services minima à assurer en cas de grève dans des services qui ne sont pas essentiels, mais dans lesquels un service minimum peut être imposé, cette divergence sera réglée par un organe indépendant des parties.